01 Raadsvoorstel Afwegingskader burgerberaden in Tilburg

Voorblad Raadsvoorstel Afwegingskader burgerberaden in Tilburg Datum college: Portefeuillehouder: Afdeling: Behandelend ambtenaar:

27 februari 2024 Yusuf Çelik Communicatie M van der Pijll

Samenvatting Burgerberaden krijgen de laatste jaren aanzienlijk meer aandacht, zowel lokaal als in het landelijke politiekmaatschappelijke debat. Zo ook in Tilburg. Het afgelopen jaar zijn informatiebijeenkomsten geweest en gesprekken gevoerd met experts, directie, college, raad en andere geïnteresseerden. Het resultaat van die gesprekken is dat het college (zie raadsbrief, 4 juli 2023) het instrument burgerberaad heeft toegevoegd aan de toolbox inwonersparticipatie en de raad heeft uitgenodigd om in gesprek te gaan over de randvoorwaarden waaronder een burgerberaad mogelijk zou zijn. In de daartoe georganiseerde raadsinformatiebijeenkomst (20 november 2023) gaven de aanwezige raadsleden aan via een raadsvoorstel te willen besluiten over een afwegingskader met de randvoorwaarden waaronder een burgerberaad mogelijk zou zijn. Ook spraken de raadsleden uit om per verzoek voor een burgerberaad te willen besluiten over het al dan niet mogelijk maken van dat burgerberaad. Met dit voorstel geven we invulling aan die wens. Een burgerberaad is één van de vele participatie-instrumenten die ingezet kunnen worden. In de toolbox Inwonersparticipatie zijn enkele tientallen instrumenten benoemd, die in velerlei variaties ingezet kunnen worden. Dat maakt het mogelijk om bij verschillende opgaven het meest geschikte instrument te kiezen.

In de totale mix aan beschikbare participatie-instrumenten voegt een burgerberaad toe dat de deelnemers via loting benaderd worden om mee te doen. Het concept van de Tilburgertafel, zoals die ingezet is bij de energietransitie warmte, is een vorm die daar dichtbij komt en die al met succes ingezet is in Tilburg. Omdat burgerberaden hoge verwachtingen wekken bij deelnemers, overige inwoners en politiek én omdat burgerberaden kostbaar en (arbeids)intensief zijn, stellen we in het voorliggende afwegingskader stevige (rand)voorwaarden aan een burgerberaad. Aan de hand daarvan beoordelen we de verzoeken tot het organiseren van een burgerberaad op (inhoudelijke) wenselijkheid en uitvoerbaarheid. Onderdeel daarvan is de (juridische) toets op beperkende of uitsluitende wet- en regelgeving, het halen van wettelijke termijnen en het toetsen of het onderwerp van een burgerberaad tot de bevoegdheden van de gemeente hoort. Ook stellen we in het afwegingskader vast hoe besluitvorming over een verzoek plaats vindt. Met dit afwegingskader beogen we het fundament te leggen voor- én helderheid te geven over de inzet van dit participatie-instrument.

Collegebesluit Het college stelt de raad voor om het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ vast te stellen, waarmee de wijze van besluitvorming en de manier waarop wenselijkheid en uitvoerbaarheid van verzoeken voor een burgerberaad wordt beoordeeld. Die beoordeling wordt gedaan op basis van de volgende randvoorwaarden, zoals verder uitgewerkt in het bijgevoegde afwegingskader: a. Relevant onderwerp en passende vraagstelling b. Heldere opdracht en stevig politiek commitment c. Heldere rolverdeling en onafhankelijke procesbegeleiding d. Stevige inzet op representativiteit

raad 2024_1542 definitief A

e. f. g. h. i.

Stevige inzet op toegankelijkheid/inclusie Voldoende tijd en capaciteit Voldoende budget Aandacht voor evaluatie en onderzoek Stevige inzet op communicatie

1

raad 2024_1542 definitief A

2

Raadsvoorstel Afwegingskader burgerberaden in Tilburg Aanleiding In Tilburg werken we met een uitgebreide mix van participatie-instrumenten. In onze werkwijze bepalen de opgave, de participatiedoelen, de beïnvloedingsruimte en de beoogde doelgroep welke middelen daarvoor ingezet worden. In de toolbox Inwonersparticipatie zijn al veel instrumenten benoemd. Bij iedere opgave identificeren we het best passende instrument om de inbreng van inwoners en ondernemers te organiseren. De afgelopen jaren krijgen burgerberaden veel aandacht in het politiek-maatschappelijke debat. Zowel op lokaal als nationaal niveau worden burgerberaden genoemd als instrument om lastige beleidsbeslissingen te nemen en om het vertrouwen in overheden te verhogen. In een burgerberaad wisselen (gelote) inwoners namelijk ideeën en perspectieven met elkaar uit om zo te komen tot adviezen die de openbare besluitvorming ondersteunen. Ook in Tilburg is – sinds het succes van de Tilburgertafel – de aandacht voor het burgerberaad het afgelopen jaar sterk toegenomen. Zo vroeg de gemeenteraad, naar aanleiding van een inspiratiesessie over burgerberaden, aan het college te onderzoeken of “het instrument Burgerberaad aan de toolbox Inwonersparticipatie kon worden toegevoegd.” (zie de motie ‘Burgerberaad per wijk’ (14 november 2022)).

Het college gaf vervolgens in een raadsbrief (juli 2023) aan het burgerberaad als instrument toe te voegen aan de toolbox. Ook gaf het college aan graag met de raad te bespreken onder welke voorwaarden het instrument in Tilburg kan worden toegepast. In de daartoe georganiseerde raadsinformatiebijeenkomst (20 november 2023) gaven de aanwezige raadsleden aan via een raadsvoorstel te willen besluiten over de randvoorwaarden en uitgangspunten waaronder een burgerberaad mogelijk zou zijn. Ook gaven zij aan om over ieder verzoek voor een burgerberaad separate besluitvorming te laten plaatsvinden. Met het ‘Afwegingskader Burgerberaden in Tilburg’ stellen we de randvoorwaarden voor een burgerberaad vast. Ook stellen we vast hoe verzoeken, om een burgerberaad mogelijk te maken, worden beoordeeld en hoe daarover besluitvorming plaatsvindt. Dat geeft de benodigde basis én helderheid om in de praktijk met burgerberaden (of verzoeken daartoe) aan de slag te gaan.

Beoogd effect In het coalitieakkoord ‘Meer voor Elkaar’ geven we aan dat we de stevige uitdagingen waar we als gemeente voor staan alleen samen met Tilburgers kunnen oplossen. Een van onze doelen is ook om een grotere, meer diverse en meer representatieve groep Tilburgers te betrekken bij de lokale democratie. Een burgerberaad, mits georganiseerd volgens de randvoorwaarden uit het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’, draagt hieraan bij.

Voorstel Het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ vaststellen, waarmee de besluitvorming en de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van verzoeken voor een burgerberaad wordt beoordeeld. Die beoordeling wordt gedaan op basis van de volgende randvoorwaarden, zoals verder uitgewerkt in het bijgevoegde afwegingskader: a. Relevant onderwerp en passende vraagstelling b. Heldere opdracht en stevig politiek commitment c. Heldere rolverdeling en onafhankelijke procesbegeleiding d. Stevige inzet op representativiteit e. Stevige inzet op toegankelijkheid/inclusie f. Voldoende tijd en capaciteit g. Voldoende budget h. Aandacht voor evaluatie en onderzoek

raad 2024_1542 definitief A

i.

3

Stevige inzet op communicatie

Argumenten 1.1 Het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ is nodig om verzoeken tot het organiseren van een burgerberaad te kunnen beoordelen Het college heeft het instrument burgerbaden afgelopen jaar toegevoegd aan de toolbox Inwonersparticipatie. Met het afwegingskader leggen we een solide en heldere basis om verzoeken tot het organiseren van een burgerberaad te kunnen beoordelen. We maken daarin een onderscheid tussen de ‘wenselijkheid’ en de ‘uitvoerbaarheid’ van een verzoek. ▪ De beoordeling van de wenselijkheid is bedoeld om, geredeneerd vanuit de bedoeling van de opgave en los van de uitvoeringsaspecten als kosten en capaciteit, te beoordelen of een burgerberaad überhaupt gewenst is. Het kan namelijk zijn dat de vraag irrelevant is, bijvoorbeeld omdat recent besluitvorming over het onderwerp geweest is. Ook is het mogelijk dat wet- en regelgeving de ruimte voor advies vanuit een burgerberaad sterk inperkt, dat het onderwerp niet tot de bevoegdheden van de gemeente behoort, dat het halen van wettelijke termijnen het organiseren van een burgerberaad in de weg staat of dat een ander, minder zwaar, participatie-instrument zich ook leent voor het bereiken van het participatiedoel. ▪ De beoordeling van de uitvoerbaarheid is bedoeld om te beoordelen of een burgerberaad überhaupt door de gemeentelijke organisatie uit te voeren is en onder welke condities dat kan.

Na het vaststellen van dit afwegingskader kan het verzoek van Energiefabriek013, om een burgerberaad te organiseren over ‘de route van een sociaalrechtvaardige energietransitie in 2045’ het eerste verzoek zijn dat we beoordelen. 1.2 Het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ is gebaseerd op ervaringen en wetenschappelijk onderzoek in Tilburg, Nederland en in het buitenland Via de TilburgerTafel heeft een groep inwoners de gemeenteraad geadviseerd over de warmtetransitie. De TilburgerTafel had – met uitzondering van het feit dat de deelnemers zichzelf konden aanmelden in plaats van dat zij geloot werden – veel overeenkomsten met de opzet van burgerberaden, bijvoorbeeld vanwege het deliberatieve karakter van de TilburgerTafel. Ook in andere plaatsen zijn ervaringen opgedaan met burgerberaden. Belangrijke lessen, zoals het zorgen voor representativiteit en het juist formuleren van een onderwerp, vraagstelling en opdracht, hebben we in dit afwegingskader verwerkt. 1.3 Beslissingsbevoegdheid tot het organiseren van een burgerberaad blijft bij de raad Nadat de raad de randvoorwaarden voor een burgerberaad heeft vastgesteld, kunnen verzoeken tot het organiseren van een burgerberaad door het college beoordeeld worden. Het college bereidt een raadsvoorstel voor, indien een burgerberaad het juiste instrument is én het wenselijk en uitvoerbaar is.

Indien het college een verzoek afwijst, omdat het verzoek onwenselijk of onuitvoerbaar is, informeert het college de raad hierover met een raadsinformatiebrief. Het college benoemt, indien relevant, in deze brief ook óf, en zo ja welk alternatief participatie-instrument geadviseerd wordt. In het ‘Plan van aanpak Burgerberaad <naam burgerberaad>’ formuleert de raad de opdracht aan het burgerberaad en de mate waarin zij zich committeert aan de adviezen van het burgerberaad. Uitgangspunt daarbij is dat de adviezen uit een burgerberaad zwaar wegen in de besluitvorming, maar dat raadsleden beslissingsbevoegd blijven. Het burgerberaad heeft dus geen juridisch mandaat om besluiten te nemen.

Kanttekeningen en gewogen alternatieven 1.1 Het burgerberaad heeft in de totale mix aan beschikbare participatie-instrumenten zelden de voorkeur boven andere instrumenten In de Tilburgse participatiepraktijk identificeren we op basis van de maatschappelijke opgave, het gewenste doel van de participatie, de aanwezige beïnvloedingsruimte en de beoogde doelgroep het meest passende participatie-instrument. Het burgerberaad is een kostbaar en (arbeids)intensief instrument, dat bovendien

raad 2024_1542 definitief A

4

grote verwachtingen wekt bij zowel deelnemers, als overige inwoners als politiek. Het burgerberaad is in voorkomende gevallen proportioneel (te) zwaar, zeker omdat er tal van alternatieve participatie-instrumenten in de toolbox Inwonersparticipatie voorhanden zijn. Denk daarbij onder andere aan de inzet van het burgerpanel, het gebruik van planteams en de inzet van digitale participatie-instrumenten, zoals OpenStad. Maar ook aan variaties op een burgerberaad, zoals de Tilburgertafel: een in omvang weliswaar beperktere groep inwoners, die bovendien zichzelf heeft aangemeld, maar die evengoed een zwaarwegend advies aan het bestuur uitbracht. 1.2 Er is nog geen budget beschikbaar voor de organisatie van een burgerberaad Een burgerberaad is een arbeidsintensieve en relatief langdurende participatievorm die in principe gefinancierd wordt uit 'de opgave'. De organisatie- en uitvoeringskosten van een burgerberaad worden geschat op circa € 200.000 per burgerberaad. Dat bedrag is exclusief ambtelijke capaciteit (circa 2FTE, ongeveer € 200.000,-) en exclusief de kosten om de adviezen uit het burgerberaad uit te voeren. Binnen de huidige begroting is daarvoor geen dekking. Het is aan de gemeenteraad om, bij positieve besluitvorming over een concreet verzoek, extra middelen beschikbaar te stellen.

Binnen het Fonds Inwonersparticipatie is momenteel nog ruimte om een eventueel eerste burgerberaad mogelijk te maken. 1.3 We beoordelen ieder verzoek tot het organiseren van een burgerberaad apart Het college en de gemeenteraad beoordelen verzoeken separaat. Dat past bij onze werkwijze om bij iedere opgave apart te identificeren welk participatie-instrument het beste past. We kiezen er dus niet voor om op (een) vast moment(en) in het jaar alle binnengekomen verzoeken te beoordelen. Een alternatief kan zijn om enkele momenten per jaar de binnengekomen verzoeken in samenhang te beoordelen. Nadeel daarvan is, dat verzoeken dan (wellicht onnodig) langere tijd blijven liggen. Bovendien verwachten we dat een burgerberaad slechts in uitzonderlijke gevallen het best toe te passen instrument is. Ook In de situatie dat meerdere verzoeken tegelijk ingediend worden, worden ze separaat beoordeeld op wenselijkheid. Het is dan voorstelbaar dat om redenen van uitvoerbaarheid de verzoeken geprioriteerd of gefaseerd worden.

Niet beïnvloedbare risico’s Naar aanleiding van de besluitvorming in de raad zal publiciteit komen. De kans bestaat dan dat meerdere verzoeken voor een burgerberaad binnen komen, waarvoor de afwegingen niet tegelijkertijd gemaakt kunnen worden door de ambtelijke organisatie. Dat kan tot teleurstelling en onbegrip leiden bij de verzoekers. Ook kunnen verzoekers teleurgesteld raken doordat hun verzoek afgewezen wordt.

Kosten en dekking Aan dit voorstel ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ zijn geen kosten verbonden. Wel legt dit voorstel het fundament voor het beoordelen van verzoeken tot het organiseren van een burgerberaad. Een burgerberaad vraagt een investering van naar schatting € 200.000,- voor organisatiekosten plus €200.000,aan ambtelijke capaciteit. Binnen de huidige begroting is daarvoor geen structurele dekking. Omdat het organiseren van een burgerberaad om een forse investering vraagt, is het aan de gemeenteraad om, bij de besluitvorming over een concreet verzoek, extra middelen beschikbaar te stellen. Binnen het Fonds Inwonersparticipatie is momenteel (nog) ruimte om een eventueel eerste burgerberaad mogelijk te maken.

Uitvoering Na het vaststellen van dit ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ kunnen college en gemeenteraad verzoeken voor een burgerberaad beoordelen. We voeren een beoordeling op wenselijkheid en uitvoerbaarheid uit. Tenzij het college beslist dat een onderwerp overduidelijk niet voldoet aan de

raad 2024_1542 definitief A

5

criteria voor een beraad, is het resultaat daarvan een raadsvoorstel ‘Plan van aanpak Burgerberaad <naam>’. Dit raadsvoorstel volgt de reguliere voorbereiding via het college, waarna de gemeenteraad besluit tot het al dan niet uitvoeren van dit burgerberaad. Het door de Energiefabriek013 in mei 2023 ingediende verzoek tot het organiseren van een burgerberaad over een sociaal-rechtvaardige energietransitie kan na vaststelling als eerste beoordeeld worden. Het college verwacht deze beoordeling begin Q3/2024 aan de raad ter besluitvorming te kunnen voorleggen.

Participatie Dit voorstel is het resultaat van diverse gesprekken met college en raad over burgerberaden. Daarnaast hebben we voor dit voorstel ook geput uit de gesprekken met de Energiefabriek013 en de debatten die in de stad over het instrument burgerberaad zijn gevoerd.

Communicatie Over dit voorstel communiceren we via de geëigende gemeentelijke kanalen. Bij ieder burgerberaad communiceren we conform de randvoorwaarden uit het ‘Afwegingskader’.

Evaluatie Na ieder burgerberaad evalueren we hoe het burgerberaad verlopen is en over de toegevoegde waarde van het instrument. Op basis van deze evaluatie(s), is het mogelijk dit afwegingskader bij stellen.

Bijlagen 1.

‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’

Ter inzage gelegde stukken Geen.

Tilburg, 27 februari 2024 Het college van burgemeester en wethouders van Tilburg, de secretaris,

de burgemeester,

raad 2024_1542 definitief A

6

Raadsbesluit De raad van de gemeente Tilburg; -

gezien het voorstel van het college van burgemeester en wethouders;

Besluit 1. Het ‘Afwegingskader burgerberaden in Tilburg’ vast te stellen, waarmee de besluitvorming en de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van verzoeken voor een burgerberaad wordt beoordeeld door de gemeenteraad. Die beoordeling wordt gedaan op basis van de randvoorwaarden. Tenzij het college beslist dat een onderwerp overduidelijk niet voldoet aan de criteria voor een beraad, legt het college daartoe een raadsvoorstel voor. In de randvoorwaarden zoals in het raadsvoorstel en het bijgevoegde afwegingskader beschreven, wordt deze taakverdeling expliciet opgenomen. De randvoorwaarden zoals verder uitgewerkt in het bijgevoegde afwegingskader: a. Relevant onderwerp en passende vraagstelling b. Heldere opdracht en stevig politiek commitment c. Heldere rolverdeling en onafhankelijke procesbegeleiding d. Stevige inzet op representativiteit e. Stevige inzet op toegankelijkheid/inclusie f. Voldoende tijd en capaciteit g. Voldoende budget h. Aandacht voor evaluatie en onderzoek i. Stevige inzet op communicatie 2. Het afwegingskader op basis van beslispunt 1 aan te passen.

Dat betekent dat op pagina 5 van het afwegingskader punt c van de paragraaf ‘Stappen om te komen tot een burgerberaad in Tilburg’ aangepast dient te worden door het schrappen van de tekst na “c”, tot aan “d”, en die tekst na “c” te vervangen door: Tenzij het college beslist dat een onderwerp overduidelijk niet voldoet aan de criteria voor een beraad, is het resultaat daarvan een raadsvoorstel ‘Plan van aanpak Burgerberaad … (naam)’. Dit raadsvoorstel volgt de reguliere voorbereiding via het college, waarna de gemeenteraad besluit tot het al dan niet uitvoeren van dit burgerberaad. Op pagina 10 dient op dezelfde wijze de passage onder het kopje ‘Het college van B&W’ aangepast te worden door het schrappen van de tekst tot en met “…. instrument geadviseerd wordt.” En deze tekst te vervangen door: Tenzij het college beslist dat een onderwerp overduidelijk niet voldoet aan de criteria voor een beraad, is het resultaat daarvan een raadsvoorstel ‘Plan van aanpak Burgerberaad … (naam)’. Dit raadsvoorstel volgt de reguliere voorbereiding via het college, waarna de gemeenteraad besluit tot het al dan niet uitvoeren van dit burgerberaad.

Op pagina 16 en 17 van het afwegingskader dient de tekst onder ‘Het besluitvormingsproces’, conform beslispunt 1, aangepast te worden door het schrappen van de tekst vanaf “Het college kan vervolgens besluiten om ….” en deze tekst te vervangen door: Tenzij het college beslist dat een onderwerp overduidelijk niet voldoet aan de criteria voor een beraad, is het resultaat daarvan een raadsvoorstel ‘Plan van aanpak Burgerberaad … (naam)’. Dit raadsvoorstel volgt de reguliere voorbereiding via het college, waarna de gemeenteraad besluit tot het al dan niet uitvoeren van dit burgerberaad. Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 11 april 2024, de griffier,

voorzitter,