2026-06-23 - Bijlage 1. Eindrapport - RK Terneuzen - onderzoek huisvesting onderwijs

Eindrapport

Onderzoek naar het verloop locatieonderzoek huisvesting onderwijs Terneuzen

Een onderzoek van de rekenkamer Terneuzen

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen.

Deel 1 De Kern

Deel 1 is voor de lezer die snel de kern tot zich wil nemen.

Deel 2 De Bevindingen

Het kan eigenstandig gelezen worden en bevat de inleiding, de conclusies en aanbevelingen. > In het hoofdstuk ‘conclusies’ wordt de centrale vraagstelling van het onderzoek beantwoord. > In het hoofdstuk ‘aanbevelingen’ worden aanbevelingen aan de raad en aanbevelingen aan het college gedaan. > De deelvragen worden beknopt beantwoord. Deel 2 is voor de lezer die meer details tot zich wil nemen. Het bevat een meer uitvoerige beantwoording van alle deelvragen die in achtereenvolgende hoofdstukken worden beantwoord.

Deel 3 Bijlagen

Deel 3 bevat de bijlagen.

Colofon De rapportage is opgesteld door een onderzoeker van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper : Ing. Peter Struik MBA. Het is opgesteld op basis van een eerste conceptrapport dat is opgesteld door de onderzoeker van de Rekenkamer Terneuzen. Het adviesbureau Partners+Pröpper heeft op verzoek van de Rekenkamer Terneuzen dit eerste conceptrapport geredigeerd en vervolgens ter ambtelijke verificatie voorgelegd en op- en aanmerkingen verwerkt. In afstemming met de Rekenkamer Terneuzen zijn conclusies en aanbevelingen toegevoegd. Noordwijk, 17 april 2026

Pagina 3

Inhoudsopgave De kern ............................................................................. 4 1

Inleiding ............................................................................................................... 5

2

Vraagstelling ........................................................................................................6

3

Conclusies ............................................................................................................ 7

4

Aanbevelingen ..................................................................................................... 7

De bevindingen ............................................................... 10 1

De bestuurlijke context: tijdlijn .......................................................................... 11

1.1 1.2 1.3

Fase 0 Agendering en beleidsvorming 2017-2022 .............................................. 11 Fase 1 Planvorming 2023-2024 .......................................................................... 16 Fase 2 Voorbereidingen en planologische procedure 2025-heden ..................... 18

2

Majeure beslismomenten .................................................................................. 19

3

Betrokkenheid van de raad ................................................................................ 23

Bijlage 1

Gemeenten en onderwijshuisvesting ................................................... 24

Bijlage 2

Criteria en uitgangspunten voor locatieonderzoeken ..........................26

Bijlage 3

Respondenten en schriftelijke bronnen ................................................ 27

Pagina 4

1 De kern

Pagina 5

1

Inleiding De rekenkamer Terneuzen heeft in 2024-2025 een onderzoek uitgevoerd naar het verloop van het locatieonderzoek voor de nieuwe locatie voor huisvesting van het voortgezet onderwijs in Terneuzen. Een eerste versie van het conceptrapport was in december 2025 gereed. Door het vertrek van het rekenkamerlid, die het onderzoek in eerste instantie uitvoerde, kon dit conceptrapport niet verder worden afgemaakt. De rekenkamer heeft het bestuurskundig bureau Partners+Pröpper gevraagd om dit eerste rapport verder ter hand te nemen, bevindingen te verifiëren en daar waar nodig aan te vullen. Dat is gedaan en het voorliggende conceptrapport bevat de bevindingen van dit onderzoek. Aanleiding van het onderzoek Het onderzoek naar het verloop van het locatieonderzoek voor huisvesting van het voortgezet onderwijs is voortgekomen op basis van een breed gedragen verzoek van gemeenteraadsleden uit verschillende partijen, uit zowel de coalitie als de oppositie. Binnen de gemeenteraad wordt er namelijk ongemak ervaren over het doorlopen proces in het kader van de zoektocht naar een nieuwe locatie voor (middelbaar)onderwijs in Terneuzen. Waar de oorspronkelijke opdracht startte met een zoektocht naar een nieuwe locatie voor de huisvesting van voortgezet onderwijs, is deze inmiddels aangepast in een locatiekeuze voor de realisatie van een onderwijscampus.

De raadsleden ervaren weinig communicatie over voortgang van het proces en voelen zich niet meegenomen om mee te beslissen in belangrijke beslissingen die ten grondslag liggen aan de verandering van koers die heeft plaatsgevonden. Gedurende het traject hebben meerdere locatieonderzoeken plaatsgevonden die elkaar nu tegen lijken te spreken, wat het ongemak over het proces nog verder vergroot. Ook maken raadsleden zich zorgen over haalbaarheid van het traject op zowel het gebied van planning als van financiering. Focus van het onderzoek In het licht van het voorgaande heeft het rekenkameronderzoek zich gericht op het reeds doorlopen proces. De rekenkamer wil de raad inzicht geven in de belangrijke doorlopen stappen en bijbehorende beslismomenten in de raad. Daarmee richt het onderzoek zich op de informatievoorziening, de besluitvorming en de mate waarin de raad haar kaderstellende en controlerende rol voldoende heeft kunnen uitoefenen. Het onderzoek richt zich daarmee op het proces en de informatievoorziening, en niet op de inhoudelijke onderbouwing voor bepaalde keuzes alsmede de (financiële) haalbaarheid. Nadere informatie wordt gegeven over de rol van de gemeente ten aanzien van onderwijshuisvesting en de financiering omtrent voortgezet onderwijs. Dat kader wordt weergegeven in bijlage 1 van dit rapport.

Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is in eigen beheer van de rekenkamer uitgevoerd en bestaat uit een documentenanalyse en een interview met betrokken ambtenaren op 5 september 2024.

Pagina 6

2

Vraagstelling Centrale vragen 1 Hoe is het proces vanaf de start van het traject om nieuwe huisvesting te realiseren voor voortgezet onderwijs tot de keuze van de realisatie van een campus verlopen? 2 Welke lessen zijn te trekken voor de toekomst? Deelvragen Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn de onderstaande deelvragen geformuleerd: 1 2 3 4

Wat was de opdracht en wat waren de uitgangspunten waarmee het traject gestart is? Wat is de aanleiding geweest om in te zetten op de realisatie van een campus? Wat zijn de belangrijke beslismomenten geweest in het proces en welke argumenten en onderzoeken lagen hier aan ten grondslag? Hoe is de gemeenteraad betrokken in het proces?

Pagina 7

3

Conclusies In dit hoofdstuk worden de centrale vragen van het onderzoek beantwoord. CENTRALE VRAAG 1 Hoe is het proces vanaf de start van het traject om nieuwe huisvesting te realiseren voor voortgezet onderwijs tot de keuze van de realisatie van een campus verlopen? 2 Welke lessen zijn te trekken voor de toekomst?

Het proces van een locatieonderzoek voor nieuwe huisvesting voor het voortgezet onderwijs en de keuze van de realisatie van een campus is met een tijdlijn beschreven in deel 2 van dit rapport. Hieruit is een aantal lessen te trekken, zie de onderstaande conclusies. Kernconclusie: de raad heeft formeel op majeure momenten besluiten genomen die richtinggevend waren voor het proces, maar de informatievoorziening en procesinrichting hebben er onvoldoende aan bijgedragen dat de raad dit als zodanig heeft kunnen ervaren en doorgronden. De raad heeft op meerdere momenten besluiten genomen over uitgangspunten, investeringskaders en locatiekeuzes. Daarmee is de raad formeel in positie geweest om richting te geven aan het proces. Tegelijkertijd constateert de rekenkamer dat het proces werd gekenmerkt door: • een lange doorlooptijd over meerdere raadsperiodes, • veranderende uitgangspunten en ambitieniveaus, • meerdere onderzoeken met verschillende aannames en criteria. Deze factoren hebben ertoe geleid dat: • eerdere besluiten en hun onderlinge samenhang minder goed navolgbaar waren, • het overzicht bij (nieuwe) raadsleden deels verloren is gegaan, • en het voor raadsleden onvoldoende inzichtelijk was hoe afzonderlijke beslismomenten samen de uiteindelijke koers bepaalden.

Het ervaren gebrek aan betrokkenheid en overzicht bij raadsleden is daarmee niet uitsluitend een perceptie, maar hangt samen met de wijze waarop het proces en de informatievoorziening zijn ingericht. Deelconclusie 1: de lange doorlooptijd en wisselende uitgangspunten hebben het voor de raad moeilijk gemaakt om samenhang en vergelijkbaarheid in het proces te behouden. Het traject voor nieuwe huisvesting van het voortgezet onderwijs loopt sinds 2017 en overspant meerdere raadsperiodes. In deze periode zijn: • uitgangspunten aangepast (bijvoorbeeld van BENG naar ENG), • ambities verbreed (van schoolgebouw naar campus), • en kostenramingen sterk gewijzigd. Daarnaast zijn meerdere locatieonderzoeken uitgevoerd met verschillende criteria en aannames. Hierdoor zijn de resultaten van deze onderzoeken onderling moeilijk vergelijkbaar. Deze combinatie van factoren heeft ertoe geleid dat: • het proces voor de raad minder goed navolgbaar werd, • en dat bij een deel van de raad verwarring is ontstaan over de onderbouwing van keuzes.

Pagina 8

Deelconclusie 2: van een inhoudelijke koerswijziging is geen sprake, maar de explicitering en operationalisering van hogere ambities heeft geleid tot een ander type besluitvorming en bijbehorende verwachtingen. De ambitie om te komen tot samenwerking en mogelijke campusvorming was reeds opgenomen in het Integraal Huisvestingsplan (2020). In die zin is er geen sprake van een fundamentele koerswijziging. Wel is na 2022: • deze ambitie explicieter bestuurlijk benoemd, • verbreed naar een integrale gebiedsontwikkeling, • en vertaald naar concrete verkenningen en investeringsbesluiten. Deze explicitering heeft geleid tot: • een grotere bestuurlijke en financiële impact, • een andere dynamiek in het proces, • en een sterkere rol van het college en coalitieafspraken. Dit heeft bijgedragen aan het gevoel bij raadsleden dat sprake was van een koerswijziging, terwijl feitelijk sprake was van een intensivering en concretisering van eerder ingezet beleid.

Pagina 9

4

Aanbevelingen De ontwikkeling van onderwijshuisvesting als onderdeel van een bredere gebiedsontwikkeling kenmerkt zich door een lange doorlooptijd, complexiteit en veranderende inzichten. Dit vraagt niet alleen om formele besluitvorming, maar ook om een procesinrichting die de navolgbaarheid en het overzicht voor de raad structureel borgt. De aanbevelingen aan de raad en het college zijn daarom: Aanbeveling 1: Maak beslismomenten expliciet en herleidbaar Markeer niet alleen formele besluitmomenten, maar maak expliciet: • welke keuzes worden gemaakt, • welke alternatieven zijn overwogen, • en hoe deze keuzes voortbouwen op eerdere besluiten. Leg deze samenhang expliciet vast, zodat ook in latere fases duidelijk blijft hoe de koers tot stand is gekomen. Aanbeveling 2: Borg consistentie en vergelijkbaarheid in onderzoeken Zorg ervoor dat: • uitgangspunten en criteria van onderzoeken expliciet worden gemaakt, • wijzigingen daarin inzichtelijk worden toegelicht, • en verschillen tussen onderzoeken systematisch worden verklaard. Voorkom daarmee dat resultaten als ‘appels met peren’ worden ervaren. Aanbeveling 3: Versterk de informatievoorziening op hoofdlijnen Breng de raad periodiek op vlieghoogte door: • samenhangende voortgangsrapportages, • expliciete terugblik op eerdere besluiten, • en duiding van hoe nieuwe ontwikkelingen zich verhouden tot eerdere kaders.

Richt deze informatie zodanig in dat ook nieuwe raadsleden snel overzicht krijgen. Aanbeveling 4: Combineer reflectie met inhoudelijke duiding Organiseer naast formele besluitvorming ook informele reflectiemomenten, maar richt deze niet alleen procesmatig in. Besteed expliciet aandacht aan: • de inhoudelijke ontwikkeling van het project, • de doorwerking van eerdere besluiten, • en de rolverdeling tussen raad en college. Aanbeveling 5: Maak verwachtingen over rolverdeling expliciet Leg vast: • wanneer de raad kaderstellend optreedt, • wanneer het college uitvoert, • en hoe tussentijdse bijsturing plaatsvindt. Dit voorkomt verschillen in verwachtingen over betrokkenheid en invloed.

Pagina 10

2 De bevindingen

Pagina 11

1

De bestuurlijke context: tijdlijn In dit hoofdstuk wordt de deelvraag 1 behandeld. DEELVRAAG 1 Wat was de opdracht en wat waren de uitgangspunten waarmee het traject gestart is?

Campus Terneuzen wordt een grootschalige onderwijscampus voor 2.200 leerlingen voor het voortgezet onderwijs en voor de campus als geheel wordt uitgegaan van 3.300 leerlingen/studenten. De planning voor realisatie van huisvesting voor het voortgezet onderwijs was 2028-2029, er is geen planning gegeven voor de realisatie van de campus. Het voortgezet onderwijs vormt de aanleiding. De campus wordt één centrale plek waar voortgezet onderwijs (VO), voortgezet speciaal onderwijs/praktijkonderwijs (VSO/PRO), middelbaar beroepsonderwijs (MBO) en technische en praktijkgerichte opleidingen samenkomen. Daarnaast moet er ruimte zijn voor samenwerking met vervolgonderwijs, bedrijven, sport, cultuur en welzijn. De campus is dus veel meer dan een schoolgebouw, het is een plek van samenwerking én van regionale betekenis. Het moet jongeren in de regio behouden, doorlopende leerlijnen stimuleren, personeelstekorten deels opvangen door samenwerking, aansluiting met de regionale arbeidsmarkt verbeteren en verder bijdragen aan leefbaarheid en het vestigingsklimaat. De campus moet leerlingen en studenten een schooldag bieden die bestaat uit kwalitatief aantrekkelijk en divers onderwijs, maar ook uit kunst, cultuur, sport, beweging, gezondheid, vitaliteit en sociale samenhang (een ‘rijke schooldag’).

Een plek waar juist door de combinatie én samenwerking het onderwijs voor leerlingen en studenten nog betekenisvoller en aantrekkelijker wordt. De opdracht en uitgangspunten komen in de periode 2017-2022 tot stand. Dat gebeurt gaandeweg, waarbij de ambities en het beoogde investeringsniveau verder uitkristalliseren. Hieronder dan ook een schets van de bestuurlijke context en tijdlijn over die periode én de periode daarna.

1.1 Fase 0 Agendering en beleidsvorming 2017-2022 De fase van agendering van beleidsvorming loopt ruwweg van 2017 t/m 2022. Op hoofdlijnen wordt de verouderde huisvesting en versnippering van voortgezet onderwijs op de agenda gezet. Dit leidt tot een opgave in het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs. Na een verkenning van verschillende locaties besluit de raad het onderzoeksgebied van de locatie Vliegende Vaart (sportpark Oude Vaart) aan te wijzen als de ontwikkellocatie voor een nieuwe huisvesting van het voortgezet onderwijs. De stappen die daartoe hebben geleid worden hieronder verder toegelicht. 2017: Taskforce Voortgezet Onderwijs In 2017 is de Taskforce Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen ingesteld. In 2017 constateerde de Taskforce dat het zonder financiële bijdrage vanuit de overheden op dat moment niet mogelijk was om in Zeeuws-Vlaanderen een aanbod van voortgezet onderwijs te behouden. Het Lodewijk College is in 2018 ontstaan, op basis van het advies van de Taskforce, na een fusie tussen het Zeldenrust-Steelantcollege en De Rede. De ‘oude’ schoolgebouwen bleven vervolgens in gebruik. Het Lodewijk College huist op twee locaties, aan de Zeldenrustlaan en Oude Vaart.

Het Lodewijk College biedt onderwijs voor vmbo, havo, atheneum, gymnasium en tweetalig havo, atheneum en gymnasium. Binnen vmbo basis en kader worden de volgende profielen aangeboden: (1) Horeca, bakkerij en recreatie, (2) Zorg en Welzijn, (3) Vakmanschapsroute techniek en (4) Dienstverlening en Producten. Het profiel Techniek wordt deels aangeboden in het gebouw van Scalda gelegen aan de Zeldenrustlaan in het Centrum voor Top Techniek (CTT). De praktijklessen vinden deels plaats in het CTT.

Pagina 12

Voor de fusie was een transitiearrangement opgesteld. Daarin was, naast de bestuurlijke fusie van de twee scholen, ook opgenomen dat na afloop van het (eerste) arrangement (periode 2018-2022) de huisvestings- en organisatiekosten voor het Lodewijk College kunnen worden verminderd door het samenvoegen van de twee locaties. Het was namelijk de wens van het Lodewijk College om hun scholieren op één locatie samen te brengen. Dat eerste transitiearrangement gaat uit van oplevering van het schoolgebouw in 2022. 2018: inspanningsverplichting voor huisvesting op één locatie en eerste haalbaarheidsonderzoek De gemeente Terneuzen besluit om zich te willen inspannen voor het creëren van financiële ruimte binnen de gemeentebegroting voor onderwijshuisvesting, die passend is voor de gezamenlijke onderwijskundige en organisatorische ambities van de nieuwe fusieschool. De raad behandelde op 15 maart 2018 het voorstel 'Ontwikkelingen onderwijshuisvesting primair onderwijs en voortgezet onderwijs gemeente Terneuzen'. De raad besloot tot het onderzoeken van een aantal huisvestingssituaties in het basisonderwijs én tot het opstarten van een haalbaarheidsonderzoek naar passende huisvesting voor het Lodewijk College. Hiertoe besluit het college op 18 december 2018 tot het starten van een haalbaarheidsonderzoek naar een passende locatie.

Dat wordt uitgevoerd door het bureau HEVO, een specialist op het terrein van duurzame huisvesting. 2019: ontwikkeling Integraal Huisvestingsplan Per brief heeft het college op 20 augustus 2019 medegedeeld de onderzoeken te integreren in een Integraal Huisvestingsplan. Door een integraal overzicht op te stellen, krijgt de raad zicht op de totale kosten en kan de raad waar nodig prioriteiten stellen. Per raadsbrief informeerde het college de raad op 3 december 2019 over het haalbaarheidsonderzoek. 2020: Integraal Huisvestingsplan Op 30 juni 2020 stemde de gemeenteraad in met het Integraal Huisvestingsplan (hierna IHP). In het IHP is een hoofdstuk opgenomen over het haalbaarheidsonderzoek. In dit IHP is voor het voorgezet onderwijs de mogelijkheid opgenomen om clustering van onderwijsvoorzieningen tot een mogelijke campusvorming nader te onderzoeken. Hier valt de term ‘campusvorming’, omdat de besturen van verschillende onderwijsinstellingen mogelijkheden zien voor samenwerking. Het clusteren van voorzieningen rondom één locatie maakt samenwerking gemakkelijker. ‘Het Lodewijk College, het VSO en het Praktijkonderwijs hebben aangegeven mogelijkheden te zien in samenwerking en campusvorming. Deze criteria worden meegenomen in de afweging voor de toekomstige locatie van het Lodewijk College.

Daarnaast onderzoekt het Lodewijk College verdere samenwerking met Scalda (nu al samenwerking in Centrum voor Top Techniek) en ZorgSaam.’ Bron: Integraal Huisvestingsplan Verder is aangegeven in het IHP dat: • Nader onderzoek moet worden gedaan naar mogelijke samenwerking én campusvorming, met het idee dat het Praktijkonderwijs en Voortgezet Speciaal Onderwijs wel eigen huisvesting krijgen, maar bijzondere faciliteiten delen met het Lodewijk College; • In het haalbaarheidsonderzoek van het Voortgezet Onderwijs worden samenwerking en de mogelijkheid tot campusvorming meegenomen in het afwegingskader voor een mogelijke locatie.

Pagina 13

•

Een investeringsbedrag van circa €44.3 mln. is opgenomen als eerste berekening. Het gaat om drie scenario’s met geraamde bedragen tussen circa €40 mln. en €45 mln. inclusief BTW. Niet meegenomen zijn de kosten voor aankoop van locaties die niet in eigendom zijn van de gemeente en de potentiële opbrengsten van de te verlaten locaties. Ook de verdeling van de bekostiging van de stichtingskosten tussen de gemeente en VO Zeeuws-Vlaanderen is verder nog niet meegenomen.

Bij de vaststelling van het IHP op 30 juni 2020 heeft de gemeenteraad als voorwaarde gesteld eerst de uitkomst van een haalbaarheidsonderzoek (met mogelijke alternatieven) te beoordelen, alvorens een definitief standpunt in te nemen over de locatiekeuze en campusvorming. 17 December 2020: instemming realisatie nieuwe huisvesting Lodewijk College HEVO levert in oktober 2020 het eerste haalbaarheidsonderzoek op. In het onderzoek waren 15 mogelijke locaties in beeld gebracht. De locaties zijn beoordeeld op omvang, milieu en beschikbaarheid. Op basis van de eerste quickscan vielen 9 locaties (waaronder Vliegende Vaart) af. De overgebleven 6 locaties zijn in een afwegingskader geplaatst. Dit resulteerde in drie voorkeursscenario’s waarbij het scenario ‘nieuwbouw op de locatie Zeldenrustlaan’ als het meest haalbare scenario werd gezien. De raad besloot: 1 In principe in te stemmen met de realisatie van nieuwe huisvesting voor het Lodewijk College op de locatie Zeldenrustlaan en dat bij nieuwe stedenbouwkundige ontwikkelingen een heroverweging van de locaties hoort; 2 Het jaartal waarop de nieuwe huisvesting in gebruik kan worden genomen te bepalen op 2028; 3 Voor de nieuwe huisvesting van het Lodewijk College uit te gaan van een investeringsbedrag van € 44.5 mln.

4 Het college opdracht te geven tot het doen van voorstellen aan de gemeenteraad in het kader van de voorbereiding op de Kaderbrief 2022 om deze investering mogelijk te maken; 5 Voor de punten 1, 2 en 3 geldt de opschortende voorwaarde dat de gemeenteraad alsdan ingestemd heeft met de voorstellen die het College op grond van punt 4 nog zal doen; 6 In te stemmen met het onderzoeken van de mogelijkheden om te komen tot doordecentralisatie van middelen voor huisvesting aan het bestuur van VOZV en draagt het college op definitieve besluitvorming voor te bereiden, waarbij als uitgangspunt geldt dat, in geval van doordecentralisatie, er geen enkele kans is dat de gemeente, naast de middelen uit de rechtstreekse doorcentralisatie, nog middelen moet besteden aan de huisvesting van het voortgezet onderwijs. 12 Mei 2022: het Bestuursakkoord “Goed leven” in Terneuzen 2022-2026 Na de verkiezingen in 2022 heeft het nieuwe college het voornemen te focussen op een onderwijscampus, waar de nieuwe locatie voor voortgezet onderwijs onderdeel van zal uitmaken. Deze hogere ambitie wordt explicieter uitgesproken dan in het voorgaande bestuursakkoord, zie onderstaande kaders. Op 12 mei 2022 besluit de raad in de raadsvergadering steun uit te spreken voor de hoofdlijnen zoals opgenomen in het bestuursakkoord.

Op 19 mei 2022 ondersteunen ZorgSaam, Scalda en stichting voortgezet Onderwijs deze lijn met een brief aan de raad. Zij geven aan intensieve samenwerking aan te willen gaan.

Pagina 14

BESTUURSAKKOORD 2018-2022 “We willen adequate onderwijsvoorzieningen in onze gemeente. We stimuleren de samenwerking met, in en rond het onderwijs waarbij we oog hebben voor kwaliteit, betaalbaarheid, bereikbaarheid, duurzaamheid en keuzevrijheid.” Het college wil daarbij inzetten op toekomstbestendige en kwalitatief hoogwaardige onderwijsvoorzieningen voor 0 tot 18-jarigen.”

Hogere ambitie wordt expliciet uitgesproken uitgesproken BESTUURSAKKOORD 2022-2026: GOED LEVEN IN TERNEUZEN VERDER BOUWEN AAN EEN DUURZAME TOEKOMST “Het voortgezet onderwijs heeft al lang gewacht op nieuwe/vernieuwde huisvesting. Duidelijkheid over de locatie bieden we snel. We verkennen twee locaties voor Campus Terneuzen met partners zoals Stichting Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen, ZorgSaam, Scalda en het bedrijfsleven. De locaties die we verkennen zijn Zeldenrustlaan en de Vliegende Vaart. Samen met de partners verkennen we de mogelijkheden tot gezamenlijke investeringen en benutten de waarde en ontwikkelmogelijkheden van de restlocatie(s). Ook na schooltijd kan een campus een breed aanbod aan activiteiten en voorzieningen bieden voor de jeugd. We betrekken de mogelijkheid om op termijn ook speciaal onderwijs toe te voegen aan de campus.” Medio 2022: besluit kaderbrief 2023 In de kaderbrief 2023 werd een investeringskrediet opgenomen van €51 mln. Dit is hoger dan het eerder genoemde bedrag van €44.3 mln. om de volgende redenen: • In het Integraal Huisvestingsplan (IHP 2020) legde de gemeente Terneuzen de ambitie vast bij nieuwbouw volledig gasloze en energie neutrale gebouwen te realiseren.

De meerkosten van BENG (bijna energie neutrale gebouwen) naar ENG (energie neutrale gebouwen) berekende HEVO op € 2,2 mln.; • Vooruitlopend op de ‘verkenning huisvesting voortgezet onderwijs’ werd in 2022 het door HEVO berekende bedrag geïndexeerd. De gemeenteraad indexeerde het bedrag van prijspeil 2020 naar prijspeil 2028 met ongeveer 29% op basis van de sterk gestegen bouwkosten. In het investeringsprogramma van de begroting 2023 is uiteindelijk een bedrag van €51 mln. opgenomen voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs. Daarnaast nam de gemeenteraad een bedrag op van €7,7 mln. voor tijdelijke huisvesting. Dit betekent dat er na het besluit van de gemeenteraad van juli 2022 in totaal zo’n €58,7 mln. was gereserveerd ten behoeve van huisvesting van het voortgezet onderwijs. 2022: interne verkenning huisvesting voortgezet onderwijs In 2022 voerde de gemeente zelf naar aanleiding van het Bestuursakkoord een interne verkenning uit naar de huisvesting voortgezet onderwijs als onderdeel van een campus uit. Op basis van het Bestuursakkoord verkende het college twee locaties voor Campus Terneuzen: de Zeldenrustlaan en de Vliegende Vaart. Dus ook het sportpark Oude Vaart die eerder was afgevallen want de in het eerdere haalbaarheidsonderzoek onderzochte locatie Vliegende Vaart omvatte een beperkter onderzoeksgebied dan het college wil verkennen met de twee locaties.

De gemeente ontving een update van HEVO van de eerder door hen toegepaste bedragen. Waar HEVO in 2020 uitging van €1.700 per m² vloeroppervlak voor het bouwbesluit en bijna energie

Pagina 15

neutraal (BENG)1, was het nieuwe vertrekpunt in 2022 € 1.990 per m² (vanwege indexering van prijzen) en volledig energie neutraal (ENG). Daarnaast hield HEVO in haar studie geen rekening met verschillende kwaliteitskeuzes en onvoorziene zaken. Daar is in de verkenning van de gemeente wel rekening mee gehouden door verschillende varianten door te rekenen met een lage en hoge onvoorziene post en varianten met een lage en hoge kwaliteit. Daarnaast hield de verkenning rekening met plankosten en een stelpost voor infrastructurele maatregelen. In de rapportage 'verkenning huisvesting voortgezet onderwijs' berekende de gemeente uiteindelijk dat de kosten voor nieuwe huisvesting voor het voortgezet onderwijs tussen de €63,3 mln. en €75,3 mln. zou gaan bedragen, inclusief een bedrag van€5 mln. voor de aankoop van gronden voor huisvesting voortgezet onderwijs. In november 2022 verschijnt de rapportage over de verkenning van locaties Vliegende Vaart en Zeldenrustlaan voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs. November 2022: rapportage verkenning twee locaties In november 2022 verschijnt de rapportage over de verkenning van locaties Vliegende Vaart en Zeldenrustlaan voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs. De rapportage is aangeboden aan de raad met een aanbiedingsbrief, zie het onderstaande kader voor de inhoud van de brief.

Daaruit blijkt dat de brief en de rapportage verder gaat dan solitaire huisvesting van het voortgezet onderwijs. “Het is een expliciete taak van de gemeente om de brede, bestuurlijke afweging van alle belangen bij deze majeure investering te maken. Daarbij gaat het om de onderwijsfuncties, de omgeving, maatschappelijke meerwaarde, samenwerkingsmogelijkheden en financiële impact. Onze voorkeur voor de Vliegende Vaart komt voort uit de mogelijkheden die op deze locatie kunnen ontstaan en de brede effecten die dat vervolgens kan hebben. We zien hier een breed spectrum aan samenwerkingskansen met onderwijspartners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Op de Vliegende Vaart zijn mogelijkheden voor de doorontwikkeling naar een brede sport- en onderwijscampus. Zo zal campus Terneuzen ook na schooltijd kunnen voorzien in een breed aanbod aan activiteiten en voorzieningen voor alle jeugd. Leerlingen kunnen hier een Rijke Schooldag krijgen. Dit biedt een impuls voor onderwijs, sport, beweging, gezondheid, cultuur, vitaliteit, sociale samenhang en samenwerking. Juist door dit gecombineerde concept zal een onderscheidende en aantrekkelijke voorziening ontstaan.

De keuze voor locatie Vliegende Vaart maakt het mogelijk om verschillende opgaven met elkaar te verbinden, waaronder in ieder geval: onderwijshuisvesting, economische impuls, woonopgave en toekomstbestendige sportvoorzieningen.”

Juli 2022: transitiearrangement Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen 2023-2028 Op 19 juli 2022 informeerde het college de raad per brief over het transitiearrangement voor de periode 2023-2028. Zoals eerder genoemd stelde het voortgezet onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen een transitieplan op voor de periode van augustus 2018 tot augustus 2022. De Zeeuws-Vlaamse gemeenten, Provincie Zeeland en het Rijk leveren vier jaar lang een financiële bijdrage om het voortgezet onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen te ondersteunen. De afspraken werden vastgelegd in een arrangement.

1

Voor alle nieuwbouw, zowel woningbouw als utiliteitsbouw, geldt dat de vergunningaanvragen sinds 1 januari 2021 moeten voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Die eisen vloeien voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en uit de Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPBD).

Pagina 16

De overheden (gemeenten Sluis, Hulst, Terneuzen, de provincie Zeeland en het ministerie van OCW) lieten samen met Stichting Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen in 2021 een onafhankelijke evaluatie uitvoeren van dat transitiearrangement. Uit de evaluatie bleek dat de transitie van het voortgezet onderwijs nog niet was afgerond. Dit betekent dat het in de komende periode nog niet mogelijk was, om zonder extra financiële middelen de gezamenlijk geformuleerde ambitie te handhaven en het transitieplan af te ronden. Hiervoor werd een nieuw arrangement opgesteld met afspraken die lopen van 2023 tot en met uiterlijk 2028. De Zeeuws-Vlaamse gemeenten, provincie Zeeland en het rijk leveren tot en met uiterlijk 2028 een financiële bijdrage om het voortgezet onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen te ondersteunen. 15 December 2022: vaststelling ontwikkellocatie De gemeente zet eind 2022 een verdere stap in het realiseren van nieuwe onderwijshuisvesting voor het voortgezet onderwijs. De gemeenteraad wijst op 15 december 2022 de ontwikkellocatie Vliegende Vaart als locatie aan voor de nieuwe huisvesting voor het voortgezet onderwijs. Het streven is het in gebruik nemen van de nieuwe huisvesting na de zomer van 2028 (schooljaar 20282029), zoals eerder door de raad besloten op 17 december 2020. Tijdens de raadsvergadering spraken het college en de gemeenteraad over een reservering van € 75 mln.

voor het voortgezet onderwijs. Dit bedrag ligt hoger dan het eerder genoemde bedrag van bedrag van €58.7 mln. zoals vastgelegd in het door de raad vastgestelde investeringsprogramma van de begroting 2023. Zoals eerder toegelicht ligt dit bedrag hoger want: • In 2020 raamde Hevo de kosten op € 44,3 mln. Hevo baseerde dit op prijspeil 1-1-2020, minimum kwaliteitsniveau (bouwbesluit) en BENG. • In het IHP (2020) – besluitvorming raad – staat de ambitie voor ENG gebouwen. De meerkosten voor ENG én sterk gestegen bouwkosten (2020 naar 2022) werden meegenomen in de kaderbrief. Zo reserveerde de gemeente € 58,7 mln. voor huisvesting VO. • Aansluitend hield de gemeente rekening met een indexering naar 2028 (hoge en lage variant), werd rekening gehouden met een post onvoorzien en aanvullende kwaliteitskeuzes. • Voor de aankoop van gronden voor huisvesting voortgezet onderwijs is tevens een bedrag van € 5 mln. meegenomen als onderdeel van de € 75 mln. Tot hier is het proces beschreven dat heeft geleid tot de keuze van een locatie. Dat is de scope van het onderzoek. Hierna wordt de verdere voortgang geschetst om aan te sluiten op de actualiteit. Omdat dit niet binnen de scope van het onderzoek valt doen we dit op hoofdlijnen.

1.2 Fase 1 Planvorming 2023-2025 Op hoofdlijnen start in deze fase de gemeente met de grondaankopen en in 2025 met het slopen van panden op de aangewezen locatie. Parallel hieraan stemmen de onderwijsinstellingen verder de samenwerking af. De raad benadrukte het belang van het concreter maken en het uitwerken van de ambitie samen met (potentiële) partners. Het college verkende de ambities, kansen en mogelijkheden. Het college besloot met partijen om uitgangspunten over ambitie en samenwerking vast te leggen in een intentieverklaring. April 2023: raadsinformatiebijeenkomst Tijdens een raadsinformatiebijeenkomst op 13 april 2023 is door het college een verdere toelichting gegeven op de ambitie en visie voor een brede onderwijscampus en dat de locatie Vliegende Vaart een breed spectrum aan samenwerkingskansen biedt. Het college stelde gelet op de brede ambitie de raad ook percelen te verwerven voor het ontwikkelen van de campus en niet alleen voor het

Pagina 17

bouwen van de school voor het voortgezet onderwijs. De ruimte op de campus kan worden benut door samenwerkingspartners die impulsen kunnen geven aan het onderwijs in brede zin en de andere ambities die voor de campus zijn benoemd. Op basis van een waardebepaling door een extern bureau zijn de kosten voor het verwerven ingeschat op €11 mln., wat opgenomen is in het advies van 6 juli 2023. Juli 2023: aanvullen bestemmingsreserve Campus Terneuzen Op 6 juli 2023 besloot de gemeenteraad tot het vormen van de bestemmingsreserve Campus Terneuzen en tot het overhevelen van € 11 mln. van de algemene reserve naar de bestemmingsreserve: € 5 mln. voor verwerving grond ten behoeve van de realisatie huisvesting voortgezet onderwijs en € 6 mln. voor verwerving grond ten behoeve van de brede ambitie. Het college vraagt met het raadsvoorstel €6 mln. extra voor verwerving van gronden die het college denkt nodig te hebben voor de realisatie van een campus. Hierbij wordt gedacht aan het huisvesten van partijen als CTT, Scalda en het Voortgezet Speciaal Onderwijs2. Uitgangspunt is het Campus Terneuzen, met partners zoals Stichting Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen, ZorgSaam, Scalda en het bedrijfsleven. Insteek is om samen met de partners te verkennen wat de mogelijkheden zijn voor gezamenlijke investeringen en het benutten van de waarde en ontwikkelmogelijkheden van de restlocatie(s).

De campus moet na schooltijd een breed aanbod aan activiteiten en voorzieningen bieden voor de jeugd en op termijn moet het ook mogelijk zijn om speciaal onderwijs toe te voegen. December 2023: beschikbaar stellen budget Op 14 december 2023 onderschreef raad de ambitie Campus Terneuzen én besloot de raad een deel (€ 2,8 mln.) van de in de begroting gereserveerde middelen ten behoeve van de nieuwbouw voor het voortgezet onderwijs vrij te geven voor de verdere voorbereiding van dit project. November 2024: intentieovereenkomst samenwerking Op 11 november 2024 ondertekenen de betrokken onderwijspartijen en de gemeente Terneuzen een intentieverklaring voor de samenwerking: de gemeente Terneuzen, VO Zeeuws-Vlaanderen, Stichting Ozeo, Scalda en het Centrum voor Top Techniek. De ambitie is onderwijshuisvesting te realiseren voor circa 2.200 leerlingen voortgezet onderwijs. Voor de campus gaat de gemeente uit van circa 3.300 leerlingen/studenten, omdat de campus een samenwerking is van de voorgenoemde partijen. Daarnaast wordt ook de samenwerking verkend met HZ University of Applied Sciences, University College Roosevelt, Universiteit Gent en regionale bedrijven en instellingen. Met een totale investering van €100 mln. is de campus één van de grootste publieke investeringen in Zeeuws-Vlaanderen: • Circa €70 mln. voor het gebouw voortgezet onderwijs; • Circa €20 mln.

voor voortgezet special onderwijs en praktijkonderwijs; • De rest voor grondaankoop en inrichting. Bron: omroep Zeeland 27 januari 2025, gesprek met de wethouder in het radioprogramma De Zeeuwse Kamer

2 De huisvesting van speciaal onderwijs is een wettelijke verplichting voor de gemeente.

Pagina 18

1.3 Fase 2 Voorbereidingen en planologische procedure 2025-heden Begin 2025 heeft de gemeente inmiddels zes percelen aangekocht van bedrijven die op de beoogde plek van het campus zitten. Met de overige bedrijven is de gemeente nog in onderhandeling. De gemeente start met de sloop van bestaande bebouwing op delen van de campuslocatie. Er is daarmee een fysieke start gemaakt. Er loopt nu een traject om te komen tot een integraal Programma van Eisen voor de Campus Terneuzen. Een programma van eisen is op 14 maart 2024 door het Lodewijk College aangeboden. Op 26 maart 2024 heeft het college per brief aangegeven niet te kunnen instemmen omdat het op diverse punten afwijkt van de Verordening en het IHP. Door gemeente Terneuzen is in samenwerking met de bij Campus Terneuzen betrokken partijen een uitwerkingsplan opgesteld. In dit uitwerkingsplan liggen voornaamste uitgangspunten en eisen van en voor Campus Terneuzen vast. Op 11 december 2025 besloot de raad het uitwerkingsplan en bijbehorend voorkeursscenario Campus Terneuzen vast te stellen. De raad bevestigt in deze vergadering ook het belang van de (onderwijskundige) meerwaarde van Scalda en het Centrum voor Top Techniek (CTT) op Campus Terneuzen en besluit in te stemmen met een verhuurmodel op basis van kostendekkende huur.

De onderwijspartijen gaven medio juli 2025 gezamenlijk opdracht aan een adviesbureau voor het begeleiden van een traject om te komen tot een integraal Programma van Eisen (iPvE). Op donderdag 29 januari 2026 nam de stuurgroep kennis van het iPvE. De gemeenteraad is hier per brief over geïnformeerd. Medio zomer 2026 verwacht de gemeente een inschrijving van drie architecten met een schetsontwerp. Op basis daarvan zal de gemeente de ontwerpopdracht aan één architect gunnen. Aansluitend op het ontwerptraject zal de gemeente starten met de ruimtelijke procedure (het omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit) en daarna de omgevingsvergunning.

Pagina 19

2

Majeure beslismomenten In dit hoofdstuk worden de deelvragen 2 en 3 beantwoord. DEELVRAGEN 2 Wat is de aanleiding geweest om in te zetten op de realisatie van een campus? 3 Wat zijn de belangrijke beslismomenten geweest in het proces en welke argumenten en onderzoeken lagen hier aan ten grondslag?

De aanleiding om in te zetten op de realisatie van een campus In 2017 constateerde de Taskforce Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen dat het zonder financiële bijdrage vanuit de overheden op dat moment niet mogelijk was om in Zeeuws-Vlaanderen een aanbod van voortgezet onderwijs te behouden. Op advies van de Taskforce Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen zijn het Zeldenrust-Steelantcollege en De Rede toen gefuseerd. De ‘oude’ schoolgebouwen bleven vooralsnog in gebruik maar het plan was wel om de verschillende locaties samen te voegen in één locatie in 2022. Dat was opgenomen in het eerste transitiearrangement. Op 30 juni 2020 stemde de raad in met het Integraal Huisvestingsplan (hierna IHP). Dit plan gaat verder dan enkel het samenvoegen van locaties voor voortgezet onderwijs. In het plan is ook opgenomen de mogelijkheden voor clustering van onderwijsvoorzieningen tot een mogelijke campusvorming nader te onderzoeken. Dit IHP is een samenwerkingsdocument dat wordt gedragen door de betrokken onderwijsinstellingen en de gemeente. Door in te stemmen met het IHP uit 2020 werden de daarin beschreven beleidsdoelen bekrachtigd. Het Lodewijk College, het VSO en het Praktijkonderwijs hebben in het kader van dit IHP aangegeven mogelijkheden te zien in samenwerking en campusvorming.

Toen is al in het IHP aangegeven dat dit zal worden meegenomen als één van de criteria voor de afweging ten aanzien van de toekomstige locatie van het Lodewijk College. Majeure beslismomenten INHOUDELIJKE (HER)OVERWEGING De zoekvraag verruimt van enkel focus op een locatie voor de huisvesting van voorgezet onderwijs naar een locatie voor de ontwikkeling van een campus. Dat is mogelijk door beslissingen van de raad en door politieke keuzes die gemaakt zijn in het huidige bestuursakkoord 2022-2026 ‘Goed leven in Terneuzen. Verder bouwen aan een duurzame toekomst’: • In het haalbaarheidsonderzoek voortgezet onderwijs van HEVO (oktober 2020) is uitgegaan van oplevering van de school in augustus 2023. Locaties zijn toen afgevallen omdat oplevering op die locaties in augustus 2023 niet haalbaar werd geacht, waaronder de locatie Vliegende Vaart. In de raadsvergadering 17 december 2020 besloot de gemeenteraad om het jaartal waarop de nieuwe huisvesting voor het voortgezet onderwijs in gebruik kan worden genomen te bepalen op 2028. • In het huidige bestuursakkoord komt de locatie Vliegende Vaart wederom in beeld. Met dat akkoord is na de verkiezingen in 2022 de politieke keuze gemaakt om de zoektocht naar een nieuwe schoollocatie uit te breiden naar de ontwikkeling van een onderwijscampus en daartoe twee locaties te verkennen.

Het college ziet dat een ontwikkeling van substantiële omvang en bijbehorend budget kansen biedt voor een impuls van het gebied in Terneuzen, een plek van samenwerking én van regionale betekenis. Bij nieuwe stedenbouwkundige ontwikkelingen hoort een heroverweging van de locaties. • In 2022 voert de gemeente dan ook zelf een nieuwe interne verkenning naar de huisvesting voor voortgezet onderwijs uit. Het college start een nieuw locatieonderzoek met de focus op twee

Pagina 20

locaties: de Zeldenrustlaan en de Vliegende Vaart. Deze komen voort uit de opdracht in het bestuursakkoord. Dus ook het sportpark Oude Vaart die eerder was afgevallen want de in het eerdere haalbaarheidsonderzoek onderzochte locatie Vliegende Vaart omvatte een beperkter onderzoeksgebied dan het college wil verkennen met de twee locaties. Op basis van de resultaten uit de verkenning wijst de gemeenteraad op 15 december 2022 de ontwikkellocatie Vliegende Vaart als locatie voor de nieuwe huisvesting voor het voortgezet onderwijs aan. Het streven is het in gebruik nemen van de nieuwe huisvesting na de zomer van 2028 (schooljaar 2028-2029). Tijdens de raadsvergadering spraken het college en de raad over een reservering van €75 mln. voor het voortgezet onderwijs. • Daarnaast vraagt het college in juli 2023 met het raadsvoorstel €6 mln. extra voor verwerving van gronden die het college denkt nodig te hebben voor de realisatie van een campus. • Op 11 november 2024 ondertekenen alle betrokken partijen een intentieovereenkomst voor de samenwerking: de gemeente Terneuzen, VO Zeeuws-Vlaanderen, Stichting Ozeo, Scalda en het Centrum voor Top Techniek. De ambitie is onderwijshuisvesting te realiseren voor 2.200 leerlingen voortgezet onderwijs. Voor de campus wordt uitgegaan van 3.300 leerlingen/studenten.

FINANCIELE (HER)OVERWEGING Er zijn op verschillende momenten verschillende investeringsbudgetten door de raad ter beschikking zijn gesteld.

Jaar

2020

Gereserveerd investeringsbudget voor de nieuwbouw voortgezet onderwijs €44 mln.

2022

€51 mln.

2023

€75 mln.

Toelichting

In 2020 raamde HEVO de kosten voor de huisvesting van het Lodewijk College aan de Zeldenrustlaan op €44.287.000. Dit bedrag baseerde HEVO op: prijspeil 1 januari 2020, minimum kwaliteitsniveau en bijna energieneutraal gebouw (BENG). In het Integraal Huisvestingsplan (IHP) legde de gemeente de ambitie vast dat bij nieuwbouw gasloze en energieneutrale (ENG) gebouwen gerealiseerd worden. De meerkosten van BENG naar ENG berekende HEVO op €2.2 mln. Daarnaast werd, vooruitlopend op het onderzoek ‘verkenning huisvesting voortgezet onderwijs’, het in 2020 door HEVO berekende bedrag geïndexeerd. Het bedrage werd geïndexeerd met een index van ongeveer 29% op basis van de sterk gestegen bouwkosten. Uiteindelijk leidde dit alles tot een opgenomen bedrag in het investeringsprogramma van de begroting 2023 van €51 mln. voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs. Daarnaast werd een bedrag opgenomen van €7,7 mln. voor tijdelijke huisvesting. Dit betekent dat er op dat moment zo’n €58,7 mln. was gereserveerd. In 2022 voerde het college van B&W een nieuwe verkenning huisvesting voortgezet onderwijs uit. HEVO gaf een update van de eerder door HEVO toegepaste bedragen. HEVO hield geen rekening met een indexering naar 2028. Het college deed dit wel en rekende met twee varianten: 19% en 28% op basis van informatie van HEVO. HEVO hield bovendien geen rekening met

Pagina 21

een post onvoorzien. Het college deed dit wel en rekende met een post van 10% onvoorzien. Daarnaast hield het college rekening met kwaliteitskeuzes door hiertoe verschillende varianten door te rekenen: varianten met een lage en hoge kwaliteit. In de rapportage 'verkenning huisvesting voortgezet onderwijs' berekende het college dat de kosten voor nieuwe huisvesting voor tussen de €63,3 mln. en €75,3 mln. euro bedragen.

Verdere toelichting: Veranderende beleidsuitgangspunten van de gemeente, landelijke wetgeving (bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid) en gestegen bouw- en arbeidskosten hebben gezorgd voor een toename van geraamde bouwkosten. Denk aan: de actualisatie in 2021 van het PvE Frissen scholen, minimale basisvereisten PO en VO (2021) en de BENG-eisen (2021). Budgetten worden op basis van herziening van berekeningen regelmatig bijgesteld. In eerste instantie een update van alle (bouw)kosten naar 2023 (forsere bouwkostenindexatie), maar ook het in beeld brengen van overige kosten (bijvoorbeeld plankosten) en inkomsten (de opbrengstpotenties van vrijkomende locaties Zeldenrustlaan en Oude Vaart). Voor de realisatie van de school zijn de bouwkosten ook nog afhankelijk van nog te maken kwaliteitskeuzes. • De gemeente Terneuzen onderschrijft het klimaatakkoord en wil duurzame gebouwen realiseren. De schoolbesturen willen schoolgebouwen realiseren die mee kunnen bewegen in de ontwikkelingen op onderwijskundig gebied en met een binnenmilieu dat het ‘sober en doelmatige’ niveau overstijgt. Dit samen vormt de basis voor kwalitatief adequate en duurzame scholen, waarbij het schoolbestuur profiteert van flexibiliteit en lagere exploitatielasten en de gemeente aan haar klimaatdoelstellingen kan voldoen.

Daarom is de gemeente met de schoolbesturen overeengekomen dat wanneer er kwaliteit wordt toegevoegd uitstijgend boven het Bouwbesluit en BENG, de extra investering 50%-50% tussen hen wordt verdeeld. Deze afspraak ligt vast in het IHP 2020 en in het herijkte IHP 2024. • Naar verwachting zullen er ook eisen gesteld gaan worden aan het materiaalgebruik van een gebouw in de vorm van de MPG-eis (milieuprestatie gebouwen). • De afgelopen 20 jaar was de gemiddelde structurele indexatie van bouwkosten tussen de 2% en 3% per jaar. De wereld is sinds 2019 echter aanzienlijk veranderd. Sindsdien hebben met name de Covid-pandemie, de oorlog in Oekraïne, stijgende energieprijzen en leveringsproblemen van diverse materialen gezorgd voor een aanzienlijke stijging van de bouwkosten. Naast grondstoffen en energie is ook arbeid duurder geworden; Vanaf medio 2021 is er ineens een snelle stijging van materiaalprijzen te zien, mede door transportproblemen door een geblokkeerd Suezkanaal en de gevolgen van de coronapandemie. De structurele stijging is meer dan 10% in één jaar. Eind 2022 zien we de materiaalkosten weer stabiliseren, maar wel op het hoge niveau. Tot aan eind 2022 zijn de arbeidskosten beperkt gestegen. In 2023 zien we een grote stijging ontstaan onder andere vanwege de sterk toegenomen inflatie.

De kosten die te maken hebben met het verwerven en slopen van de percelen kunnen niet vallen onder het investeringskrediet. Deze kosten moeten gedekt worden uit het begrotingsresultaat of uit een bestemmingsreserve. De benodigde bestemmingsreserve Campus Terneuzen is in juni 2023 gevormd door de gemeenteraad. Uit de bestemmingsreserve zijn benodigde percelen aangekocht. In maart 2022 ontving het college van B&W van HEVO een plan van aanpak voor het onderzoek doordecentralisatie voortgezet onderwijs Terneuzen. Het college heeft dit plan voor kennisgeving aangenomen en besloten een verkennend onderzoek uit te laten voeren. Dit onderzoek is in juli 2022 afgerond met een adviesnotitie. Er was voor gemeente en schoolbestuur VOZV geen

Pagina 22

aanleiding om doordecentralisatie verder te verkennen. De gemeente Terneuzen zal derhalve (met de huidige insteek) de financiering van de huisvesting voor haar rekening nemen.

Pagina 23

3

Betrokkenheid van de raad In dit hoofdstuk behandelen we deelvraag 4. DEELVRAAG 4 Hoe is de gemeenteraad betrokken in het proces?

De voorgenomen ontwikkeling heeft een lange doorlooptijd en doorkruist meerdere raadsperiodes. Formeel heeft het traject uitgaande van de start in 2017 drie raadsperiodes doorlopen. Zeker is dat er in ieder geval nog een raadsperiode bij gaat komen. Het streven is immers het in gebruik nemen van de nieuwe huisvesting na de zomer van 2028 (schooljaar 2028-2029), en gezien de stappen die nu worden genomen moet rekening worden gehouden met enige uitloop in de planning (bron: ambtelijke verificatie). In dat kader is het te verklaren dat het overzicht verloren is gegaan bij (een deel van) de gemeenteraad en het gevoel ontstaat dat het proces onvoldoende transparant en navolgbaar is. In de raadsvoorstellen en stukken die zijn voorgelegd aan de gemeenteraad is in veel gevallen wel een terugblik opgenomen die inzicht geeft in de voorafgaande stappen en de besluiten die ten grondslag liggen aan het dan voorliggende besluit. Dit geeft goed inzicht in het proces en helpt deels het verloren gaan van overzicht bij raadsleden. De stukken die zijn toegevoegd bij de raadsstukken zijn verder informatief en geven goed inzicht in de achterliggende gedachten op basis waarvan de voorgestelde besluitvorming is gebaseerd. De onderzoeker constateert wel dat het lezen en doorgronden van de stukken de nodige tijdsinvestering vraagt, want de stukken bevatten veel details.

De stukken over aankopen van percelen zijn vertrouwelijk. Daar is namelijk het risico aanwezig dat gemeentelijke informatie en besluitvorming de prijs van gronden opdrijven door speculatief gedrag van marktpartijen. Per brief werd de gemeenteraad op 5 september 2023 geïnformeerd over de eerste aankoop. Het college heeft op schriftelijke stukken behorend bij de aankoop geheimhouding opgelegd. Stukken omtrent deze aankoop (en latere aankopen) konden raadsleden onder geheimhouding inzien bij de griffie. Na de besluitvorming over de nieuwe locatie voor de huisvesting voortgezet onderwijs is een website opgericht waarmee gecommuniceerd wordt over de ontwikkelingen omtrent Campus Terneuzen. In de afgelopen jaren zijn nieuwsbrieven verschenen waar geïnteresseerden kennis konden nemen van de stand van zaken omtrent de planvorming rond Campus Terneuzen. De griffie ontvangt de nieuwsbrieven en attendeert de raad via de griffie mededelingen via het raadsinformatiesysteem. Bij deze ontwikkeling heeft het college duidelijk aan het stuur gezeten. Het college heeft zijn koers gevaren en heeft de gemeenteraad hierover regelmatig geïnformeerd. De gemeenteraad heeft kaders kunnen stellen met vaststelling van het Integraal Huisvestingsplan én de Verordening huisvesting onderwijs gemeente Terneuzen 2022.

Ook hebben fracties kunnen bijsturen met moties en amendementen en dat ook gedaan (motie SGP M23-21 en CDA M23-26).

Pagina 24

Bijlage 1 Gemeenten en onderwijshuisvesting Als achtergrondinformatie over de verschillende rollen en verantwoordelijkheden bij de huisvesting van onderwijs wordt in deze bijlage de verantwoordelijkheidsverdeling kort samengevat op basis van de huidige wetgeving. Er wordt gewerkt aan nieuwe wetgeving, daar wordt in deze bijlage niet op vooruitgelopen. De basis De kern van de verantwoordelijkheidsverdeling in de onderwijswetgeving is dat het bevoegd gezag van een po, (v)so- of vo-school de bekostiging die het ontvangt op grond van de onderwijswetten slechts mag besteden aan de in die wetten genoemde voorzieningen in de huisvesting. Dit betekent op hoofdlijnen dat nieuwbouw en uitbreiding (inclusief de eerste volledige inrichting van het gebouw), vervanging van een gebouw, of het beschikbaar stellen van een bestaand gebouw, de verantwoordelijkheid is van gemeenten. Zij zijn ook verantwoordelijk voor herstel van constructiefouten of schade aan het gebouw. De kosten van de exploitatie en van onderhoudswerkzaamheden, bijvoorbeeld aan de binnen- of buitenkant van een schoolgebouw of aan technische installaties in het schoolgebouw, zoals de ventilatie, koeling en verwarming, moeten door het bevoegd gezag van een school worden gedragen.

Dit geldt niet als daar andere afspraken over zijn gemaakt met de gemeente, of als het gaat om een aaneenschakeling van werkzaamheden waarvan het eindresultaat onder de verantwoordelijkheid valt van de gemeente. Wanneer een schoolgebouw is gebouwd en opgeleverd, hebben schoolbesturen het juridisch eigendom. Dit houdt in dat een schoolbestuur als eigenaar van een schoolgebouw juridisch aansprakelijk is. Wanneer een schoolbestuur geen gebruik meer maakt van het gebouw, valt het gebouw terug aan de gemeente. De gemeente heeft het economisch eigendom. Schoolbesturen kunnen, indien de gemeente daar toestemming voor geeft, vanwege hun positie een gedeelte van het gebouw in medegebruik geven (aan een maatschappelijke partij) of verhuren (commerciële partij). Afspraken hierover zijn vastgelegd in de notitie ‘Verhuur en medegebruik gemeente Terneuzen (2019)’. Wanneer er sprake is van kindcentra of multifunctionele accommodaties is afgesproken dat het juridisch eigendom bij gemeente Terneuzen blijft (Integraal Huisvestingsplan, 2024). Financiering Gemeenten ontvangen een vergoeding, die niet geoormerkt is, van het rijk uit het gemeentefonds. In relatie tot onderwijshuisvesting is dit bestemd voor: • Nieuwbouw en uitbreiding; • De eerste inrichting; • Herstel van constructiefouten; • Herstel in geval van bijzondere omstandigheden.

De normvergoedingen zijn ondanks de diverse indexeringen niet toereikend om te kunnen bouwen conform huidige wet- en regelgeving, omdat nog geen rekening is gehouden met de minimale

Pagina 25

BENG-eisen3, gasloos bouwen e.d. Vooralsnog zijn de normvergoedingen lager dan de marktconforme kosten. De gemeente is met de schoolbesturen overeengekomen dat wanneer er kwaliteit wordt toegevoegd uitstijgend boven de wettelijke kaders (Besluit bouwwerken leefomgeving en BENG), de extra investering 50%-50% tussen hen wordt verdeeld. (IHP). DOORDECENTRALISATIE Een gemeenteraad kan besluiten om jaarlijks structureel een bedrag voor huisvestingskosten te betalen aan het schoolbestuur. Het schoolbestuur houdt een schoolgebouw op grondgebied van de gemeente in stand. Het schoolbestuur financiert dan de onderwijshuisvesting zelf en bekostigt die vanuit de van de gemeente ontvangen jaarlijkse bijdrage. Dit heet doordecentralisatie.

Doordecentralisatie is het feitelijk verleggen van de verantwoordelijkheden van de gemeente op het gebied van de huisvesting naar de besturen. Hiervoor bestaat een wettelijke basis in art. 76v WVO/ 111 WPO. Het is daarmee een wettelijk toegestane vorm van bekostiging, waarbij de geldstromen voor de huisvesting via gemeente en schoolbesturen samenkomen bij het schoolbestuur. Met de middelen die het bestuur op deze wijze ontvangt kan zelf bepaald worden hoe, of en wanneer voor nieuwbouw of renovatie gekozen wordt. Daarnaast is het bestuur uiteraard ook verantwoordelijk voor verzekeringen/OZB/eerste inrichting, constructiefouten en calamiteiten. In Terneuzen is deze optie onderzocht, maar de gemeente en het schoolbestuur hebben gezamenlijk besloten om geen doordecentralisatie toe te passen voor huisvesting. Integraal Huisvestingsplan (IHP) Een IHP biedt inzicht in de verschillende gebouwen in een portefeuille, het perspectief voor de locaties voor komende jaren, de noodzakelijke investeringen en het kijkt naar aspecten als spreiding van voorzieningen. Een strategisch IHP bepaalt op basis van visie, gerichte analyse, scenarioontwikkeling en financiële vertaling de kaders voor investeringen in onderwijshuisvesting. Het stelt de gemeente en de schoolbesturen in staat om op de korte en lange termijn toekomstbestendige keuzes te maken en een proactief (investerings)beleid te voeren.

Het IHP heeft als doel toekomstbestendige, goed op de vraag afgestemde (brede-)schoolvoorzieningen te garanderen en wil kapitaalvernietiging als gevolg van leegstand voorkomen. Het IHP geeft de schoolbesturen inzicht in de vervangingstermijn van hun gebouwen en geeft tevens een beeld van de investeringen die daarvoor nodig zijn. Gebaseerd op een gezamenlijke visie van gemeente en schoolbesturen, is het daarmee een planningsinstrument voor de toekomstige scholenbouw binnen een gemeente. Schoolbesturen zijn door het IHP in staat om onderhoud en duurzaamheidsmaatregelen af te stemmen op het moment van nieuwbouw of renovatie en te koppelen aan terugverdientijden.

3

Voor alle nieuwbouw, zowel woningbouw als utiliteitsbouw, geldt dat de vergunningaanvragen sinds 1 januari 2021 moeten voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Die eisen vloeien voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en uit de Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPBD).

Pagina 26

Bijlage 2 Criteria en uitgangspunten voor locatieonderzoeken Een locatieonderzoek is in een project met een doorlooptijd over meerdere bestuursperioden heen te beschouwen als een momentopname. Gedurende de doorlooptijd kunnen zich namelijk allerlei ontwikkelingen voordoen en nieuwe inzichten ontstaan die vragen om nieuwe verkenningen en hieruit voorvloeiende heroverwegingen. Een locatieonderzoek is een instrument om als basis te dienen voor besluitvorming op dat moment, maar vergelijkingen tussen verschillende locatieonderzoeken binnen de tijdsperiode die in dit proces aanwezig is gaan al vlug mank. Dat geldt voor de inhoudelijke vergelijking maar ook voor financiële vergelijkingen door verschillende prijspeilmomenten. Het is daarmee een vergelijking tussen ‘appels’ en ‘peren’. In de ene berekening is bijvoorbeeld geen rekening gehouden met een post onvoorzien en extra kwaliteit, en in de andere wel. Er is dan naast de genoemde ‘kostenstijging’ ook een flink effect als gevolg van het hanteren van andere uitgangspunten. Bijvoorbeeld: • In het HEVO onderzoek gekeken naar percelen die in eigendom waren van de gemeente Terneuzen. In de eerste ronde toetste HEVO aan 20.275 m2. De 15 mogelijke scenario’s (locaties) zijn door HEVO op minimale vereisten getoetst. Als een locatie te klein was, viel de locatie af. De locaties zijn beoordeeld op omvang, milieu en beschikbaarheid.

Op basis van die eerste quickscan vielen 9 locaties (waaronder Vliegende Vaart) af. De overgebleven 6 locaties zijn in een afwegingskader geplaatst. • In het onderzoek van de gemeente Terneuzen is wel de mogelijkheid om naastgelegen percelen in de planvorming te integreren. Er is sprake van een groter minimaal locatieoppervlak op het moment dat sportzalen, sportvelden of sportzalen én sportvelden ook onderdeel gaan uitmaken van het programma. • De gemeente ontving een update van HEVO van de eerder door hen toegepaste bedragen. Waar HEVO in 2020 uitging van €1.700 per m² vloeroppervlak voor het bouwbesluit en bijna energie neutraal (BENG)4, was het nieuwe vertrekpunt in 2022 € 1.990 per m² (vanwege indexering van prijzen) en volledig energie neutraal (ENG). Daarnaast hield HEVO in haar studie geen rekening met verschillende kwaliteitskeuzes en onvoorziene zaken. Daar is in de verkenning van de gemeente wel rekening mee gehouden door verschillende varianten door te rekenen met een lage en hoge onvoorziene post en varianten met een lage en hoge kwaliteit.

4

Voor alle nieuwbouw, zowel woningbouw als utiliteitsbouw, geldt dat de vergunningaanvragen sinds 1 januari 2021 moeten voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Die eisen vloeien voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en uit de Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPBD).

Pagina 27

Bijlage 3 Respondenten en schriftelijke bronnen Respondenten Het rekenkameronderzoek omvatte een documentenstudie. Er heeft verder één gesprek plaatsgevonden tussen de onderzoeker van de Rekenkamer en betrokken ambtenaren. Bestudeerde schriftelijke bronnen • Integraal Huisvestingsplan versie 2020; • Relevante raadsvoorstellen en besluiten; • Rapportages locatieonderzoeken.