01 Raadsvoorstel Duurzaamheidsbeleid nieuwbouw thema energie

raad 2023_1417.docx

1

Raadsvoorstel Duurzaamheidsbeleid nieuwbouw, thema energie Aanleiding In de gemeente moeten volgens de vorig jaar geactualiseerde stedelijke ontwikkelingsstrategie de komende 20 jaar 25.000 nieuwe woningen worden bijgebouwd. Dat is een uitbreiding van het huidige woningaantal met 25%. Daarnaast vindt nieuwbouw van utiliteitsgebouwen plaats. Deze nieuwbouw betekent gebruik van grondstoffen, energie en ruimte, niet alleen in de bouwfase, maar ook in de gebruiksfase. Het ontwerp van het gebouw en de ruimte daaromheen bepaalt voor een groot deel wat het energieverbruik wordt, of de bouwmaterialen aan het einde van de gebruiksfase kunnen worden hergebruikt, of ruimte wordt geboden voor natuur en hoe er met klimaatadaptatie wordt omgegaan. Voor het duurzaamheidsthema natuur is in 2021 nieuw beleid vastgesteld, voor klimaatadaptief bouwen is beleid ontwikkeld en voor circulair bouwen wordt beleid voorbereid. Voor het duurzaamheidsthema energie is het ook gewenst om een duidelijke beleidslijn vast te leggen voor de nieuwbouw van woningen en utiliteitsgebouwen, zodat voor initiatiefnemers duidelijk is wat de gemeentelijke energie-ambitie is voor de nieuwbouw. We hebben een uitvoeringstoets uitgevoerd voor dit nieuwe beleid.

In twee interne sessies en in een gesprek met corporaties en initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten is het voorgestelde duurzaamheidsbeleid besproken (klimaatadaptatie en energie). De belangrijkste uitkomst van deze gesprekken is dat de ambities worden gedeeld. We moeten vooral samen aan de slag gaan en na een proefperiode de werking evalueren. De aandachtspunten uit de gesprekken komen verder terug in de argumenten of worden meegenomen in het implementatieplan.

Beoogd effect/ bestuurlijk kader Dit voorstel is een uitwerking van het onderdeel Duurzame Stad in de gemeentelijke begroting: Tilburg klimaatneutraal in 2045. Met het nieuwe beleid wordt invulling gegeven aan de ambitie in het bestuursakkoord om initiatiefnemers maximaal uit te dagen voor duurzaam, betaalbaar en toekomstbestendig bouwen, waarbij kwaliteit voorop staat. Bij de bespreking van de uitgangspunten voor de Transitievisie Warmte door de raad, heeft de raad aangegeven het belangrijk te vinden om niet alleen te werken aan de verduurzaming van de bestaande bouw maar ook beleid te ontwikkelen voor de nieuwbouw. Het Tilburgse duurzaamheidsbeleid voor de nieuwbouw nemen we mee in de gesprekken met de rijksoverheid over de gewenste aanscherping van het Bouwbesluit, waarmee we invulling geven aan de overgenomen motie 37 ‘Sloopkogel door het Bouwbesluit’ (10 november 2022).

Voorstel 1.

2.

3.

De nota Duurzaamheidsbeleid voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsbouw: Thema Energie vaststellen, met daarin als kernelement dat energieneutraliteit geldt als basiseis voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsgebouwen in de stad; Per project, in een integrale afweging met andere kwaliteits- en duurzaamheidseisen die aan de nieuwbouw gesteld worden, te bezien of aanvullende energie eisen gesteld kunnen worden op gebied van extra opwek van duurzame elektriciteit, energieopslag, de warmtevoorziening, toepassing van slimme elektriciteitsnetwerken, verminderen van de energie-inhoud van de gebruikte bouwmaterialen, voorzieningen voor elektrisch rijden en innovaties; Afspraken met initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten over het voldoen aan het energiebeleid vastleggen via een kwalitatieve verplichting in anterieure overeenkomsten.

Portefeuillehouder: Wethouder Çelik Behandelend ambtenaar: Suzanne de Zoeten, afd. Ruimte, 013-5428262

raad 2023_1417.docx

2

Argumenten 1.1 Energieneutrale nieuwbouw voegt per saldo geen CO2 uitstoot toe. De nieuwbouw van vandaag is de bestaande bouw van morgen. Het verminderen van de CO2-uitstoot door de bestaande bouw is een enorme opgave. Het is van belang om de vergroting van die opgave door toevoeging van nieuwbouw zo klein mogelijk te houden. In de gemeentelijke Energievisie 2017 is daarom al geconcludeerd dat er eigenlijk geen nieuwe woningen zouden moeten worden gebouwd, die niet energieneutraal zijn. De huidige praktijk is echter dat nog veel nieuwbouw niet energieneutraal is en qua energieprestatie niet verder gaat dan de BENG-norm van het Bouwbesluit. BENG staat voor Bijna-Energie-Neutraal Gebouw, wat wil zeggen dat het gebouwgebonden energieverbruik voor 40% wordt gecompenseerd door de opwek van duurzame energie en het gebruiksgebonden energieverbruik niet wordt gecompenseerd. Door energieneutraliteit als basiseis voor nieuwbouw te hanteren dient zowel het gebouwgebonden energieverbruik (voor de verwarming van het gebouw), als het gebruiksgebonden energieverbruik (voor zaken als computers en wasmachines) voor 100% te worden gecompenseerd door de opwek van duurzame energie op het gebouw zelf (zie bijlage 1 “Duurzaamheidsbeleid voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsbouw. Thema energie”).

Daarmee wordt gezorgd dat per saldo door de nieuwbouw geen extra CO2 wordt uitgestoten en hoeven er hiervoor niet elders in de gemeente of de regio windmolens of zonneweides te komen. 1.2 Tilburg anticipeert op landelijke wetgeving Minister De Jonge heeft vorig jaar aangekondigd dat hij de wettelijke energie-eisen voor de nieuwbouw gaat aanscherpen, omdat “de lat in heel Nederland hoog moet worden gelegd om de duurzaamheidsambities en klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 in de gebouwde omgeving te behalen”. Over de uitwerking gaat de minister nog het gesprek aan met de bouwsector en medeoverheden. Hoe snel er nieuwe wetgeving komt en wat de nieuwe wettelijke standaard wordt is nog niet bekend, maar de minister onderschrijft wel de noodzaak om hogere energie-eisen aan de nieuwbouw te stellen. De grote woningbouwopgave in Tilburg betekent met de huidige wettelijke energie-eisen een groei van het energieverbruik, terwijl we het energieverbruik juist willen terugdringen. Daarom stellen we ons niet afwachtend op en kiezen voor een proactieve houding en geven daar met het energiebeleid voor de nieuwbouw invulling aan. 1.3 Energieneutraal bouwen is mogelijk Er zijn in Nederland al veel voorbeeldprojecten van energieneutraal bouwen, zoals bijvoorbeeld de nieuwbouwwijk Zilverackers in Veldhoven.

Een groeiende groep initiatiefnemers van nieuwbouwontwikkelingen, waaronder grote projectontwikkelaars als BAM en Volker Wessels, werkt landelijk samen aan het vastleggen van hogere duurzaamheidsambities dan het wettelijk Bouwbesluit voorschrijft. Dit initiatief heet “Het Nieuwe Normaal”. Het basis ambitieniveau voor het thema energie in Het Nieuwe Normaal is Nul-Op-de-Meter, wat zelfs iets verder gaat dan energieneutraal bouwen. In de regio’s Utrecht en Amsterdam zijn recent convenanten duurzaam bouwen afgesloten, waarbij diverse initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten zich hebben aangesloten. In het convenant van de regio Amsterdam is het minimale ambitieniveau Energieneutraal voor zowel het gebouwgebonden als het gebruiksgebonden energiegebruik, conform de Tilburgse ambitie. De regio Utrecht hanteert als minimaal ambitieniveau energieneutraal voor alleen het gebouwgebonden energiegebruik. Beide regio’s maken wel een uitzondering voor de hoogbouw. 1.4 Energieneutrale woningen blijven betaalbaar Kopers van een energieneutrale nieuwbouwwoning betalen mogelijk een iets hogere VON-prijs. Ze krijgen daarvoor een woning, die zijn eigen energie produceert en die een lage energierekening heeft. Hypotheekverstrekkers mogen rekening houden met de lagere woonlasten en kunnen voor een energieneutrale woning extra hypotheek geven aan huishoudens met een inkomen van meer dan €33.000.

Veel banken geven bovendien een lager rentepercentage voor de hypotheekrente voor een duurzame woning, wat ook gunstig is voor de woonlasten. Met de lage energierekening, de korting op de hypotheekrente en de extra hypotheekruimte blijven energieneutrale woningen bereikbaar voor kopers. 1.5 De schaarste op het elektriciteitsnet vraagt wel aandacht Energieneutrale nieuwbouw moet op jaarbasis per saldo het eigen energieverbruik zelf duurzaam opwekken. Dit betekent dat op de nieuwbouw veel zonnepanelen geplaatst zullen worden en dat niet alle opgewekte

raad 2023_1417.docx

3

energie ook altijd meteen weer gebruikt hoeft te worden. Opgewekte elektriciteit die niet meteen gebruikt wordt, wordt op het elektriciteitsnet gezet. Dit heeft gevolgen voor de capaciteit van het elektriciteitsnet. Enexis heeft aangegeven dat de netcapaciteit in de gemeente begint te knellen, maar dat zonnepanelen op woningen vooralsnog geen probleem zijn. Kleinschalige toepassing van zonnepanelen ten behoeve van energieneutraliteit bij utiliteitsbouw zal, net als voor woningen, voor de netcapaciteit meestal ook geen probleem zijn. Utiliteitsbouw gebruikt vooral overdag stroom, waardoor een relatief groot deel van de opgewekte zonne-energie door het gebouw zelf zal worden benut en het net niet belast. Voor grootschalige toepassing van zonnepanelen kan de capaciteit op het elektriciteitsnet wel een probleem zijn. Aanvullende maatregelen, zoals het plaatsen van laadpalen, opslag van energie of omzetten van elektriciteit in andere vormen van energie kunnen ingezet worden om het elektriciteitsnet in zo’n geval te ontlasten. 1.6 Voor de sociale woningbouw wordt op projectbasis gekeken of ondersteuning nodig is voor het halen van alle duurzaamheidsambities Met de woningcorporaties heeft overleg plaatsgevonden over de optelsom van alle duurzaamheidsambities voor de nieuwbouw.

Dit is een hogere investering, die in de sociale huursector niet altijd kan worden terugverdiend met hogere huurprijzen. De huur moet immers betaalbaar blijven voor de doelgroep. Met de woningcorporaties is in het Woonconvenant 2020-2025 wel al afgesproken dat de nieuwbouw optimaal wordt benut voor het opwekken van zonne-energie om een bijdrage te leveren aan zowel woonlasten als de klimaatdoelstellingen. Afgesproken is dat per project wordt bepaald wat de mogelijkheden zijn. De gemeente kan de corporaties bij een te hoge onrendabele top ondersteunen bij de duurzaamheidsambities voor de nieuwbouw in de vorm van sociale grondprijzen in het grondprijzenbeleid en eventueel met een bijdrage uit het Fonds Stedelijke ontwikkeling. 1.7 Voor hoogbouw van meer dan 4 bouwlagen is energieneutraliteit lastig, maar we maken hier geen uitzondering voor De opwek van duurzame energie voor het compenseren van energieverbruik gebeurt vooral door zonnepanelen op daken. Hoe hoger een gebouw, hoe minder dakoppervlak er naar verhouding per woning of kantoorruimte beschikbaar is om zonnepanelen te plaatsen. Zonnepanelen op gevels of ramen zijn nog niet gangbaar. Overwogen is of dit reden is om voor de hoogbouw een uitzondering te maken op de basiseis van energieneutraliteit. Gekozen is om dit niet te doen.

Een groot deel van de woningbouwopgave in Tilburg zal namelijk bestaan uit hoogbouw, vanwege de keuze om prioriteit te geven aan inbreidingslocaties voor de nieuwbouwopgave. Het belang om ook de hoogbouw energieneutraal te maken is daardoor groot. Met het vasthouden aan energieneutraliteit als basiseis voor de hoogbouw wordt de bouw gestimuleerd om met goede ontwerpen te komen en de markt wordt aangespoord om het aanbod van betaalbare oplossingen voor de opwek van zonne-energie op gevels en ramen, met een mooie beeldkwaliteit, te vergroten. De hoogbouw wordt ook aangespoord om te kiezen voor collectieve warmteoplossingen, met een laag elektriciteitsgebruik, waardoor de hoeveelheid zonnepanelen die nodig zijn wordt beperkt. Voor innovatieve oplossingen bestaat de mogelijkheid om een beroep te doen op een bijdrage uit het klimaatfonds. 2.1 Met aanvullende eisen, bovenop de basiseis energieneutraal, wordt de nieuwbouw aangespoord om verdergaande stappen op gebied van energie te zetten Als alle nieuwbouw energieneutraal gerealiseerd gaat worden volgens onze definitie, betekent het nog niet dat de CO2-uitstoot helemaal niet groeit. Immers de bewoners van de nieuwe huizen gebruiken ook energie voor bijvoorbeeld de auto. En ook voor de productie van de bouwmaterialen is energie gebruikt.

We hebben bovendien nog een enorme opgave om het energieverbruik van de bestaande bouw te verduurzamen. Energieleverende nieuwbouw zou daar een bijdrage aan kunnen leveren. Voor de energietransitie is het verder van belang dat het elektriciteitsnet niet te zwaar belast wordt. Dit kan met maatregelen als opslag van elektriciteit en slimme elektriciteitsnetwerken. En bij de doorontwikkeling van innovaties op gebied van verwarming, zoals met aquathermie, kan de nieuwbouw een trekkersrol vervullen. Met initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten wordt het gesprek aangegaan over welke aanvullende energieen duurzaamheidsmaatregelen kunnen worden getroffen en passend zijn bij het betreffende gebied. We voorkomen dat door stapeling van aanvullende ambities, bovenop de basiseis van energieneutraliteit, de eisen aan de nieuwbouw te hoog worden en er hierdoor stagnatie bij het realiseren woningbouw ontstaat of hierdoor VON-prijzen te veel stijgen.

raad 2023_1417.docx

4

3.1 De juridische afdwingbaarheid van het beleid is tot het inwerkingtreden van de Omgevingswet beperkt. We kunnen nog niet verplichten dat alle nieuwbouwprojecten na het vaststellen van het beleid gaan voldoen aan de basiseis van energieneutraliteit. We kunnen namelijk niet weigeren om een bouwvergunning te verlenen, als een nieuwbouwproject niet voldoet aan de hogere eisen die we stellen ten aanzien van energie. Wettelijk moeten we toetsen aan het bouwbesluit. Zodra de Omgevingswet van kracht wordt (waarschijnlijk per 1 januari 2024) krijgen gemeenten de mogelijkheid om in het Omgevingsplan lokaal hogere energie-eisen verplichtend op te leggen. Tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet en het eventueel vastleggen van het energiebeleid in het Omgevingsplan, gaan we over energieneutraal bouwen en eventuele aanvullende energiemaatregelen afspraken maken in anterieure overeenkomsten die met initiatiefnemers worden afgesloten. Dit zal vooral aan de orde zijn bij de grote nieuwe projecten. Bij gronduitgifte selecteren we bouwpartijen, die energieneutraal bouwen. Lopende projecten worden in het schetsontwerp stadium beoordeeld, om te kijken of er ruimte is om aan dit beleid te voldoen en maken we daar waar mogelijk is afspraken over met de initiatiefnemer.

3.2 Er wordt geen keuze in duurzaamheidsambities gemaakt Uit het gesprek met externe partijen komt naar voren dat zij graag zien dat de gemeente aan de voorkant een prioritering aangeeft tussen de ambities per gebied of project. Bijvoorbeeld een prioritering tussen betaalbaarheid van woningen, klimaatadaptatie en energieneutraal. De gemeente kiest er voor om deze keuze niet te maken, maar in te zetten op een breed duurzaamheidsbeleid bij nieuwbouwontwikkelingen, waarbij kwaliteit voorop staat en we blijven wel kritisch bekijken wat er op project- en gebiedsniveau realistisch is. Het aspect van stapeling van duurzaamheidsaspecten krijgt een plek in de evaluatie na een jaar. 3.3 Afwijken van het beleid is mogelijk Energiemaatregelen worden bij voorkeur getroffen op woningniveau, maar met name warmte- en koude oplossingen zijn soms veel efficiënter en betaalbaarder op project/gebiedsniveau. Denk aan vormen van duurzame stadsverwarming op basis van een warmte- koudeopslag (WKO) of in de toekomst op basis van geothermie. De verantwoordelijkheid voor het behalen van energieneutraliteit ligt primair bij de initiatiefnemer van een nieuwbouwproject maar we trekken als gemeente samen op met de initiatiefnemer om te zorgen dat maatregelen op het juiste schaalniveau worden getroffen.

In het overleg met initiatiefnemers, over het vastleggen van afspraken, kunnen ook financiële instrumenten aan de orde komen. Wanneer energieneutraliteit écht onhaalbaar is, kan een verzoek om uitzondering worden voorgelegd aan het college.

Risico’s De gemeente heeft geen juridische instrumenten om het energiebeleid voor de nieuwbouw te verplichten en moet hier in goed overleg met initiatiefnemers afspraken over maken en deze in anterieure overeenkomsten vastleggen. Dit betekent dat niet alle nieuwbouw zal voldoen aan het nieuwe beleid, want er worden niet voor alle nieuwbouwprojecten anterieure overeenkomsten afgesloten. Bovendien zijn de ontwikkelingen in de markt op het moment minder gunstig aan het worden. Hierdoor bestaat het risico dat de voortgang van de woningbouw en de realisatie van de ambities onder druk komt te staan.

Kosten en dekking Dit voorstel kent geen directe financiële gevolgen voor de gemeente. Zoals hierboven beschreven, kunnen initiatieven voor nieuwbouwprojecten wel leiden tot een vraag naar een gemeentelijke bijdrage uit één van onze beschikbare reserves. Dergelijke verzoeken worden separaat aan uw college en de raad voorgelegd en beoordeeld op aanwezige dekkingsmiddelen (via de P&C producties dan wel via een afzonderlijk voorstel).

raad 2023_1417.docx

5

Vervolg Voor het duurzaamheidsbeleid voor de nieuwbouw op gebied van energie, klimaatadaptatie, natuurinclusief bouwen en circulair bouwen is een integraal implementatieplan opgesteld. Hierin is uitgewerkt hoe initiatiefnemers worden geïnformeerd, hoe de implementatie van het duurzaamheidsbeleid in de interne organisatie wordt belegd, hoe het nieuwe instrument duurzaamheid wordt ingezet en hoe huidige en toekomstige juridische instrumenten zullen worden ingezet. Concreet gaan we initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten actief informeren over het nieuwe duurzaamheidsbeleid voor de nieuwbouw. We organiseren onder andere een bijeenkomst, geven informatie via onze reguliere gemeentelijke communicatiekanalen, sturen een brief aan de initiatiefnemers die veel bouwen in de stad en geven informatie over het duurzaamheidsbeleid op het moment dat een bouwinitiatief wordt ingediend. Bij collectieve warmteoplossingen participeren we actief in de ontwikkeling. Na vaststelling van het energiebeleid voor de nieuwbouw gaat dit beleid per 1 juli 2023 gelden voor alle nieuwe initiatieven die aan de gemeente worden voorgelegd. We gaan een jaar ervaring opdoen met het beleid. Na een jaar wordt het beleid geëvalueerd en kijken we of het beleid aanpassing behoeft. Naar verwachting zal per 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking treden.

Het landelijk Bouwbesluit vervalt op dat moment en het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (BBL) wordt dan van kracht. In het BBL is geregeld dat gemeenten lokaal eigen maatwerkregels kunnen vaststellen voor de nieuwbouweis voor energie- en milieuprestatie van gebouwen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet krijgt de gemeente de mogelijkheid om energieneutraliteit juridisch af te dwingen. De raad is hierbij het bevoegd gezag en kan de maatwerkregels vastleggen in een omgevingsplan.

Evaluatie Voor het duurzaamheidsbeleid voor de nieuwbouw is een uitvoeringstoets gedaan, zowel intern, als met externe partijen. In het algemeen sluiten de bij de uitvoeringstoets betrokken partijen zich aan bij de ambitie van de gemeente Tilburg om zoveel mogelijk duurzaam te bouwen. Voor de nieuwbouw zijn wel de aandachtspunten ten aanzien van de haalbaarheid van energieneutraliteit in relatie tot de netcongestie, betaalbaarheid van de sociale woningbouw en de technische mogelijkheden bij de hoogbouw bevestigd. Conclusie was om nu aan de slag gaan met de ambities, maar wel steeds goed met elkaar in gesprek te blijven over de haalbaarheid van de ambities en na een jaar het duurzaamheidsbeleid voor de nieuwbouw te evalueren.

Bijlagen 1.

Duurzaamheidsbeleid voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsbouw. Thema energie

Tilburg, 21 maart 2023 Het college van burgemeester en wethouders van Tilburg, de secretaris, de burgemeester,

raad 2023_1417.docx

6

Raadsbesluit De raad van de gemeente Tilburg; -

gezien het voorstel van het college van burgemeester en wethouders;

Besluit 1.

2.

3.

De nota Duurzaamheidsbeleid voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsbouw: Thema Energie (bijlage 1) vast te stellen, met daarin als kernelement dat energieneutraliteit geldt als basiseis voor nieuwbouw van woningen en utiliteitsgebouwen in de stad; Per project, in een integrale afweging met andere kwaliteits- en duurzaamheidseisen die aan de nieuwbouw gesteld worden, te bezien of aanvullende energie eisen gesteld kunnen worden op gebied van extra opwek van duurzame elektriciteit, energieopslag, de warmtevoorziening, toepassing van slimme elektriciteitsnetwerken, verminderen van de energie-inhoud van de gebruikte bouwmaterialen, voorzieningen voor elektrisch rijden en innovaties; Afspraken met initiatiefnemers van nieuwbouwprojecten over het voldoen aan het energiebeleid vast te leggen via een kwalitatieve verplichting in anterieure overeenkomsten.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van .

de griffier,

de voorzitter,