Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen1.PDF

Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

j

Rapport | Oktober 2022

Partners in verbetering

Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen Rapport Rekenkamercommissie Teylingen

| 2 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Inhoudsopgave DEEL I - DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK Leeswijzer

5 6

Het doel van het onderzoek

6

Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad

6

Algemene conclusie en beantwoording onderzoeksvraag

7

Conclusies

8

Aanbevelingen

11

DEEL II - NOTA VAN BEVINDINGEN

15

H1 | Onderzoeksverantwoording 16 1.1 Aansturen van partijen op afstand als kerntaak van gemeenten 16 1.2 Het instrument subsidie

16

1.3 Vraagstelling van het onderzoek

17

1.4 Werkwijze

18

H2 | Bevindingen ten aanzien van het subsidiebeleid en de organisatie 2.1 Wat is het subsidiebeleid in Teylingen?

20 20

2.2 Hoe is het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, dat gebaseerd is op het welzijnsbeleid 2009, vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? 23 2.3 Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Teylingen? 24 2.4 Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? 25 2.5 Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? 27 2.6 Wordt het instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten? 27 2.7 Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen? 28 H3 | Bevindingen ten aanzien van de uitvoering van het subsidiebeleid 3.1 Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit? 3.2 Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit?

30 30 32

H4 | Bevindingen ten aanzien van de resultaten en effecten van het subsidiebeleid 34

| 3 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

4.1 Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in afspraken met professionele instellingen? 34 4.2 In welke mate worden de doelen gerealiseerd en welke activiteiten zijn uitgevoerd? 36 4.3 Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid (binnen de cassussen)? 39 4.4 Op welke manier leggen professionele instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld? 40 H5 | Bevindingen ten aanzien van de verantwoording van het subsidiebeleid 42 5.1 Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering van de beleidsdoelen? 42 5.2 Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2011? 45 Bijlage 1 | Normenkader

47

Bijlage 2 | Casebeschrijvingen

51

Bijlage 3 | Subsidie: uitleg en verdieping

65

Bijlage 4 | Respondentenlijst

69

Bijlage 5 | Relatie tussen MAG en andere nota’s

70

Bijlage 7 Doelen, resultaatafspraken en resultaten in beeld voor de drie cases 74 Colofon

82

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 4 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

DEEL I

DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

| 5 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● het doel van het onderzoek; ● het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad; ● de conclusies uit het onderzoek; ● de aanbevelingen voor verbetering van het subsidiebeleid. Voor degenen die geïnteresseerd zijn in een gedetailleerde uitwerking van de onderzoeksvragen, is in Deel II (nota van bevindingen) het integrale onderzoek met daarin de volledige beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Het doel van het onderzoek De Rekenkamercommissie wil met dit onderzoek het volgende bereiken: 1. De doeltreffendheid van het subsidiebeleid en -proces van de gemeente Teylingen onderzoeken. 2. Hiermee de gemeenteraad meer inzicht geven in het subsidiebeleid en de uit het onderzoek voortkomende gevolgen, verbeter- en aandachtspunten. 3. Teneinde de gemeenteraad in staat te stellen zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol op het gebied van subsidiebeleid uit te voeren. De scope van het onderzoek richt zich op de subsidies in het sociaal domein. De Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics is gericht op het sociaal domein en de grootste subsidieontvangers bevinden zich ook in het sociaal domein. Het onderzoek richt zich niet op indirecte subsidies, zoals niet-marktconforme tarieven voor accommodaties of ambtelijke inzet. Ook gaat het onderzoek niet over het verwerven van subsidies van de gemeente zelf bij bijvoorbeeld andere overheden. Deze doelstellingen zijn vertaald in de volgende centrale onderzoeksvraag: Welke bijdrage leveren subsidies aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid) van de gemeente Teylingen op het sociaal domein? Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie zestien onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek. Zie hiervoor paragraaf 1.3 van dit rapport.

Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad Het onderzoek richt zich op het subsidiebeleid van de gemeente Teylingen, met een focus op het sociaal domein. Door de wetgever worden eisen gesteld in het kader van subsidieverlening door middel van wettelijke kaders in de Algemene wet bestuursrecht

| 6 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

(Awb). De omschrijving c.q. kaders houden in dat een subsidie altijd wordt verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De bestedingsrichting van de middelen moet duidelijk zijn. De gemeente Teylingen heeft de kaders vertaald naar de Algemene Subsidieverordening (ASV) uit 2017 en het subsidiebeleid ‘Back to Basics’ uit 2011. Dit vormt het kader van subsidies. Door subsidies niet alleen te zien als een belangrijk middel om maatschappelijke organisaties kansen te bieden tot ontplooiing te komen, maar ook als een middel om maatschappelijke doelen in samenwerking met de samenleving tot stand te brengen, komt de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad steeds nadrukkelijker in beeld. Voor gemeenteraadsleden is dit onderwerp van belang omdat: ● het betrekking heeft op de volksvertegenwoordigende rol: ○ In hoeverre faciliteren we initiatieven in de samenleving en creëren we participatie? ● het betrekking heeft op de kaderstellende rol: ○ Wat willen we bereiken? ○ Wat gaan we daarvoor (laten) doen? ○ Wat mag dat kosten? ● het betrekking heeft op de controlerende rol: ○ Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? ○ Hebben we gedaan (laten doen) wat we zouden doen? ○ Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? De relevantie van het onderwerp groeit.

Vroeger werden subsidies vooral verstrekt op basis van vertrouwen en waardering; de gesubsidieerde organisaties kregen een bepaald bedrag en mochten daar wat goeds mee doen. Nu zien we dat bij gesubsidieerde organisaties de eis wordt neergelegd om verantwoording over de ingezette gelden te doen in termen van, zoals hierboven aangegeven, doeltreffendheid en doelmatigheid. Hierdoor komt het instrument subsidies steeds meer in de buurt te liggen van inkoop. Daarnaast constateren we dat de samenleving aan het veranderen is en dat burgers mondiger en initiatiefrijker worden. Gemeenten stimuleren de eigen kracht van de samenleving en stimuleren en faciliteren het particulier initiatief, waarbij andere vormen van bekostigen (crowdfunding, fondsfinanciering, maatschappelijk ondernemerschap, et cetera) ontstaan met als gevolg dat de rol van de overheid kleiner wordt ten gunste van de samenleving. Met andere woorden, de rollen van de gemeente veranderen. Op basis van bovengestelde dient dit rapport gelezen te worden.

Algemene conclusie en beantwoording onderzoeksvraag De organisatie, die een subsidie ontvangt van de gemeente Teylingen, levert een belangrijke bijdrage aan de doelstellingen van de gemeente Teylingen door het uitvoeren van activiteiten. De vraag in welke mate dat doeltreffend is, is op dit moment moeilijk te beantwoorden. Dit heeft te maken het feit dat de gemeente Teylingen haar beleid aangaande het Sociaal Domein aan het herijken is, middels het opstellen van de

| 7 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Maatschappelijke Agenda (MAG). De situatie op dit moment is dat de beleidskaders onvoldoende richting en prioritering aangeven. Het gevolg is dat de invulling van beleid door de gesubsidieerde organisaties zelf wordt gedaan. Het gebrek aan kaderstelling door de gemeente zorgt ervoor dat de mate van doeltreffendheid van de uitvoering niet te bepalen is. Mede om deze redenen is de MAG opgesteld. De MAG vormt straks het inhoudelijk toekomstig kader en is daarbij richtinggevend voor de de opdrachten aan de gesubsidieerde organisaties. Deze richting dient verder nog uitgewerkt te worden in uitvoeringsprogramma’s. Om straks te sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies, is het van belang om het subsidiebeleid binnen de MAG te positioneren.

Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in Deel II, zijn de volgende conclusies getrokken. 1. Back to Basics geldt als actueel subsidiebeleid voor de gemeente, maar stamt uit 2011 Het beleid Back to Basics (2011) is op dit moment nog steeds het actuele subsidiebeleid. Het beleid is de afgelopen jaren steeds gecontinueerd, waarbij de principes die ten grondslag liggen achter dit beleid nog steeds van toepassing zijn op de uitvoering. De principes kunnen op hoofdlijn worden samengevat als: “Eigen kracht eerst en daarna een financieel beroep op de gemeente.” Het beleid Back to Basics is in de periode 2011 tot en met 2022 niet geëvalueerd en slechts beperkt bijgesteld, door aanvullende subsidieregelingen. De focus van het subsidiebeleid lag de afgelopen paar jaar sterk op het realiseren van bezuinigingen, waarbij het sluitend krijgen van de gemeentelijke begroting het achterliggende doel was. Deze bezuinigingen hebben tot nu toe geen effect gehad op de dienstverlening van gesubsidieerde organisaties maar ‘de rek is eruit’ geven respondenten aan. Daarnaast worden er nog te weinig gesprekken gevoerd over de inhoud en het realiseren van maatschappelijke effecten en doelstellingen van de gemeente. Gezien de ontwikkelingen in het Sociaal Domein (bijvoorbeeld decentralisaties Jeugdzorg, Participatiewet en Wmo) is het belangrijk dat het subsidiebeleid wordt herzien.

Zeker nu de Maatschappelijke Agenda (MAG) het toekomstige inhoudelijke kader gaat vormen. De te bereiken doelstellingen daarin en de bijbehorende rolbepaling van de gemeente vragen ook om een heroriëntatie op het subsidiebeleid. 2. De gemeente geeft op dit moment te weinig richting qua doelstelling De MAG vormt straks het integrale beleid van de gemeente Teylingen op het gebied van het sociaal domein. Het beleid is nog niet formeel vastgesteld, maar de beweging is al wel in gang gezet. De hierin geformuleerde effecten en doelstellingen gelden straks als richting en kader voor de opdrachten aan de gesubsidieerde organisaties. Die richting wordt nu nog gemist door gesubsidieerde organisaties blijkt uit gesprekken. De MAG dient verder nog uitgewerkt te worden in uitvoeringsprogramma’s. Hierbij wil de

| 8 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

gemeente ook gesubsidieerde organisaties betrekken. In de situatie nu, zien we dat door het gebrek aan deze richting en prioritering (ergo: beperkte kaderstelling door de gemeente), de invulling van het beleid door de gesubsidieerde organisaties zelf wordt gedaan. Het gebrek aan kaderstelling door de gemeente zorgt ervoor dat de mate van doeltreffendheid van de uitvoering niet te bepalen is. In de uitwerking van de MAG vormt dit een aandachtspunt. Effecten en doelstellingen dienen dusdanig uitgewerkt (specifiek en toetsbaar: doelstellingen; subdoelstellingen, KPI’s, activiteiten en middelen)1 te worden dat doeltreffendheid is geborgd en daarmee ook de verantwoording. De verantwoording door de gesubsidieerde instellingen gebeurt nu veelal op het niveau van de activiteiten, waarbij de relatie met doelstellingen nog niet wordt gemaakt, mede omdat de kaders vanuit de gemeente nog onvoldoende specifiek en toetsbaar zijn. Hierdoor komt ook het gewenste gesprek op strategisch niveau nog beperkt tot uiting. 3. Ontbreken van kaders vertaalt zich ook in borging doeltreffendheid Bij conclusie 2 is vastgesteld dat kaderstelling vanuit de gemeente nog te beperkt is vormgegeven. We concluderen dat het ontbreken van deze kaderstelling zich ook vertaalt in de borging van doeltreffendheid.

De toets of subsidies hebben bijdragen aan de doelstellingen van de gemeente en in welke mate, is vormgegeven door middel van een leiddraad van controlevragen. Bij deze vragen wordt vooralsnog beperkt ingegaan op de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid (hebben de activiteiten en resultaten van de gesubsidieerde organisaties bijgedragen aan de gemeentelijke doelstellingen en is bijgedragen aan de gewenste effecten en is dat binnen de beschikbare middelen gebeurd?). Dit is op zich ook logisch, omdat een kader ontbreekt (zie conclusie 2). Er wordt vooral gestuurd op de volledigheid van dossiers (alle stukken aanwezig) en tijdige indiening. De organisatie heeft recentelijk (2022) een eerste stap gezet door toetsvragen in de aanvraag van subsidies toe te voegen, die in relatie staan tot de nog uit te werken MAG. 4. Subsidieproces is gestructureerd vormgegeven en geborgd in de organisatie We concluderen dat het huidige subsidieproces gestructureerd is vormgegeven en geborgd in de organisatie. Conclusie 3 vormt een ontwikkelpunt. Het Subsidie Coördinatiepunt vervult een belangrijke rol in het proces van subsidieverlening en -vaststelling voor het Domein Maatschappelijke Ontwikkeling.

Zij fungeren als spin in het web en vraagbaak als het gaat om de subsidies (ondersteuning van accounthouders voor het proces van aanvraag tot vaststelling); ze bewaken ook de kwaliteit van de processen, het overzicht en de registratie. De organisatie weet het Subsidie Coördinatiepunt goed te vinden en is zeer tevreden over hun dienstverlening. Het aanvraagproces wordt door gesubsidieerde organisaties ervaren als eenvoudig, maar het moet wel elk jaar worden doorlopen wat de nodige administratieve last met zich meebrengt.

Van Helden, 2017, Succesvol Doelen bereiken: een vernieuwende aanpak voor sturen door organisaties op het bereiken van doelen, Koninklijke van Gorcum BV: Assen. 1

| 9 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

5. Accounthouderschap van de gemeente is niet altijd goed belegd en strategisch partnerschap ontbreekt Het accounthouderschap ten aanzien van gesubsidieerde organisaties is binnen de gemeente Teylingen nu belegd in de ‘lijn’ bij de inhoudelijk beleidsadviseurs. Er zijn regelmatig en op geijkte momenten overleggen om ‘een vinger aan de pols’ te houden en (bij) te sturen op de resultaten. De laatste jaren is er echter sprake geweest van hoge mate van verloop binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Teylingen. Dit heeft een negatieve impact gehad op de invulling van het accounthouderschap richting gesubsidieerde organisaties (steeds weer nieuwe contactpersonen voor de gesubsidieerde instellingen en vermindering van het collectief geheugen). De ingezette lijn met de uitwerking van de MAG en de rol die externe partners daarin moeten gaan spelen, vraagt om een versterking en borging van het accounthouderschap vanuit de gemeente Teylingen. De invulling van de MAG vraagt straks meer van accounthouders op een strategisch niveau: invulling strategisch opdrachtgeverschap (regierol), waarbij het gesprek is gericht op de maatschappelijke effecten en de gemeenschappelijke opgave om dat samen te realiseren met de gesubsidieerde organisaties. Met de uitwerking van de MAG is het ook van belang om naar deze invulling te kijken en daarop te anticiperen.

De subsidieontvangers geven allemaal aan dat ze naar hun gevoel meer kunnen bereiken wanneer de regierol vanuit de gemeente beter wordt gepakt (de gemeente mag wel wat meer sturen). Waarbij het vooral gaat om het stellen van heldere kaders en doelen, maar ook in de rol van sparringpartner (strategisch partnerschap) rondom het formuleren van doelen. 6. Monitoring en verantwoording is onvoldoende vastgelegd Zoals aangegeven bij conclusies 3 en 5 dient de kaderstelling en het strategisch opdrachtgeverschap van de gemeente te worden versterkt. De MAG is hier een eerste stap in en dient samen met de gesubsidieerde organisaties te worden uitgewerkt door middel van de uitvoeringsprogramma’s. Hiermee kan samen invulling worden gegeven aan strategisch partnerschap, waarbij de maatschappelijke opgaven, doelstellingen en te behalen resultaten door de gesubsidieerde instellingen als gezamenlijke opgave gelden. Hierdoor kan van beide zijden invulling gegeven aan gezamenlijk eigenaarschap, waarmee ook de monitoring en verantwoording ingericht kan worden. Deze monitoring en verantwoording vindt nog onvoldoende plaats. De accounthoudergesprekken vormen een belangrijk middel om hier invulling aan te geven. We zien echter dat de monitoring en verantwoording (ook in het proces van vaststellen van subsidies) nog onvoldoende is vastgelegd en gekoppeld aan de doelstellingen.

Het proces faciliteert hier nog niet goed in (controlevragen zijn hier niet op gericht). We zien dan ook dat er vervolgens vanuit de organisatie geen verslaglegging plaatsvindt richting het bestuur, waarbij de raad niet in positie wordt gebracht (zie conclusie 7). De verantwoordingsinformatie is nu nog onvoldoende geladen (teveel gericht op aanwezigheid van stukken van de gesubsidieerde organisatie en gericht op financiën). Er moet een omslag gemaakt worden, waarbij de verantwoording wordt gericht op outcome (effecten en doelstellingen), waarbij de financiën een resultante zijn.

| 10 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

7. De kaderstellende en controlerende rol van de raad wordt nog onvoldoende ingevuld Naar aanleiding van het onderzoek concluderen we dat de raad van Teylingen op dit moment niet voldoende wordt geëquipeerd qua informatie om in zijn kaderstellende en controlerende rol te voorzien. Deze equipering heeft twee zijden. De eerste zijde gaat over de informatie in P&C-cyclus over het onderwerp subsidies. We concluderen dat deze informatie relatief summier is. In de documenten wordt geen inzicht gecreëerd in de gelden per gesubsidieerde organisatie en per programma. Deze informatie is wel beschikbaar in de organisatie (zie bijlage 6). Daarnaast wordt de bijdrage van de gesubsidieerde organisaties aan de doelstellingen van de gemeente niet expliciet gemaakt. De andere zijde gaat over de kennis van de raad van het onderwerp subsidies. Op dit moment is deze kennis te beperkt, mede door de gebrekkige informatievoorziening, maar ook door de rol die de raad zelf heeft gepakt op dit vlak de afgelopen jaren: aannemen van een reactieve houding richting het college van B&W (beperkt vragen stellen over het onderwerp) en te beperkte kennis en expertise aanwezig binnen de raad om goed kaderstellend en controlerend te kunnen acteren. 8.

Aan het rekenkameronderzoek van 2011 is geen uitvoering gegeven In 2011 heeft de Rekenkamercommissie van Teylingen onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het subsidiebeleid. In dit rekenkameronderzoek zijn vijf aanbevelingen gedaan om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid te vergroten: 1. Formuleer de doelen en de maatschappelijke effecten die met de subsidieverlening worden beoogd op een evalueerbare, haalbare, resultaatgerichte en controleerbare wijze. 2. Formuleer de doelen van het subsidiebeleid in samenhang met doelen in de beleidsdocumenten van aanverwante beleidsterreinen. 3. Biedt de raad bij de vorming van nieuw beleid meerdere alternatieven aan. Eén van de mogelijkheden vormt het daarbij betrekken van andere vormen van subsidie dan de welzijnssubsidie. Deze aanbeveling is erop gericht het besluitvormingsproces te bevorderen. Maak daarbij ook inzichtelijk of het om directe of indirecte subsidie gaat. 4. Stel eens per jaar één document op waarin overzicht wordt gegeven van de verstrekking en de resultaten van controles op alle verleende subsidies en leg deze ter inzage voor aan de raad. Dit om overzicht voor de raad en transparantie te bevorderen. 5. Evalueer periodiek het subsidiebeleid. We concluderen dat aan de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek uit 2011 geen opvolging is gegeven.

Er is eerder sprake van een autonome ontwikkeling, dan dat er sprake is van opvolging dankzij het rekenkameronderzoek.

Aanbevelingen De MAG vormt straks een belangrijk inhoudelijk kader voor de subsidies van de gemeente Teylingen. De MAG wordt uitgewerkt aan de hand van uitvoeringsplannen. Dit is een goed moment om de positionering van het subsidiebeleid in mee te nemen en daarbij ook de

| 11 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

MAG aan te laten sluiten. Op deze wijze kan de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidies van de gemeente Teylingen beter naar voren komen en echt gestuurd worden op het bereiken van effecten door de inzet van het instrument subsidies. Dit vormt de belangrijkste aanbeveling van dit rapport. De aanbevelingen zijn geclusterd op twee niveaus, te weten: ● Aanbevelingen op strategisch en tactisch niveau (o.a visie en beleid) ● Aanbevelingen op operationeel niveau (o.a uitvoering en proces) Aanbevelingen op strategisch niveau 1. Herijk het beleid aan de hand van dit rekenkameronderzoek dat als evaluatie gezien kan worden Zoals bij de eerste conclusie is vastgesteld, is het huidige subsidiebeleid ‘Back to Basics’ enigszins gedateerd (2011). Hoewel veel uitgangspunten nog steeds geldig kunnen zijn, is een beleid dat voor de decentralisatie van het sociaal domein is vastgesteld, na elf jaar wel toe aan herijking. Aanbeveling 5 van het vorige rekenkameronderzoek naar het subsidiebeleid was dan ook, evalueer en herijk regelmatig het beleid. Dit is - tot nu toe niet gebeurd, maar dit rekenkameronderzoek kan gezien worden als een evaluatie. Het verdient dan ook aanbeveling om dit rapport te gebruiken om het beleid zo snel mogelijk te herijken. 2.

Geef het subsidiebeleid een duidelijke positie binnen de uitwerking van de MAG De MAG dient straks te zorgen voor een integrale kaderstelling ten aanzien van het sociaal domein. Dit betekent ook dat het instrument subsidies in die kaderstelling geplaatst moet worden. Immers het instrument subsidies dient faciliterend te zijn aan de doelstellingen in de MAG. Dit betekent dat in de uitwerking van de MAG gekeken moet worden naar positionering van het instrument subsidies (mede ten opzichte van andere instrumenten als inkoop) en dat betekent een nieuwe invulling van het subsidiebeleid (heroriëntatie). Zorg daarom dat het herijkte subsidiebeleid en de MAG straks goed op elkaar aansluiten en elkaar versterken. Houd bij de uitwerking van de MAG in uitvoeringsplannen dus ook rekening met aanbevelingen in dit onderzoek. ● Betrek de gesubsidieerde organisaties bij de uitwerking. ● Werk de MAG uit door deze reeks goed uit te werken: Effect - doelstelling subdoelstelling - indicator - activiteiten - middelen. Maak daarbij de doelstellingen en subdoelstellingen specifiek en toetsbaar. ● Geef richting aan de manier van verantwoorden aan de gesubsidieerde organisaties, waarbij een duidelijk relatie wordt gelegd conform bovengenoemde reeks (relatie met aanbeveling 5) 3.

Denk na over de rolbepaling van gesubsidieerde organisaties binnen de MAG (strategische partner) en heroverweeg hierbij de duur van subsidies Bij de conclusies hebben we gesteld dat wanneer de gemeente echt wil sturen op outcome (doeltreffendheid en doelmatigheid), de relatie met gesubsidieerde instellingen meer verandert naar een strategische partnerschap waarbij de gesubsidieerde instelling

| 12 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

steeds meer als adviseur fungeert, naast de rol als uitvoerder. Hierbij is het van belang om te bepalen met welke gesubsidieerde organisaties de gemeente een langdurige relatie wil aangaan. Bij deze partners past het jaarlijks verstrekken van een jaarlijkse subsidie niet meer, omdat van deze instellingen ook gevraagd wordt te investeren, die vaak een meerjarig karakter hebben. Het verstrekken van een meerjarige subsidie toont een positieve intentie vanuit de gemeente om te investeren in strategisch partnerschap. Evaluatie van de inzet en de doelrealisatie is gedurende de begrotingsjaren en zeker iedere 4 jaar (bestuurlijke periode) van belang om vast te stellen of de toegevoegde waarde van de gesubsidieerde organisaties nog steeds past bij de doelstellingen van de gemeente. Binnen de overeenkomst moeten daarom afspraken gemaakt worden indien de toegevoegde waarde niet aanwezig is. Met andere woorden, maak bij het begin van de relatie afspraken over de scheiding. Daarnaast maken we uit de gesprekken op dat het proces van jaarlijks aanvragen ook als administratieve last wordt ervaren. Ook vanwege deze redenen achter we het raadzaam de termijn van subsidies in sommige gevallen te verlengen. 4.

Versterk het accounthouderschap vanuit de gemeente om invulling te geven aan het gewenste strategisch partnerschap Vanuit de gesubsidieerde instellingen wordt het strategische partnerschap vanuit de gemeente nog niet voldoende ervaren. Met de MAG wordt deze rol juist wel gevraagd. Immers de uitvoering wordt samen met externe partners gedaan. Dit betekent ook dat de gemeente profiteert van de aanwezig kennis en expertise bij deze externe partners, maar ook een afhankelijkheidsrelatie creëert. Dit vraagt ook aan de zijde van de gemeente een stevige invulling van het accounthouderschap om een gelijk level playing field te realiseren. Ons advies is om voor de accounts waarbij sprake is van een strategisch partnerschap, het accounthouderschap in kwalitatieve zin en eventueel kwantitatieve zin (indien functies nu beperkt worden ingevuld) te versterken. Onderdeel hiervan is ook de transitie in de manier van verantwoorden gericht op outcome (zie conclusie 6). Tevens kan de ondersteuning / dienstverlening vanuit het Subsidie Coördinatiepunt Subsidies hierop aansluiten, zodat beiden elkaar versterken. Het Coördinatiepunt vervult een sleutelrol binnen het huidige subsidieproces en geldt als belangrijke vraagbaak richting accounthouders. Ze bewaken ook de kwaliteit van de processen, het overzicht en de registratie. Dit is iets om te koesteren en wellicht zelfs te verstevigen. 5.

Neem meer informatie op in de P&C-documenten over subsidies om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken De informatie over het doelbereik - de bijdrage van instellingen aan de doelstellingen van de gemeente (verbinding met straks de MAG) - is op dit moment beperkt, zeker in de P&C-documenten en vormt dus een waardevolle aanvulling binnen de P&C-cyclus. Zorg dat er ook een overzicht is waaruit inzicht ontstaat over de gealloceerde subsidiegelden (beschikt en vastgesteld) per instelling en per programma.

| 13 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Aanbevelingen op operationeel niveau 6. Vertaal de uitwerking van de MAG in het subsidieverlenings- en vaststellingproces Het huidige subsidieproces is gestructureerd vormgegeven en geborgd in de organisatie. Ook de subsidie-ontvangende partijen zijn redelijk tevreden over het proces. Dat neemt niet weg dat er nog verbeter- en aandachtspunten zijn. Op het gebied van administratieve lasten, maar ook op het gebied van communicatie en afstemming tijdens het proces (instellingen tasten bij de vaststelling en aanvraag soms lang in het duister). Zorg dat na de herijking van het subsidiebeleid en uitwerken van de MAG in een uitvoeringskader, hier nog meer aandacht voor is. Maak bijvoorbeeld afspraken over termijnen en de vorm van verantwoording, zodat ook de manier van verantwoorden door gesubsidieerde organisaties uniform is. Dit brengt duidelijkheid en maakt ook de toets op doeltreffendheid in het vaststellingsproces eenvoudiger. 7. Betrek de raad actief bij het inrichten van de informatievoorziening Zorg dat raadsleden mee kunnen bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over zowel de uitvoering als de voortgang op de gemeentelijke doelstellingen en indicatoren. Zorg dat de P&C-cyclus en de overige informatiestromen op inhoud aan elkaar gerelateerd zijn zodat er samenhang en overzicht in de informatievoorziening ontstaat.

Houd er daarbij wel rekening mee dat niet alles meetbaar is, maar wel toetsbaar of merkbaar zou moeten zijn. Met andere woorden, niet overal is een (harde) indicator voor te bedenken. Kijk ook of het mogelijk is om een training of expertsessie voor raadsleden te organiseren over het onderwerp subsidies, zodat er op kennis- en expertiseniveau een gelijker speelveld ontstaat, van waaruit de kaderstellende en controlerende rol wordt versterkt voor de gehele raad.

| 14 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

| 15 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

H1 | Onderzoeksverantwoording In dit hoofdstuk schetsen we de aanleiding van het onderzoek en gaan we nader in op de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek.

1.1 Aansturen van partijen op afstand als kerntaak van gemeenten Gemeenten buigen zich steeds opnieuw en steeds intensiever over de vraag: ‘Wat doen we zelf en wat kunnen we overlaten aan de burger en aan andere partijen?’. Dit is door de decentralisaties in het sociaal domein steeds meer versterkt. Veel taken kunnen heel goed, en soms ook beter dan de gemeente dat kan, worden uitgevoerd door derden. De verhouding met derden kan onder meer de vorm krijgen van een inkooprelatie, die van een deelname in bestuurlijke en financiële zin via bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling of een subsidierelatie. De organisatie waarbij de gemeente inkoopt, duiden we aan als ‘leverancier’. De organisatie waarin de gemeente bestuurlijk en financieel deelneemt, wordt aangeduid als ‘verbonden partij’ en de organisatie die door de gemeente wordt gesubsidieerd, duiden we aan als ‘gesubsidieerde instelling’. Het gaat hierbij meestal om professionele instellingen die de gemeente inzet om één of meer van haar publieke belangen te behartigen. Daarnaast kennen we vele verenigingen en vrijwilligersorganisaties die een vorm van subsidie ontvangen als bijdrage in hun activiteiten.

1.2 Het instrument subsidie De laatste jaren is een ontwikkeling merkbaar om tot zakelijke afspraken te komen met de gesubsidieerde professionele instellingen. Gemeenten hanteren steeds vaker de vorm van Beleidsgestuurde Contractfinanciering (BCF). Dit houdt in dat er een subsidie wordt toegekend waaraan een contract (uitvoeringsovereenkomst) is verbonden. Hiermee komen subsidieverlening en commerciële transacties in de praktijk soms dicht tegen elkaar aan te liggen. Het inzetten van subsidies als instrument om bij te dragen aan het realiseren van beleidsdoelstellingen biedt niet alleen kansen. Er zijn ook risico’s aan verbonden in vergelijking met realisatie door de eigen organisatie. Het is dan ook niet onbesproken. Kanttekeningen zijn bijvoorbeeld2: ● De beperkte effectiviteit van het instrument subsidie, in termen van zicht hebben op de mate waarin de gewenste maatschappelijke effecten ook daadwerkelijk worden bereikt. ● Een gebrek aan controle op, en het matige beheer van subsidies. Het is voor een gemeente de kunst om per saldo (zo veel mogelijk) extra voordeel te realiseren tegen zo min mogelijk (transactie)kosten. Dit vereist inzicht in methoden, zoals bijvoorbeeld de genoemde BCF. Deze zijn bovendien niet alleen bij de start nodig, maar gedurende de gehele periode van de subsidieverstrekking, waarbij evaluatie en (bij)sturing daarop belangrijk zijn.

Kortom, het aansturen wordt een kerntaak van de gemeente. 2

Algemene Rekenkamer, 2011, Leren van subsidie-evaluaties, oktober 2011, p. 1-50.

| 16 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Maar heeft de gemeenteraad voldoende inzicht om zijn kaderstellende en controlerende functie voor deze taak waar te maken? In bijlage 3 is verdieping op het onderwerp ‘subsidies’ opgenomen en wordt het begrip nader uitgelegd en geduid.

1.3 Vraagstelling van het onderzoek De Rekenkamercommissie wil met dit onderzoek het volgende bereiken: 1. De doeltreffendheid van het subsidiebeleid en -proces van de gemeente Teylingen onderzoeken. 2. Hiermee de gemeenteraad meer inzicht geven in het subsidiebeleid en de uit het onderzoek voortkomende gevolgen, verbeter- en aandachtspunten. 3. Teneinde de gemeenteraad in staat te stellen zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol op het gebied van subsidiebeleid uit te voeren. Deze doelstellingen zijn vertaald in de volgende centrale onderzoeksvraag: Welke bijdrage leveren subsidies aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid) van de gemeente Teylingen op het sociaal domein? Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie zestien onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek. Beleid 1. Wat is het subsidiebeleid in Teylingen? Reconstrueer de huidige beleidspraktijk (ten opzichte van het subsidiebeleid ‘Back to Basics’). 2. Hoe is het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, dat gebaseerd is op het welzijnsbeleid 2009, vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? 3. Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Teylingen? 4. Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? Organisatie 5.

Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? 6. Wordt het instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten? 7. Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen? Uitvoering 8. Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit? 9. Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit?

| 17 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Resultaten en effecten (casestudy) 10. Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in afspraken met professionele instellingen? 11. In welke mate worden de doelen gerealiseerd? (Onderzoek dit voor drie casussen/ organisaties.) En welke activiteiten zijn uitgevoerd? 12. Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid? (Onderzoek dit voor drie casussen/organisaties.) 13. Op welke manier leggen professionele instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld? Verantwoording 14. Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering van de beleidsdoelen? 15. Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2011? 16. Welke verbeteringen zijn er mogelijk om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid te vergroten? De laatste onderzoeksvraag wordt beantwoord in Deel I van het onderzoek. Voor het waarderen van het beleid en de uitvoering is gebruikgemaakt van een door de Rekenkamercommissie gehanteerd normenkader. Het normenkader is terug te vinden in bijlage 1. Daarnaast is gebruikgemaakt van een casestudy voor een verdieping naar de praktijk bij de gemeente Teylingen. De beschrijvingen zijn opgenomen in bijlage 2.

In bijlage 3 is een uiteenzetting overgenomen over het begrip subsidie in algemene zin. De volgende cases zijn geselecteerd: 1. Stichting Bibliotheek Bollenstreek (2020) 2. Welzijn Teylingen (2020) 3. GGZ Rivierduinen Inloop (2020) Bij de keuze hiervan zijn de volgende criteria gehanteerd: ● Omvang van de subsidie (klein, middelgroot en groot). ● Vorm van de subsidie en spreiding over de categorieën zoals budgetsubsidies, incidentele subsidies en investeringssubsidies. ● Spreiding van gesubsidieerde organisaties naar publieksbereik volgens de categorieën klein, middelgroot en groot. ● Structurele aanvragers en incidentele aanvragers.

1.4 Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode januari tot en met mei 2022. De gehanteerde onderzoeksaanpak kent schematisch de volgende vier stappen:

| 18 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

Figuur 1

Schematische weergave van het stappenplan van het onderzoek

Dit rapport (exclusief aanbevelingen) is voor ambtelijk wederhoor (toets op feitelijke onjuistheden) voorgelegd aan de gemeentesecretaris van de gemeente Teylingen. Op basis hiervan is het rapport zonodig aangepast en vervolgens aangeboden voor bestuurlijk wederhoor aan het college van B&W.

| 19 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

H2 | Bevindingen ten aanzien van het subsidiebeleid en de organisatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: Beleid 1. Wat is het subsidiebeleid in Teylingen? Reconstrueer de huidige beleidspraktijk (ten opzichte van het subsidiebeleid ‘Back to Basics’). 2. Hoe is het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, dat gebaseerd is op het welzijnsbeleid 2009, vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? 3. Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Teylingen? 4. Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? Organisatie 5. Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? 6. Wordt het instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten? 7. Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen? Per onderzoeksvraag is door middel van kader een korte beantwoording op desbetreffende onderzoeksvraag opgenomen. Dit is in elk hoofdstuk toegepast. Vervolgens is een nadere uitleg gegeven.

2.1 Wat is het subsidiebeleid in Teylingen? Het subsidiebeleid van de gemeente Teylingen bestaat uit: (1) Algemene Subsidieverordening; (2) Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics en (3) Notitie subsidie of overheidsopdracht. De Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics stamt uit 2011 en geldt nog steeds het actuele subsidiebeleid. Dit subsidiebeleid gaat uit van het volgende principe: Eigen kracht eerst en daarna een financieel beroep op de gemeente. Back to Basics geldt als actueel subsidiebeleid In 2011 heeft de Rekenkamercommissie van Teylingen onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het subsidiebeleid3. In dit rekenkameronderzoek zijn vijf aanbevelingen gedaan om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid te vergroten: 1. Formuleer de doelen en de maatschappelijke effecten die met de subsidieverlening worden beoogd op een evalueerbare, haalbare, resultaatgerichte en controleerbare wijze. Rekenkamercommissie, 2011, De effectiviteit van het subsidiebeleid: een onderzoek door de Rekenkamercommissie Teylingen, 12 augustus 2011, p. 1-57. 3

| 20 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

2. 3.

4.

5.

Formuleer de doelen van het subsidiebeleid in samenhang met doelen in de beleidsdocumenten van aanverwante beleidsterreinen. Biedt de raad bij de vorming van nieuw beleid meerdere alternatieven aan. Eén van de mogelijkheden vormt het daarbij betrekken van andere vormen van subsidie dan de welzijnssubsidie. Deze aanbeveling is erop gericht het besluitvormingsproces te bevorderen. Maak daarbij ook inzichtelijk of het om directe of indirecte subsidie gaat. Stel eens per jaar één document op waarin overzicht wordt gegeven van de verstrekking en de resultaten van controles op alle verleende subsidies en leg deze ter inzage voor aan de raad. Dit om overzicht voor de raad en transparantie te bevorderen. Evalueer periodiek het subsidiebeleid.

Naar aanleiding van de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek is de Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics opgesteld en is later de algemene subsidieverordening aangepast. De volgende uitgangspunten voor het subsidiebeleid staan benoemd in ‘Back to Basics’: 1. Subsidie is een instrument om gemeentelijke doelen te bereiken. 2. Transparantie: alle betrokkenen, zowel subsidieaanvragers, -ontvangers, behandelaars als verantwoordelijken, hebben goed inzicht in voor welk beleidsdoel subsidie wordt aangevraagd, de wijze van aanvragen, criteria, procedure, besluitvorming, verlening, afrekening en toetsing. 3. Scheiding van inkomensbeleid en subsidiebeleid. 4. Eenvoud, snelheid, tegengaan bureaucratie. 5. De financiële huishouding van een organisatie is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. 6. Bij de afbouw van subsidies wordt een overgangsregeling toegepast. 7. De gemeente werkt alleen nog met budgetsubsidies, incidentele subsidies en investeringssubsidies. In het beleid Back to Basics is opgenomen dat het beleid op vier momenten geëvalueerd dient te worden en daarop bijgesteld. Onderstaand schema maakt deze momenten inzichtelijk. Collegeperiode

Periode subsidiebeleid

Evaluatiejaar

Vaststellen nieuw subsidiebeleid

04-2006 t/m 03-2010

2009 t/m 2011

2010

n.v.t.

04-2010 t/m 03-2014

2012 t/m 2015

2014

medio 2011

04-201 t/m 03-2018

2016 t/m 2019

2018

eind 2014

Tabel 1

Momenten van evaluatie voor het subsidiebeleid Back to Basics

We constateren dat er geen evaluatie heeft plaatsgevonden en ook geen bijstelling. Uit de gesprekken voor dit onderzoek maken we op dat deze principes nog steeds van toepassing zijn voor het beleid dat de gemeente Teylingen voert ten aanzien van

| 21 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

subsidies. Tevens geven de respondenten aan dat deze principes ook nog steeds goed werkbaar zijn. Het beleid Back tot Basics is in de periode van 2011 tot op heden steeds gecontinueerd. Het subsidiebeleid van de gemeente Teylingen bestaat uit de volgende drie componenten: ● Algemene subsidieverordening uit 2017: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR450210/1. In dit document zijn de regels opgenomen met betrekking tot subsidies. Deze regels zijn van toepassing op alle subsidies die niet onder de subsidieregelingen vallen. De regels hebben bijvoorbeeld betrekking op subsidieplafonds, aanvragen, verantwoording, vaststelling, weigeringsgronden, hardheidsclausule, et cetera. Daarnaast kent de gemeente een aantal subsidieregelingen, deze worden in paragraaf 2.3 geduid. ● Nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics. ● Notitie subsidie of overheidsopdracht. In dit document wordt ingegaan op wanneer het instrument subsidies (via het subsidiebeleid) dient te worden ingezet en wanneer het instrument overheidsopdracht (via het inkoop- en aanbestedingsbeleid). Deze notitie geldt daarbij als afwegingskader voor de inzet van beide instrumenten. In de nota Herijking Subsidiebeleid - Back to Basics wordt ook ingegaan op facilitering en tarifering van accommodaties. Met andere woorden, indirecte subsidies via niet kostprijsdekkende huur.

De gemeente Teylingen stelt dat sportaccommodaties en welzijnsaccommodaties een bijdrage leveren aan gemeentelijke doelen, maar dat geldt niet voor alle gebruikers. Om deze reden wordt gewerkt met twee soorten tarieven: een verenigingstarief en een commercieel tarief. Eigen kracht eerst en daarna een financieel beroep op de gemeente In het subsidiebeleid stelt de gemeente dat men een beweging wil gaan maken om instellingen niet meer te subsidiëren in het rondkrijgen van hun exploitatie. De bijdrage aan de maatschappelijke effecten en doelstellingen staat centraal. De gemeente faciliteert alleen nog de accommodaties en ondersteunt de minder draagkrachtige inwoners: ● Alleen nog structurele subsidies aan organisaties met een vangnetfunctie. ● Alle organisaties, mits ze voldoen aan het welzijnsbeleid, kunnen in aanmerking komen voor incidentele en investeringssubsidies. Hiervoor wordt een post gecreëerd van € 25.000 voor incidentele subsidies. ● De onderhoudsbijdragen voor sportvelden worden stopgezet met inachtneming van contracten. De verenigingen blijven verantwoordelijk voor het onderhoud. ● De bijdragen aan de theaterprogrammering wordt stopgezet. ● Ter uitvoering van het faciliterende beleid wordt voorgesteld om voor binnensportaccommodaties een uniform tarief te hanteren van € 40 per uur en voor welzijnsaccommodaties € 40 per dagdeel.

Voor het huren van het wedstrijdbad van Wasbeek geldt een normtarief van € 100 per uur voor verenigingen.

| 22 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

2.2 Hoe is het subsidiebeleid ‘Back to Basics’, dat gebaseerd is op het welzijnsbeleid 2009, vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? Op dit moment zijn er verschillende beleidsnotities waarin geen duidelijke vertaling wordt gemaakt naar subsidiebeleid en nu geldende beleidsdoelen. Binnen de gemeente Teylingen geldt straks het MAG als integraal kader voor het Sociaal Domein. De MAG dient te zorgen voor een meer integrale visie, waarbij een aantal beleidsnota’s worden vervangen; actuele nota’s worden tot uitvoering gebracht binnen de MAG. De MAG wordt uitgewerkt in uitvoeringsprogramma, daarbinnen dient het subsidiebeleid een plek te krijgen. Het beleid rondom het sociaal domein binnen de gemeente Teylingen wordt sinds 2021 gevormd door het document ‘Leven lang meedoen4’ (het MAG dat nog nader uitgewerkt moet worden). Hierbij plaatsen wij de opmerking dat dit een concept beleidsdocument betreft en nog niet formeel is vastgesteld. De MAG dient straks als integraal kader te gelden voor het Sociaal Domein en brengt de vigerende beleidsdocumenten binnen het Sociaal Domein (zie bijlage 5) samen. Aangezien het MAG straks als kader gaat gelden, is dit als uitgangspunt genomen in het onderzoek. In het MAG stelt de gemeente als visie: “In onze gemeente krijgt iedereen de kans om mee te kunnen doen. We vertrouwen en bouwen op de kracht van inwoners.

Iedereen heeft talenten. Samen zijn inwoners tot veel in staat, want in onze samenleving helpen mensen elkaar. Problemen hebben hoort bij het normale leven. Er is ondersteuning als dat nodig is.” De gemeente heeft naar aanleiding van deze visie zeven opgaven geformuleerd: 1. Vitaliteit - Onze inwoners hebben gelijke kansen op gezondheid van –9 maanden tot 100+. 2. Talentontwikkeling - Onze inwoners kunnen zich hun leven lang ontwikkelen. 3. Zorg voor elkaar - Onze inwoners steunen elkaar en zetten zich in voor leefbare en veilige wijken. 4. Werk en inkomen - Onze inwoners hebben voldoende inkomen voor hun levensonderhoud en om mee te kunnen doen naar vermogen. 5. Opgroeien en opvoeden - Onze kinderen groeien op in een gezonde en veilige omgeving en ouders en opvoeders voelen zich gesteund als dat nodig is. 6. Thuis wonen - Onze inwoners wonen zo lang mogelijk comfortabel en veilig thuis. 7. Hulp bij meedoen - Onze inwoners zijn in staat zichzelf te redden en kunnen rekenen op hulp als ze dat nodig hebben. Elke opgave is uitgewerkt in de volgende componenten: ● Onze ambitie - wat willen bereiken? - beschrijving van doelen. ● Inclusie - beschrijving van het doel ten aanzien van inclusie. ● Wat gaan we doen? - beschrijving van de activiteiten.

Gemeente Teylingen, 2021, Leven lang meedoen - we maken samen onze dorpen - Concept Maatschappelijke agenda gemeente Teylingen, december 2021, p. 1-19. 4

| 23 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

●

Hoe meten we of het lukt - beschrijving van indicatoren. In bijlage 5 van de MAG is een nulmeting opgenomen ten aanzien van de indicatoren.

In de situatie voor 2021 was sprake van verschillende beleidsnotities van de gemeente of regionale of landelijke beleidsstukken waar de gemeente Teylingen zich aan committeerde. De MAG dient te zorgen voor een meer integrale visie, waarbij een aantal beleidsnota’s worden vervangen; actuele nota’s worden tot uitvoering gebracht binnen de MAG. In bijlage 5 is een overzicht gegeven van deze nota’s. Inwoners en maatschappelijke partners hebben actief bijgedragen aan dit bestaande beleid. Uit de gesprekken maken wij op dat de MAG richting en duiding gaat geven ten aanzien van de opgaven in het sociaal domein voor de gemeente Teylingen. Deze beschrijving is nog op hoofdlijnen en behoeft een verdere uitwerking in concrete uitvoeringsprogramma’s (of zoals een respondent het verwoordde: “het is een kapstok, waar de jassen nog in gehangen moeten worden”). Dit is de volgende stap die de gemeente Teylingen (in samenwerking met maatschappelijke partners) wil maken. Uit de gesprekken met zowel de organisatie als gesubsidieerde organisaties constateren wij dat hier een sterke behoefte aan is (uitwerking van het ‘hoe’), dit omdat dan meer duidelijkheid en richting ontstaat. Wanneer de uitwerking van de MAG wordt vormgegeven, kan ook tot een financiële doorvertaling van de MAG worden gekomen. Dit laatste ontbreekt nu nog.

Punt van aandacht is dat in de Concept Maatschappelijke Agenda niet expliciet voor de activiteiten een relatie wordt gelegd met gesubsidieerde organisaties. Bijlage 3 in de MAG geeft wel een overzicht van de samenwerkingspartners, maar geen expliciete relatie met de doelstellingen en activiteiten. Uit de gesprekken komt naar voren dat dit punt straks wordt opgepakt in de uitwerking van de uitvoeringsprogramma’s. Uit de gesprekken maken wij op dat in de uitwerking van de uitvoeringsprogramma’s van de MAG ook gekeken moet worden naar de positionering en daarmee invulling van het subsidiebeleid. De keuzes ten aanzien van de MAG en de bijbehorende uitvoeringsprogramma’s bepalen namelijk ook of het instrument subsidies ingezet gaat worden. Het antwoord hierop dient te landen in het subsidiebeleid van de gemeente Teylingen.

2.3 Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Teylingen? De gemeente kent de volgende subsidieregelingen: (1) Subsidieregeling 75 jaar vrijheid Teylingen; (2) Subsidieregeling peuteropvang en voorschoolse educatie Teylingen 2022 en (3) Subsidieregeling Stimuleringssubsidie Brede Regeling Combinatiefuncties 2020-2023. De gemeente Teylingen kent drie subsidieregelingen, te weten:

| 24 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

●

●

●

Subsidieregeling 75 jaar vrijheid Teylingen - Het doel van deze subsidieregeling is het stimuleren en mogelijk maken van activiteiten die gericht zijn op herdenken, koesteren en vieren dat we 75 jaar in vrijheid leven. Subsidie op grond van deze subsidieregeling wordt uitsluitend verstrekt aan Oranjevereniging Sassenheim, Stichting Oranje Vereniging Voorhout en Vereniging tot viering van Warmonds Feesten. De regeling kent een beperkte doorlooptijd, namelijk tot 1 september 2020 en een maximaal subsidieplafond van € 25.000. Subsidieregeling peuteropvang en voorschoolse educatie Teylingen 2022. Het doel van deze regeling is: (1) Het faciliteren van deelname aan peuteropvang van kinderen in de leeftijd van 2 tot de leeftijd dat zij naar het basisonderwijs gaan; (2) Het faciliteren van deelname van kinderen van 2,5 jaar met VVE-indicatie aan een voorschools VVE-programma tot de leeftijd dat zij naar het basisonderwijs gaan. Subsidieregeling Stimuleringssubsidie Brede Regeling Combinatiefuncties 2020-2023. Deze subsidie wordt verstrekt aan scholen voor primair onderwijs op het grondgebied van Teylingen en is gericht op het stimuleren van bewegingsonderwijs in het primair onderwijs. Met deze subsidie kan een vakleerkracht bewegingsonderwijs worden aangesteld voor een tweede lesuur per week, voor de groepen 3 t/m 8.

Daarnaast kent de gemeente Teylingen het Jacoba van Beierenfonds5. Dit betreft een bewonersinitiatief, waarbij kleinschalige initiatieven in de samenleving worden gefaciliteerd. In het verleden lag deze taak bij de gemeente Teylingen, waarbij de gemeente een budget ter beschikking had van € 20.000 per jaar. Het behandelen van het aantal aanvragen was een administratief omvangrijk proces. Op basis van een initiatief vanuit de samenleving is dit ondergebracht in het Jacoba van Beierenfonds. De gemeente bekostigt (inmiddels € 25.000 per jaar) het initiatief. Het fonds behandelt de aanvragen en zorgt alsmede voor de bekendheid en onderzoekt de mogelijkheden van cofinanciering. Vanuit de gesprekken wordt positief gekeken naar het fonds. Het zorgt allereerst voor een versterking van het aantal initiatieven in de samenleving en er zijn meer middelen beschikbaar door cofinanciering. Ten tweede is de administratieve last voor de gemeente verlaagd, doordat kleine subsidies nu via dit fonds lopen.

2.4 Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? Er is op dit moment weinig samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid. De gemeente geeft hierin weinig sturing, dan wel richting aan richting de organisaties, die veelal zelf doelstellingen formuleren. Voor de MAG was er dus sprake van een beleidskader dat geen integraliteit vertoonde en onvoldoende richting aangaf. Het subsidiebeleid van de gemeente Teylingen zal daarom binnen de MAG een positie moeten krijgen en vice versa. Hierbij geldt het subsidiebeleid als instrument om invulling te geven aan de doelstellingen van de MAG. We constateren - als het gaat om doelen en kaders - dat de focus de laatste jaren vooral op de bezuinigingen en de financiën heeft gelegen en veel minder op de bijdrage van de maatschappelijke organisatie aan de doelstellingen van de gemeente. Hierbij is 5

https://www.jacobavanbeierenfondsteylingen.nl/

| 25 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

wel de opmerking te plaatsen dat in bepaalde situaties (bijvoorbeeld bij Welzijnskompas) om inhoudelijk redenen extra subsidies zijn verstrekt. Zoals aangegeven in paragraaf 2.2 wordt het algehele kader rondom het sociaal domein bij de gemeente Teylingen straks gevormd door de MAG. In de MAG zijn diverse beleidsnota’s samengebracht en met elkaar in verbinding gesteld. Op dit moment is er nog sprake van een beleidskader dat geen integraliteit vertoont en onvoldoende richting aangeeft. Dat is ook terug te zien in de opsomming in bijlage 5; er is sprake van specifieke beleidskaders van de gemeente, maar ook regionale en landelijke regelingen. Het ontbreken van deze richting in de kaderstelling is ook terug te zien in de manier van werken. Bij de Stichting Bibliotheek Bollenstreek zien we bijvoorbeeld dat zij het beleid opstellen en de gemeente het overneemt en accordeert. Een duidelijk gemeentelijk beleid ten aanzien van de bibliotheek ontbreekt. Bij de casus ‘Inloop Rivierduinen’ zien we dat de er regelmatig accountgesprekken zijn geweest over de wens van de gemeente, het aanbod van de maatschappelijk organisatie en de taakstelling. Deze gesprekken hebben uiteindelijk geleid tot de afbouw van de Inloop en het uitkijken naar een alternatief.

We constateren - als het gaat om doelen en kaders - dat de focus de laatste jaren vooral op de bezuinigingen en de financiën heeft gelegen en veel minder op de bijdrage van de maatschappelijke organisatie aan de doelstellingen van de gemeente. De gemeente en de maatschappelijke organisaties hebben wel gezamenlijk gekeken welke bijdragen van de maatschappelijke organisaties bij de doelstellingen passen binnen de bezuinigingen. Hierbij is wel de opmerking te plaatsen dat in bepaalde situaties (bijvoorbeeld bij Welzijnskompas) om inhoudelijk redenen extra subsidies zijn verstrekt. Vanuit de gesprekken met gesubsidieerde organisaties merken wij dat zij een sparringpartner op strategisch en tactisch niveau missen. Het gezamenlijk gesprek over de gezamenlijke opgaven werd nog onvoldoende gevoerd en we constateren dat gesubsidieerde organisaties dit als een gemiste kans ervaren. De gemeente is voornemens om maatschappelijke organisaties te betrekken bij de concretiseringsslag van de MAG en daarmee een eerste stap te zetten om de rol van sparringpartner beter in te vullen. Hierbij is het van belang om ook de verschillen in de belangen van de gemeente en de maatschappelijke organisaties in ogenschouw te nemen.

Wanneer de doorvertaling van de MAG concreet en duidelijk is, is het ook eenvoudiger om richting te geven en daarmee sturing aan de opdracht richting de maatschappelijke organisaties. Andersom geldt dat de maatschappelijke organisaties dan makkelijker hun verantwoording kunnen uitvoeren (inzichtelijk maken van de bijdrage aan de maatschappelijke effecten). De doorvertaling van de MAG in de uitvoeringsplannen bepaalt op zijn beurt ook weer de positionering en inrichting van het subsidiebeleid (beleid, verordening en regelingen). Het is dus van belang om het subsidiebeleid mee te nemen in de uitwerking van de MAG en daarbij de rolneming van de gemeente als uitgangspunt te nemen (zie hiervoor paragraaf 2.6).

| 26 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

2.5 Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? In bijlage 6 van dit rapport is een uitgebreid schema opgenomen met de verdeling van de subsidiegelden. De gemeente Teylingen geeft voor alle domeinen jaarlijks tussen € 4,3 en € 4,8 miljoen uit aan jaarlijkse subsidies. Daarvan ging er tussen de € 2,3 en € 2,6 miljoen naar het sociaal domein. Daarnaast worden er eenmalige subsidies verstrekt. Voor 2020 bedroeg dit € 520.888. In bijlage 6 is een totaaloverzicht opgenomen van de jaarlijkse en eenmalige subsidies per instelling. De gemeente Teylingen maakt een onderscheid naar de volgende onderwerpen per subsidie: ● Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening ● Sport en volksgezondheid ● Onderwijs ● Cultuur Het volgende overzicht geeft inzicht in de jaarlijkse subsidiebedragen per onderwerp in euro’s en procenten voor het boekjaar 2021.

Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening

Maximum Gevraagd Verleend Maximum Gevraagd Verleend 2021 2021 2021 2021 2021 2021 € 2.286.736 € 2.461.502 € 2.674.652 69,92% 71,43% 73,27%

Sport en Volksgezondheid Onderwijs

€ 168.095

€ 172.732

€ 167.531

5,14%

5,01%

4,59%

€ 15.135

€-

0

0,46%

0,00%

0,00%

Cultuur

€ 800.538

€ 811.707

€ 808.159

24,48%

23,56%

22,14%

Totaal

€ 3.270.505

€ 3.445.941

€ 3.650.341

100,00%

100,00%

100,00%

Tabel 2

Weergave subsidiebedragen per soort in euro’s en procenten voor het boekjaar 2021

Voor de periode 2020 tot en met 2022 heeft de raad van Teylingen besloten om te bezuinigen op de subsidies (periode 2020 tot en met 2022 bezuinigen naar in totaal 5% reductie ten opzichte van 2019). Deze bezuiniging is vrijwel op alle subsidies doorgevoerd, uitzondering vormen de subsidies aan de rij- en ponyclub De Voorruiters, Oogvereniging en de Seniorenverenigingen.

2.6 Wordt het instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten? Het instrument subsidies wordt steeds bewuster ingezet binnen de gemeente Teylingen ten opzichte van andere instrumenten zoals inkoop. Toch wordt de strategische afweging (subsidie of inkoop) aan de voorkant nog niet altijd expliciet en duidelijk

| 27 | Rapport Rekenkameronderzoek Subsidiebeleid gemeente Teylingen

gemaakt. Veel subsidies worden jaarlijks aangevraagd en verstrekt. De afweging ten opzichte van de instrumenten is een afgeleide van het antwoord op de rol van de overheid die ze per beleidsterrein wil innemen. Voor de gemeente Teylingen betekent dit de rolbepaling die ze straks inneemt als de MAG van kracht is. Subsidie of inkoop binnen de gemeente Teylingen De gemeente Teylingen kent een notitie ‘Subsidie of Overheidsopdracht’6. In deze notitie wordt het verschil uitgelegd tussen een inkoopopdracht (civiel recht - burgerlijk wetboek) en een subsidie (bestuursrecht - publiek recht). De onderdelen die aan de orde komen zijn: ● Wettelijk kader ● Doel ● Uitvoering ● Rechtsgang ● Waarde Uit de gevoerde gesprekken voor dit onderzoek maken we op dat deze strategische afweging (subsidie of inkoop) aan de voorkant nog niet heel expliciet en duidelijk wordt gemaakt. Veel subsidies worden jaarlijks aangevraagd en verstrekt. Daarbij wordt niet de vraag gesteld welk instrument (inkoop of subsidie) het meest geschikt is, gezien de doelstellingen die we als gemeente Teylingen willen bereiken. Het afwegingskader inkoop of subsidie dient expliciet onderdeel te zijn van het subsidiebeleid. De huidige stappen rondom de MAG en de positionering van het subsidiebeleid, maken deze afweging actueel.