11.f. BDO rapport Toeristenbelasting Terschelling en Vlieland

Inhoudsopgave 1.

2.

3

4

5

6

Voorwoord

3

Inleiding

4

1.1. Context en aanleiding

4

1 .2. VraagsteLling

4

1.3. Managementsamenvatting

4

1 .4. Uitvoering onderzoek en specifieke aanpak

7

Uitvoeringsvarianten en uitgangspunten

8

2.1

Algemene introductie

8

2.2

Uitvoeringsvarianten hervorming

8

2.3

Uitgangspunten bij hervorming

9

Huidige situatie

10

3.1

Huidige opzet heffing toeristenbelasting

10

3.2

Huidige situatie privacy en aandachtspunten

13

3.3

Huidige situatie marktregulering en aandachtspunten

15

Heffing en inning door Doeksen

17

4.1

Algemene aandachtspunten

17

4.2

Aandachtspunten Fiscaal

17

4.3

Aandachtspunten Privacy

18

4.4

Aandachtspunten Marktregulering

18

Heffing bij bezoeker via Doeksen

19

5.1

Algemene aandachtspunten

19

5.2

Aandachtspunten Fiscaal

19

5.3

Aandachtspunten Privacy

20

5.4

Aandachtspunten MarktreguLering

21

Heffing bij bezoeker via app

22

6.1

Algemene aandachtspunten

22

6.2

Aandachtspunten Fiscaal

22

6.3

Aandachtspunten Privacy

23

6.4

Aandachtspunten Marktregulering

24

Bijlage AVG Geraadpleegde documenten

2

1 nieuwe perspectieven

25 31

Voorwoord Geachte Lezer, In opdracht van de gemeenten Terschelling a Vlieland (hierna gezamenlijk te noemen: “de gemeenten”) heeft BDO onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor een hervorming in het innen van toeristenbelasting. Meer specifiek is onderzoek gedaan naar drie mogelijke uitvoeringsvarianten, namelijk: Heffing en inning via Doeksen 1. H. Heffing rechtstreeks bij bezoeker via koppeling website Doeksen III. Heffing rechtstreeks bij bezoeker via app De vraag die centraal staat in dit onderzoek is om zowel de juridische en fiscale mogelijkheden als de haalbaarheid te onderzoeken voor de verschillende uitvoeringsvarianten. Het antwoord op deze vraag is relevant voor de keuze van de gemeenten voor een van deze uitvoeringsvarianten bij de hervorming van de toeristenbelasting. In deze anaLyse geven wij antwoord op deze vraag en onderzoeken wij welke juridische en fiscale aandachtspunten bij de verschillende varianten aanwezig zijn. Wij adresseren in deze rapportage de voornaamste aandachtspunten op het gebied van fiscaaL perspectief en vanuit privacy en marktreguleringsperspectief. Deze analyse stelt de gemeenten in staat een weloverwogen keuze te maken voor een van de uitvoeringsvarianten. De verschillende varianten zijn in hoofdstukken verdeeld. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen zijn opgesomd in de managementsamenvatting onder paragraaf 1.3.

Wij wensen u veel leesplezier. Voor vragen en/of eventueLe opmerkingen naar aanleiding van deze rapportage kunt u uiteraard aLtijd contact opnemen met ondergetekende of de andere teamleden. Met vriendelijke groet, BDO Belastingadviseurs namens deze,

_/

mr. E.H.C. Bakx / Partner belastingadvies E-mail: erik.bakx@bdo.nl Telefoon: +31 (0)6 30 40 46 60 Eveline Bakker / Sr. manager LegaL E-mail: evetine.bakker@bdo.nl Telefoon: +31 (0)6 39 09 60 64 Menno Weij / Partner Legal, E-mail: menno.weij@bdo.nl Telefoon: +31 (0)6 10 91 90 24

3 1 nieuwe perspectieven

1.

Inleiding

Dit hoofdstuk start met de context en aanleiding van het vraagstuk. Daarna volgt de vraagstelling die de aanleiding is tot de opdrachtverstrekking. Om de uitkomsten van het onderzoek inzichtelijk te maken, hebben we voor u daarnaast een managementsamenvatting gemaakt. 1.1. Context en aanleiding

De gemeenten Terschelling en Vlieland (hierna gezamenlijk te noemen: “de gemeenten”) hebben het voornemen om per 1 januari 2022 een hervorming van het heffen en innen van toeristenbelasting te realiseren. De belangrijkste reden voor deze omslag is het ontzorgen van de logiesverstrekkers en dit leidt tot een beter en vroeger inzicht in het aantal overnachtingen. De gemeenten verkennen op dit moment de mogelijkheden. Er wordt gedacht aan een systematiek waarbij heffing kan plaatsvinden bij de toerist/bezoeker zelf, waarbij deze verantwoordelijk is voor het betalen van de belasting. Bovendien wordt in deze variant het profijtbeginsel toegepast: de gebruikers van de voorzieningen betalen zelf rechtstreeks hun verschuldigde belasting aan de gemeente. Een alternatief scenario is om Doeksen in te zetten. 1 Doeksen exploiteert de veerbootverbinding vanuit Harlingen. Aangezien binnenkomst en vertrek voor driekwart van de bezoekers via deze veerverbinding plaatsvindt, kan Doeksen een centrale rol spelen bij de toeristenbelasting. Dat leidt tot de volgende uitvoeringsvarianten: Heffing en inning via Doeksen 1. Heffing rechtstreeks bij bezoeker via koppeling website Doeksen II. III. Heffing rechtstreeks bij bezoeker via app De gemeenten hebben BDO gevraagd om een analyse uit te voeren naar de fiscale en juridische haalbaarheid van deze drie uitvoeringsvartanten. 1.2.

Vraagstelling Het voorgaande leidt tot de volgende vraagstelling: “Breng de mogelijkheden in kaart vanuit fiscaal en juridisch oogpunt om een hervorming van het heffen van een deel van de toeristenbelasting mogelijk te maken en toets de drie uitvoeringsvarian ten op haalbaarheid.” Voor zover een uitvoeringsvariant op een onderdeel om welke reden dan ook niet kan worden uitgevoerd, verwachten de gemeenten een aantal suggesties waarmee in praktische of juridische zinaansluiting gezocht kan worden bij de uitgangspunten. 1.3. Managementsamenvatting Wij hebben onderzoek gedaan naar het voornemen van de gemeenten om de heffing en inning van de toeristenbelasting te hervormen. Wij hebben vanuit fiscaal en juridisch perspectief in kaart gebracht of de hervorming van de toeristenbelasting mogelijk is langs de lijnen van de uitvoeringsvarianten. Al met al komen wij tot de conclusie dat de door de gemeenten benoemde uitvoeringsvarianten van de hervorming van de toeristenbelasting op fiscaal en juridisch gebied mogelijk is. Welke variant ook wordt ingevoerd, elke variant gaat gepaard met haar eigen specifieke uitdagingen. Wanneer de bezoekers via Doeksen (variant 1 of variant II) de gemeenten bezoeken, kan daaraan de zekerheid worden ontleend dat de toeristenbelasting is betaald. Van iedere bezoeker die via Doeksen reist, wordt dan toeristenbelasting geheven (een gesloten systeem).

1

4

de besLoten vennootschap B.V. Terschellinger Stoomboot Maatschappij.

1 nieuwe perspectieven

Waarbij onzes inziens bij al deze varianten de grootste uitdaging zal liggen op het gebied van handhaving/controle, aangezien bij het verschuiven van de belastingplicht naar de bezoekers een belangrijk controlemiddel (de logiesverstrekkers) uit handen wordt gegeven. De mate van ‘vrijwilligheid’ voor de betalingen via de koppeling (II) of de app (III) in combinatie met de beperkte mogelijkheid tot handhaving, maken dat het systeem niet bijdraagt aan het gewenste resultaat van een effectief systeem van heffing en innen van toeristenbelasting. Bij uitvoeringsvariant 1 en II is de betrokkenheid van Doeksen gewenst en noodzakelijk. Wij adviseren dan ook om Doeksen vroegtijdig te betrekken. Hieronder treft u de belangrijkste aandachtspunten per uitvoeringsvariant aan op hoofdlijnen. Variant

Heffing en inning

via

Doeksen

Heffing bezoeker via

Heffing bij bezoeker

koppeling website

via app

Doeksen

Beschrijving ideale situatie

Heffing van toeristen belasting voor dag- en

Dekking

Alle bezoekers die via Doeksen arriveren

Wie is

nachtverblijven via Doeksen, direct bij boeking van de tickets.

Doeksen

Na betaling van het ticket bij Doeksen wordt de bezoeker automatisch doorgeleid naar de bankomgeving van de gemeente waar de toeristenbelasting wordt betaald. De bestelling wordt pas afgerond na deze betaling. Alle bezoekers die via

Elke bezoeker dient een app te downloaden. Via de app wordt de bezoeker naar een betaalmodule geleid waarin de toeristenbelasting wordt betaald.

Alle bezoekers

Doeksen arriveren

Bezoekers

Bezoekers

Bezoekers

Betaling rechtstreeks

Betaling rechtstreeks

rechtstreeks aan

aan gemeenten.

aan gemeenten.

Gesloten systeem, is afhankelijk van de

Controle op handhaving alle verblijven. • Controle op

belastingplichtig?

Betaling

Doeksen (inning) en van Doeksen

Algemene Aandachtspunten

rechtstreeks aan gemeenten. Gesloten systeem, beperkt tot bezoekers via Doeksen.

Controle op handhaving alle nachtverblijven (enkele reis) en kosten handhaving.

Aandachtspunten fiscaal

Heffing over aantal dagverblijven via Doeksen is onzes inziens mogelijk, maar wel uniek en gezien grote (financiële) belang een risico. Het is twijfelachtig of Doeksen belastingpLichtig te maken is voor nachtverblijven.

5 1 nieuwe perspectieven

technische oplossing.

Als geen technische oplossing mogelijk is: • Controle op handhaving alle nachtverblijven • Controle op betaling en kosten handhaving. Enige onzekerheid over het ontwikkelrisico, Eventuele rol Doeksen moet worden geformaliseerd. Let op waarborgen en informatieplicht.

•

handhaving alle nachtverblijven Controle op betaling en kosten handhaving.

Onzekerheid over het ontwikkelrisico en bijbehorende kosten. Rol app-bouwer moet worden geformaliseerd. Let op waarborgen en informatieplicht.

Informatieuitwisseling

AVG compliant? Aandachtspunten privacy

Aanbesteding? Steun/Wet Markt en Overheid

Gestoten systeem Doeksen gemeenten (geen uitwisseling van persoonsgegevens) -

Ja, afhankelijk van de uitvoering. DPIA uitvoeren, op basis daarvan aandachtspunten bepalen. Brengt Doeksen in soortgelijke positie als logiesverstrekkers in de huidige situatie. Ja, maar mogelijkheid tot toepassen uitzondering. Beperkt risico.

Bij de technische oplossing worden geen persoonsgegevens uitgewisseld tussen Doeksen en gemeenten. Gemeenten ontvangen meer persoonsgegevens. Als geen technische oplossing wordt gevonden, zal gegevensuitwisseling plaatsvinden. Ja, afhankelijk van de uitvoering, DPIA uitvoeren, op basis daarvan aandachtspunten bepalen.

Gemeenten ontvangen meer persoonsgegevens.

Ja, afhankelijk van de uitvoering. DPIA uitvoeren, op basis daarvan aandachtspunten bepalen.

Leidt tot grote wijzigingen t.o.v. huidige situatie.

Gemeenten ontvangen meer persoonsgegevens.

Onduidelijk.

Ja.

Beperkt risico.

Beoordelen risico Wet Markt en Overheid bij participatie Marktpartijen.

Inhoudelijke overwegingen Fiscaal: • Het is mogelijk om rechtstreeks toeristenbelasting te heffen van de toeristen zelf in plaats van heffing bij de Logiesverstrekkers. De huidige Verordeningen Toeristenbelasting dienen in dit kader te worden aangepast. • Als de toeristen zelf belastingplichtig worden gemaakt, kan ervoor worden gekozen om de heffing en inning van de toeristenbelasting via Doeksen te laten verlopen. • Zonder nadere maatregelen in het heffings- en inningsproces is voor Doeksen geen formele plaats. Wij begrijpen dat Doeksen momenteel is aangewezen als heffingsambtenaar. • Het lijkt niet mogelijk om twee sporen naast elkaar te bewandelen bij de vaststelling van de belastingplicht. Als de toerist zelf wordt aangewezen als belastingplichtige voor het nachtverblijf, is voor (ogiesverstrekkers bij dezelfde overnachtingen geen rol als belastingplichtige meer weggelegd. • Met betrekking tot de informatievoorziening voor een effectief en efficiënt heffingsproces vereisen de voorkeursvarianten aldus andere waarborgen dan thans het geval is. Inhoudelijke overwegingen Privacy: • Het verleggen van de heffing naar Doeksen en/of de toerist zelf is vanuit privacyrechtelijk oogpunt mogelijk. • De verplichtingen vanuit de AVG dienen hierbij in acht te worden genomen en kunnen voor nieuwe uitdagingen zorgen.

• De informatievoorziening en borging van informatie aan betrokkenen moet aangepast worden (d.m.v. een privacy statement). • De gemeenten dienen een gegevensbeschermingseffectenbeoordeling (DPIA) uit te voeren.

6

1 nieuwe perspectieven

Inhoudelijke overwegingen Marktregulering: • Alle uitvoeringsvarianten zijn vanuit aanbestedingsrechtelijk oogpunt vorm te geven. • Bij de hervorming van de toeristenbelasting in de varianten II en III zal een uniek product/systeem ontwikkeld moeten worden. Dit gaat naar alle waarschijnlijkheid gepaard met de nodige financiële inzet, waarin zowel praktische als juridische uitdagingen het hoofd moet worden geboden. In dit kader is het raadzaam om een marktconsultatie uit te zetten. • Mogelijk is er na de hervorming van de toeristenbelasting sprake van meerdere overheidsopdrachten in de zin van de Aanbestedingswet, namelijk de opdracht om een koppeling te bouwen, te onderhouden en beheren en de opdracht aan Doeksen. Het is mogelijk dat deze opdrachten (Europees) moeten worden aanbesteed. De vraag rijst bovendien of het gewenst is dat de huidige afspraken van de samenwerking tussen de gemeenten en Doeksen niet geformaliseerd zijn. 1 .4. Uitvoering onderzoek en specifieke aanpak In het onderzoek en deze rapportage hebben wij ons beperkt tot het uitwerken van de fiscale en juridische kaders en aandachtspunten. Daarnaast hebben wij meegedacht over eventuele oplossingen/denkrichtingen. Uiteindelijk is de precieze inkleding en invulling van diverse factoren afhankelijk en niet beperkt tot fiscaleen juridische aard en bovenal ook een bestuurlijk en politiek besluit.

De gegevens die in deze rapportage zijn opgenomen zijn ontleend aan de documenten en inlichtingen die aan ons ter beschikking zijn gesteld. Wij hebben geen toetsing uitgevoerd op de juistheid van de feiten, cijfers of omstandigheden. Wel hebben wij deze rapportage in concept gedeeld met opdrachtgevers op 4 maart 2021 en besproken op 11 maart 2021 om zekerheid te verkrijgen over de feiten en omstandigheden zoals opgenomen in de rapportage. Voor zover deze afstemming tot aanpassing heeft geleid, is dit verwerkt in de rapportage. Deze rapportage is tot stand gekomen in overeenstemming met de specifieke wensen van opdrachtgevers en is exclusief ten gunste voor het gebruik van de geadresseerden. Dit document is uitsluitend opgesteld ten behoeve van intern beraad en dient strikt vertrouwelijk te worden behandeld. De aanpak valt inhoudelijk uiteen in drie onderdelen gekoppeld aan de uitvoeringsvarianten: • Fiscaal perspectief: we onderzoeken de (on)mogelijkheid om de heffingssystematiek van de toeristenbelasting te optimaliseren, waarbij heffing plaatsvindt via de genoemde uitvoeringsvarianten. Meer concreet betekent dit dat wij o.a. beoordelen wat de gevolgen zijn van het aanmerken van alle toeristen (zoals nu al gebeurt voor dagtoeristen) als belastingplichtige in de Verordening Toeristenbelasting. Hierdoor transformeert de toeristenbelasting in een volledig directe belasting.

Daarnaast beoordelen we de gevolgen van heffing via Doeksen. • Privacyrechtelijk perspectief: we onderzoeken onder andere de (on)mogelijkheid om de heffing via de uitvoeringsvarianten te laten verlopen. Wij maken inzichtelijk waar de grenzen liggen voor het delen van persoonsgegevens of andere passagiersgegevens. Daarnaast gaan wij in op de privacy waarborgen die de app zal moeten bieden. • Marktregulering perspectief: we onderzoeken onder andere de (on)mogelijkheid om de heffing en inning van toeristenbelasting te hervormen op het gebied van Aanbestedingsrecht en de Wet Markt en Overheid.

7

f nieuwe perspectieven

2. Uitvoeringsvarianten en uitgangspunten In dit hoofdstuk wordt de huidige situatie beschreven en de uitgangspunten van het onderzoek uiteengezet. Vervolgens is aandacht besteed aan het in kaart brengen van de huidige situatie. 2.1

Algemene introductie

Ongeveer 75% van de toeristen maakt gebruik van de veerbootverbinding om naar Terschelling en Vlieland te reizen. De overige 25% van de toeristen arriveert via de jacht- en gemeentehavens. Het ministerie Infrastructuur en Waterstaat (hierna: “het ministerie”) heeft aan Doeksen de vervoerconcessie Waddenveren West verleend voor de verbindingen Terschelling en Vlieland met Harlingen. Deze concessie is een belangrijk instrument voor het borgen van kwalitatief hoogwaardig personenvervoer tussen het vasteland en genoemde Waddeneilanden. De concessie vervalt ultimo 2029. De tickets voor de overtocht kunnen worden geboekt via de website van Doeksen. De meerderheid van de tickets is een retourticket, naar informatie van Doeksen boekt ongeveer 10 / 15% van de bezoekers een enkele reis. Het ticket wordt na het online boeken direct gemaild en de toerist kan vervolgens kiezen om het ticket uit te printen of via de smartphone beschikbaar te hebben, waarna de streepjescode gescand kan worden. Over het algemeen wordt door de toeristen een retourticket geboekt. Doorgaans koopt circa 1 5% van de toeristen een ticket via het loket in de terminal. De toerist ontvangt in dat geval een papieren ticket. De kaarten worden gescand bij de start van de overtocht bij de ingang voordat de veerboot wordt betreden, zowel bij de heen- als de terugreis. 2.2

Uitvoeringsvarianten hervorming

Op dit moment ligt een drietal mogelijke uitvoeringsvarianten voor waarmee de hervorming van de heffingssystematiek vormgegeven kan worden. Heffing en inning via Doeksen Heffing rechtstreeks bij bezoeker via koppeling website Doeksen Heffing rechtstreeks bij bezoeker via app

1. II. III.

Een eerste uitvoeringsvariant betreft de mogelijkheid om de betaling van de gehele toeristenbelasting via Doeksen te laten verlopen. Dat betreft dus niet alleen de toeristenbelasting voor de eerste dag, maar de toeristenbelasting van het gehele verblijf. In de tweede uitvoeringsvariant is de bezoeker de belastingplichtige. Het betreft de ontwikkeling van een koppeling waarbij de toeristen rechtstreeks aan de gemeenten betalen. De koppeling zou als volgt moeten werken: via het reserveringssysteem van Doeksen kunnen bezoekers de ticketprijs voor de overtocht betalen en zij worden vervolgens automatisch doorgeleid naar een webterminal van de gemeenten Het is hierbij dus uitdrukkelijk niet de bedoeling dat Doeksen voor de gemeenten dit deel van de toeristenbelasting gaat innen. 2 De derde en laatste uitvoeringsvariant betreft de ontwikkeling van een app; een meer eigentijdseoplossing, die het toeristische product van de gemeenten in het geheel kan optimaliseren.3 In de koopprijs van deze app of middels een storting in een wallet op de app, kan mogelijk de heffing van toeristenbelasting worden verwerkt.

2 Doeksen int op dit moment en ook in de situatie na de hervorming,

nog wel de toeristenbelasting voor dagtoeristen’ Het Duitse Waddeneiland Norderney fungeert hierbij als voorbeeld. Conform de door Sweco Nederland B.V. in 2017 gepubliceerde quickscan wordt de Norderney Card’ niet alleen gebruikt als bootkaart, maar wordt met de kaart onder meer ook geregistreerd welke voorzieningen door de toeristen worden gebruikt tijdens hun verblijf. -

8

1

nieuwe perspectieven

-

2.3

Uitgangspunten bij hervorming

Bij al deze uitvoeringsvarianten moeten de volgende uitgangspunten in acht worden genomen: De hervormde heffingssystematiek en het daarbij gepaarde betalingsproces dient eenvoudig en eenduidig,4 5 i6 uitvoerbaar,7 klantvriendelijk8 en juridisch sluitend9 zijn. Onderdeel van deze eisen is de wens van de gemeenten om (in alle redelijkheid) zo min mogelijk vrijstellingen van de heffing van toeristenbelasting vast te leggen dan wel op te nemen in de Verordeningen. De ervaring Leert immers dat een toename van het aantal vrijstellingen gepaard gaat met een ongewenste en groeiende handhavingsproblematiek. De vrijstellingen die na de hervorming blijven bestaan, dienen zonder problemen door het systeem verwerkt te kunnen worden. Doeksen is bereid mee te werken onder de juiste condities en beperking van haar rol. Doeksen hanteert de volgende uitgangspunten: • de samenwerking is enkel faciliterend van aard bij een veilig en zorgvuldig betaalsysteem.

In feite betekent dit dat zij door middel van een automatische koppeling de weg Vrij maakt naar de betaling van de toeristenbelasting door de toerist aan de gemeenten; • de samenwerking heeft geen betrekking op de handhaving zoals de controle of de toeristen daadwerkelijk de toeristenbelasting hebben betaald of het uitvoeren van een toetsing bij een passagier of de vrijstelling van de heffing toeristenbelasting terecht toegepast is; • de samenwerking frustreert niet de reguliere bedrijfsvorming. Na de hervorming van de heffingssystematiek moet Doeksen ongehinderd voort kunnen gaan met hun ‘core business’; Doeksen heeft behoefte aan een efficiënt boardingsproces. Omdat de verwachting bestaat dat een toegangspoortje of een betaalzuil (om toeristenbelasting te heffen c.q. te innen) het boardingsproces vertraagt, zijn dit geen wenselijke alternatieven; • de samenwerking niet van negatieve invloed is op haar concurrentiepositie; het is niet de bedoeling dat de toeristenbelasting leidt tot een verhoging van de ticketprijs die Doeksen bij de toeristen in rekening brengt ten aanzien van de overtocht; • de samenwerking mogelijk is op basis van fiscale en juridische grondslagen. Er dient daarom een gedegen onderzoek te worden verricht naar de hervorming van de heffingssystematiek, onder meer op het gebied van de privacywetgeving.

Dit betekent dat zowel uitleg als uitvoering voor de bezoekers duidelijk moet zijn, inzichtelijk op websites en andere informatiedragers. Iedereen moet gemakkelijk in staat zijn de hoogte van de belasting tijdens een verblijf te berekenen. Zo weinig mogelijk uitzonderingen en bijzondere situaties is het uitgangspunt. De uitleg mag niet tot verschillende interpretaties leiden (bron: intern document ‘Programma van Eisen Toeristenbelasting’). De toepassing en de betalingen moeten afdwingbaar zijn. Het aantal handhavingsacties moet tot een minimum van hetaantal bezoekers beperkt blijven. Voorkomen moet worden dat de uitvoerder/beheerder met een overvloed aan bezwaarschriften en de juridische procedures te maken krijgt (bron: intern document ‘Programma van Eisen Toenstenbelasting’(. Tevens dient de hervormde heffingssystematiek qua kosten beheersbaar te zijn. 6 Fraude kan op veel manieren gepleegd worden. Risico’s zitten in de toepassing van de vrijstellingen, in het verloren gaan van app’s, kaarten, bewijzen etc. Mogelijkheden tot fraude moeten geminimaliseerd worden, dan komt de legitimiteit van deheffing onder druk (bron: intern document ‘Programma van Eisen Toeristenbelasting’(. Het nieuwe systeem mag geen negatieve invloed hebben op de derving van belastinginkomsten. Het systeem dient eenvoudig te zijn.

Doeksen mag niet met stagnatie in de bedrijfsvoering geconfronteerd worden. Voorkomen moet worden dat de gemeente een apparaat in het leven moet roepen om de rechtmatigheid te toetsen (bron:intern document ‘Programma van Eisen Toeristenbelasting’). Het innen van de belasting mag niet tot overlast van de bezoekers leiden en ook de gemeente moet de financiële afhandelingkunnen overlaten aan de geaccrediteerde instelling. De gemeente moet wel de benodigde informatie uit het systeem kunnen halen (bron: intern document ‘Programma van Eisen Toeristenbelasting’). Voorkomen moet worden dat de gemeente in procedures gedaagd kan worden tot aan de Hoge Raad. De gemeente wil voorkomen dat de kosten van de procedures niet in verhouding staan tot de inkomsten. Het gehele heffingssysteem moet voorafgaand aan de imp)ementatie juridisch getoetst worden (bron: intern document ‘Programma van Eisen Toeristenbelasting’(.

9

1 nieuwe perspectieven

3 Huidige situatie In dit hoofdstuk beschrijven de huidige situatie vanuit drie oogpunten, fiscaal, privacy en marktregulering. Huidige opzet heffing toeristenbelasting

3.1

Op grond van artikel 224 Gemeentewet kan een gemeente toeristenbelasting heffen ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetenen met een adres in de gemeente in de basisregistratie zijn ingeschreven. Voor zover de belasting wordt geheven van degene die gelegenheid tot verblijf biedt, is deze bevoegd de toeristenbelasting als zodanig te verhalen op degene ter zake van wiens verblijf de belasting verschuldigd wordt. Gemeenten maken van deze mogelijkheid gebruik, conform de regeling, die is vastgelegd in de Verordeningen Toeristenbelasting: Verordening toeristenbelasting Terschelling 2021 (overheid. nI); Verordeningen VERORDENING TOERISTENBELASTING VLIELAND 2021 (overheid. nI)) en de Watertoeristenbelasting (Verordening op de heffing en de invordering van Watertoeristenbelasting 2021 (overheid.nl); VERORDENING WATERTOERISTENBELASTING VLIELAND 2021 (overheid.nl)). De verordeningen worden vastgesteld door de Gemeenteraad en de hoogte van de toeristenbelasting wordt jaarlijks vastgesteld in het kader van de begrotingsbehandeling. 1. In de Verordeningen is een onderscheid aangebracht voor de heffing voor dagtoeristen en overige toeristen.

Het belastbaar feit is (1) het houden van verblijf tussen 07.00 uur en 23.00 op de dag van aankomst en (2) het houden van verblijf met overnachten in commercieel daartoe geëxploiteerde ruimtes dan wel terreinen10. 2. Belastingplichtig zijn: a. degene die binnen de gemeente verblijft, waarbij de toeristenbelasting per verblijf wordt geheven en de toeristenbelasting bij wege van gedagtekende schriftelijke of mondelinge kennisgeving11 wordt geheven. b. degene die gelegenheid biedt tot verblijf met overnachten, waarbij de toeristenbelasting wordt geheven op basis van het aantal overnachtingen en de toeristenbelasting bij wege van aanslag jaarlijks wordt geheven.12 Belastingplichtigen kunnen ook kiezen voor een forfaitaire berekening van de maatstaf van heffing. De belastingplichtige is bevoegd de belasting als zodanig te verhalen op degene die binnen de gemeente verblijft. 3, De heffing voor dagtoeristen verloopt als volgt: Het heffen van de toeristenbelasting voor dagtoeristen vindt met name plaats doordat de toeristenbelasting een component vormt van de ticketprijs van de door Doeksen uitgevoerde overtocht. Doeksen int in dit verband de toeristenbelasting. Wij begrijpen dat de directeur van Doeksen aangewezen is als heffingsambtenaar. Maandelijks vindt een afrekening tussen rederij Doeksen en de gemeenten plaats.

Jaarlijks geeft Doeksen een accountant de opdracht om de gegevens die ten grondslag liggen aan de afrekening van de toeristenbelasting controleren, waarna door de accountant ter goedkeuring een accountantsverklaring wordt opgesteld en aan de gemeenten wordt aangeboden. Doeksen ontvangt een provisie ten grootte van 5,2 5% van het ontvangen bedrag aan toeristenbelasting. Zij verrekent deze zelfstandig met de maandelijks aan de gemeenten door te betalen toeristenbelasting. Bij de verkoop van tickets dienen toeristen in het reserveringssysteem van Doeksen persoonsgegevens te vermelden. Bij de verkoop van tickets voor de overtocht aan het loket is dit niet het geval. De persoonsgegevens worden door Doeksen overigens niet gedeeld met de gemeenten. Met betrekking tot de heffing van toeristenbelasting voor dagtoeristen worden enkel de aantallen passagiers door Doeksen met de gemeenten gedeeld.

0 Hiermee wordt conform de verordening Toeristenbelasting van Gemeente Terschelling bedoeld: hotels, pensions, mobiele kampeeronderkomens, niet beroepsmatig verhuurde ruimten, op vaste standplaatsen, in groepsverblijven of anderszins. VoorGemeente Vlieland geldt dit voor hotels, pensions, vakantie.onderkomens, op vaste standplaatsen, in kamers, tenten, tenthuisjes of anderszins Bij Gemeente Vlieland is in de verordening niet vastgelegd dat een mondelinge kennisgeving voldoende is omtoeristenbetasting te heffen 2 Gemeente Vlieland heeft de inning van de toeristenbelasting uitbesteed aan Gemeente Leeuwarden. In dit kader hebben betreffende gemeenten een dienstverleningsovereenkomst gesloten. Het is bij ons niet bekend of Gemeente Leeuwarden alsaangewezen ambtenaar voor de toeristenbelasting functioneert.

10

1

nieuwe perspectieven

•

Vanuit commerciële overwegingen verhaalt degene die gelegenheid biedt tot verblijf aan hem ter beschikking staande ligplaatsen dan wel op hem ter beschikking staande vaartuigen in de jachthaven13 van Terschelling de (water)toeristenbelasting niet als zodanig op dagtoeristen. In Vlieland wordt wel dagtoeristenbelasting geheven middels een kleurenkaartensysteem. • Voor de dagtoeristen die arriveren via de gemeentehavens geldt dat de havenmeesters (in dienst van de gemeente zelf) verantwoordelijk zijn voor het innen van (water)toeristenbelasting voor dagtoeristen. In deze situaties is dus sprake van directe inning door de gemeente. • De daadwerkelijke heffing van toeristenbelasting voor de overige toeristen verloopt als volgt: degene die gelegenheid biedt tot verblijf met overnachten is belastingplichtig. Ter zake van dit verblijf dient jaarlijks aangifte te worden gedaan. Bij een dergelijke aangifte is een (vormvrije) specificatie verplicht, welke in ieder geval de volgende gegevens van de toerist bevat: naam, adres, woonplaats, datum van aankomst, datum van vertrek, aantal personen. Onderliggende bewijsstukken hoeven in principe niet te worden meegestuurd naar de gemeente; de bedoeling is dat de specificatie geloofwaardig en betrouwbaar is. Overigens vinden veel reserveringen voor overnachtingen online plaats.

Daarbij ontvangt degene die gelegenheid biedt tot verblijf met overnachten van de toerist contactgegevens zoals het e mailadres en het telefoonnummer. Deze gegevens worden niet gedeeld met de gemeente; degene die gelegenheid biedt tot verblijf aan hem ter beschikking gestelde ligplaatsen dan wel op hem ter beschikking staande vaartuigen dienen jaarlijks aangifte te doen met betrekking tot de (water)toeristenbelasting. Er zijn in dit kader geen afspraken gemaakt tussen de jachthavens en de gemeenten omtrent aan te leveren specificaties (met persoonsgegevens) of onderliggende bewijsstukken bij de ingediende aangifte. Degene die gelegenheid biedt tot verblijf dient ten minste aan te kunnen tonen dat de verstrekte gegevens en aantal juist zijn. Voor de toeristen die arriveren in de gemeentehavens geldt dat sprake is van directe inning door de gemeente. Zij doet dit door om de twee maanden aanslagen op te leggen aan alle havenbezoekers. De input hiervoor wordt door de havenmeester aangeleverd via het pakket c Port. Alle aangiften en de daarbij gepaard gaande specificaties worden ‘hard copy’ bij de gemeenten aangeleverd en vervolgens bewaard in het archief volgens de wettelijke archieftermijnen. De gemeenten controleren de aangiften en de hierbij gepaard gaande specificaties handmatig op de juistheid van de berekening van het aantal overnachtingen.

Hierbij wordt rekening gehouden met onregelmatigheden in de verhuur, zoals eigen gebruik. Eventuele onduidelijkheden worden direct afgestemd met belastingplichtigen. Na de verwerking en de controle van de ontvangen gegevens gaan de gemeenten over tot het opleggen van aanslagen toeristenbelasting. Er wordt geen belastingaanslag opgelegd indien het totaal aantal overnachtingen waartoe gelegenheid is of wordt gegeven, gedurende het belastingjaar minder dan 10 zal of heeft belopen. Vrijstellingen. Voor de toepassing van de vrijstelling dient de toerist dit zelf te melden aan degene die gelegenheid biedt tot verblijf met overnachten of in andere gevallen om toepassing van de vrijstelling te verzoeken bij de heffingsambtenaar. Voor de dag van aankomst wordt overigens geen teruggave van de betaalde toeristenbelasting verleend.

Er wordt geen toeristenbelasting geheven • (1) ter zake van het verblijf door ‘dagtoeristen’ die jonger zijn dan 12 jaar; • ter zake van het verblijf met overnachten door degene die: (II) jonger is dan vier jaar,14 (III) die als verpleegde/verzorgde in een inrichting tot verpleging/verzorging verblijft,15 (IV) uit hoofde van zijn beroep/functie tijdelijk binnen de gemeente tegen betaling werkzaamheden verricht, (V) ingevolge last of bevel van de overheid tijdelijk binnen de gemeente verblijft, (VI) als bloed- of aanverwant tot en met de tweede graad in rechte lijn nachtverblijf houdt bij hem, die als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens is inschreven, (VII) als bezoeker van eenbegrafenis of het bezoeken van een graf van een bloed- of aanverwant tot enmet de tweede graad in rechte lijn, tijdelijk binnen de gemeente verblijft (geen heffing toeristenbelasting van de eerste overnachting), (VIII) reeds uit hoofde van de Verordening Watertoeristenbelasting ten behoeve van dezelfdeovernachting(en) belasting heeft betaald; -

-

4. 5.

6.

7.

Bij Gemeente Terschelling is dit Stichting Passantenhaven. Bij Gemeente Vlieland is dit Stichting Aanloophaven Vlieland Gemeente Vlieland kent de vrijstelling (1) niet. Gemeente Vlieland maakt bij de vrijstelling (II) bovendien geen onderscheid tussen dagtoeristen’ en de overige toeristen; dat heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat geen toeristenbelasting wordt geheven ter zake van het verblijf door ‘dagtoeristen die jonger zijn dan 4 jaar. 15 Gemeente Vlieland kent de vrijstelling (III) niet. 14

11 1 nieuwe perspectieven

(IX) naast het systeem van toeristenbelasting wordt van natuurlijke personen die in de gemeente niet hun hoofdverb[ijf hebben, een forensenbelasting geheven wanneer zij meer dan 90 dagen in een kalenderjaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning in de gemeente beschikbaar houden. Indien een persoon op grond hiervan forensenbelasting is verschuldigd, wordt geen toeristenbelasting geheven van die persoon. Een natuurlijk persoon die meerdere woningen in eigendom heeft, betaalt maar éénmaal forensenbelasting. De gedachte is dat de natuurlijke persoon maar één woning tegelijkertijd beschikbaar kan houden. De volgende woning wordt geacht recreatief te worden verhuurd; de vrijstelling in de toeristenbelasting kan dus niet meer worden toegepast. 16 Fiscale aandachtspunten De mogelijkheid om toeristenbelasting te heffen is gebaseerd op artikel 224 van de Gemeentewet. De belasting kan worden geheven voor het houden van verblijf door personen die niet met een adres in de gemeente in de gemeentelijke basisadministratie zijn ingeschreven. Inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie is maar op één adres mogelijk. Op basis van de wet kan de toeristenbelasting worden geheven van: • de persoon die verblijf houdt; of • degene die gelegenheid tot verblijf biedt.

Als de toeristenbeLasting wordt geheven van degene die verblijf biedt, is deze bevoegd om de belasting te verhalen op de persoon die verblijf houdt. In deze situaties is degene die verblijf houdt zeLf geen belastingplichtige. 17 Uit de jurisprudentie volgt dat het begrip houden van verbLijf ruim moet worden uitgelegd. Het moet gaan om een enigszins duurzaam verblijf waarbij niet vereist is dat het plaatsvindt voor toeristische doeleinden. 18 Een enigszins duurzaam verblijf van een niet-ingezetene in een gemeente kan dus al voldoende zijn om tot heffing van toeristenbelasting te komen. Hieraan zitten wel grenzen. Zo is het niet voldoende dat men enkel in een gemeente verblijft ten behoeve van vervoer. 19 Aan de aard en het doel van een verblijf komt daardoor wel enige betekenis toe. Daarnaast kan geen toeristenbelasting worden geheven als sprake is van verblijf in een inrichting voor het geven van vermakelijkheid.2° De Hoge Raad heeft expliciet beslist dat een rederij die dagtoeristen vervoert naar een locatie dagverblijf biedt in de zin van de toeristenbelasting.21 Hierdoor kon van de rederij toeristenbelasting worden geheven voor het dagverblijf. Dit arrest biedt de grondslag voor heffing van de toeristenbelasting voor de eerste dag van het verblijf door Doeksen.

Iiiiriiti ‘iH:’’i;sr!ing Een effectieve heffing van de toeristenbelasting is alleen mogelijk indien de gemeenten voldoende gegevens verkrijgen om vast te stellen welke personen gedurende weLke periode nachtverbLijf hebben gehouden. Heffing van toeristenbelasting op het niveau van logiesverstrekkers heeft hierbij als voordeel dat het aantal belastingplichtigen fors wordt beperkt. In de nieuwe systematiek zou hiervan afstand worden gedaan en neemt het aantal belastingplichtigen fors toe. Dit vraagt andere waarborgen in het heffingsproces.

In dit kader valt ook te denken aan het gebruik van vrijstellingen voor de heffing van toeristenbelasting. In het huidige systeem dient de toerist de toepassing van de vrijstelling zelf te melden aan de logiesverstrekker of dient de toerist om de vrijstelling te verzoeken bij de heffingsambtenaar. De hervormde heffingssystematiek moet eenvoudig, eenduidig en fraudebestendig zijn. Onderdeel hiervan is de wens om de uitzonderingsposities met betrekking tot de heffing van toeristenbelasting en dus de vrijstellingen te beperken. Ondanks dat de vrijstelLingen ingeregeld kunnen worden via de alle genoemde uitvoeringsvarianten, adviseren wij om in dit kader zo min mogelijk vrijstellingen te gebruiken. De toepassing van vrijstellingen gaat namelijk gepaard met complexe heffings- en met name handhavingsissues.

6 In de bootticket betaalt de natuurlijke persoon toeristenbelasting voor de eerste dag. Dit wordt gecompenseerd (met eenmaximum van S maal per jaar) in de berekening van het vaste bedrag aan forensenbelasting. Ii Hoge Raad 18 januari 2019, nr. 18/01 568. De Hoge Raad heeft het cassatieberoep in deze zaak afgedaan zonder inhoudelijke motivering. Daarmee is echter het oordeel van het Gerechtshof dat de dagtoerist niet belastingplichtig was omdat de exploitant van een parkeerterrein belastingplichtig was impliciet onderschreven. “ Hoge Raad 22 april 1998, nr. 33.1 38. In deze zaak is beslist dat voor het houden van verblijf door asielzoekers toeristenbelasting kan worden geheven. 9 Hoge Raad 17 september 1999, nr. C98/307HR. In deze zaak is beslist dat van Schiphol geen toeristenbelasting kan worden geheven voor het verblijf van reizigers. ZO Zie bijvoorbeeld Hoge Raad 30maart1983, nr. 21.535. In deze zaak was sprake van verblijf op een rondvaartboot. voor dergelijke situaties kan mogelijk heffing van vermakelijkheidsbelasting aan de orde komen. In soortgelijke zin is beslist in een zaak voor het verblijf in een attractiepark. 21 Hoge Raad 12november 1997, nr. 31.145.

12

1

nieuwe perspectieven

Wij kunnen ons voorstellen dat de wens bestaat om toch enkele vrijstellingen (zoals het bezoeken van een familielid of het al verschuldigd zijn van forensenbelasting) te implementeren in het nieuwe systeem, maar het is op dit moment te prematuur om daar nader op in te gaan. De gemeenten kunnen evenwel over dit aspect in de nabije toekomst een nader te bepalen standpunt innemen. Ad ministratiep licht? Als ervoor wordt gekozen om toeristenbelasting te heffen van de toeristen zelf, is informatievoorziening cruciaal. Wij bespreken op hoofdlijnen enkele manieren om hieraan invulling te geven. Op basis van de Gemeentewet kunnen aan degenen die verblijf bieden via een gemeentelijke verordening, verplichtingen worden opgelegd om informatie voor de heffing van toeristenbelasting aan te leveren. De verplichting kan alleen worden opgelegd aan administratieplichtigen.22 Kort gezegd zijn ondernemers administratieplichtig, particuliere verhuurders zijn doorgaans niet administratieplichtig. Als ervoor wordt gekozen om Doeksen een informatieverplichting op te leggen, is Doeksen verplicht om informatie over bijvoorbeeld naam, adres en woonplaats en het aantal verblijfsdagen aan de gemeente door te geven.23 Vraag is uiteraard wel of Doeksen beschikt over deze informatie. Met name bij personen die een los kaartje kopen of een enkeltje, is deze informatie waarschijnlijk niet beschikbaar. 3.2

Huidige situatie privacy en aandachtspunten

Wij gaan er voor de beoordeling van de privacyrechtelijke aspecten vanuit dat de heffing van de toeristenbelasting bij de dag van aankomst in principe zo kan blijven. Voor (dag)toeristen die gebruik maken van de veerbootverbinding is dit deel van de toeristenbelasting verdisconteerd in de ticketprijs van de door Doeksen uitgevoerde overtocht. De heffing van de toeristenbelasting van de daarop volgende nachten vindt nu plaats bij de logiesverstrekker, de belastingplichtige. Gebruikte (persaons)ge.?vens in huidige situatie voor de heffing van toeristenbelasting Zoals in de inleiding van dit rapport is beschreven, ontvangt de gemeente ten behoeve van de aangifte toeristenbelasting in ieder geval de volgende gegevens omtrent de toeristen van de logiesverstrekker: naam, adres, woonplaats, datum van aankomst, datum van vertrek, aantal personen dat heeft verbleven.24 Op dit moment is het aanleveren van de specificatie vormvrij. Informatie mag bijvoorbeeld aangeleverd worden als een vel papier met handgeschreven tekst of een uitdraai uit het reserveringssysteem. Bij grotere bedrijven is het aanleveren van elke naam van elke gast bijvoorbeeld niet haalbaar, daarbij geldt dan dat een uitdraai van het reserveringssysteem voldoende betrouwbaar is.

Voor de toeristenbelasting die de eerste dag door Doeksen wordt geïnd geldt dat de gemeenten deze gegevens niet ontvangen en derhalve niet verwerken. Grondslag van deze verwerking door gemeenten De grondslag voor het heffen van de toeristenbelasting ligt in artikel 224 lid 1 Gemeentewet: de gemeenten zijn bevoegd om toeristenbelasting te heffen: “Ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen zijn ingeschreven, kan een toeristenbelasting worden geheven.”. Op basis van artikel 216 Gemeentewet wordt deze heffing vastgesteld in een belastingverordening. Deze vermeldt op grond van artikel 217 de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang en beëindiging van de heffing en hetgeen voor heffing en invordering van belang is. Dat er toeristenbelasting geheven mag worden betreft hier een bevoegdheid van de gemeenten, geen wettelijke verplichting.25 De verwerking van gegevens door de gemeente zal derhalve niet liggen in de vervulling van een wettelijke plicht, maar de vervulling van een taak van algemeen belang. Administratieplichtigen conform artikel 52, lid 2 Algemene wet inzake rijksbelastisgen. Artikel 3, lid 2 Besluit gegevensverstrekking gemeentelijke belastingheffing.

Op grond van artikel 438, lid 1, Wetboek van Strafrecht zijn de daar bedoelde partijen sowieso verplicht om een nachtregister bij te houden, met daarin: de naam, woonplaats, de aard van het overlegde ID-bewijs, de dag van aankomst en de dag van vertrek. 25 Artikel 219 van de Gemeentewet bepaalt dat geen andere belastingen worden geheven dan die bedoeld in die wet (of in anderewetten). Het betreft een gesloten belastingstelsel. 22 23

24

13

1 nieuwe perspectieven

vns logiesverstrekker voor heffen toeristenbelasting en de te Grondslag verwerken per verwerken p”rs’nvr De logiesverstrekker is in de huidige opzet “informatieplichtige” als bedoeld in artikel 1 sub b Besluit gegevensverstrekking gemeentelijke belastingheffing41. Op grond van artikel 3 lid 2 van dit besluit dient deze de naam, het adres en woonplaatsgegevens en het aantal dagen dat diegene verbleef te verstrekken aan de daartoe aangewezen gemeenteambtenaar. Artikel 231 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Wet inzake rijksbelastingen (Awr), de Invorderingswet 1990 en Kostenwet invordering rijksbelastingen van toepassing zijn. Onder meer de in die wetten vastgelegde verplichting tot het verstrekken van gegevens ten behoeve van belastingheffing is daarmee van overeenkomstige toepassing op toeristenbelasting: logiesverstrekkers zijn verplicht tot het overleggen van gegevens aan de belastinginspecteur op grond van artikel 53 lid 1 sub a jo artikel 47 Awr (verplichting tot overleggen van informatie met betrekking tot de belastingheffing van derden). Deze gegevens moeten worden overlegd aan Gemeenteambtenaar belast met de heffing van gemeentelijke belastingen in de zin van artikel 231, lid 2, aanhef en onderdeel b Gemeentewet.

Aldus verwerkt de [ogiesverstrekker persoonsgegevens ten behoeve van de heffing van de toeristenbelasting op grond van een wettelijke plicht (wettelijke plicht inzake het bijhouden van hetnachtregister, verplichting uit de Awr tot verstrekking van informatie). De vastgestelde Gemeentelijke Verordeningen bevatten geen voorschriften ten aanzien van de gegevens die mogen worden verwerkt in dit kader. Op basis van de algemene uitgangspunten in de AVG komt het derhalve neer op de vraag welke gegevens noodzakelijk zijn voor de heffing van toeristenbelasting en de contro[e hierop. Ten aanzien van de logiesverstrekkers geldt dat een wettelijke plicht bestaat om bepaalde gegevens van toeristen te verwerken en de gemeente te voorzien van informatie. Deze verplichting zal grotendeels wegvallen als de logiesverstrekker niet langer als belastingplichtige is aangewezen. Op dit moment worden de gegevens die worden opgevraagd bij de logiesverstrekkers opgeslagen in een archief. Voor digitaal opslaan van gegevens van de betrokkene, dient bepaald te worden hoe deze worden opgeslagen. In het kader van de verantwoordingsplicht dienen de gemeenten de verplichtingen die op hen rusten vanuit de AVG te documenteren. Aandachtspunten Vanuit privacyrechte[ijk oogpunt maakt het niet uit bij wie wordt geheven, zolang maar wordt voldaan aan de eisen uit de AVG. Deze hebben wij samengevat in de bijlage.

Als gevolg van doorvoering van de hervorming zal de Gemeentelijke Verordening Toeristenbelasting worden aangepast. De wijziging leidt ertoe dat voor logiesverstrekkers geen rol als belastingplichtige meer is weggelegd en de daarbij horende verplichting tot informatieverstrekking wegvalt. Een gevolg daarvan is dat de verplichting tot het leveren van informatie (op grond van artikel 8, lid 1 Awr) niet langer bij de logiesverstrekker ligt, maar bij de toerist zelf. Er zal beoordeeld moeten worden welke gegevens noodzakelijk zijn voor de heffing en de controle hierop (en hoe deze laatste vervolgens plaats gaat vinden). Op basis van de Gemeentewet kunnen aan degenen die verblijf bieden via een gemeentelijke verordening verplichtingen worden opgelegd om informatie voor de heffing van toeristenbeLasting aan te leveren. De verplichting kan alleen worden opgelegd aan administratieplichtigen, zoals ondernemers. Bovendien moet bepaald worden welke gegevens noodzakelijk zijn voor het heffen van de toeristenbelasting bij de toerist zelf en op welke rechtmatigheidsgrondslag uit de AVG dit wordt gestoeld, hetzelfde geldt ten aanzien van de vraag welke gegevens nodig zijn voor controle op de heffing. Daarnaast is het denkbaar dat (aanvullende) informatie nodig is voor het afhandelen van het betaa[verkeer, het kunnen opleggen van de aanslag en het kunnen reageren op bezwaar.

14 1 nieuwe perspectieven

3.3

Huidige situatie marktregulering en aandachtspunten

Om te komen tot een systeem van heffen en innen van toeristenbelasting, werken gemeenten samen met diverse partijen. Aan de ene kant de partijen die als belastingplichtige zijn aangewezen: de logiesverstrekkers en de stichtingen die belast zijn met exploitatie van de havens. We hebben geen informatie ontvangen dat de stichtingen een tegenprestatie ontvangen van de gemeenten voor het innen van toeristenbeLasting. Aan de andere kant is de samenwerking met Doeksen een aandachtspunt. Samenwerking Doeksen De concessie Waddenveren West is door het ministerie aan Doeksen gegund. Hoewel de mogelijkheid van overdracht van de concessie van het ministerie aan provincie Friesland momenteel wordt onderzocht, is het duidelijk dat geen contractueLe relatie bestaat tussen de gemeenten en Doeksen voor uitvoeren van de veerdienst naar de eilanden. Deze concessie eindigt op 31 december 2029. In de concessie zijn afspraken gemaakt over tarifering. Er is een maximumtariefniveau opgenomen, daarmee wordt het plafond voor de maximale totale opbrengst voor Doeksen jaarlijks vastgesteld. Het is Doeksen niet toegestaan zonder voorafgaande toestemming van het ministerie de tarieven teverhogen boven het maximumtariefniveau. De reden hiervan is om de veerverbinding betaalbaar te houden voor inwoners en bezoekers van de eilanden.

Tussen de gemeenten en Doeksen bestaat een afspraak voor het incasseren van de eerste dag toeristenbelasting. Als tegenprestatie kan Doeksen een provisie van 5,25% in rekening brengen over de maandelijks ontvangen gelden. Doeksen maakt vervolgens het resterende saldo over aan de gemeenten. Sinds 1983 hebben de gemeenten en Doeksen onderhandeld om tot een overeenkomst tekomen en in de tussentijd is uitvoering gegeven aan de afspraak (heffing en afrekening). De huidige afspraken zijn niet geformaliseerd in een overeenkomst. Financiële impact De samenwerking met Doeksen heeft voor de gemeenten in financiële zin de nodige impact. Aan de hand van het Programma van Eisen komen wij tot de volgende conclusies.

450.000 215.000

EUR765.000 EUR365.500

EUR4O.000 EUR2O.000

De toeristenbelasting is met ingang van 1 januari 2021 verhoogd, voor Vlieland naar EUR 2,05 en voor Terschelling naar EUR 1,78.

Aandachtspunten Het is onbekend welke mechanismen van handhaving zijn opgenomen in de afspraken tussen de gemeenten en Doeksen. Wel is duidelijk dat wordt afgerekend op basis van het aantal overzettingenvan niet ingezetenen. In dat geval is het de verantwoordelijkheid van Doeksen om op haar beurt de belastingen van de toeristen te incasseren. Kort gezegd; Doeksen heeft een verplichting tot betaling op basis van het aantal overzettingen (voor de eerste dag), onafhankelijk van de vraag of zij de belasting van de toerist incasseert. In de praktijk zal Doeksen niets afdragen als zij niet incasseert.

15

1 nieuwe perspectieven

t)vHiopdracht of subsidie? Als een overheidsinstantie een activiteit mogelijk wil maken, bestaat de keuze uit twee juridische instrumenten: ofwel via inkoop (overheidsopdracht), ofwel via een subsidierelatie. Bij een subsidierelatie bestaat het risico van selectieve bevoordeling van een onderneming (staatssteun of Wet Markt en Overheid). Op dit moment hebben wij geen aanwijzingen voor het bestaan van een subsidierelatie, daarom is deze variant niet verder uitgewerkt. Er is sprake van een overheidsopdracht in de zin van de Aanbestedingswet op het moment dat sprake is van een overeenkomst onder bezwarende titel; een afdwingbare tegenprestatie. Van een afdwingbare tegenprestatie lijkt sprake. Immers is de tegenprestatie enerzijds het incasseren van de belasting van de toerist en anderzijds het doorbetalen hiervan aan de gemeente. Of deze opdracht aan Doeksen Europees moet worden aanbesteed is afhankelijk van de totale opdrachtwaarde. Als de opdracht een waarde heeft die boven het Europees drempelbedrag (2021: EUR 214.000) uitkomt, is een aanbestedende dienst verplicht een Europese aanbestedingsprocedure te doorlopen. De waarde van de opdracht wordt berekend over de volledige looptijd, inclusief eventuele verlengingsmogelijkheden van de opdracht. De gemeenten kunnen de opdracht gelijk laten lopen aan de resterende looptijd van de concessieovereenkomst, welke ultimo 2029 eindigt.

De totale resterende looptijd van de concessie moet dan worden meegewogen bij berekening van de opdrachtwaarde. Als Doeksen de belasting voor de eerste (le) dag voor de gemeenten bLijft innen, dan zal de opdracht naar alle waarschij nlijkheid (Europees) worden aanbesteed. In gesprekken met de gemeenten is meermaals aan de orde gekomen dat Doeksen de enige partij is aan wie de opdracht kan worden gegund. Dat standpunt lijkt juist daar waar de keuze wordt gemaakt via de veerverbinding te heffen. Daarmee kan niet worden volstaan. In de Aanbestedingswet is een limitatief aantal uitzonderingen opgenomen waaraan criteria zijn gekoppeld. Voor een inkoop waarbij slechts één partij in staat is te voldoen aan de uitvraag, kennen we een bijzondere procedure. Keuze voor toepassen bijzondere procedure De gemeenten hebben de keuze gebruik te maken van een bijzondere procedure in de Aanbestedingswet, nu de opdracht voor incasseren van de belasting door de concessienemer zich naar haar aard niet leent voor concurrentie. Doeksen heeft het uitsluitende recht om toeristen van en naar Terschelling en Vlieland te vervoeren op basis van de concessie. Doeksen is dan ook de enige dienstverlener die deze opdracht kan uitvoeren. Gemeenten komen daarmee wel een beroep toe op de uitzonderingsgrond van artikel 2.32 onder b Aanbestedingswet, de zogenaamde onderhandelingsprocedure zonder aankondiging.

Deze procedure kan worden toegepast indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: • er is geen redelijk alternatief of substituut beschikbaar; en • het ontbreken van mededinging is niet het gevolg van een kunstmatige beperking van de voorwaarden van de aanbesteding. Het is van belang dat de gemeenten motiveren dat bij een eventuele keuze voor Doeksen aan deze voorwaarden wordt voldaan. De aanbestedende dienst moet haar voornemen tot gunnen ook openbaar maken. In de huidige situatie is wijze waarop de samenwerking met Doeksen is vormgegeven een aandachtspunt. Allereerst gaat het om het ontbreken van een overeenkomst waarin de rechten en verplichtingen tussen partijen zijn vormgegeven. Gelet op het belang van de gemeenten is dat minimaal aan te raden. Daarbij hoort ookde totstandkoming van de opdracht vanuit aanbestedingsrechtelijk oogpunt. Wij adviseren de gemeenten om zekerheidshalve wijzigingen in de afspraken met Doeksen voor de volledigheid af te stemmen met het ministerie en/of de provincie. De reden hiervan is dat in de concessieopdracht specifieke afspraken gemaakt zijn over de tarifering, mede vanuit de gedachte dat de overtocht voor bezoekers/toeristen betaalbaar dient te blijven.

16

1 nieuwe perspectteven

4 Heffing en inning door Doeksen In dit hoofdstuk beschrijven we de eerste uitvoeringsvariant, heffing van de gehele toeristenbelasting (dag en nachtverblijf) en inning door Doeksen. 4.1

Algemene aandachtspunten

Heffing van toeristenbelasting van de start van het verblijf tot het einde via Doeksen, Lijkt in beginsel een goede oplossing. De meerderheid van de toeristen komt in de gemeenten en vertrekken ook weer via Doeksen. Daarnaast is het samenvallen van het moment van de koop van het ticket en de toeristenbeLasting organisatorisch handig. Het zorgt ervoor dat toeristen niet zonder het betalen van de belasting de boot op kunnen. Dan wordt een gesloten systeem gecreëerd tussen het transport en de belastingheffing; iedereen die per veerboot aankomt heeft belasting betaald. Daarmee kan deze wijze van ‘heffen aan de poort’ voor het overgrote deel van de toeristenbelasting een goede oplossing zijn. Daarbij komt dat Doeksen als concessienemer een duurzame partner is, die de afgelopen jaren heeft aangetoond betrouwbaar te zijn in verwerking van de heffing en doorbetaling van de toeristenbelasting voor de eerste dag. Een beperking van deze variant voor heffing door Doeksen is dat niet alle bezoekers op deze wijze belast kunnen worden. Heffing van de belasting van het grootste deel van de bezoekers wordt op deze manier ondervangen. Voor bezoekers die bijvoorbeeld via de havens de eiLanden benaderen zal een separaat systeem gehanteerd moeten worden. Een ander aandachtspunt is dat dit systeem goed werkt op het moment dat een retour wordt aangeschaft.

Dan bestaat geen onduidelijkheid over de start- en einddatum van het verbLijf. Bij een enkele heen- of terugreis is vanzelfsprekend niet automatisch een einddatum bekend. Op het moment dat een bezoeker zelf een einddatum moet opgeven, gekoppeld aan een hoger bedrag aan toeristenbelasting, zit hierin een risico op juistheid en volledigheid van de heffing. Een oplossing zou kunnen zijn het systeem zodanig aan te passen dat enkel retourtickets gekocht kunnen worden. Deze oplossing is echter ook niet volLedig dekkend omdat het systeem van eindcontrole ontbreekt. Immers zou iemand een retourticket voor een dag kunnen kopen, terwijl deze persoon in feite langer in de gemeente verblijft en vervolgens op eigen gelegenheid terugkeert. 4.2

Aandachtspunten Fiscaal

Op het moment dat Doeksen zowel de toeristenbelasting van de eerste dag als de toeristenbelasting voor het gehele verblijf zou gaan heffen, is de vraag of daarvoor een voldoende soLide juridische basis bestaat. Beschrijving fiscale achtergrond De Hoge Raad heeft in een zaak over dagtoeristenbelasting beslist dat een gemeente enige vrijheid heeft bij de vaststelling van de belastingplicht.26 In principe staat het een gemeente daarom vrij om alleen toeristenbelasting te heffen van partijen die gelegenheid tot verblijf bieden als daarvoor wordt gekozen om redenen van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid. Dit geldt zelfs als door deze keuze een relatief grote groep toeristen buiten de heffing blijft. Uit de rechtspraak lijkt voort te vloeien dat dubbele heffing moet worden voorkomen. Het lijkt daardoor bij een rechter geen stand te houden als meerdere personen naast elkaar belastingpLichtig zijn voor hetzelfde belastbare feit voor de toeristenbelasting in situaties dat daardoor dubbele heffing optreedt. 27 Hierover is echter in hoogste instantie door de Hoge Raad nog geen beslissing genomen. De Hoge Raad heeft expliciet beslist dat een rederij die dagtoeristen vervoert naar een Locatie dagverblijf biedt in de zin van de toeristenbelasting.28 Hierdoor kon van de rederij toeristenbelasting worden geheven voor het dagverblijf.

Analyse In de basis is het onzes inziens mogelijk om de heffing van toeristenbelasting om te zetten naar een volledige heffing op basis van (het aantal) dagverblijven. Hoge Raad 14 februari 2001, nr. 35.291. Zie bijvoorbeeld Gerechtshof Amsterdam 2 mei 2017, nr. 16/00236. De Hoge Raad heeft het cassatieberoep in deze zaak zonder inhoudelijke motivering afgedaan. Omdat het Gerechtshof feitelijk concludeerde dat in deze zaak geen sprake was van dubbele heffing heeft de Hoge Raad de toepassing van het recht op dat punt niet inhoudelijk getoetst en is onbekend welke visie de Hoge Raad op dit vlak heeft. 28 Hoge Raad 12november1997, nr. 31.145. 26

27

17

1

nieuwe perspectieven

Daarvoor kan Doeksen mogelijk als enige belastingplichtig worden gemaakt. Gemeenten kunnen deze belastingplicht aan Doeksen opleggen. In deze variant Ligt een vergoeding voor de activiteiten van Doeksen niet voor de hand. Naar onze mening gaat deze zaak niet zover dat een rederij ook belastingpLichtige kan zijn voor nachtverblijven op TerschelLing en VlieLand. Dit nachtverblijf wordt immers niet geboden door de rederij, maar door Logiesverstrekkers. De directe reLatie tussen het heffen van de belasting en het verblijf ontbreekt. In ons jurisprudentieonderzoek zijn wij geen zaken tegengekomen met een vergeLijkbare heffingssystematiek. Wij concluderen dan ook dat deze variant zich in het grijze gebied bevindt. Voor de gemeenten vormt de toeristenbelasting een belangrijke inkomstenbron. Het heffen van de belasting voor het gehele verblijf is gebaseerd op een onzekere fiscale/juridische situatie. De hervorming op basis van deze variant vormt daarmee een risico. Doeksen is in deze variant in feite de enige partij die de geldigheid van de heffing van de meerdaagse dagtoeristenbelasting ter discussie zou kunnen stellen. Met andere woorden: zoLang Doeksen het eens is met toepassing van deze variant, Lijkt een bezwaar tegen de heffing van de toeristenbelasting niet voor de hand te liggen.

Hoewel de kans welLicht beperkt is dat dit risico zich open baart, adviseren wij de keuze voor deze variant zorgvuldig te overwegen. Een aandachtspunt van deze variant is dat de toeristen zelf geen belastingplichtige zijn. Zij hebben dan ook geen directe mogelijkheid tot het maken van bezwaar tegen de heffing van toeristenbeLasting. Deze toeristen kunnen wel een vordering op grond van een onverschuldigde betaling instelLen bij Doeksen. Echter verschilt deze situatie weinig met de huidige situatie, immers kunnen de bezoekers geen direct bezwaar maken tegen de toeristenbeLasting van de eerste dag als deze wordt geheven door Doeksen. Hetzelfde geldt voor de situatie bij de logiesverstrekkers. In o utin i wi ssn ing? Een voordeel van de heffing door Doeksen is dat in feite geen informatie-uitwisseling hoeft plaats te vinden tussen Doeksen en de gemeenten. Het uitgangspunt is immers dat elke bezoeker die via Doeksen wordt vervoerd, de toeristenbelasting heeft betaald. Er is dan ook geen noodzaak tot het uitwisselen van gegevens over de bezoekers tussen Doeksen en gemeenten om een effectief systeem van handhaving mogelijk te maken. Vanzelfsprekend kunnen de gemeenten en Doeksen ook afspraken maken over de controle van het systeem van Doeksen.

De gemeenten kunnen nadenken over een systeem van checks and balances, bijvoorbeeld in de vorm van een periodieke toetsing en accountantsverklaring. -