2021 - Rapport Rekenkamercommissie Quick scan zwembaden - februari 2021.pdf

Rapport

Quick scan zwembaden op de vijf Waddeneilanden

Februari 2021

1

INHOUDSOPGAVE

Inleiding .................................................................................................................. 4 Deel 1: Overzicht .................................................................................................... 6 1

Overzicht, conclusies en aanbevelingen .......................................................... 7 1.1

Overzicht zwembaden........................................................................ 7

1.2

Conclusies ......................................................................................... 7

1.3

Aanbevelingen ................................................................................. 12

Deel 2: Bevindingen per gemeente........................................................................13 2

3

4

2

Ameland .........................................................................................................14 2.1

Beleid en doelstellingen ................................................................... 14

2.2

Organisatorische en financiële relatie .............................................. 15

2.3

Controle en monitoring ..................................................................... 15

2.4

Rol gemeenteraad............................................................................ 15

2.5

Bevindingen ..................................................................................... 15

Schiermonnikoog............................................................................................16 3.1

Beleid en doelstellingen ................................................................... 16

3.2

Financieel en organisatorische relatie gemeente tot het zwembad ... 16

3.3

Controle en monitoring ..................................................................... 18

3.4

Rol gemeenteraad............................................................................ 18

3.5

Bevindingen ..................................................................................... 18

Terschelling ....................................................................................................19 4.1

Beleid en doelstellingen ................................................................... 19

4.2

Organisatorische en financiële relatie .............................................. 19

4.3

Controle en monitoring ..................................................................... 21

4.4

Rol gemeenteraad............................................................................ 21

4.5

Bevindingen ..................................................................................... 21

5

6

Texel ..............................................................................................................22 5.1

Beleid en doelstellingen ................................................................... 22

5.2

Financiële en organisatorische relatie gemeente tot zwembad ........ 23

5.3

Controle en monitoring ..................................................................... 24

5.4

Rol gemeenteraad............................................................................ 24

5.5

Bevindingen ..................................................................................... 24

Vlieland ..........................................................................................................25 6.1

Beleid en doelstellingen ................................................................... 25

6.2

Organisatorische en financiële relatie .............................................. 25

6.3

Controle en monitoring ..................................................................... 27

6.4

Rol gemeenteraad............................................................................ 27

6.5

Bevindingen ..................................................................................... 28

Bijlage I - Bronnen .................................................................................................29 Bijlage II - Tarieven van de vijf eilanden ................................................................30 Bijlage III - Voorzieningen per zwembad................................................................31 Bijlage IV – Bestuurlijke reacties............................................................................32 Bijlage V – Nawoord Rekenkamercommissie ........................................................36

3

Inleiding Aanleiding onderzoek De rekenkamercommissie heeft eind 2018 de gemeenteraadsleden van alle vijf eilanden gevraagd om mogelijke onderzoeksonderwerpen aan te dragen. Eén van de onderwerpen die raadsleden hebben voorgesteld, is een onderzoek naar de zwembaden. Zwembaden is een onderwerp dat in de afgelopen jaren meerdere malen op de agenda van een aantal raden heeft gestaan. Een deel – maar niet alle – gemeenten in Nederland ziet de instandhouding van openbare zwembaden als een gemeentelijke taak. Dit betekent in de praktijk meestal dat gemeenten financieel (met een subsidie) bijdragen aan de exploitatie, het onderhoud en of de bouw van het zwembad. Een deel van de gemeenten in Nederland subsidieert ook het schoolzwemmen.1 Zwembaden is een beleidsthema waar financiële risico’s mee gemoeid kunnen zijn. Gebruikers van de zwembaden betalen vaak een beperkte en lang niet kostendekkende toegangsprijs. Een zwembad is mede daardoor een voorziening waarvan de exploitatiekosten niet volledig gedekt worden uit de eigen opbrengsten. Op de vijf Waddeneilanden verschillen de vormen van gemeentelijke relatie met de zwembaden. Er zijn eilanden met een volledig commercieel geëxploiteerd zwembad tot eilanden waarbij de gemeente een zwembad (gedeeltelijk) financieel steunt en/of in eigendom heeft.

De verschillen in beheer en inrichting kunnen bijdragen aan een vergelijking tussen de eilanden en zo leerpunten opleveren voor de gemeenten. Centrale vraag en deelvragen De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe is de financiële en bestuurlijke relatie tussen de gemeente en de zwembaden vormgegeven op de vijf eilanden en hoe verhoudt dat zich tot de gemeentelijke doelstellingen? En wat kunnen de eilanden van elkaar leren? De hoofdvraag is in zes deelvragen onderverdeeld.

1

1.

Welke doelstellingen heeft de gemeente inzake het zwembad geformuleerd?

2.

Wat is de financieel en organisatorische relatie van de gemeente met het zwembad?

3.

Hoe verliep de financiële exploitatie van het zwembad in 2018 en 2019 en welke middelen stelt de gemeente beschikbaar?

4.

Hoe is het toezicht van de gemeente op beheer en exploitatie georganiseerd en hoe is dat in de praktijk?

5.

Wat zijn de bezoekersaantallen en inkomstenbronnen van het zwembad in 2018 en 2019 geweest? Welke andere monitoringsgegevens worden verzameld door de gemeente?

6.

Zijn er punten waarop de eilandgemeenten van elkaar kunnen leren?

Schoolzwemmen was tot 1985 wettelijk verplicht in Nederland. Sindsdien gaan scholen en gemeenten zelf over de organisatie en financiering van deze activiteit.

4

Aanpak en leeswijzer De Rekenkamercommissie heeft gekozen voor een quick scan onderzoek. De quick scan laat op hoofdlijnen zien hoe het er op de vijf eilanden voor staat en geeft eventueel aan waar aanvullend onderzoek mogelijk of gewenst zou zijn. De aanpak van dit onderzoek bestaat uit:  Documentenonderzoek van relevante stukken en online bronnen. 

Informatie navraag bij gemeentelijke beleidsmedewerkers.

Het onderzoek is uitgevoerd in 2020. Het eerste deel van dit rapport geeft een overzicht van de situatie op alle vijf Waddengemeenten en geeft conclusies en aanbevelingen. Het tweede deel betreft meer gedetailleerde informatie per eilandgemeente. In de bijlagen staat achtergrondinformatie. De gebruikte bronnen staan in Bijlage I. In de laatste twee bijlagen zijn de tarieven van de verschillende zwembaden en de beschikbare voorzieningen per zwembad opgenomen.

5

Deel 1: Overzicht

6

1

Overzicht, conclusies en aanbevelingen

1.1

Overzicht zwembaden Alle eilandgemeenten hebben een zwembad. Ameland en Texel hebben zelfs meerdere zwembaden. In de gemeente Ameland zijn de zwembaden privaat eigendom en worden ze ook privaat geëxploiteerd. Op de andere eilandgemeenten is de gemeente de eigenaar van het zwembad of één van de zwembaden. Op Schiermonnikoog en Terschelling is de exploitatie van de zwembaden die de gemeente in eigendom heeft, in handen van een private partij (in beide gevallen Optisport).2 In de gemeente Vlieland is de exploitatie in handen van een gemeentelijke stichting. Op Texel is de gemeente zelf de exploitant van één van de zwembaden; er is ook een privaat geëxploiteerd zwembad. Tabel 1.1: Overzicht zwembaden Gemeente

Eigendom

Exploitant

Privaat

Camping Roosdunen

Privaat

Klein Vaarwater (vakantiepark)

Publiek (gemeente)

Optisport Schiermonnikoog

Publiek (gemeente)

Optisport Terschelling

Texel

De Dôbe (West-Terschelling; overdekt) Calluna (De Koog; open lucht)

Privaat

Roompot (vakantiepark)

Publiek (gemeente)

Gemeente

Vlieland

Molenkoog (Den Burg; open lucht) Flidunen (overdekt)

Publiek (gemeente)

Stichting Flidunen (gemeentelijke stichting)

Ameland

Schiermonnikoog Terschelling

Naam (plaats; overdekt/ open lucht) De Schalken (Ballum; open lucht) Klein Vaarwater (Buren; overdekt) Dúnatter (open lucht)

Bron: zie afzonderlijke hoofdstukken per gemeente in Deel 2

1.2

Conclusies I. Beleid en doelen van de zwembaden zijn weinig concreet en niet actueel vastgesteld Uit de analyse van de beleidsstukken en informatie van de vijf eilandgemeenten komt naar voren dat beleid ten aanzien van sport- en bewegingsbeleid, waaronder zwemmen in beginsel valt, doorgaans is vastgelegd in een beleidsnota ‘Sport’. De beleidsnota’s zijn echter gedateerd en vaak ook niet meer geldig. Door de gemeenten is in het kader van dit onderzoek aangegeven dat de uitgangspunten voor het beleid nog wel gebaseerd zijn op de oude nota’s. Alleen de gemeente Texel heeft in 2017 een nota ‘Texel in beweging als sporteiland’ vastgesteld die momenteel nog actueel is. De gemeente Vlieland heeft aangegeven een nieuwe sportnota in voorbereiding te hebben.

2

7

Voor elke gemeente is een afzonderlijke Optisport BV; zie hoofdstuk 3 en 4.

Tabel 1.2: Overzicht gemeentelijk beleidsstukken sport en beweging Gemeente Gemeentelijke nota Ameland Sport- en beweegbeleid Ameland Schiermonnikoog Sport- en beweegnota Schiermonnikoog Terschelling Nota Sportbeleid Texel Texel in beweging als sporteiland Vlieland Nota sportbeleid in voorbereiding Bron: zie afzonderlijke hoofdstukken per gemeente in Deel 2

Looptijd 2012-2015 2009-2012 2010–2014 vanaf 2017 n.v.t.

Zwemmen als activiteit of als sport krijgt in de nota’s geen bijzondere plaats en wordt als één van de mogelijke sportactiviteiten gezien. In geen van de nota’s zijn expliciet doelstellingen of beleid voor zwemmen opgenomen. Zwemmen komt aan de orde als onderdeel van het algemeen sportbeleid. Als er al iets gezegd wordt in beleidsnota’s of begrotingen dat (ook) over het zwembad gaat, betreft dat vaak algemene formuleringen, waaruit niet is op te maken wat het doel van de gemeente precies is met het zwembad. In de beleidsstukken van sommige gemeenten wordt een functie voor toeristen vermeld, maar niet nader gespecificeerd. 

In de nota’s van de gemeente Ameland is benoemd dat sport en sportbeoefening een belangrijke rol voor de Amelander samenleving heeft en voor de gasten en toeristen. Ook in een toelichting op een renovatiesubsidie aan een van de zwembaden wordt toeristisch medegebruik genoemd.



Volgens de beleidsnota van de gemeente Schiermonnikoog zijn de doelen o.a. het stimuleren van sportdeelname en het realiseren en onderhouden van sportaccommodaties. Overigens wordt door gemeente het zwembad ook gezien als een voorziening voor toeristen.



Voor Terschelling zijn er twee beleidsnotities die relevant zijn voor het zwembadenbeleid. Eén gaat over sporten in het algemeen en één gaat over de toekomst van het zwembad De Dôbe. De algemene Nota Sportbeleid gaat niet in op specifieke sporten. In de notitie over het zwembad gaat het over het streven “de huidige bedrijfsvoering en faciliteiten in stand te houden”.3



In de gemeente Texel wordt in de nota over sport en bewegen, de maatschappelijke waarde van het zwembad genoemd. De maatschappelijke waarde wordt omschreven als dat alle inwoners moeten kunnen leren zwemmen en het zwembad toegankelijk moet zijn voor verenigingen en toeristen. Rond de renovatie van het zwembad zijn door de gemeenteraad kaders vastgesteld, waarin onder meer is gezegd dat het zwembad een “sociale, recreatieve en educatieve functie” moet hebben die “voor iedereen bereikbaar” is.4 In het collegeprogramma van Vlieland is gesteld dat sport en beweging belangrijk zijn en dat daarvoor “een goed draaiend sportcentrum Flidunen nodig" is.5



Geconcludeerd kan worden dat de doelformulering rond zwembaden algemeen en weinig concreet is. In de gemeenten met een zwembad dat in eigendom is van de gemeente, doemt uit de beleidsstukken het beeld op dat het zwembad als een basisvoorziening wordt gezien waarvan de beschikbaarheid belangrijk of vanzelfsprekend wordt gevonden. In (programma)begrotingen en jaarrekeningen wordt ook verwezen naar het zwembad als een belangrijke of min of meer noodzakelijke voorziening. Een uitleg of toelichting van waarom deze beschikbaarheid van belang is, komt echter niet expliciet in de stukken naar voren. Op Ameland, waar de gemeente niet eigenaar is van een zwembad, wordt in de (niet meer actuele) sportnota niet iets aangegeven over het belang van de beschikbaarheid als basisvoorziening. Wel is aangegeven dat sport primair ‘zelforganiserend' moet zijn, en de rol van de gemeente alleen voorwaardenscheppend en ondersteunend is.6 3

Zie hoofdstuk 4. Zie hoofdstuk 5. 5 Zie hoofdstuk 6. 6 Zie hoofdstuk 2. 4

8

II. Gemeenten verschillen in het beleid ten aanzien van schoolzwemmen Met invoering van de Wet op Basisonderwijs in 1985 werd schoolzwemmen niet meer verplicht gesteld. Gemeenten zijn vanaf die datum vrij om wel of niet iets met het schoolzwemmen te doen. De gemeenten Ameland, Schiermonnikoog en Texel hebben gesubsidieerd schoolzwemmen afgeschaft. De gemeenten Terschelling en Vlieland stellen jaarlijks wel een budget ter beschikking voor schoolzwemmen en het vervoer naar/van het zwembad. Er wordt dus door de eilandgemeenten verschillend omgegaan met schoolzwemmen en de rol die de gemeente daarin heeft. Tabel 1.3: Overzicht subsidie schoolzwemmen door gemeente Gemeente Subsidie schoolzwemmen Begroot 2020 Ameland Nee Schiermonnikoog Nee Terschelling Ja, inclusief vervoer € 27.000,Texel Nee Vlieland Ja € 30.000,Bron: zie afzonderlijke hoofdstukken per gemeente in Deel 2

III. Organisatorische relatie is verschillend vormgegeven Met uitzondering van Ameland hebben alle eilanden een zwembad dat eigendom is van de gemeente. De gemeente Ameland heeft dus geen organisatorische relatie met de zwembaden op het eiland. De andere eilandgemeenten hebben dat wel. De gemeenten Terschelling en Schiermonnikoog hebben het uitbaten van het zwembad uitbesteed aan een commerciële partij op basis van een huur- en exploitatieovereenkomst. De gemeente Texel exploiteert het zwembad Molenkoog zelf. Op Vlieland is de exploitatie in handen van een gemeentelijke stichting waaronder de sporthal en het zwembad vallen. De basis hiervoor is een huurovereenkomst. Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Vlieland is sinds 2017 tevens het bestuur van deze stichting. Momenteel vindt op Vlieland een verkenning plaats van een mogelijk overdracht van de exploitatie van een gemeentelijke stichting naar een particuliere eilander stichting. Het voornemen is de exploitatie – hoogstwaarschijnlijk per 1 januari 2021 – over te laten nemen door de Stichting Rekreatiebelangen Vlieland (SRV).

IV. Als er een financiële relatie is, is die beperkt gefundeerd op beleidskaders De financiële relatie van de gemeenten met de zwembaden betreft de subsidierelatie ten aanzien van de exploitatie, eventuele investeringen en de onderhoudsuitgaven die samenhangen met het eigendom van het zwembad. Bij geen van de vier eilanden met een zwembad in eigendom is in de financiële overzichten een eenduidige relatie met beleidskaders en -doelen gevonden, ondanks dat het bij de meest gemeenten om aanzienlijke bedragen gaat. De exploitatie van een zwembad op de eilanden is een verliesgevende bezigheid. De vier zwembaden in gemeentelijke eigendom hebben alle (structureel) een exploitatietekort.7 Uit entreegelden en andere inkomsten dekken de zwembaden in 2019 tussen 33% en 49% van de kosten. De gemeenten Terschelling, Schiermonnikoog en Vlieland verstrekken jaarlijks een subsidie aan de exploitant. De bedragen voor huurprijs en exploitatiesubsidie zijn opgenomen in de huur- en exploitatieovereenkomst; het saldo is in de programmabegroting opgenomen. In de gemeente Texel is de exploitatie direct in handen van de gemeente, en is het dekkingspercentage 33%.

7

9

In dit onderzoek is niet gekeken naar de exploitatie van de zwembaden die in privaat eigendom zijn.

Tabel 1.4: Exploitatiesubsidie en kostendekking zwembaden (2019)* Gemeente

Zwembad

Netto gemeentelijke % kostendekkend bijdrage** Schiermonnikoog Dúnatter 184.932 34% Terschelling De Dôbe 213.000 33% Texel Openluchtzwembad Molenkoog 222.342 33% Vlieland Flidunen 289.260 49% * De gemeente Ameland heeft geen zwembad in eigendom en geen exploitatie-overeenkomst. ** Netto = bijdrage minus huuropbrengsten. Bron: Zie afzonderlijke hoofdstukken per gemeenten in Deel 2

Naast de jaarlijkse subsidieverstrekking investeren gemeenten soms ook in renovatie en verduurzaming van de zwembaden. Deze investeringen komen boven op de exploitatiesubsidies. 

De gemeente Ameland heeft, ondanks dat eigendom en exploitatie bij een private partij liggen, in 2014 financieel bijgedragen aan één van de zwembaden (eenmalig € 20.000,- voor de nieuwbouw en revitalisatie van de Schalken).



De gemeente Schiermonnikoog heeft (in 2017) uitgaven gedaan voor speeltoestellen. Voor de speeltoestellen betaalt de exploitant van het zwembad huur. In de gemeente Terschelling is er actueel een eenmalig investeringsbudget van € 300.000,beschikbaar voor het verduurzamen van het zwembad.

 

In de gemeente Texel is in 2013 besloten tot een grondige renovatie waar een budget van ruim € 2,1 miljoen mee was gemoeid.



In de gemeente Vlieland is niet zozeer sprak van een investering, maar heeft de gemeente in 2013 wel een langlopende lening van € 325.000 gegeven i.v.m. uitvoering van een masterplan.

Het eigendom van het zwembad gaat gepaard met onderhoudskosten. Deze verschillen per gemeente, van ruim € 5.000 per jaar in de gemeente Schiermonnikoog, € 11.000 in de gemeente Vlieland, tot € 50.000 (reservering) in de gemeente Terschelling.

V. Verschillen in tarieven verklaren niet de hoogte van het exploitatietekort De zwembadtarieven komen bij de gemeenten die betrokken zijn bij de exploitatie van zwembaden, aan bod bij overleg over de jaarbegroting en -exploitatie. In de overeenkomsten met de exploitant van de zwembaden op Terschelling en Schiermonnikoog zijn afspraken gemaakt over de maximumtarieven en de jaarlijkse verhoging (indexering) en de maximumtarieven voor specifieke doelgroepen en verenigingen. Hierdoor heeft de gemeente invloed op de tarieven. Dit is echter uitsluitend aan het begin van de exploitatieperiode, die op Schiermonnikoog loopt van 2016-2026 en op Terschelling van 2017 tot 2032. De exploitant is binnen de kaders vrij om de tarieven naar eigen inzicht vast te stellen. De gemeente Texel stelt zelf jaarlijks de tarieven voor de entree van het zwembad vast. Omdat in de gemeente Vlieland het zwembad een gemeentelijke stichting is, komt de begroting elk jaar aan de orde bij het bestuur van de stichting, dat gevormd wordt door de gemeente zelf. Daarbij is ook aandacht voor de tarieven als onderdeel van de exploitatie. De tarieven zijn van belang omdat ze als het ware als communicerende vaten werken met het exploitatietekort en dus de exploitatiesubsidie.

Bij een vergelijking tussen de eilandgemeenten van de hoogte van het exploitatietekort en de tarieven is een dergelijk verband in de praktijk niet duidelijk zichtbaar. Een reële vergelijking van de zwemtarieven is ook niet goed mogelijk omdat het voorzieningenniveau sterk verschilt. Bij de vergelijking van de tarieven tussen de eilanden, blijkt het gemiddeld duurste kaartje op Terschelling met een tarief van € 5,36 en het gemiddeld goedkoopste kaartje op Texel met

10

€ 1,90 te zijn. Wat opvalt is dat de tarieven op de eilanden waar de exploitatie door Optisport wordt gedaan gemiddeld genomen hoger liggen.8

VI. Instrumenten voor controle en monitoring worden te weinig benut Het exploitatiesaldo van de zwembaden die in eigendom zijn van gemeenten is opgenomen in de (programma)begroting en de jaarrekening van de betreffende gemeenten, en zijn dus onderdeel van de reguliere planning- en controlcyclus. Naast deze cyclus vinden in de gemeenten Schiermonnikoog, Terschelling en Vlieland minimaal één keer per jaar gesprekken plaats met de exploitant. In deze gemeenten zijn ook afspraken in de huur- of exploitatieovereenkomst vastgelegd over de tarieven, het (minimale) gebruik van specifieke doelgroepen (zoals verenigingen), en minimale openstellingstijden. Het aantal bezoekers wordt in alle gemeenten bijgehouden. Maar het is bijvoorbeeld niet bekend hoe de gebruikers het zwemmen en de accommodatie ervaren. Er zijn met de private exploitant in de gemeenten Schiermonnikoog en Terschelling geen prestatieafspraken gemaakt ten aanzien van aantal bezoekers of mate van klanttevredenheid waaraan de exploitant dient te voldoen. Dergelijke prestatieafspraken zijn ook niet voor de gemeentelijke zwembaden op Texel en Vlieland beschikbaar. In de gemeenten Schiermonnikoog, Terschelling en Texel zijn in de beleidsnota’s passages opgenomen over de kwaliteit van de accommodaties of over de gewenste kwaliteit daarvan:



Schiermonnikoog: “De kwaliteit, bereikbaarheid en beschikbaarheid van zwembad en sportzaal zijn goed” en de gemeente streeft naar “Voorzieningen en accommodaties van een kwalitatief hoog niveau”.9



Terschelling: de gemeente wil dat “Voorzieningen en accommodaties van een kwalitatief hoog niveau zijn”.10



Texel: “De gemeente streeft naar het in stand houden van - kwalitatief en functioneel - goede sportaccommodaties”.11



Vlieland: “Daarvoor hebben we een goed draaiend sportcentrum Flidunen nodig”.12

Echter, wat precies onder de algemene term ‘kwaliteit’ wordt verstaan, is niet geëxpliciteerd. Dit maakt het dan ook niet mogelijk om te monitoren wat de stand van zaken van deze ambities is. Zoals eerder opgemerkt, zijn de meeste sportnota’s ook niet meer actueel.

VII. Gemeenteraden zijn vooral beheersmatig betrokken bij zwembaden, en nauwelijks kaderstellend Het is de taak van de gemeenteraad om kaders te stellen waarbinnen het college uitvoering kan geven aan zijn rol. Vervolgens controleert de raad of het college op de juiste weg is voor de realisatie. Zwembaden komen voornamelijk in de gemeenteraad aan de orde als er sprake is van een bijzondere omstandigheid, een (grote) investering of verandering van exploitatiewijze. 

In de gemeenteraad van Ameland is de subsidie van € 20.000,- voor nieuwbouw en revitalisatie besproken.



Een verandering in exploitatiewijze heeft op Terschelling en Schiermonnikoog geleid tot een discussie in de betreffende gemeenteraden over de randvoorwaarden waaraan een nieuwe

8

Zie bijlage II. Sport- en beweegnota Schiermonnikoog 2009-2012, p.7 en p.11. 10 Nota Sportbeleid 2010–2014, p. 9. 11 Texel in beweging als sporteiland (2017), p. 12. 12 Gemeente Vlieland. Programmabegroting 2020. p. 28. 9

11

exploitant dient te voldoen. Deze randvoorwaarden hebben vooral betrekking op beheersmatige aspecten, zoals openingstijden en tarieven voor specifieke groepen. 

De gemeenteraad van Texel heeft in 2014 de renovatie van de Molenkoog besproken. Ook het tarievenbeleid wordt in de raad besproken waar het zwemtarief onderdeel van is.



De gemeenteraad van Vlieland heeft in 2016 het BMC-rapport met aanbevelingen rond de bestuurlijke organisatie en de exploitatie van sportcentrum Flidunen besproken.

De exploitatiesubsidie is onderdeel van de begroting en komt dus in de gemeenteraad aan de orde in de reguliere planning- en controlcyclus. De begroting en jaarrekening leveren echter geen duidelijk gesprek op in de gemeenteraad over nut en noodzaak van de zwembaden, en de daarmee gepaard gaande subsidies. De informatievoorziening in de programmabegrotingen geeft ook slechts beperkt informatie over de achtergrond en de kaders van de exploitatiesubsidie, en geeft geen expliciete sturingsinformatie in termen van doelen, middelen en eventuele prestatieafspraken.

1.3

Aanbevelingen Ondanks dat het bij de vier eilandgemeenten waar een zwembad in gemeentelijk eigendom is, om relatief omvangrijke subsidies gaat, zowel structurele exploitatiesubsidies, als incidentele investeringsuitgaven, is hiervoor geconcludeerd dat een afweging op het niveau van beleidsdoelen en kaderstelling slechts weinig expliciet wordt gemaakt. Ook ontbreekt het aan een expliciete monitoring van wat de gemeenteraad met het zwembad wil bereiken. Op grond van de voorgaande conclusies worden de volgende drie aanbevelingen gedaan. 1. Raad, vraag het college om een actueel kader met expliciete doelen voor zwembaden (alle eilanden) Met een actueel kader heeft de gemeenteraad invloed op de doelen die met het zwemmen kunnen worden nagestreefd in het licht van onder meer sportstimulering, bewegen en gezondheid, toeristisch aanbod. Op vier van de vijf eilanden moet de huidige sportnota, waaronder zwemmen meestal wordt geschaard, worden geactualiseerd. Die actualisatie is het moment om de afgelopen periode te evalueren en om heldere kaders en doelen te stellen rond het zwembad en zwemmen. 2.

Raad, vraag het college om in nieuwe exploitatieovereenkomsten voorwaarden vast te leggen die zowel met beheersmatige als met kaderstellende zaken te maken hebben (Schiermonnikoog, Terschelling en Vlieland) Op dit moment zijn in lopende exploitatieovereenkomsten vooral beheersmatige zaken opgenomen. Daardoor wordt de mogelijkheid om met de exploitatieovereenkomst ook te sturen op de doelen die met het zwembad worden nagestreefd, beperkt. Het moment van een nieuwe exploitatieovereenkomst is een geschikt moment om de kaders en beleidsdoelen rond zwembaden daarin op te nemen. 3. Raad, vraag het college om in de reguliere planning- en controlcyclus de uitvoering van de exploitatieovereenkomst en het beleid duidelijker te koppelen aan de doelrealisatie (Schiermonnikoog, Terschelling, Texel, en Vlieland) De informatievoorziening in de programmabegrotingen kan meer informatie geven over de achtergrond en kaders van de exploitatiesubsidie en eventuele investeringssubsidies. Er kan duidelijker sturingsinformatie worden gegeven in termen van doelen, middelen en eventuele prestatieafspraken. Indien de gemeente een zwembad in eigendom heeft kan (jaarlijks) de doelrealisatie en de afweging m.b.t. de exploitatiesubsidie expliciet worden gemaakt.

12

Deel 2: Bevindingen per gemeente

13

2

Ameland

2.1

Beleid en doelstellingen Er is bij de gemeente Ameland geen afzonderlijke beleidsnotitie die gaat over zwembaden. Wel is er een nota Sport- en beweegbeleid Ameland 2012-2015. De nota is niet actueel, maar nog wel op dit moment het uitgangspunt voor het sportbeleid. In de nota wordt ingegaan op de huidige en gewenste positie van sport en bewegen op het eiland en de rol van de gemeente daarin. Volgens de nota moet sport primair ‘zelforganiserend' zijn. De rol van de gemeente is voorwaardenscheppend en ondersteunend en “regisseur, stimulator en vernieuwer van structuren en voorzieningen".13 De nota stelt verder dat sport en sportbeoefening een belangrijke rol voor de Amelander samenleving heeft en ook voor de gasten en toeristen. Verder spreekt de nota van drie thema`s waarop het beleid 2012-2015 gericht moet zijn: 1. Plannen, realiseren en onderhouden van sportaccommodaties; 2. Stimuleren van sportdeelname en gezond en actief bewegen, inclusief het verbinden van sport met het onderwijs op het eiland; 3. Ondersteunen van sportverenigingen, andere sport- en beweegaanbieders op het eiland (waaronder organisaties van sport- en beweeg evenementen). Naast het zorgdragen voor een goed sport- en beweegaanbod wordt het van belang gevonden dat de voorzieningen en accommodaties van een kwalitatief hoog niveau zijn en blijven.

Sportaccommodaties moeten voor iedereen toegankelijk zijn en een veilig gevoel geven bij de gebruikers. In principe is het uitgangspunt in de gemeente Ameland dat de gebruiker betaalt, maar tegelijk wil de gemeente niet dat sporten te duur wordt. Met subsidies aan de sport “in redelijkheid" is het streven om sporten voor gebruikers betaalbaar te houden.14 Dit uitgangspunt wordt niet specifiek genoemd voor zwemmen of zwembaden. De gemeente Ameland heeft in overleg met de sport- en beweegaanbieders op het eiland een Lokaal Sportakkoord opgesteld. Het Lokaal Sportakkoord bevat verschillende ambities. Voor zwemmen of zwembaden zijn in het concept geen doelstellingen opgenomen. Bij een eenmalige subsidie die de gemeenten aan één van de zwembaden voor een renovatieproject heeft verstrekt (zie hierna), is een aantal projectdoelen geformuleerd die impliciet iets zeggen over doelen die de gemeente voor ogen heeft. Het argument voor het toekennen van de subsidie, was onder meer het behouden van een voorziening van goede kwaliteit. Ook richtte het project zich op behoud en verbetering van de voorziening voor toeristisch medegebruik en het versterken van het voorzieningenniveau voor jeugd zoals opgenomen in de Streekagenda 2013.15 Verder zorgde het project voor een betere toegankelijkheid van het zwembad voor mensen met een beperking en duurzaamheid.

Schoolzwemmen Het gesubsidieerd schoolzwemmen is in de gemeente Ameland in 2011 gestopt door een besluit van de gemeenteraad in het kader van bezuinigen. Als toelichting hierbij werd aangegeven dat het zwemmen voornamelijk recreatief was dan diploma gericht zwemmen. Het diplomazwemmen wordt op Ameland door gediplomeerde instructeurs verzorgd tegen een commerciële kostprijs. De indruk van de gemeente is dat er circa 90 - 100% deelname is van de doelgroep om een diploma te halen. 13

Sportnota Ameland 2012-2015, p. 2. Sportnota Ameland 2012-2015, p. 11. 15 Streekagenda Waddeneilanden 2013, p. 16 en Raadsbesluit eenmalige subsidie nieuwbouw revitalisatie Zwembad Ballum, september 2014, p. 2. Op dit moment is de Streekagenda Waddeneilanden niet meer van kracht. In de Provincie Fryslân is nu het Bestuursakkoord 2019-2023 (Geluk op1) van kracht. 14

14

2.2

Organisatorische en financiële relatie Bestuurlijk/organisatorische relatie Ameland heeft een openluchtzwembad (25 meter) in Ballum en een overdekt zwembad (25 meter) in Buren. De gemeente heeft geen bestuurlijke of organisatorische relatie met de zwembaden. De zwembaden zijn door private recreatiebedrijven tot stand gebracht en worden ook door die bedrijven geëxploiteerd. Het buitenbad is van de Stichting Rekreatiecentra Ameland in Ballum en het binnenzwembad van Coöperatief Rekreatie-Oord Klein Vaarwater B.A. te Buren. De twee zwembaden zijn tegen betaling met een toegangskaartje en/of abonnement openbaar toegankelijk voor inwoners van Ameland en toeristen. Financiële relatie De gemeente heeft geen financiële relatie met de zwembaden. Alleen in 2014 is een subsidie toegekend. De gemeenteraad heeft in het kader van de ‘Uitvoeringsregeling projectsubsidies economie, recreatie en toerisme’ eenmalig € 20.000,- (als cofinanciering) beschikbaar gesteld voor de nieuwbouw en revitalisatie van het openluchtzwembad De Schalken van de Stichting Recreatiecentra Ameland in Ballum. Omdat de zwembaden door private recreatiebedrijven worden geëxploiteerd, is er geen gemeentelijk tarievenbeleid.

2.3

Controle en monitoring De zwembaden worden door private recreatiebedrijven geëxploiteerd en daarom is er geen monitoring en controle vanuit de gemeente op de zwembaden.

2.4

Rol gemeenteraad Omdat het eigendom en de exploitatie bij externe partijen liggen, is er geen zwembadbeleid en heeft de raad geen kaderstellende en controlerende rol bij de zwembaden en het zwemmen op Ameland. Op 8 juni 2020 is door een fractie in een raadscommissievergadering gevraagd naar schoolzwemmen. Scholen (directies) hebben in september 2020 aangegeven dat er geen behoefte is om schoolzwemmen als onderdeel van het bewegingsonderwijs weer in te voeren. Dit is besproken met de raadsleden.

2.5

15

Bevindingen •

Eigendom en exploitatie van zwembaden liggen op Ameland bij externe partijen. De gemeente Ameland heeft geen financieel en organisatorische relatie met de zwembaden. Dit is de reden dat er geen tarievenbeleid en geen monitoring en toezicht voor zwembaden is vastgelegd.

•

De nota Sport- en beweegbeleid Ameland 2012-2015 van de gemeente Ameland is niet actueel, maar bevat nog wel uitgangspunten voor de positie van sport en bewegen op het eiland en de rol van de gemeente daarbij. De gemeente Ameland heeft een concept Lokaal Sportakkoord gereed. Daarin zijn geen ambities voor zwemmen of zwembaden vastgelegd. De gemeente Ameland heeft geen doelstellingen voor zwembaden of zwemmen in haar beleid opgenomen.

•

De raad van de gemeente Ameland geen kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van zwembaden of zwemmen.

•

Op Ameland is geen behoefte aan schoolzwemmen als onderdeel van bewegingsonderwijs. Diploma zwemmen wordt professioneel aangeboden op het eiland in zwembad Klein Vaarwater en indien mogelijk in de zomermaanden in het openluchtzwembad in Ballum.

3

Schiermonnikoog

3.1

Beleid en doelstellingen Er is geen afzonderlijke beleidsnotitie die gaat over zwembaden. Wel is er een Sport- en beweegnota Schiermonnikoog 2009-2012. Deze is echter niet actueel, maar geldt nog steeds als uitgangspunt voor het beleid. In de Sport- en beweegnota Schiermonnikoog 2009-2012 is het plaatselijke openluchtzwembad genoemd, dat wordt geëxploiteerd door Stichting Dúnatter. De nota stelt dat de kwaliteit, bereikbaarheid en beschikbaarheid van het zwembad goed zijn. Volgens de nota legt de gemeente Schiermonnikoog zich toe op een regiefunctie bij ‘sport en bewegen’. De doelstellingen in de nota Sport- en beweeg Schiermonnikoog 2009-2012 zijn gebaseerd op Wad in Beweging:16 1. Plannen, realiseren en onderhouden van sportaccommodaties 2. Stimuleren van sportdeelname, met als speerpunten jeugd, remedial teaching en de leeftijdsgroep 55+ 3. Ondersteunen van sportverenigingen 4. In stand houden van structurele samenwerking tussen belanghebbenden t.a.v. sport en bewegen. Overigens wordt het zwembad ook gezien als een voorziening voor toeristen. In de notitie ‘Projectaanvraag vernieuwbouw zwembad De Dúnatter Schiermonnikoog’ uit 2015 is gesteld dat het zwembad en de voorzieningen niet meer van deze tijd zijn en de onderhoudskosten toenemen. “In de discussies over de toekomst van het zwembad is ook de optie om het zwembad te sluiten aan de orde geweest.

Voor deze optie bleek, ondanks de hoge kosten die met het openhouden van het zwembad zijn gemoeid, echter weinig draagvlak: het zwembad vervult duidelijk een maatschappelijke functie voor de eigen bevolking. Er kunnen zwemlessen gegeven worden en het zwembad is een ontmoetingsplaats, met name voor de eilander kinderen. Verder heeft het zwembad een belangrijke functie voor de gasten. Nut en noodzaak van het zwembad worden dus breed onderschreven”.17 Schoolzwemmen De gemeente Schiermonnikoog heeft na niet meer verplicht stellen van schoolzwemmen in 1985 geen beleid ontwikkeld op schoolzwemmen. In de meerdere begrotingen/jaarrekeningen staat vermeld dat het vernieuwde zwembad een belangrijke voorziening is die de gemeente in stand wil houden.18

3.2 Financieel en organisatorische relatie gemeente tot het zwembad

Bestuurlijk/organisatorische relatie Op 23 september 2015 heeft de gemeente een huur- en exploitatieovereenkomst gesloten met Cone Schiermonnikoog BV, later overgegaan in Optisport Schiermonnikoog BV. Deze onderneming heeft de

16

Wad in Beweging is een in 2004 gestart gezamenlijk breedtesport project van de Friese Waddeneilanden. Doelstelling van het project optimaal benutten van de huidige kansen die op de eilanden aanwezig zijn op het gebied van sport en bewegen. 17 Projectaanvraag vernieuwbouw zwembad De Dúnatter Schiermonnikoog, gemeente Schiermonnikoog, 2015, p. 2. 18 Programmabegroting 2019, gemeente Schiermonnikoog, p. 73.

16

exploitatie van Openluchtzwembad Schiermonnikoog per 1 maart 2016 op zich genomen. De overeenkomst zal eindigen per 28 februari 2026.

Financiële relatie In de eerdergenoemde notitie ‘Projectaanvraag vernieuwbouw zwembad De Dúnatter Schiermonnikoog’ is opgenomen dat de kosten voor de hernieuwbouw van het zwembad € 1.200.000,- bedragen. In de huur- en exploitatieovereenkomst is opgenomen dat de huurprijs voor het zwembad € 76.836,(excl. btw) per jaar bedraagt. Dit bedrag komt overeen met het bedrag dat in de begroting voor 2017. De gerealiseerde inkomsten zijn in 2017, 2018 en 2019 hoger. In de akte wordt niet genoemd of deze huurprijs zal worden geïndexeerd. Wel wordt de genoemde huurprijs de ‘aanvangshuurprijs’ genoemd en later in de akte is sprake van ‘prijspeil 2016’. Gedurende de looptijd van deze overeenkomst draagt de gemeente jaarlijks bij voor een vast bedrag van € 169.275,-.19 Zowel de begrote uitgaven als de gerealiseerde uitgaven liggen in de jaren 2017, 2018 en 2019 hoger. Het onderhoud van de accommodatie berust bij de gemeente. De exploitatiebijdrage en andere kosten zijn hoger dan de huurprijs en andere inkomsten. Netto ‘stopt’ de gemeente daarmee jaarlijks € 161.121 tot € 184.932,in de exploitatie van het zwembad. Tabel 3.1: Exploitatie zwembad Jaar

Begrote uitgaven

Begrote inkomsten*

Realisatie Uitgaven

Realisatie inkomsten*

Saldo (realisatie)

Dekkingspercentage**

2017

228.014

76.835

283.882

122.761

-161.121

43%

2018

295.116

122.870

260.370

88.726

-171.644

34%

2019

266.295

91.915

281.461

96.528

-184.932

34%

2020

272.120

96.024

.

.

.

.

* Huuropbrengsten ** Aandeel van de uitgaven dat wordt gedekt door de inkomsten. 2017 realisatie; 2018-2020 begroting. Bron: Jaarrekening 2017 – 2020 en Programmabegroting 2017 – 2020, Gemeente Schiermonnikoog

Op 26 april 2018 is een addendum aan de huur- en exploitatieovereenkomst toegevoegd. Daarin is expliciet de huurprijsindexering opgenomen. Daarnaast is een aanvullende huurovereenkomst gesloten voor geplaatste en te plaatsen speeltoestellen. Voor de speeltoestellen dient een huur van € 6.500,- per jaar te worden betaald. Dit bedrag is ook geïndexeerd. Tevens geldt deze huur met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2017. Naast de subsidie voor de exploitatie zijn er onderhoudskosten. Deze zijn uitgewerkt in het onderhoudsplan 2017-2026. In de programmabegroting 2019 staan onderhoudskosten voor 2019 voor het zwembad van € 5.160,-. In de programmabegroting 2020 is een bedrag van € 5.854 opgenomen.20 Tarieven voor het zwemmen In de exploitatieovereenkomst zijn minimale eisen opgenomen ten aanzien van onder andere opening, vrij zwemmen, gebruik door doelgroepen en les- en verenigingszwemmen. Wijziging van deze eisen is uitsluitend mogelijk na toestemming van de gemeente. Dit geldt eveneens voor de tarieven van maatschappelijke zwemactiviteiten, er is echter niet vermeld wat hieronder verstaan wordt. Een overzicht van de actuele tarieven is opgenomen in de bijlagen.

19 20

17

Exclusief btw en jaarlijkse index. Programmabegroting 2019 en 2020, Gemeente Schiermonnikoog, beide p. 28.

3.3

Controle en monitoring Jaarlijks wordt zowel in de begroting als in de jaarrekening financieel verslag gedaan van de baten en lasten van de exploitatie van het zwembad. Tevens is een post voor onderhoud opgenomen. In beide overeenkomsten met de exploitant van het zwembad zijn geen kwaliteitseisen ten aanzien van klanttevredenheid of afspraken over klanttevredenheidsonderzoek opgenomen. Wel wordt door de ambtelijke organisatie jaarlijks meerdere gesprekken gevoerd met de exploitant.

3.4

Rol gemeenteraad Het is de taak van de gemeenteraad om kaders te stellen waarbinnen het college uitvoering kan geven aan zijn rol en vervolgens controleert de raad of het college op de juiste weg is voor de realisatie. Zwemmen en het zwembad is behoudens de huur- en exploitatieovereenkomst 2015 geen onderwerp van (intensieve) discussie geweest in de gemeenteraad.

3.5

18

Bevindingen •

De gemeente Schiermonnikoog is eigenaar van het zwembad. De exploitatie wordt uitgevoerd door een private partij.

•

De gemeente heeft geen doelstellingen voor zwembaden of zwemmen in haar beleid opgenomen. Wel is het belang van het zwembad onderschreven in de voorbereiding van de vernieuwbouw van het zwembad

•

De nota sportbeleid (2009- 2012) van de gemeente Schiermonnikoog is nog steeds fingerend beleid.

•

De gemeente Schiermonnikoog verstrekt jaarlijks tussen de € 160.000 en € 180.000 subsidie onderhoudskosten en overige bijdragen aan het zwembad.

•

Het exploitatiedekkingspercentage van het zwembad op Schiermonnikoog is in de periode 2017 en 2019 tussen de 34% en 43%.

•

Het tariefbeleid is in hoofdlijnen beschreven in de huur- en exploitatieovereenkomst.

4

Terschelling

4.1

Beleid en doelstellingen Er zijn twee beleidsnotities die relevant zijn voor het zwembadenbeleid. Eén gaat over sporten in het algemeen en één gaat over de toekomst van het zwembad De Dôbe. Ook is er een besluit van de gemeenteraad over de huur- en exploitatieovereenkomst met Optisport. Optisport is de exploitant van De Dôbe. In de Nota Sportbeleid 2010–2014, vastgesteld door de Gemeenteraad op 27 oktober 2009 neemt zwemmen (als sport) een bescheiden plaats in. Bij een opsomming van bestaande activiteiten is een viertal zwemactiviteiten benoemd. Daarnaast is de Dôbe opgenomen in een overzicht van voorzieningen op West-Terschelling. De Nota Sportbeleid gaat niet in op specifieke sporten maar wel noemt het vier gemeentelijke kerntaken. Deze taken zijn: 

Iedere inwoner en gast van Terschelling mogelijkheden bieden tot kennismaken met en continue beoefening van sport -en beweegactiviteiten. Evenals het verhelderen en duidelijk maken van de maatschappelijke betekenis en doelen van sport en bewegen.



Realiseren van een breed en gevarieerd aanbod van sport- en beweegvoorzieningen.



Stimuleren van maatschappelijke participatie door sport en bewegen.



Geven van voorlichting en verstrekken van informatie over sportmogelijkheden op Terschelling.

De notitie ‘De toekomst van het zwemmen op Terschelling’ uit 2016 is opgesteld ter voorbereiding van een gemeenteraadsbesluit over de toekomst van zwembad De Dôbe. De notitie vat het toenmalige collegeprogramma kort samen. “In het collegeprogramma wordt gestreefd naar het in standhouden van voorzieningen op het gebied van kunst, cultuur, musea en sport. (..) In het coalitieakkoord wordt ingezet om met betrekking tot het zwembad de huidige bedrijfsvoering en faciliteiten in stand te houden. Beleid richten op verlengen economische levensduur”.21 Tevens haalt de notitie de gemeentelijke kerntaken uit de Nota Sportbeleid aan, hoewel deze in 2016 feitelijk verouderd is. Naast een samenvatting van het collegeprogramma bevat de notitie ook een verkenning van de externe factoren, zoals landelijke en lokale ontwikkelingen, een overzicht van de financiën en een vijftal toekomstvarianten zwemmen op Terschelling. In het collegeprogramma (Eilandakkoord) ‘Krachtig Terschelling 2018 – 2022’ staat dat: “Het zwembad (gebouw) blijft in het bezit van de gemeente. Bij onderhoud en toekomstige investeringen staat verduurzaming voorop”.22 Schoolzwemmen Het schoolzwemmen en vervoer ernaar toe wordt gefinancierd door de gemeente Terschelling.23

4.2

Organisatorische en financiële relatie Bestuurlijk/organisatorische relatie Het zwembad is eigendom van de gemeente en het private bedrijf Optisport huurt en exploiteert het zwembad. Op 28 juni 2017 heeft de gemeente een huur- en een exploitatieovereenkomst gesloten met Optisport Terschelling B.V. De overeenkomsten gingen in op 1 juli 2017 en lopen tot 31 december 2032. Optisport nam de exploitatie van de Dôbe over van de N.V. Sportfondsenbad-Terschelling. Optisport Terschelling B.V is onderdeel van het bedrijf Optisport dat in Nederland en België meerdere 21

De toekomst van het zwemmen op Terschelling, Gemeente Terschelling, 2016, p. 2. Eilandakkoord ‘Krachtig Terschelling 2018 – 2022, Gemeente Terschelling, 2018, p. 7. 23 Jaarstukken 2018, Gemeente Terschelling 2019, p. 116. 22

19

zwembaden, ijsbanen, sporthallen, fitnesscentra en multifunctionele sport- en welzijnscentra exploiteert. In de exploitatieovereenkomst zijn minimale eisen opgenomen ten aanzien van onder andere opening, vrij zwemmen, gebruik door verenigingen en schoolzwemmen.24 Financiële relatie In de huurovereenkomst is een huurprijs voor het zwembad van € 100.000,- (excl. btw) per jaar opgenomen. Jaarlijks wordt de huur verhoogd met het CBS-consumentenprijsindexcijfer. Gedurende de looptijd van de overeenkomst draagt de gemeente jaarlijks voor een vast bedrag van € 274.957,bij aan de exploitatie. Evenals bij de huurprijs wordt het bedrag jaarlijks verhoogd met het CBSconsumentenprijsindexcijfer. Dit betekent dat de gemeente jaarlijks netto minimaal € 174.957,-bijdraagt aan de exploitatie van het zwembad. Dit bedrag zal tot 2032 langzaam oplopen omdat de aanpassing aan het consumentenprijsindexcijfer voor de exploitatie groter is dan van de huursom.25 Het totale bedrag aan uitgaven voor de jaren 2018 en 2019 ligt hoger dan de nettobijdrage aan de exploitatie. Tabel 5.1: Exploitatie zwembad* Jaar

Begrote uitgaven

Begrote inkomsten

Realisatie Uitgaven

Realisatie inkomsten

Saldo (realisatie)

Dekkingspercentage**

2018

275.000

100.000

325.000

102.000

-223.000

31%

2019

275.000

100.000

316.000

103.000

-213.000

33%

2020

249.000

100.000

320.000

* Per 1 juli 2017 is de huur- en een exploitatieovereenkomst met Optisport Terschelling B.V ingegaan. Daarom is dat jaar buiten beschouwing gelaten. ** Aandeel van de uitgaven dat wordt gedekt door de inkomsten. Bron: Gemeente Terschelling Jaarstukken 2018, Gemeente Terschelling Jaarstukken 2019

Naast de exploitatievergoeding is er ook sprake van een investeringsbudget. In het programma van eisen van december 2016 staat het volgende: “Aanvullend op de jaarlijkse exploitatiebijdrage stelt de gemeente een eenmalig investeringsbudget van € 300.000 beschikbaar voor het verduurzamen van het zwembad. Dit budget wordt op basis van een door de exploitant ingediend voorstel in samenspraak met de gemeente aangewend”.26 Voor dit eenmalig investeringsbudget is recentelijk een ‘Overeenkomst van opdracht verduurzaming Zwembad de Dôbe’ opgesteld.27 Ook is er sprake van de aanschaf van een zwembadlift waaraan de gemeente € 3.700,- heeft bijgedragen.28 Naast de exploitatievergoeding is voor onderhoud jaarlijks € 50.000,- op de begroting gereserveerd.

24

In de exploitatieovereenkomst is onder artikel 1.8 het volgende gesteld: “Door de Exploitant wordt als gesteld in artikel 1 lid 2 gestalte gegeven aan een volledig risicodragende exploitatie van de accommodatie. Mede in het kader hiervan heeft de Exploitant, bij aanvang van de exploitatie, de verplichting om een bedrag van € 150.000,(zegge: honderdvijftigduizend euro) als eigen vermogen in de exploitatie in te brengen.” De rekenkamer van de Waddeneilanden heeft geconstateerd dat uit de financieel verslagen 2017 en 2018 van Optisport Terschelling B.V., welke beide zijn voorzien van een controleverklaring van een onafhankelijk accountant (ABAB te Tilburg), niet blijkt dat deze inbreng ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Terschelling heeft daarover contact gehad met Optisport, wat heeft geleid tot de toezegging dat binnenkort de daadwerkelijke garantie wordt afgegeven. 25 Ervan uitgaande dat er in deze periode sprake is van inflatie. 26

Programma van Eisen, Beheer en exploitatie zwembad De Dôbe, Gemeente Terschelling, 19 december 2016 pagina 4. 27 Overeenkomst van opdracht verduurzaming Zwembad de Dôbe, Gemeente Terschelling en Optisport Terschelling B.V., 2020. 28 Gemeente Terschelling Jaarstukken 2019, p. 171.

20

Tarieven voor het zwemmen In de exploitatieovereenkomst is opgenomen dat de exploitant vrij is om de tarieven naar eigen inzicht vast te stellen. De gemeente heeft daar dus geen invloed op. Alleen over de vergoeding voor het schoolzwemmen is in de exploitatieovereenkomst opgenomen dat die uitsluitend verhoogd kan worden met het CBS-consumentenprijsindexcijfer.

4.3

Controle en monitoring Jaarlijks wordt zowel in de begroting als in de jaarrekening financieel verslag gedaan van de baten en lasten van het zwembad. Tevens is een post voor onderhoud opgenomen. In de genoemde exploitatieovereenkomst in artikel 8.10 is gesteld dat: “De Exploitant verplicht zich tot het eenmaal per twee kalenderjaren houden van een representatief klantentevredenheidsonderzoek onder de gebruikers van de accommodatie”.29

4.4

Rol gemeenteraad Het is de taak van de gemeenteraad om kaders te stellen waarbinnen het college uitvoering kan geven aan zijn rol en vervolgens controleert de raad of het college op de juiste weg is voor de realisatie. Zwemmen en het zwembad is sinds het sluiten van de huur- en exploitatieovereenkomst in 2015 geen onderwerp van discussie geweest in de gemeenteraad. De exploitatie-overeenkomst beperkt in feite de kaderstellende taak van de raad. Immers de minimale exploitatie-eisen zijn tot eind 2032 vastgelegd. De raad heeft zelf met deze exploitatie-overeenkomst ingestemd. De controlerende taak lijkt daarmee een routinematig karakter te hebben. Voldoet de exploitant aan de gestelde eisen? Naast deze feitelijke check biedt het in de exploitatie-overeenkomst opgenomen tweejaarlijkse klanttevredenheidsonderzoek wellicht een aanleiding tot een periodieke beschouwing in de raad over de tevredenheid van de bezoekers van het zwembad.

4.5

Bevindingen •

De gemeente Terschelling is eigenaar van het zwembad. De exploitatie wordt gedaan door een private partij.

•

De gemeente heeft in een aantal beleidsnotities doelstellingen in algemene termen voor zwembaden of zwemmen opgenomen.

•

Afspraken over de exploitatie zijn vastgelegd in een huur- en een exploitatieovereenkomst die loopt tot en met 2032. De gewenste verduurzaming in een afzonderlijke notitie.

• •

De gemeente draagt jaarlijks ruim netto € 200.000 bij aan de exploitatie.

29

21

De tweejaarlijkse klanttevredenheidsonderzoeken bieden een mogelijk om ook vanuit de raad de klanttevredenheid van bezoekers te bespreken.

Exploitatieovereenkomst Optisport Terschelling BV, artikel 8.10.

5

Texel

5.1

Beleid en doelstellingen Er is geen afzonderlijke beleidsnotitie die gaat over zwembaden. Wel is er een beleidsnota ‘Texel in beweging als sporteiland’ uit 2017. Rond de renovatie van zwembad Molenkoog zijn beleidskaders vastgesteld. Ten slotte is in de programmabegroting 2020 gesteld dat er geen voorstellen gedaan worden aangaande het gemeentelijk zwembad. In de beleidsnota ‘Texel in beweging als sporteiland’ staat vermeld dat de gemeente Texel sport belangrijk en sport kunnen beoefenen vindt. In de nota stelt de gemeente als randvoorwaarde dat sportaccommodaties beschikbaar zijn en in stand worden gehouden. De verbinding tussen sport, gezondheid en onderwijs staat in de nota geschreven. Sport levert volgens de nota een positieve bijdrage aan de gezondheid. En sport heeft een rol in het onderwijs. De maatschappelijke waarde van het zwembad wordt in de nota omschreven als dat alle inwoners moeten kunnen leren zwemmen en het zwembad toegankelijk moet zijn voor verenigingen en toeristen. Sport kan er mede voor zorgen dat het hele jaar rond toeristen het eiland weten te vinden. Het openluchtzwembad in Den Burg wordt in de nota daarvoor als plek benoemd.

In het raadsbesluit uit 2013 heeft de raad van de gemeente Texel een besluit genomen voor de renovatie van Molenkoog.30 Hierin wordt het belang van behoud van het openluchtzwembad voor Texel genoemd en daarmee de noodzaak voor een renovatie. De gemeenteraad heeft op 13 april 2011 zes kaders voor het Zwembad Molenkoog vastgelegd in een raadsbesluit (zie het kader). Een aantal van die kaders geven doelen en randvoorwaarden aan. Zo gaat het om een “een laagdrempelige toegang (openingstijden, prijsstelling voor Texelaars) om de sociale, recreatieve en educatieve functie voor iedereen bereikbaar te laten zijn”.31 Er wordt verder gepleit voor “gemeentelijke invloed op het serviceniveau (toegangstijden, prijsstelling voor de Texelaars)” en “ter versterking van de exploitatiemogelijkheden” moet het zwembad extra toeristische doelgroepen en mogelijk andere doelgroepen aantrekken, en moet er aandacht zijn voor een ‘jaarrondexploitatie’ en optimale vindbaarheid en bereikbaarheid. De gemeenteraad heeft zes kaders voor het Zwembad Molenkoog raadsbesluit 13 april 2011 vastgelegd: 1. uitgangspunt voor het onderzoek naar de manier waarop het zwembad Molenkoog behouden kan blijven is minimaal handhaven van het huidige serviceniveau en laagdrempelige toegang (openingstijden, prijsstelling voor Texelaars) om de sociale, recreatieve en educatieve functie voor iedereen bereikbaar te laten zijn. 2.

de mogelijkheid voor publiek-private samenwerking dient grondig te worden onderzocht, waarbij de gemeentelijke invloed op het serviceniveau (toegangstijden, prijsstelling voor de Texelaars) structureel geagendeerd moet zijn. 3. ter versterking van de exploitatiemogelijkheden moeten ten minste de volgende potentiële kostendragers: bouwwijze die energie oplevert, zwembad dat extra toeristische doelgroepen aantrekt, mogelijk andere doelgroepen die niet verdringend werken, jaarrondexploitatie en optimale vindbaarheid en bereikbaarheid. 4. eventuele ver/ nieuwbouw zal het kenmerk ‘duurzaam’ moeten hebben. 5. financiering, het beslag op de gemeentelijke begroting mag niet groter zijn dan nu het geval is tenzij er aanzienlijke uitbreiding van het serviceniveau voor de Texelse bevolking plaatsvindt. 6. tijdpad uiterlijk eind 2011 aan de raad de resultaten van het onderzoek presenteren.

30

De noodzaak tot renovatie stond al in een onderzoek in 2012. Het zwembad is dan nog wel veilig en functioneel te gebruiken, maar met regulier onderhoud kan het serviceniveau op termijn niet meer worden veiliggesteld. De provincie Noord-Holland verleende voor de veroudering van de bassins en de installatie een ontheffing aan de gemeente tot en met het seizoen 2015. De gemeente moest voor 1 januari 2014 een besluit over een plan om de technische situatie van het zwembad structureel te verbeteren. 31 Kaderstellende raadsopdracht “Zwembad De Molenkoog” 13 april 2011.

22

In de programmabegroting 2020 wordt ook aandacht besteed aan het belang van sport. In de begroting wordt gesteld dat het grote aanbod van sportactiviteiten in het Texelse landschap aantrekkelijk is voor inwoners en toeristen. Sport heeft een positief effect op economie en het bevordert een gezonde levensstijl. Ook heeft sport een belangrijke functie in het zogenoemde ‘IJslandse model’ waarbij sport een belangrijke rol heeft bij het terugdringen van alcohol, tabak- en drugsgebruik onder de jeugd. Concrete doelen en resultaten voor zwemmen of zwembaden staan niet in de begroting. Schoolzwemmen Het schoolzwemmen binnen de gemeente Texel is gestopt in 2011, na overleg tussen scholen en gemeente.32

5.2

Financiële en organisatorische relatie gemeente tot zwembad Bestuurlijke/organisatorische relatie De gemeente is eigenaar van het openluchtzwembad Molenkoog. De exploitatie is ook in handen van de gemeente. Naast Molenkoog is er een overdekt zwembad Calluna in De Koog. Dat zwembad is privaat eigendom en wordt ook privaat geëxploiteerd. De gemeente heeft er geen financiële of bestuurlijke relatie mee. Financiële relatie Aangezien de gemeente eigenaar is van het zwembad en verantwoordelijk is voor de exploitatie, zijn alle opbrengsten, tekorten en risico’s voor rekening van de gemeente. Zo is naast de jaarlijkse uitgaven en inkomsten voor de exploitatie in de jaarrekening van de gemeente 2018 een nadelige post opgenomen van het zwembad van € 60.000,-. In de toelichting staat ‘”afrekening gas meerdere jaren, meerkosten inhuur personeel, meer inkomsten uit de opbrengsten per saldo negatief resultaat”.33 Tabel 5.1: Exploitatie zwembad Jaar

Begrote uitgaven

Begrote inkomsten*

Realisatie Uitgaven

Realisatie inkomsten*

Saldo (realisatie)

Dekkingspercentage*

2017

454.480

108.878

445.956

115.730

-330.226

26%

2018

357.013

107.878

429.806

120.428

-309.378

28%

2019

385.375

107.787

333.966

111.624

-222.342

33%

2020

406.896

107.787

.

.

.

26%

* Aandeel van de uitgaven dat wordt gedekt door de inkomsten. 2017-2019 realisatie; 2020 begroting. Bron: Programmarekening 2017, Gemeente Texel, 2018, Programmarekening 2018, Gemeente Texel, 2019 Programmarekening 2019, Gemeente Texel, 2020, Programmabegroting 2020, gemeente Texel, 2019

Naast de exploitatie zijn er nog kapitaallasten in verband met de renovatie. In 2013 kiest de raad voor renovatie volgens een scenario dat een investering van € 2.141.000 inhoudt. Scenario 3 is een volledige en kwalitatief hoogwaardige renovatie van het bestaande zwembad met een levensduur van 40 jaar.34

32

Bron: Antwoord op een schriftelijke vraag.

33 Programmarekening 2018, gemeente Texel, p. 98. 34

Het college stelde een ander voor, waarin het bestaande programma van het zwembad zou worden beperkt tot hoofdzakelijk de renovatie van het diepe bassin en de aanleg van een waterspeeltuin. In dat scenario zou het zwembad een levensduur van 20 jaar krijgen en zou het om een investering van € 1.010.500 gaan.

23

Tarieven voor het zwemmen In de Raadsvergadering van 26 maart 2020 heeft de Gemeenteraad de nota ‘Tarievenbeleid sportaccommodaties Texel 2020’ vastgesteld.35 Daarin is een tarievenlijst voor zwembad Molenkoog opgenomen. De prijs van een loskaartje bedraagt per 1 januari 2021 € 4,80, dit was € 3,65,-. Deze relatief forse verhoging wordt door de gemeenteraad als redelijk bevonden, vanwege de recente renovatie van het zwembad.

5.3

Controle en monitoring Bij de behandeling van zowel de begroting als de jaarrekening komen de baten en lasten van Zwembad Molenkoog aan de orde. Er vindt geen periodieke inventarisatie van klantwensen of klanttevredenheidonderzoek plaats. Ook vindt geen toetsing van de zes kaders voor het Zwembad Molenkoog (raadsbesluit 13 april 2011) plaats. Is de toegang, bijvoorbeeld de openingstijden en prijsstelling voor Texelaars nog steeds laagdrempelig?

5.4

Rol gemeenteraad De raad is betroken geweest bij de sportnota. Daar is zwemmen alleen beperkt genoemd. De raad is wel betrokken geweest bij het besluit om te investeren in renovatie. De raad had daar een actieve rol in de keuze voor een bepaald scenario voor de renovatie. Recent heeft de gemeenteraad de nota ‘Tarievenbeleid sportaccommodaties Texel 2020’ vastgesteld.

5.5

Bevindingen •

De gemeente Texel is eigenaar van zwembad Molenkoog en is ook verantwoordelijk voor de exploitatie.

•

De gemeente heeft een aantal beleidskader voor zwembaden of zwemmen in haar beleid opgenomen. De uitwerking van deze kaders in de praktijk worden niet periodiek getoetst.

•

De gemeente draagt de kosten voor exploitatie die ruwweg tussen de € 222.000 en € 330.000 liggen. Het dekkingspercentage van het zwembad op Texel is in de periode 2017 en 2020 tussen de 26% en 33%.

35

Eerder waren de tarieven voor toegang tot het zwembad geregeld in de nota ‘Tarievenstelsel voor gemeentelijke sportaccommodaties, 1994’. In deze nota is het principe van kostendekkingspercentages gehanteerd. Een deel van de kosten voor de instandhouding van de sportaccommodaties wordt door de gemeente gedragen en een ander deel wordt doorbelast aan de gebruikers. De verhouding is in de nota uit 1994 bepaald op 70% voor rekening gemeente en 30% voor de gebruikers. De aldus berekende prijzen zijn jaarlijks geïndexeerd met het Consumenten Prijsindexcijfer.

24

6

Vlieland

6.1

Beleid en doelstellingen De gemeente Vlieland heeft geen actueel beleidsdocument. Er komt volgens opgave van de gemeente binnenkort een notitie over sportbeleid (en ook één over onderwijsbeleid).36 In het collegeprogramma komt het zwembad indirect aan de orde als onderdeel van het sportcentrum Flidunen: “Sport en beweging zijn belangrijk voor een goede gezondheid. De inzet is om sportbeoefening te stimuleren en zo de gezondheid van de inwoners te verbeteren. Dat werkt preventief; het scheelt aantoonbaar hogere zorgkosten. Daarvoor hebben we een goed draaiend sportcentrum Flidunen nodig”.37 In het collegeprogramma is ook opgenomen dat wordt gestreefd naar een “duurzame exploitatie” van Flidunen en “een goed draaiend sportcentrum”.38 Het zwembad wordt als onderdeel van Flidunen gezien als een onderdeel van het recreatieve aanbod op Vlieland.