5.a. Raadsvoorstel bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Raadsvoorstel Onderwerp: Jaar/nummer: In behandeling bij:

Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten onder de Omgevingswet 2023 Wethouder Van Essen

Voorstel Het besluit ‘bindend advies buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ vast te stellen.

Samenvatting De Omgevingswet heeft gevolgen voor de bevoegdheden van de raad. In de huidige situatie kan de raad toestemming verlenen aan activiteiten die in strijd zijn met de regels uit het bestemmingsplan door hiervoor een ‘verklaring van geen bedenkingen’ af te geven. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de ‘verklaring van geen bedenkingen’. Daarvoor in de plaats komt een bindend adviesrecht. Voor dit adviesrecht is het noodzakelijk dat de raad een lijst van activiteiten vastlegt waarvoor de raad gebruik wil maken van het bindend adviesrecht. Als de raad over de activiteit op de lijst in voorkomend geval negatief adviseert, mag het college de omgevings-vergunning voor de activiteit niet verlenen. Het vastleggen van de lijst met activiteiten, waarover de raad advies wenst te geven, moet gebeuren voordat de Omgevingswet op 1 januari 2024 inwerking treedt. In dit voorstel wordt deze lijst ter besluitvorming voorgelegd.

Inleiding Dit voorstel wordt, vanwege de onderlinge samenhang, tegelijkertijd met het raadsvoorstel “Participatie onder de Omgevingswet” aan de raad voorgelegd. Beide voorstellen hebben betrekking op nieuwe bevoegdheden van de raad (en het college). De voorstellen gaan over de te volgen procedures en de bijbehorende verantwoordelijkheden bij participatie over en bij activiteiten1 van initiatiefnemers. 1. In het voorstel “Participatie onder de Omgevingswet” wordt de raad gevraagd te besluiten over de Beleidsnotitie participatie onder de Omgevingswet en over de participatieverplichting bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. 2. In het voorliggende voorstel wordt de raad gevraagd te besluiten over het aanwijzen van activiteiten waarbij het college de raad om bindend adviesrecht moet vragen. Activiteiten in de leefomgeving kunnen impact hebben op inwoners, ondernemers en andere gebruikers van die leefomgeving. Deze impact kan beperkt, gemiddeld 1 In de Omgevingswet wordt gesproken over activiteiten. Initiatieven van ondernemers en

burgers bestaan uit één of meer activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Het kan daarbij gaan om bijvoorbeeld de activiteit slopen, bouwen, gebruiken etc.

2

of groot zijn. Naarmate de gevolgen van een activiteit voor de leefomgeving groter zijn, wordt participatie met de belanghebbenden en bindende advisering van de raad belangrijker. We stellen daarom in de besluiten het volgende voor: 1. Bij binnenplanse omgevingsplanactiviteiten stimuleert de gemeente de initiatiefnemer om een vorm participatie te kiezen die past bij de impact van het activiteit. Dus hoe groter de impact, des te steviger de participatie. 2. Bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht de gemeente de initiatiefnemer om aan participatie te doen. Daarbij is de mate van impact van de activiteit op de omgeving bepalen voor de vorm van participatie. 3. Bij activiteiten die sterk afwijken van het bestaande beleid, vraagt het college de raad een bindend advies voor een zorgvuldige afweging tussen enerzijds de wenselijkheid van de activiteit en anderzijds de impact van de activiteit op de fysieke leefomgeving. Het college onderzoekt en motiveert bij deze activiteiten steeds of het college de uitgebreide procedure van toepassing verklaart2. Zo werkt de gemeente Terschelling zoals de Omgevingswet beoogt: sneller waar het kan, en met veel aandacht voor belanghebbenden en de fysieke leefomgeving waar het moet.

Leeswijzer 1. Het eerste hoofdstuk start met een korte introductie op de Omgevingswet en rol van de raad en het college. 2. In hoofdstuk 2 lichten we de werking van het adviesrecht toe. Dit hoofdstuk bevat een concrete lijst met activiteiten waarvoor het college bindend advies vraagt aan de raad. 3. In de bijlage is een begrippenlijst opgenomen.

1. Rol van raad en college onder de Omgevingswet In essentie blijft de rolverdeling tussen raad en het college onder de Omgevingswet onveranderd. De raad stelt de kaders vast. Het college geeft uitvoering aan deze kaders en toetst of activiteiten passen binnen de door de raad vastgestelde kaders. Het college blijft het bevoegd gezag voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Daarnaast houdt de raad gedurende het beleids- en besluitvormingsproces de vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen die in het beleid zijn vastgelegd. Dat is dus onder de Omgevingswet niet anders. Maar de Omgevingswet brengt ook veranderingen voor raad en college: 1. Het college krijgt meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid. 2. De raad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten. 3. Met de omgevingsvisie en het omgevingsplan legt de raad de doelen vast en stuurt op de realisatie hiervan. 4. Over activiteiten die passen binnen het omgevingsplan, maar waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, geeft het college eenvoudig en snel uitsluitsel. 5. In de huidige situatie kan het college een omgevingsvergunning verlenen voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Dit kan uitsluitend met

2 Zie artikel 10.24 Omgevingsbesluit en 16.65 lid 1 en lid 4 Omgevingswet.

3

toestemming van de raad met de ‘verklaring van geen bedenkingen’3. Onder de Omgevingswet komt hiervoor in de plaats het bindend adviesrecht voor de raad. Het college mag van het advies van de raad niet afwijken. In de onderstaande afbeelding staan de nieuwe beleidsinstrumenten en de bestuurlijke rollen in beeld. De omgevingsvisie is de integrale langetermijnvisie van de raad op de ontwikkeling, het beheer en de bescherming van de fysieke leefomgeving. In programma’s kan het college aangeven hoe de doelen die uit de omgevingsvisie gerealiseerd worden. Eén van de instrumenten om de doelen voor de fysieke leefomgeving te realiseren is het omgevingsplan. In het omgevingsplan staan de regels voor de fysieke leefomgeving waaraan activiteiten worden getoetst. Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de raad. Het college is verantwoordelijk voor de toetsing en de vergunningverlening op grond van het omgevingsplan.

Bindend Adviesrecht bij de raad

2.

2.1 Afwijken van het omgevingsplan Het kan voorkomen dat activiteiten wel wenselijk zijn, maar toch niet passen binnen het vastgestelde omgevingsplan. Bijvoorbeeld als ze bijdragen aan de woningbouwopgave. Dan kan hiervoor het omgevingsplan gewijzigd worden. Dit is echter een langdurige procedure. Onder de Omgevingswet bestaat hiervoor een nieuwe en kortere procedure waarmee kan worden afgeweken van het omgevingsplan met een BOPA, een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit kan met een reguliere vergunningsaanvraag in 8 weken afgehandeld worden of in uitzonderlijke gevallen met een uitgebreide procedure in 26 weken. Bij een BOPA is het college bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen. Met deze procedure kunnen dus buiten de raad om grote projecten vergund worden. Als een activiteit past binnen door de raad vastgesteld beleid, bijvoorbeeld de woonvisie, dan is dat in lijn met de gedachte dat de raad stuurt op 3 Met de komst van de Omgevingswet komt de kruimellijst uit artikel 4 bijlage II bij het

Besluit omgevingsrecht te vervallen. De reden hiervoor is dat onder de Omgevingswet voor alle afwijkingen van het omgevingsplan de reguliere procedure standaard wordt.

4

hoofdlijnen. Als een activiteit in strijd is met het door de raad vastgestelde beleid, dan is het wenselijk dat de raad zich daarover uitspreekt. Daar heeft de wetgever in voorzien met het zogenoemde Bindend Adviesrecht.

2.2 Wanneer kiest de gemeente voor Bindend Adviesrecht? In de huidige situatie kan de raad voor activiteiten die in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan een ‘verklaring van geen bedenkingen’ afgeven, zodat het college voor deze activiteiten toch een omgevingsvergunning kan verlenen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de ‘verklaring van geen bedenkingen’. Daarvoor in de plaats komt een bindend adviesrecht voor de raad. Voor dit adviesrecht is het noodzakelijk dat de raad in een lijst van categorieën vastlegt bij welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de raad gebruik wil maken van het bindend adviesrecht. Alle andere gevallen kunnen door het college worden afgedaan. In paragraaf 2.3 is deze lijst opgenomen. Als de raad een negatief advies geeft, dan moet het college de omgevingsvergunning weigeren.

2.3 Lijst van de categorieën met Bindend Adviesrecht De raad wijst hieronder activiteiten aan, waarbij de raad niet of juist wel gebruik wil maken van het bindend adviesrecht.

Geen bindend adviesrecht Bij de volgende activiteiten zal het college geen advies vragen aan de raad: 1. Als een activiteit past binnen het door de raad vastgesteld beleid en/of kaders voor de fysieke leefomgeving 2. Als een activiteit op inhoudelijke gronden moeten worden geweigerd wegens onoverkomelijke strijdigheden met wet- en regelgeving, bijvoorbeeld als een activiteit gezien de regelgeving voor natuur niet mogelijk is.

Wel bindend adviesrecht Het college legt activiteiten wel om advies aan de raad voor als een activiteit niet past binnen het door de raad vastgesteld beleid en/of kaders én het activiteit is opgenomen in de volgende lijst, voor zover de gemeente bevoegd orgaan is: 1. Activiteiten die niet passen binnen de Woonvisie 2. Activiteiten die een ingrijpende wijziging betreffen in de stedenbouwkundige structuur 3. Het oprichten, veranderen of uitbreiden van bedrijvigheid in een zwaardere milieucategorie dan het Omgevingsplan toestaat 4. Het oprichten, veranderen of uitbreiden van niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied 5. Vestiging van nieuwe agrarische bedrijven 6. Uitbreiding van bestaande stedelijke functies (met uitzondering van wonen) of agrarische bedrijven met meer dan 20% van de bestaande toegestane oppervlakte van de functie 7. Het realiseren van grootschalige maatschappelijke voorzieningen, zoals sporthallen, scholen of multifunctionele accomodaties 8. Uitbreiding van verblijfsrecreatie niet passend binnen het bestaand beleid

5

9. Alle aanvragen binnen Natura 2000 met een ruimte beslag van meer dan 250 m2 10. Zonneparken en windmolens die buiten het vastgestelde beleid vallen 11. Het opwekken van energie (zoals biomassa-installaties en waterstof) 12. Het uitvoeren van proefboringen naar delfstoffen (olie, gas) en geothermie; 13. Het winnen van delfstoffen en aardwarmte; 14. Het winnen van delfstoffen aan de oppervlakte; 15. Het plaatsen van antennemasten die buiten het vastgestelde beleid vallen 16. Het aanleggen of veranderen van infrastructuur tenzij het gaat om een ondergeschikte aanpassing 17. Als er naar het oordeel van het college sprake is van grote maatschappelijke impact of onrust en/of anderszins politiek gevoelige activiteiten

2.4 Uitgebreide procedure bij activiteiten met Bindend Adviesrecht Impact Omgevingswet In de huidige situatie is voor afwijkingen van het bestemmingsplan in veel gevallen een uitgebreide procedure van toepassing. De beslistermijn daarvan bedraagt 26 weken. De Omgevingswet streeft naar versnelling van de besluitvorming. In lijn daarmee is de reguliere procedure (8 weken) straks het uitgangspunt. Dat geldt ook voor vergunningen waarmee van het Omgevingsplan wordt afgeweken (de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’). De Omgevingswet staat het college toe om de uitgebreide procedure van toepassing verklaren op een vergunningaanvraag. In die gevallen geldt dan een beslistermijn van 26 weken en kunnen belanghebbenden formele zienswijzen op het ontwerpplan inbrengen. Om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren gelden wettelijke randvoorwaarden: dit is alleen mogelijk bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten die aanzienlijke gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving; en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Aan beide voorwaarden moet zijn voldaan. Het college moet dit per individueel geval beoordelen en kan dus niet al vooraf een categorie van gevallen aanwijzen waarvoor dit geldt. Het college moet de aanvrager horen voordat het college besluit om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren.

Het bevoegd gezag mag dus niet van tevoren beslissen op welke gevallen de uitgebreide procedure van toepassing wordt verklaard. Die beslissing moet per aanvraag worden genomen. Het bevoegd gezag kan wel activiteiten benoemen die in ieder geval aanzienlijke gevolgen zullen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Die beleidsregel kan dan als gedragslijn voor het college worden ingezet. Als deze gedragslijn van tevoren is bepaald, moet het college nog steeds per geval gemotiveerd beslissen over het van toepassing verklaren van de uitgebreide procedure. Werkwijze Terschelling In deze notitie stemt het college met de raad de gedragslijn af dat het college bij elke individuele omgevingsvergunningaanvraag waarvoor de raad bindend adviesrecht heeft, te onderzoeken en te motiveren of de uitgebreide procedure van toepassing is, en de aanvrager wordt hierbij gehoord. De lijst van activiteiten met bindend adviesrecht betreft immers aanvragen die aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen hebben en waartegen naar verwachting

6

verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Een steviger planprocedure kan in die gevallen op zijn plaats zijn. Bovendien geeft de uitgebreide procedure meer tijd om het adviesrecht van de raad goed in te kunnen vullen.

Juridische gevolgen/fatale termijnen/handhaving Er staan tegen het besluit geen rechtsmiddelen open. Het besluit moet zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Belang voor toerisme/samenleving/economie N.v.t.

Financiële/personele/organisatorische gevolgen Ten opzichte van de huidige situatie zijn er in werkzaamheden enkele verschillen te verwachten. Vergunningverleners zullen straks meer tijd besteden aan het beoordelen van participatie(verslagen). En moet er mogelijk iemand worden aangesteld die participatietrajecten kan inrichten, begeleiden en bijwonen.

Communicatie/interactiviteit Het besluit ‘bindend advies buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ wordt bekendgemaakt in de Terschellinger, in het Gemeenteblad en op de website.

Advies van de raadscommissie …

Ter inzage liggende stukken Geen

Datum behandeling in B&W + ondertekening Terschelling, 19 september 2023 Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling,

H.M. de Jong, secretaris/directeur

C.M. van de Pol, burgemeester

7

Bijlage begrippenlijst Omgevingswet Bron: Informatiepunt Leefomgeving

Activiteiten De Omgevingswet regelt activiteiten, maar een juridische definitie voor het woord activiteit is er niet. De Omgevingswet onderscheidt verschillende soorten activiteiten. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) staan rijksregels voor activiteiten, zoals: • • •

milieubelastende activiteiten bouwactiviteiten de rijksmonumentenactiviteit

Decentrale overheden kunnen ook regels stellen aan activiteiten: • • •

waterschapsactiviteiten provinciale activiteiten gemeentelijke activiteiten

Binnenplanse omgevingsplanactiviteit De binnenplanse omgevingsplanactiviteit omvat alle activiteiten waarvoor de gemeente in het omgevingsplan bepaalt dat het uitvoeren ervan zonder omgevingsvergunning verboden is.

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit De buitenplanse omgevingsplanactiviteit omvat alle activiteiten die in strijd zijn met de regels van het omgevingsplan.

'Ja, mits'-principe De Omgevingswet beoogt niet alleen het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het wil ook ruimte maken voor ontwikkelingen. Dit betekent voor overheden een andere houding naar burgers en bedrijven met initiatieven. Het 'ja, mits'-principe, in plaats van het 'nee, tenzij'-principe. "Ja" denken betekent niet gelijk ook "ja" zeggen. "Ja" denken vraagt overheden om na te denken over de noodzakelijke kaders en waar mogelijkheden zijn voor het stellen van algemene regels of juist helemaal geen regels.

Omgevingsplan Het omgevingsplan bevat alle regels over de fysieke leefomgeving die de

8

gemeente stelt binnen haar grondgebied. Per gemeente is er 1 omgevingsplan.

Omgevingsplan, nieuw deel Het nieuwe deel van het omgevingsplan is het deel dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet is vastgesteld 'met het oog op de doelen van de wet' (artikel 2.1 lid 1 Omgevingswet). Dit deel van het omgevingsplan voldoet aan de instructieregels en digitale standaarden.

Omgevingsplan, tijdelijk deel Het tijdelijk deel van het omgevingsplan is het omgevingsplan dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet aanwezig is op grond van het overgangsrecht. Het betreft hier de bestaande planologische regels, zoals bijvoorbeeld bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen. Daarnaast gaat het om de regels uit de bruidsschat.

Omgevingsplanactiviteit De omgevingsplanactiviteit (OPA) kent 2 vormen: 1.

2.

Binnenplanse omgevingsplanactiviteit: dit is een activiteit waarvoor de gemeente in het omgevingsplan bepaalt dat het uitvoeren zonder omgevingsvergunning verboden is. Buitenplanse omgevingsplanactiviteit: dit is een activiteit die in strijd is met de regels van het omgevingsplan.

Omgevingsvergunning Eén van de uitgangspunten van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk activiteiten te regelen met algemene regels. In sommige gevallen moet een initiatiefnemer (burger, bedrijf, overheid) een melding doen voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Daarnaast is een beperkt aantal activiteiten vergunningplichtig. In die gevallen moet de initiatiefnemer een omgevingsvergunning aanvragen.

Omgevingsvisie De omgevingsvisie is een strategische visie voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving. Deze wordt opgesteld door het Rijk, de provincie en de gemeente. Een omgevingsvisie gaat onder andere in op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed.

9

Programma Het programma is een veelzijdig instrument. In een programma geven overheden uitwerking aan het te voeren beleid. Of nemen ze maatregelen op om te voldoen aan een omgevingswaarde. Ook kunnen ze maatregelen opnemen om te voldoen aan een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Het is (multi)sectoraal of gebiedsgericht te gebruiken en kan samen met andere bestuursorganen worden vastgesteld.