2025-07-01 a. Besluitvorming traject samenwerking en huisvesting GGD Zeeland en VRZ - Ontwerpbesluit

De opdracht van beide Algemeen Besturen luidt samengevat: 1. 2.

werk een business case uit om bedrijfsvoering samen te voegen; de governance hiervoor uit te werken met aandacht voor de balans

3.

tussen beide algemeen besturen; een businesscase voor huisvesting in Goes West te realiseren en de optie voor gezamenlijke huisvesting op de Segeerssingel in Middelburg nader te beschouwen.

Kern van de samenwerking De voornaamste doelen van de samenwerking zijn: • Borgen van kwaliteit, slagkracht en continuïteit: Een gezamenlijke bedrijfsvoering wordt robuuster en versterkt de primaire processen en de weerbaarheid van beide organisaties.

34/191

9

•

Verbeteren van de arbeidsmarktpositie: Door schaalvergroting kunnen medewerkers zich beter ontwikkelen en wordt de organisatie aantrekkelijker als werkgever.

•

Betere kostenbeheersing en efficiëntie: Een gezamenlijke bedrijfsvoering leidt tot minder kwetsbaarheid, betere continuïteit en schaalvoordelen. Minder meerkosten op termijn zijn mogelijk.

Samenwerkende GGD en VR-en in Nederland Er zijn gesprekken gevoerd met acht organisaties die reeds samenwerken in diverse vormen. De lessen die we daaruit leren zijn: 1.

Samenwerking loont (mits op de juiste wijze ingericht): a. Bedrijfsvoering wordt minder kwetsbaar op onderdelen en ondersteunt primaire taken beter; b. Minder meerkosten op lange termijn zijn mogelijk; c. Meer robuustheid in de crisisorganisatie; d. Publieke gezondheid wordt sterker gepositioneerd wanneer er samenwerking is met veiligheid; e. De arbeidsmarktpositie wordt sterker door de samenwerking.

2. Kies direct voor de meest optimale oplossing en niet voor een suboptimaal compromis bij wijze van een tussenstap: a. Kies voor één GR; b. Gezamenlijke huisvesting belangrijke succesfactor; c. Met minimaal één gelijke CAO en één functiehuis voor bedrijfsvoering. 3.

Kies niet voor suboptimale (tussen)oplossingen: doe het goed, of doe het niet. En als je het goed doet, houdt dan aandacht voor: a. De goede balans tussen publieke gezondheid en veiligheid in de bestuurlijke context; b. Direct goed uitwerken implementeren;

van

de

governance

en

zorgvuldig

c. Rollen en mandaten scherp omschrijven; d. Neem raden goed mee; één GR kan hun grip verbeteren.

Bestuurlijke juridische vormgeving Om

de

samenwerking

goed

vorm

te

geven

zijn

verschillende

samenwerkingsvormen en rechtsvormen onderzocht en met elkaar vergeleken. Er

35/191

10

is naar zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke mogelijkheden gekeken, waarbij zowel een nieuwe organisatie oprichten (van twee naar drie organisaties) als het samenvoegen van de GGD en VRZ naar één Gemeenschappelijke Regeling (GR) is meegenomen in de analyse. De meest effectieve en toekomstbestendige variant is het vormen van één gemeenschappelijke regeling waarin zowel de GGD als VRZ zijn ondergebracht. Dit leidt tot een sterkere, meest robuust, in potentie efficiëntere (minder meerkosten op de langere termijn) en flexibele organisatie.

Bestuurlijke en organisatorische implicaties De samenwerking vraagt om bestuurlijke keuzes en aanpassingen, waaronder: • Bestuurlijke balans: De governance moet zowel de burgemeesters (Veiligheid) als de wethouders (Publieke Gezondheid) een evenwichtige positie bieden. Daarnaast is de positie van de raden belangrijk. •

Eén juridische entiteit: Een integratie in één GR en een gezamenlijke huisvesting biedt een stabielere en minder kwetsbare structuur dan een afzonderlijke bedrijfsvoeringsorganisatie.

•

Eén cao en functiehuis voor Bedrijfsvoering: Dit vermindert juridische en personele complexiteit en versterkt de interne samenwerking.

Samenvoegen van bedrijfsvoering Beide organisaties zijn kwetsbaar. Juist op bedrijfsvoeringstaken kan schaalvoordeel worden behaald, die zowel de kwaliteit en slagkracht kan verbeteren als efficiency en kostenbeheersing kan helpen realiseren. Beide organisaties starten vanuit een andere uitgangspositie. GGD Zeeland is sinds 2023 bezig met versterking van de bedrijfsvoering naar een minimaal niveau (Basis op Orde). Een extern onderzoeksbureau (Lysias) heeft eind 2024 geconcludeerd dat de GGD op de goede weg is, maar dat de cadans nog gevonden moet worden. VRZ kent andere problematieken, samenhangend met kleinere teams en een relatief grote werkdruk. In het onderzoek naar het samenvoegen van de bedrijfsvoeringsonderdelen is een analyse verricht per onderdeel door medewerkers van beide organisaties, werkzaam voor deze onderdelen. Hierbij is onderzocht welke effecten verwacht kunnen worden van de samenvoeging voor twee varianten; een samengevoegde

36/191

11

organisatie (één opdrachtgever) of een derde organisatie voor alleen de bedrijfsvoeringstaken. De analyse leidt tot de volgende conclusies: 1. Eén opdrachtgever biedt significant betere kwaliteit en klantimpact. Dit scenario is ook gunstiger qua draagvlak bij medewerkers 2. Meerdere opdrachtgevers leiden tot een sterke afname in kwaliteit, hogere kosten en een negatief effect op de klanttevredenheid. Daarnaast is het draagvlak bij medewerkers aanzienlijk lager. 3. Kosten stijgen bij meerdere opdrachtgevers, terwijl de doorlooptijd gelijk blijft. Dit betekent dat er geen efficiëntievoordelen zijn bij het verdelen van de verantwoordelijkheid over meerdere partijen.

Financiële impact en haalbaarheid Het samenvoegen van beide organisaties vereist incidentele en structurele impulsen. Er zijn incidentele middelen nodig om de transitie zorgvuldig vorm te geven, zoals kosten voor onderzoek, zorgvuldige processen om de medewerkers in de nieuwe organisatie te plaatsen, inrichten van de organisatie, transitiebegeleiding en het harmoniseren van de verschillende ICT-landschappen. Daarnaast zal de samenvoeging leiden tot een stijging van de structurele kosten, met name door de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden en formatieve versterking, die volgt uit het toenemende aantal taken Beide organisaties starten vanuit een verschillend uitgangspunt op het gebied van bedrijfsvoering. Om het gewenste dienstverleningsniveau minimaal te handhaven en te voldoen aan wettelijke richtlijnen, is versterking op een aantal onderdelen noodzakelijk. Deze versterking is bij samenvoeging van beide organisaties minder dan bij beide afzonderlijke organisaties nodig zouden zijn. Hier zitten de eerder genoemde minder meerkosten op lange termijn Op termijn zal de samenvoeging echter wel leiden tot minder meerkosten door de efficiënte inzet van specifieke functies, zoals de CISO en Privacy Officer. De belangrijkste financiële effecten zijn: • Minder meerkosten op langere termijn door bundeling van specifieke taken en centralisatie van expertise. •

Efficiëntere bedrijfsvoering met betere compliance, toekomstrobuustheid en een heldere structuur.

•

Verbeterde kostenbeheersing en kwaliteitsverbetering en duidelijkere financiële sturing door een robuustere organisatie door gedeelde diensten, integratie van systemen en een gecentraliseerde begroting.

37/191

12

De structurele en incidentele financiële effecten zijn in onderstaande tabel samengevat (bedragen x € 1.000). Huidig betekent de huidige situatie voor GGD en VRZ, variant 1 is een derde organisatie voor bedrijfsvoering, variant 2 is de samengevoegde GGD en VRZ in één nieuwe organisatie. In 2a gaat de gehele nieuwe organisatie over op één CAO, in 2b wordt er met een geharmoniseerde CAO voor bedrijfsvoering gewerkt. OG is de afkorting voor opdrachtgever. Structurele effecten

Huidig

Component

Variant 1

Variant 2a

Variant 2b

3 OG’s, >1 cao

1 OG, 1 cao

1 OG, >1 cao

Personele kosten

€

7.259

€

8.038

€

7.845

€

7.893

B

Sociaal plankosten

€

-

€

297

€

1.100

€

297

C

Totaal

€

7.259

€

8.336

€

8.945

€

8.190

D

Verschil met huidig

€

-

€

1.076

€

1.686

€

931

A

Tabel 1 Vergelijking structurele effecten in euro’s van verschillende cao opties

Component Incidentele effecten

Variant 1

Variant 2a

Variant 2b

3 OG’s, >1 cao

1 OG, 1 cao

1 OG, >1 cao

1

Onderzoekskosten

€

100

€

125

€

125

2

Projectkosten

€

425

€

850

€

850

3

Frictiekosten

€

225

€

500

€

500

4

Sociaalplankosten

€

35

€

200

€

35

5

Desintegratiekosten

€

0

€

0

€

0

6

Inrichtingskosten

€

100

€

200

€

200

TOTAAL

€

885

€

1.875

€

1.710

Tabel 2 Incidentele financiële effecten in euro’s voor beide cao varianten

Uit de combinatie van de twee tabellen volgt, dat het oprichten van een derde organisatie voor bedrijfsvoering de laagste incidentele transitiekosten kent en structurele meerkosten van € 0,8 tot € 1,1 miljoen per jaar afhankelijk van de keuze om de beloningsstructuur van de bedrijfsvoeringsmedewerkers te harmoniseren. Varianten 2a en 2b, waarin de GGD en VRZ in één GR komen, kennen relatief hoge incidentele transitiekosten, omdat in deze varianten beide organisaties worden samengevoegd. Indien hiervoor wordt gekozen, levert variant 2b (geen totale harmonisering cao’s) de minste structurele meerkosten op, wanneer wordt afgezien van harmonisatie van de beloningsstructuur van de bedrijfsvoeringsmedewerkers. Dit zal leiden tot een stijging in benodigde capaciteit voor HRM en ICT.

38/191

13

Gezamenlijke huisvesting Huisvesting staat zowel bij VRZ als GGD al jaren op de agenda voor wat betreft de hoofdlocaties op de Segeerssingel in Middelburg en de Westwal in Goes. Beide locaties voldoen niet meer aan de huisvestingsvisies en vragen grote investeringen om te verduurzamen in relatie tot een beperktere toekomstige levensduur van beide panden. Zowel nieuwbouw in Goes-West als de aanpassing van de bestaande locatie Segeerssingel zijn onderzocht als mogelijke opties voor gezamenlijke huisvesting. Uit de vergelijkende analyse blijkt dat Goes-West de meest geschikte locatie is. Deze keuze is gebaseerd op de volgende factoren: 1.

Ruimtelijke geschiktheid: De locatie biedt voldoende ruimte voor een

efficiënt ingedeelde en flexibele werkplek, inclusief crisiscentrum (RCC). 2. Bereikbaarheid: Centraal gelegen binnen Zeeland, met goede OVverbindingen en parkeermogelijkheden. 3. Financiële haalbaarheid: Nieuwbouw biedt een betere verhouding tussen investeringskosten en levensduur in vergelijking met renovatie van bestaande panden. 4. Duurzaamheid en toekomstbestendigheid: Het gebouw wordt ontwikkeld volgens de nieuwste duurzaamheidsnormen (BENG) en kan flexibel inspelen op toekomstige behoeften. Een belangrijke factor bij de huisvestingslocatie is arbeidsmarktpotentieel. Goes West biedt daarbij vanwege de oriëntatie op een deel van West Brabant de beste perspectieven. Daarbij is, gerekend met 30 minuten reistijd, de locatie Goes West beduidend gunstiger qua arbeidsmarkt potentieel. Zo ligt Bergen op Zoom binnen een half uur reistijd en Breda op 45 minuten. Uit de analyse op Huisvesting blijkt dat uitbreiding van de bestaande locatie aan de Segeerssingel geen optie is. Dit scenario biedt onvoldoende ruimte voor de beide organisaties, onvoldoende flexibiliteit en zou een complex renovatieproces vereisen, met hoge kosten en beperkingen in functionaliteit. Voor het ontwikkelen van nieuwbouw in Goes-West is een ontwikkelbudget van €1.63 miljoen begroot binnen het investeringsbudget. Deze post is onderdeel van

39/191

14

de stichtingskosten nieuwbouw, die zal worden geactiveerd en tot lasten leidt per 2028. In onderstaande tabel wordt dit budget gespecificeerd:

Tabel 3 Kosten ontwikkelfase in euro’s

40/191

15

2. Inleiding 2.1

Aanleiding

Gezondheid en veiligheid zijn essentiële waarden om prettig te wonen, werken en recreëren in Zeeland. VRZ en GGD vervullen hierin voor gemeenten belangrijke publieke en wettelijke taken. Inwoner én bezoeker in Zeeland rekent op kwaliteit, tijdigheid en slagvaardigheid van GGD en Veiligheidsregio bij de uitvoering van hun publieke taken op gezondheid en veiligheid. Samenwerking tussen Veiligheidsregio en GGD biedt kansen voor een meer robuuste aanpak van de publieke taken in Zeeland. Gedurende de afgelopen 10 jaar worden er gesprekken gevoerd over de (verdere) samenwerking tussen gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (GGD) en de Veiligheidsregio Zeeland (VRZ), zowel op inhoudelijke taken als op bedrijfsvoeringstaken. Aanleiding voor deze gesprekken is de ervaring dat het op termijn steeds ingewikkelder wordt om een stevige bedrijfsvoering te organiseren ter ondersteuning van de primaire taken op de gebieden veiligheid en gezondheid. Voor een effectieve uitvoering van de primaire taken is een goede ondersteuning vanuit bedrijfsvoering een randvoorwaarde. De uitvoering van de primaire taken van de GGD en VRZ lijdt eronder als de ondersteunende processen niet voldoende kwaliteit, continuïteit, slagkracht en flexibiliteit hebben. Eerdere onderzoeken van Berenschot in 2021 en Rooijmans in 2024 zijn hier al uitgebreid op in gegaan.

Er wordt al samengewerkt op een aantal inhoudelijke thema's. Hieruit is bijvoorbeeld de meerjarige inhoudelijke samenwerkingsagenda op leefomgeving uit voortgekomen (GGD, VRZ en RUD). De ervaring laat zien dat organisch groeien op zowel inhoudelijke taken als bedrijfsvoering zijn grenzen heeft bereikt. De maatschappelijke dynamiek en toenemende complexiteit van taken stellen steeds hogere eisen aan de bedrijfsvoering van zowel de GGD als VRZ. Ontwikkelingen op het gebied van veiligheid, gezondheid en crisisbeheersing vragen niet alleen om inhoudelijke expertise, maar ook om een robuuste en flexibele ondersteuning vanuit de bedrijfsvoering. Een van de manieren om voor beide organisaties de kwetsbaarheid te verminderen en te winnen op kwaliteit, continuïteit, slagkracht, efficiency en flexibiliteit is door samen te werken op het gebied van bedrijfsvoering. Doel van de samenwerking tussen de GGD en VRZ is drieledig: 1. De kwaliteit van de organisaties op lange termijn borgen; 2. De arbeidsmarktpositie en goed werkgeverschap verbeteren; 3. Minder meerkosten op lange termijn realiseren. 41/191

16

2.2 Verantwoording totstandkoming Dit rapport, waarin de business case voor de samenwerking op de bedrijfsvoering tussen GGD en VRZ is opgenomen, is tot stand gekomen met een werkgroep van VRZ en de GGD onder begeleiding van KokxDeVoogd. Naast het werk van de werkgroep is gedurende het proces gesproken met verschillende interne en externe gremia en organisaties. Zo zijn in het proces van de totstandkoming van dit rapport gesprekken geweest met: -

De Algemeen Besturen van de GGD en VRZ De Dagelijks Besturen van de GGD en VRZ De managementteams van de GGD en VRZ De ondernemingsraden van de GGD en VRZ Het kernteam van de Ondernemingsraden GGD/VRZ Medewerkers van de beide organisaties Vertegenwoordiging van de kring van gemeentesecretarissen De leden van het Provinciaal Ambtelijk Overleg GGD (PAO) De leden van het BAO VRZ De leden van de Ambtelijke Commissie Financiën

-

Begeleidingscommissie (ACF en BC) Acht GGD-en en Veiligheidsregio´s in Nederland die enige vorm van samenwerking hebben.

en

de

Het hoofdstuk over huisvesting is geschreven door Erik van der Veer van Ducereq bv. Er is voor gekozen om tot één integraal rapport te komen voor zowel samenwerking op bedrijfsvoering, analyse van de best passende rechtsvorm als de consequenties. Eén integraal rapport maakt duidelijker dat samenwerken en huisvesting op meerdere onderdelen dermate verbonden zijn dat samenwerken en samen wonen van de GGD en VRZ niet los gezien kunnen worden. In hoofdstuk 10 is daarom een samenvatting van het onderzoek naar de huisvesting opgenomen. Het volledige onderzoek is opgenomen in de bijlage.

42/191

17

2.3 Leeswijzer Dit rapport biedt inzicht in de voorgenomen samenwerking tussen GGD Zeeland en de Veiligheidsregio Zeeland (VRZ), met een specifieke focus op de integratie van de bedrijfsvoering. De opbouw van het rapport is zodanig gestructureerd dat het de lezer stapsgewijs meeneemt van context en probleemstelling naar concrete aanbevelingen en besluitvorming. Na de inleiding (hoofdstuk 2), waarin de aanleiding, doelstelling en aanpak van het onderzoek worden toegelicht, volgt in hoofdstuk 3 een schets van de bestuurlijke en maatschappelijke context. Hierin wordt het belang van verdere samenwerking uiteengezet . Hoofdstuk 4 geeft inzicht in de taken die de GGD en de VRZ afzonderlijk en in samenwerking uitvoeren. In Nederland werken meerdere GGD-en en Veiligheidsregio’s samen, in hoofdstuk 5 is in kaart gebracht hoe deze samenwerkingen zijn vormgegeven en welke lessen daaruit getrokken kunnen worden. In hoofdstuk 6 worden verschillende samenwerkingsvormen en rechtsvormen voor de samenwerking op bedrijfsvoering voor de GGD en VRZ beschreven en gewogen op basis van een afwegingskader. Hoofdstukken 7 en 8 geven weer hoe de beide organisaties op dit moment zijn ingericht op bedrijfsvoering en welke impact enkele rechtsvormen hebben op de bedrijfsvoering. Daarbij wordt ook de impact meegenomen. Hoofdstuk 9 behandelt de financiële impact van de samenvoeging.

In hoofdstuk 10 wordt de business case omtrent de huisvesting samengevat, waarin zowel de Segeerssingel als de locatie Goes-West in zijn meegenomen. Hoofdstuk 11 bevat een beschrijving van het besluitvormingsproces zoals dat na besluitvorming kan worden vormgegeven, met aandacht voor vervolgstappen, uit te werken plannen en een indicatieve planning voor het proces om de aanbevolen wijze van samenwerking te realiseren. Hoofdstuk 12 bevat de conclusies en aanbevelingen. Tot slot wordt in hoofdstuk 13, de risicoparagraaf, ingegaan op risico’s van besluitvorming en transitie. In de bijlagen treft u alle verklarende informatie aan, in de hoofdstukken wordt aangegeven wat u in de bijlages terug kunt lezen. De uitwerking van de business case huisvesting is in de bijlagen opgenomen.

43/191

18

3. Context 3.1 Waarom

wordt

de

samenwerking

op

bedrijfsvoering onderzocht? Samenwerking tussen VRZ en GGD is niet nieuw. Waar relevant voor burgers, bedrijven en gemeenten werken GGD en VRZ op primaire taken vanuit verschillende disciplines samen, zoals bijvoorbeeld tussen Infectieziektebestrijding en epidemiologie (GGD) en Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio (GHOR/VRZ). Op leefomgeving is er in het AB juli 2024 besloten tot een meerjarige gezamenlijke inhoudelijke samenwerkingsagenda GGD/VRZ/RUD. Op diverse fronten is er sprake van samenwerking op primaire processen. Vanuit verschillende onderzoeken en ervaringen elders in het land wordt benadrukt dat verdergaande samenwerking de publieke waarde van beide organisaties kan verhogen (Berenschot, 2021; Rooijmans 2024) De samenvoeging van de organisaties biedt de GGD en VRZ een kans om de robuustheid van de bedrijfsvoering te versterken en zo de kwaliteit van publieke dienstverlening op de lange termijn te waarborgen. In een tijd waarin de maatschappelijke en financiële druk toeneemt, de uitdagingen en opgaven complexer en meer en meer verweven raken, is samenwerking essentieel om toekomstbestendige en efficiënte ondersteuning te bieden. De belangrijkste motivatie van de samenwerking tussen GGD en VRZ is hoe deze bijdraagt aan een veerkrachtige organisatie, die goed is voorbereid op toekomstige uitdagingen.

GGD en VRZ samen nodig bij elke crisis De afgelopen jaren hebben we een aantal ingrijpende crises gehad, waar de COVID 19 pandemie een zeer duidelijk voorbeeld van is. De uitdagingen die de GGD en VRZ te wachten staan, ontstaan waarschijnlijk vanuit geopolitieke ontwikkelingen, een volgende pandemie en/of de effecten van klimaatverandering. Uiteindelijk weten we niet wanneer, of in welke volgorde crises zich aandienen. We weten alleen dat de volgende crisis een kwestie van tijd is. Wanneer een dergelijke ramp of crisis zich aandient, weten we op basis van de

44/191

19

ervaring dat GGD en VRZ samen zullen optrekken om de effecten van de crisis zo snel mogelijk tot een beheersbare situatie terug te brengen.

Zeeland is uniek De ruimte, rust en natuur maken zeeland een unieke regio. Tegelijkertijd kent Zeeland een hoog risicoprofiel met zware industrie, veel water, nucleaire risico's, een complexe infrastructuur. Potentiële kansen voor een gezonde leefomgeving kennen een keerzijde in risico's voor gezondheid en veiligheid. Een hoog risicoprofiel, een uitdagende omgeving en een financiering die is gebaseerd op (een specifiek voor Zeeland relatief laag) inwonersaantal maakt de uitdagingen voor Zeeland niet eenvoudiger.

Behoud en verbetering van kwaliteit dienstverlening Een sterke en robuuste bedrijfsvoering ondersteunt niet alleen de dagelijkse processen, maar draagt ook bij aan de effectiviteit en slagkracht van de GGD en VRZ in en buiten crisistijd. De voordelen zijn veelzijdig: • Betrouwbare publieke dienstverlening: Inwoners, bedrijven, overheden en bezoekers van Zeeland moeten kunnen rekenen op kwalitatief hoogwaardige, tijdige en daadkrachtige publieke dienstverlening, zowel in reguliere situaties als in crisissituaties. Een efficiënte bedrijfsvoering draagt direct bij aan deze maatschappelijke taak. • Ondersteuning van professionals in het primaire proces: Door een efficiënte en innovatieve bedrijfsvoering kunnen professionals zich richten op hun kerntaken, met de zekerheid dat zij beschikken over de juiste informatie, middelen en ondersteuning. • Consistente en voorspelbare bestuurlijke processen: Een gestroomlijnde bedrijfsvoering zorgt voor een eenduidige kwaliteit in besluitvorming en een stabiel financieel beleid, wat leidt tot vertrouwen bij zowel interne als externe stakeholders. Goed werkgeverschap en een sterke arbeidsmarktpositie Een aantrekkelijke werkgever zijn is cruciaal in een krappe arbeidsmarkt.

Door samen te werken kunnen de GGD en VRZ een werkomgeving creëren die medewerkers bindt en boeit: • Uitdagend werk en ontwikkelkansen: Een grotere organisatie biedt medewerkers meer mogelijkheden om zich te ontwikkelen, door kennisdeling, specialisatie en loopbaanperspectieven binnen een breder werkveld. • Gezonde werkomgeving en werkdruk: Door efficiëntere werkprocessen en beter georganiseerde ondersteuning kunnen medewerkers zich richten op

45/191

20

•

hun kernactiviteiten. Door specialisatie en een grotere, beter toegeruste organisatie kan overmatige werkdruk worden verminderd of voorkomen. Sterkere positie op de arbeidsmarkt: Door een aantrekkelijke werkgever te zijn met heldere loopbaanpaden en ontwikkelmogelijkheden, kan de organisatie (met name het onderdeel bedrijfsvoering) zich beter positioneren op de competitieve arbeidsmarkt en talent aantrekken en behouden.

Betere kostenbeheersing en efficiëntie De samenvoeging van de bedrijfsvoering leidt op lange termijn tot een efficiëntere inzet van middelen: • Betere Kostenbeheersing door efficiëntie: Hoewel de kosten voor beide organisaties in de toekomst zullen toenemen door de stijgende vraag en inflatoire ontwikkelingen, biedt een gezamenlijke bedrijfsvoering mogelijkheden voor betere kostenbeheersing. De verwachting is dat door samenwerking de kosten minder stijgen dan bij twee organisaties afzonderlijk het geval zou zijn. Uit analyses1 en praktijkvoorbeelden uit andere regio’s blijkt dat samenwerking leidt tot minder meerkosten dan wanneer beide organisaties afzonderlijk zouden blijven opereren. • Leren van best practices: Externe adviseurs en ervaringsdeskundigen uit andere regio’s benadrukken dat geïntegreerde bedrijfsvoering leidt tot efficiëntere inzet van personeel en middelen, wat op termijn naar verwachting financieel gunstig is. Deze ervaringen kunnen worden gebruikt om ook in Zeeland op korte termijn de kwetsbaarheid te verminderen en op langere termijn meer voordelen te realiseren. Opgehaalde ervaringen uit andere veiligheidsregio’s laten zien dat een geïntegreerde bedrijfsvoering leidt tot een toename in zowel kwaliteit als continuïteit.

Door de organisatieonderdelen bedrijfsvoering van GGD en VRZ samen te voegen, wordt een Zeeuwse organisatie gecreëerd die ook beter in staat is om te reageren op veranderende maatschappelijke behoeften en zich gedegen voor te bereiden op de uitdagingen die komen gaan.

1

Rapport Berenschot (2021)en De Moe(d)t tot Samenwerking (2024)

46/191

21

Toenemende taken en complexiteit De maatschappelijke dynamiek en toenemende complexiteit van taken stellen steeds hogere eisen aan de bedrijfsvoering van zowel de GGD als de VRZ. Ontwikkelingen op het gebied van veiligheid, gezondheid en crisisbeheersing vragen niet alleen om inhoudelijke expertise, maar ook om een robuuste en flexibele ondersteuning vanuit de bedrijfsvoering. De afgelopen jaren is de omvang en complexiteit van het takenpakket van zowel de GGD als de VRZ aanzienlijk toegenomen. Dit komt voort uit diverse maatschappelijke ontwikkelingen, zoals: • Weerbaarheid en crisisbeheersing: Nieuwe dreigingen en risico’s, zoals pandemieën, klimaatverandering en geopolitieke instabiliteit, vereisen een structurele versterking van de crisisorganisaties. •

•

•

Energietransitie en milieu: De transitie naar duurzame energie en de impact van milieuwetgeving brengen extra verantwoordelijkheden met zich mee op het gebied van gezondheidsmonitoring en risicobeheer. Nucleaire veiligheid en leefomgeving: De aanwezigheid van nucleaire installaties en industriële ontwikkelingen in Zeeland en net over de grenzen vragen om strikte protocollen en continue afstemming met diverse stakeholders. Zorg en volksgezondheid: De vergrijzing, toenemende zorgvraag en veranderende wet- en regelgeving vergen een proactieve en datagedreven aanpak binnen de publieke gezondheid.

Deze ontwikkelingen onderstrepen de noodzaak van een wendbare en toekomstbestendige bedrijfsvoering die professionals ondersteunt bij het uitvoeren van hun taken.

Digitalisering en datagedreven werken Informatievoorziening en het gebruik van data spelen een steeds belangrijkere rol binnen zowel de GGD als de VRZ. Dit brengt kansen met zich mee, maar ook uitdagingen op het gebied van innovatie, infrastructuur en wetgeving: •

•

Nieuwe technologieën en systemen: De snelle ontwikkeling van digitale oplossingen vereist voortdurende investeringen in IT-systemen en procesinnovaties. Datagedreven besluitvorming: Het verzamelen, analyseren en duiden van data is essentieel voor zowel de volksgezondheid als crisisbeheersing. Dit vraagt om verdere professionalisering op het gebied van monitoring en

•

voorspellende analyses. Cyberveiligheid: De naleving van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de bescherming van en toetreding tot

47/191

22

vitale infrastructuur vereisen een geïntegreerde aanpak om risico’s te minimaliseren en de digitale weerbaarheid te vergroten. Door digitalisering strategisch te benutten, kunnen de GGD en VRZ hun slagkracht vergroten en beter inspelen op de behoeften van burgers en bestuurders.

Financiële uitdagingen Net als de dertien Zeeuwse gemeenten waarvoor zij werken, ervaren GGD en VRZ financiële druk. De uitvoering van (wettelijke) taken staat onder druk terwijl er vanuit maatschappelijke ontwikkelingen nieuwe taken bijkomen. De borging van kwaliteit en continuïteit naast stijgende kosten en beschikbare middelen, dwingen tot efficiëntere bedrijfsvoering en slimme samenwerkingsverbanden.: • Bezuinigingen: Meerdere bezuinigingen hebben geleid tot structurele knelpunten in de organisaties, uitvoering van wettelijke taken en bedrijfsvoeringstaken. • In 2023 zijn extra middelen zijn vrijgemaakt voor ‘De Basis op Orde’ binnen GGD, waarmee een aantal structurele knelpunten aangepakt kon worden. Lysias heeft eind 2024 geconstateerd dat de basis van de GGD reeds kwetsbaar is vanwege de beperkte schaalgrootte in Zeeland. Verdere generieke bezuinigingen zouden deze kwetsbaarheid vergroten. •

Toekomstbestendige investeringen:. De Basis op Orde omvat niet de voor de toekomst benodigde innovatieve ontwikkelingen, maar moet daadwerkelijk alleen de basis op bedrijfsvoering op orde brengen. De GGD is goed op weg, maar moet de cadans nog vinden. Om ook in de toekomst te kunnen blijven werken is meer nodig, zoals het mogelijk maken van datagedreven werken. Dit onderstreept de noodzaak om verdere stappen te zetten in de versterking van de organisatie en haar financiële fundament.

De ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van GGD en VRZ laten zien dat aanpassingsvermogen en innovatie belangrijk zijn om de uitdagingen van de toekomst aan te gaan. Door in te zetten op samenwerking, digitalisering en een solide financiële basis kunnen beide organisaties blijven voldoen aan hun maatschappelijke taken. Investeren in een robuuste bedrijfsvoering betekent investeren in de veiligheid en gezondheid van Zeeland.

48/191

23

De aanleiding van deze samenwerking is helder: een toenemende complexiteit van de vraagstukken in een relatief kleine regio waarin gezondheids- en veiligheidsrisico's hoog zijn in een context waar er steeds meer druk ontstaat op financiële middelen. Het maakt het belangrijk om voor de lange termijn te werken aan kwalitatief sterke dienstverlening van een robuuste en weerbare Zeeuwse overheid. Door nu te investeren in deze structurele verbetering, zorgen we voor een duurzame en veerkrachtige publieke organisatie die klaar is voor de toekomst.

3.2 Bestuurlijke opdracht Op 5 juli 2024 is door de Algemeen Besturen van de GGD en VRZ het besluit genomen de organisaties de volgende bestuurlijke opdracht mee te geven: 1.

In te stemmen met de voorgestelde inhoudelijke samenwerkingsagenda GGD, RUD en VRZ voor de komende vijf jaar (2024-2028) conform bijlage 1 van het adviesrapport. Hierbij moet aandacht zijn voor een jaarlijkse planning, goede voortgangsbewaking en sturing op resultaat. 2. In te stemmen om een businesscase uit te werken om de bedrijfsvoering van GGD en VRZ samen te voegen vanuit het principe ‘gezamenlijk tenzij…’ en hiervoor een realistisch tijdpad af te spreken. Deze businesscase wordt in april 2025 ter besluitvorming voorgelegd aan de algemeen besturen van GGD en VRZ. De directies van GGD en VRZ krijgen de opdracht: a. Om deze businesscase uit te werken, met onder andere een tijdspad, financiële onderbouwing, risico’s, monitoringsmomenten en impactanalyse. b. Hierbij vanuit de inhoud te werken. Geef de governance vorm langs deze lijn met aandacht voor de gelijkwaardige positie van beide algemeen besturen. De algemeen besturen vragen hierbij aandacht om in de businesscase duidelijk gemarkeerde besluitvormings(momenten) op te nemen, waarop de bestuurders en ambtelijk adviseurs worden meegenomen. 3. In te stemmen met de keuze voor gezamenlijke huisvesting voor GGD en VRZ en hiervoor een businesscase uit te werken en deze in april 2025 ter besluitvorming voor te leggen aan de Algemeen Besturen van GGD en VRZ.

De directies van GGD en VRZ krijgen de opdracht: Een businesscase uit te werken voor: a. Goes-West als locatie voor gezamenlijke huisvesting. b. Op verzoek van het AB VRZ daarin ook onderzoek te doen naar de Segeerssingel als alternatieve locatie voor gezamenlijke huisvesting. De huisvestingsvisies van beide organisaties moeten hierbij de basis blijven. 49/191

24

c. In de businesscase de zaken die in de eerste fase buiten de scope gebleven zijn (bijlage 5 van het adviesrapport), verder uit te werken. Hierbij worden financiële deskundigen uit de gemeenten betrokken zodat een helder en volledig (financieel) beeld ontstaat. Bij de uitwerking voor gezamenlijke huisvesting wordt, voor zover mogelijk, rekening gehouden dat de RUD op termijn alsnog kan aanhaken.

50/191

25

4. Taken In dit hoofdstuk worden de taken van de GGD en de VRZ beschreven. Buiten scope gehouden zijn in dit hoofdstuk de taken van Bureau Inkoop JeugdZorg, organisatieonderdeel van de GR GGD Zeeland. Reden hiervoor is dat een proces tot ontvlechting op dit moment in de fase van bestuurlijke besluitvorming voorligt.

4.1 Taken GGD Zeeland GGD Zeeland bewaakt, beschermt en bevordert de gezondheid van alle Zeeuwse inwoners. Beleidsmatig en wettelijk zijn gemeenten verantwoordelijk voor de publieke gezondheid van de inwoners, de uitvoering van deze taken is grotendeels bij GGD belegd via een gemeenschappelijke regeling, de vorm van een openbaar lichaam is verplicht. De Wet publieke gezondheid (Wpg) beschrijft welke taken GGD Zeeland verplicht is uit te voeren. Eventuele aanvullende taken, die GGD uitvoert voor gemeenten, staan beschreven in gemeentelijke nota’s over het lokale gezondheidsbeleid. Voor GGD geldt dat een groot gedeelte van het takenpakket bestaat uit voor gemeenten wettelijk verplichte taken zoals vastgelegd en beschreven in de Wpg en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). Voor een deel van deze taken geldt dat deze bij een gemeenschappelijke regeling gemeenschappelijke gezondheidsdienst moeten worden ondergebracht. Het gaat hierbij onder meer over: •

het verzamelen en analyseren van gegevens over de gezondheidssituatie van de bevolking onder meer op basis van bevolkingsonderzoeken;

•

het bevorderen van medisch milieukundige zorg;

•

het bevorderen van technische hygiënezorg;

•

het bevorderen van psychosociale hulp bij rampen;

•

infectieziektebestrijding;

•

het uitvoeren van en rapporteren over het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang.

•

crisistaken: Infectieziektebestrijding, Medische Milieukunde, Coördinatie Psychosociale hulp en gezondheidsonderzoek bij rampen

Naast de wettelijke taken voor gemeenten, die verplicht zijn belegd bij de GGD, zijn er ook wettelijke taken voor gemeenten, waarbij door de Zeeuwse gemeenten de keuze is gemaakt om deze bij de GGD te beleggen. Voorbeelden hiervan zijn de jeugdgezondheidszorg, het rijksvaccinatieprogramma, Veilig Thuis, forensische

51/191

26

geneeskunde en publieke gezondheidszorg in COA-opvanglocaties. Verder zijn er taken waarbij gemeenten een vrije keuze hebben om eventuele aanvullende taken bij de GGD te beleggen. Het gaat hierbij om aanvullende taken zoals: •

Medische- en verpleegkundig advies (Advies en Meldpunt Bemoeizorg MAB);

•

Integrale vroeghulp;

•

Nu niet zwanger;

•

Aanvullende diensten JGZ.

Tevens worden taken uitgevoerd zoals bijvoorbeeld preventieve maatregelen risicogroepen (waaronder reizigersvaccinaties). Deze taken generen inkomsten die bijdragen bij aan de overhead en noodzakelijke vaardigheden in crisis. In onderstaande tabel zijn deze taken schematisch weergegeven. Wettelijk GGD

Wettelijk

• Seksuele gezondheid

• Toezicht Wmo

• Infectieziekte bestrijding (waaronder pandemische paraatheid)

• Jeugdgezondheidszorg (JGZ)

• TBC bestrijding

• Verwijsindex

• Technische hygiënezorg • Toezicht Kinderopvang • Medische milieukunde • Veiligheid (GGD als crisisdienst) • Advies publieke gezondheid • Onderzoek publieke gezondheid

• Rijksvaccinatieprogramma • Neonatale screening • Meld- en Actiepunt Bemoeizorg • Forensische geneeskunde • Veilig Thuis

Aanvullend • Preventieve maatregelen risicogroepen

• Medisch- en verpleegkundig advies • Integrale vroeghulp • Nu niet zwanger • Deelname academische werkplaatsen • Aanvullende diensten JGZ

• Publieke gezondheid asielzoekers (JGZ)

• Publieke gezondheid asielzoekers

Tabel 4 Overzicht taken GGD Zeeland

4.2 Taken VRZ VRZ voert de wettelijke taken uit zoals beschreven in de Wet veiligheidsregio’s. Deze wettelijke taken zijn via attributie aan de Veiligheidsregio toebedeeld en worden onder de verantwoordelijkheid van het bestuur uitgevoerd. Het gaat om taken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing, brandweerzorg en geneeskundige hulpverlening. Daarin hebben veiligheidsregio's zowel een preparatierol als een repressieve rol. Ook hebben zij een adviesrol richting gemeenten en ander bevoegd gezag. Veiligheidsregio's zijn verantwoordelijk voor informatievoorziening aan partners en burgers. Daarnaast dienen zij een meldkamerfunctie te faciliteren – in het geval van VRZ gezamenlijk met Veiligheidsregio Midden-West-Brabant. Voor het opstellen van kaders voor de taakuitoefening van diverse taken wordt dikwijls gekozen voor een gezamenlijke veiligheidsregiobrede aanpak. Deze aanpak wordt afgestemd binnen het Veiligheidsberaad. Na afstemming wordt de aanpak regionaal verder uitgewerkt, voorbesluitvorming voorgelegd aan de regionale 52/191

27

besturen van veiligheidsregio's. Ten behoeve van de uitvoering van deze taken zijn door VRZ op verschillende terreinen aanvullende afspraken gemaakt met partners, zowel binnen als buiten de landsgrenzen. Hoewel de democratische controle regionaal plaatsvindt door de raden van de deelnemende gemeenten, worden vanuit de rijksoverheid vaak regels en voorschriften gesteld omtrent het takenpakket van veiligheidsregio's.

Onderstaande tabel geeft weer welke taken in de Wvr zijn beschreven als verplichte taken voor een veiligheidsregio en hoe deze taken in de gemeenschappelijke regeling VRZ zijn beschreven. Wet Veiligheidsregios

GR VRZ

• Inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises;

• Brandweerzorg;

• Adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises

• Geneeskundige hulpverlening

• Rampenbestrijding en crisisbeheersing;

• Adviseren van het college van burgemeester en wethouders • Voorbereiden bestrijding van branden, organiseren van rampenbestrijding en crisisbeheersing; • In stand houden brandweer; • In stand houden GHOR;

• Meldkamerfunctie; • Gemeenschappelijk materieel; • Informatievoorziening

Tabel 5 Overzicht taken VRZ

4.3 Gemeenschappelijke taken Samenwerken op kerntaken op het gebied van leefomgeving (Omgevingswet) tussen GGD en VRZ gebeurt vanuit een meerjaren inhoudelijke samenwerkingsagenda die in juli 2024 bestuurlijk is vastgesteld. Naast deze twee organisaties is de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD Zeeland) partner in deze samenwerkingsagenda. Deze organisaties GGD (gezond), RUD (schoon) en VRZ (veilig) hebben ieder hun eigen werkdomein waarin kerntaken zijn vastgesteld, met op onderdelen raakvlakken of overlap. GGD en VRZ zijn met elkaar verbonden via de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR) en via de directeur publieke gezondheid (DPG) die in overeenstemming met het bestuur van VRZ wordt benoemd. Vooral in de ruimtelijke ordening, de bouw, de industrie, het milieu en gezondheid in brede zin zijn raakvlakken met de RUD. Vanuit de inhoudelijk samenwerkingsagenda 2024-2028 wordt op de volgende thema’s samengewerkt: 53/191

28

•

Samenwerken: pilot over risicorelevante bedrijven (net onder Seveso), gezamenlijke controles, incompany training/opleiding over de Omgevingswet;

•

Beleid en bestuur: ontwikkelen integrale gebiedsanalyse, risicoprofiel;

•

Integrale advisering: risicogericht integraal adviseren en gezamenlijke probleem- en risicoanalyse;

•

Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving: risicogericht toezicht;

•

Informatiemanagement: informatiesysteem leefomgeving en de aansluiting op het Digitaal stelsel Overheid (DSO)

De samenwerkingsagenda is dynamisch. Zo hebben GGD en VRZ in het tweede kwartaal van 2024 samen met ZLM en Rabobank samengewerkt in de pop-up Risk Factory Zeeland. De Risk Factory is een ‘ontdekfabriek’ voor veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Via nagebootste praktijksituaties hebben basisschoolleerlingen van groepen 7 en 8 inzicht gekregen in de risico’s op het gebied van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. In 2025 krijgt de Risk Factory Zeeland een vervolg, wederom in de vorm van een pop-up Risk Factory. Daarnaast wordt samengewerkt op het gebied van concerncontrol: de concerncontroller heeft een dienstverband bij zowel GGD als VRZ.

54/191

29

5. Samenwerkende GGD-en Veiligheidsregio’s in Nederland 5.1

en

Inleiding

Voor het onderzoek naar de best passende samenwerking tussen GGD en VRZ is naast een advies op basis van een afwegingskader ook gekeken of en zo ja op welke wijze in Nederland wordt samengewerkt tussen GGD-en en Veiligheidsregio’s. Hiervoor zijn interviews afgenomen met de betreffende samenwerkende organisaties. Onderstaand wordt weergegeven welke organisaties zijn geïnterviewd, wat de vorm van samenwerking is en welke ervaringen er met deze samenwerking zijn opgedaan.

5.2 Acht

samenwerkende

GGD-en

en

Veiligheidsregio’s In de achterliggende periode is gesproken met de Veiligheidsregio Noord- en OostGelderland, Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland, Veiligheidsregio IJsselland, GGD Hollands Noorden, Veiligheidsregio Limburg-Noord, Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland-Midden, Veiligheidsregio Kennemerland en Veiligheidsregio Fryslân. Uit de interviews blijkt dat er drie vormen zijn waarop wordt samengewerkt. De bevindingen worden onderstaand per samenwerkingsvorm weergegeven.

samengevat

Afstemmen De Veiligheidsregio en GGD Noord- en Oost-Gelderland, Veiligheidsregio en GGD Zaanstreek-Waterland werken met elkaar samen op basis van een milde vorm van afstemming. In beide regio’s wordt op dit Figuur 1 Samenwerkende GGD-VR moment nagedacht over de manier van samenwerking. De uitdagingen in deze regio zijn vergelijkbaar met Zeeland waarbij 55/191

30

toekomstbestendigheid van de organisatie en de vermindering van de kwetsbaarheid op bedrijfsvoering belangrijke motieven zijn geweest om de samenwerking te starten. Ook de versteviging van de samenwerking op primaire processen – op maatschappelijke thema's als weerbaarheid en klimaatverandering – komt als motief naar voren. De beide regio’s geven aan dat er een grens is aan het organisch kunnen groeien. Dat het gesprek over de manier van samenwerking op dit moment wordt gevoerd, geeft aan dat de grens ook is bereikt. Het voornaamste onderdeel van de samenwerking is op dit moment gericht op het voorbereiden op de volgende crises, waarin de elementen veiligheid en gezondheid beiden een onderdeel zijn.

Inbesteden De regio’s IJsselland en Hollands Noorden werken samen op basis van inbesteden, waarbij in beide regio’s de uitvoering van een aantal taken wordt gedaan door de Veiligheidsregio voor de GGD. Voor beide regio’s geldt dat het afzonderlijke organisaties zijn gebleven. In de regio IJsselland wonen de GGD en veiligheidsregio niet samen. In Hollands Noorden is dit wel het geval. De mate waarin door deze regio’s wordt samengewerkt, verschilt van relatief smal, waarbij wordt samengewerkt op de taken die samenhangen met gezamenlijke huisvesting, tot een bredere samenwerking op meerdere bedrijfsonderdelen, zoals: HR, financiën, ICT, facilitaire zaken, juridische zaken en archieffunctie. Uit de ervaringen die zijn gedeeld met inbesteden blijkt dat een organisch groeimodel en starten vanuit een te verwachten financieel voordeel niet hebben gebracht wat hier vooraf van werd verwacht. Dit was voor een van de regio’s die we hebben gesproken aanleiding om het verder intensiveren van de samenwerking te heroverwegen en daarmee te stoppen. De verschillen in aansturing van de organisaties (GGD zelforganisatie en VR lijnorganisatie), verschillende taken en beleid, BTW-vraagstukken en de afwezigheid van een kwetsbaarheidsvraagstuk op bedrijfsvoering speelden hierbij ook een rol. Samenwonen wordt als een belangrijke factor voor succesvolle samenwerking benoemd.

Samenwonen versterkt de verbinding van de bedrijfsvoering met de primaire processen en draagt bij aan meer ervaren grip op bedrijfsvoering door de nabijheid. Waar niet wordt samengewoond wordt aangegeven dat disbalans in verhoudingen tussen de organisaties ontstaat en bij de afnemende partij sprake is van een minder ervaren dienstverlening. De schaalvergroting binnen de bedrijfsteams die twee organisaties ondersteunen heeft gezorgd voor een betere arbeidsmarktpositie en aantrekkelijk werkgeverschap.

56/191

31

Eén organisatie GGD VR De regio’s Limburg-Noord, Kennemerland, Gelderland-Midden en Friesland werken samen in de vorm van één organisatie (gemeenschappelijke regeling) en wonen ook samen. De vorming van een gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio vanuit de invoering van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) - was voor deze regio’s het moment om één organisatie te vormen. Bij een aantal van de regio’s was reeds sprake van nauwe samenwerking tussen de GGD en de veiligheidsregio. Hiermee was de ervaren stap om de twee organisaties samen te voegen kleiner. De door de organisaties genoemde motieven voor de samenwerking komen voor een groot deel overeen: • Het verminderen van de kwetsbaarheid van de organisaties in de bedrijfsvoering met een uitwerking op primair proces. • Minder bestuurlijke drukte voor met name gemeenteraden door één gemeenschappelijke regeling in plaats van twee. • Meer slagkracht op bedrijfsvoering en daardoor effectiever en robuuster. • Minder-meer kosten op termijn. De samenwerking in één organisatie heeft op verschillende terreinen meerwaarde opgeleverd. Tijdens de interviews is diverse keren genoemd dat sprake is van een meer robuuste crisisorganisatie. Dit werd onder meer zichtbaar bij de bestrijding van COVID 19 pandemie, waarbij de sterke kanten en kwaliteiten van elkaar werden ingezet om elkaar te helpen en te versterken.

De schaalvergroting binnen de bedrijfsteams heeft gezorgd voor een robuustere bedrijfsvoering die beter in staat is om het primair proces van zowel GGD als de veiligheidsregio te ondersteunen. Onder meer de P&C processen richting de gemeenten zijn meer gestroomlijnd en de kwaliteit van onder andere de P&C-producten is verbeterd. Ook heeft de schaalvergroting – met name binnen de bedrijfsteams – gezorgd voor een het zijn van een meer aantrekkelijke werkgever en een betere arbeidsmarktpositie daardoor. Dit vertaalt zich onder andere in het beter in staat zijn om vacatures in te vullen en meer mobiliteit binnen de organisatie, waardoor medewerkers langer behouden blijven voor de organisatie. De versteviging van de samenwerking heeft ook meerwaarde in het meer gezamenlijk optrekken in maatschappelijke thema's als weerbaarheid, pandemie en klimaatverandering. Met name het onderwerp gezondheid is hierbij nadrukkelijker dan voorheen gepositioneerd in samenspraak met veiligheid. Tot slot wordt eensluidend aangegeven dat samenwonen het samenwerken heeft versterkt door met name de nabijheid op het primair proces. Balans in de besturing van de samengevoegde organisaties vraagt bij alle vier de samenwerkingsverbanden blijvende aandacht.

De bestuurlijke inrichting van de organisaties met één algemeen bestuur en bestuurscommissies voor gezondheid en veiligheid staat hiermee niet ter discussie. 57/191

32

Dit functioneert naar tevredenheid. De verhouding en het zorgen voor verbinding tussen de burgemeesters (veiligheid) en wethouders (gezondheid) is hierbij van belang. Dit vraagt dat de werkwijze en taken van het algemeen bestuur en de bestuurscommissies goed zijn beschreven. In alle vier de samenwerkingsverbanden is rol van de het AB – dat op basis van de Wvr wordt gevormd door de burgemeesters - beperkt tot alleen de wettelijke besluitvormingsbevoegdheden die niet door het AB kunnen worden overgedragen, bijvoorbeeld het vaststellen van de begroting en de jaarstukken. Alle andere taken zijn gedelegeerd aan de bestuurscommissies voor gezondheid en veiligheid. In bestuurlijke themasessies – vaak gekoppeld aan een AB-vergadering - is aandacht voor de onderlinge verbinding op de thema’s gezondheid en veiligheid. De werkwijze met bestuurscommissies heeft wel als effect dat het bestuurlijke besluitvormingsproces langer is dan voorheen. Bij de vorming van de samengevoegde organisaties is door drie van de vier regio’s gekozen om vanaf het begin de CAO’s voor de hele organisatie of in ieder geval de bedrijfsteams te harmoniseren. Dit om verschillen in beloning en secundaire arbeidsvoorwaarden van medewerkers in dezelfde functies te voorkomen.

De regio, waarbij bij de start is besloten om vanuit de bestaande CAO’s te blijven werken, geeft aan dat de verschillen in beloning en secundaire arbeidsvoorwaarden steeds groter worden en daarmee ook onvrede bij medewerkers ontstaat. De bestuurlijke afspraken die hierover in deze regio zijn gemaakt worden momenteel herzien.

5.3 Conclusie De interviews met de acht samenwerkende GGD-en en Veiligheidsregio’s maakt een reeks inzichten en ervaringen het land duidelijk. Op basis van deze ervaringen kan een duidelijke rode draad worden gehaald: 1. Samenwerking loont (mits op de juiste wijze ingericht): a. Bedrijfsvoering wordt minder kwetsbaar op onderdelen en ondersteunt primaire taken beter; b. Minder meerkosten op lange termijn zijn mogelijk; c. Meer robuustheid in de crisisorganisatie; d. Publieke gezondheid wordt sterker gepositioneerd wanneer er samenwerking is met veiligheid; e. De arbeidsmarktpositie wordt sterker door de samenwerking. 2. Kies direct voor de meest optimale oplossing en niet voor een suboptimaal compromis bij wijze van een tussenstap:. a. Kies voor 1 gemeenschappelijke regeling voor GGD én VR; b. Gezamenlijke huisvesting belangrijke succesfactor; 58/191

33

c.

Met minimaal 1 gelijke CAO en 1 functiehuis voor bedrijfsvoering.

3. Daar waar in het verleden is gekozen voor suboptimale oplossingen, worden de negatieve gevolgen ondervonden. Dit leidt tot heroverwegen van de besluiten of tot het stopzetten van de samenwerking. Als advies wordt meegegeven dat het in één keer goed vormgeven van de gewenste vorm zonder (suboptimale) tussenstappen leidt tot betere resultaten. Samengevat betekent het niet nemen van suboptimale tussenstappen: doe het goed, of doe het niet. En als je het goed doet, houdt dan aandacht voor: a. de goede balans tussen volksgezondheid en veiligheid in de bestuurlijke context; b. Direct goed uitwerken van de governance en overdraagbaar maken; c. Rollen en mandaten scherp omschrijven; d. Neem raden goed mee; het kan hun grip verbeteren.

59/191

34

6. Bestuurlijk juridische vormgeving 6.1 Inleiding Samenwerken tussen overheden of samenwerkingsverbanden van overheden zoals de GGD en VRZ kan op velerlei manieren. In de praktijk hebben opdrachtgevers of besturen vaak op voorhand een sterk idee over de rechtsvorm van een samenwerking, zowel in termen van gewenste als niet acceptabele oplossingen. Dat blijkt lang niet altijd gebaseerd te zijn op een doordachte analyse van de mogelijkheden die er zijn en de consequenties van de verschillende samenwerkingsvormen, wat betreft bijvoorbeeld governance, uitvoeringskracht en toekomstbestendigheid. Om het proces van de keuzes te objectiveren en te rationaliseren heeft KokxDeVoogd een model ontwikkeld, gebaseerd op ruime ervaring met het opzetten en inrichten van samenwerking in het publiek domein in de afgelopen 14 jaar. Dit model ondersteunt om een beredeneerde beslissing tot stand te brengen over de best passende samenwerkingsvorm en vervolgens de best passende rechtsvorm(en) te kiezen. Daarnaast biedt dit model ruimte om uitgangspunten voor de inrichting de samenwerking, besturing en organisatie te formuleren voor het vervolg. Het model helpt om stapsgewijs een analyse te maken bij twee vormkeuzes, te weten: 1) wat is de meest geschikte samenwerkingsvorm en 2) welke rechtsvorm past bij die samenwerkingsvorm.

Daarna volgt een proces om te komen tot de beste inrichting van deze rechtsvorm. Met behulp van een afwegingskader kan stapsgewijs zo objectief mogelijk worden bepaald welke rechtsvorm, gegeven de opgave en context, het best passend is voor de beoogde samenwerking. De afwegingskaders zijn opgesteld met de werkgroep van de GGD en VRZ onder begeleiding van KokxDeVoogd, daarnaast is samen met de werkgroep de weging van de samenwerkingsvorm gemaakt. De weging van het afwegingskader rechtsvormen is gemaakt door KokxDeVoogd en vervolgens getoetst in het proces tot besluitvorming.

60/191

35

Samenwerkingsvorm

Maatschappelijke verantwoordelijkheid

Motieven

Samenwerkings filosofie

Kwalitatief afwegingskader voor het bepalen van de samenwerkingsvorm

Voorkeursvariant(en) samenwerkingsvorm

Uitwerking rechtsvorm Organisatie

Rechtsvorm

Juridisch kader

Sturing en governance

Toetsvragen per organisatiekenmerk

Financieel fiscaal

Personeel

Informatie

management

Resultaat aanvaardbaar?

j Implementatie

Figuur 2 Model Samenwerkingsarrangementen

De eerste fase (in bovenstaande figuur in een blauw vlak) start met een verkenning van drie fundamenten voor de vorm van de samenwerking die ieder richtinggevend kunnen zijn voor de samenwerkingsvorm: A. Maatschappelijke verantwoordelijkheid: de samenwerking richt zich op bepaalde opgaven waarvoor samenwerkende partijen een maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen. B. Motieven: betrokken partijen hebben verschillende motieven om al dan niet samen te werken. Betrokken partijen hebben ieder voor zich doelstellingen en belangen. C. Samenwerkingsfilosofie: de betrokken partijen hebben ideeën bij de waarden en doelen die zij nastreven met hun samenwerking en bij de strategie die daarbij volgens hen past.

61/191

36

De eerste fase sluit af met een besluit over de voorkeursvariant van de samenwerkingsvorm. Dat betekent dat er een beargumenteerde keuze kan worden gemaakt tussen de vier samenwerkingsvormen: afstemming, netwerksamenwerking, ketensamenwerking en zelfstandige organisatie.

Figuur 3 Overzicht Samenwerkingsvormen

Na het besluit over de samenwerkingsvorm start de tweede fase van het model, welke moet leiden tot een besluit over de rechtsvorm of rechtsvormen voor de samenwerking. In de analyse wordt gestart met een kwalitatieve beschrijving van de consequenties van de rechtsvorm(-en) die in eerste aanleg het meest in aanmerking lijken te komen. Vervolgens wordt aan de hand van zes toetsvragen een afwegingskader opgesteld. Een afwegingskader kan bestaan uit meerdere aspecten per toetsvraag. De aspecten worden vervolgens per mogelijke rechtsvorm beoordeeld. Een beoordeling bestaat uit een codering (bijvoorbeeld rood, oranje groen aan de mate waarin aan een aspect kan worden voldaan in een specifieke rechtsvorm) en een eventuele toelichting op de codering. 1.

Juridisch kader. Zijn er generieke staats- en of bestuursrechtelijke eisen of volgen er eisen uit specifieke wetten (met voorschriften voor –regionalesamenwerking) of regels (subsidie- of financieringsvoorwaarden bijvoorbeeld) die gerespecteerd en geaccommodeerd moeten worden? Wat is het juridisch karakter van de deelnemende partners en hoe zit het met hun bevoegdheden op het terrein waarop samenwerking aan de orde is; kunnen die in mandaat of delegatie aan een ander gegeven worden? En, hoe zit het met aanbestedingsregels en de AVG?

62/191

37

2. Sturing en governance. Kan met deze rechtsvorm de juiste grip (gezamenlijk en individueel) op de doelstellingen worden bereikt? Is de samenwerkingsvorm toekomstbestendig, is de samenwerkingsvorm geschikt om risico’s van de samenwerking te beheersen? 3. Financieel en fiscaal. Wat zijn de fiscale aspecten van deze samenwerking; is er sprake van behoefte aan een eigen begroting c.q. jaarrekening? Ontstaat er een btw-plicht, geldt er winst- en vennootschapsbelasting? 4. Organisatie. Kan een adequaat werkende organisatie worden ingericht die past bij de opgave die er ligt, de gekozen samenwerkingsfilosofie en de toekomstvisie? Wordt het een virtuele samenwerkingsorganisatie, een programmaorganisatie een geïnstitutionaliseerde uitvoeringsorganisatie of nog iets anders? 5. Personeel: Wat zijn de personele gevolgen in termen van rechtsregels, zoals overgang van onderneming en opvolgend werkgeverschap, rechtsposities (cao en pensioen)? 6. Informatievoorziening: Wat is er nodig om de informatiebehoefte van de samenwerking te organiseren? Waar ligt het eigendom en waar het beheer van gegevens en hoe wordt de ontsluiting ervan geregeld? Welke middelen en maatregelen gaat het om, ten aanzien van operationele werkzaamheden bij de samenwerking, besturing van de samenwerking en verantwoording over de samenwerking? Uitwerking rechtsvorm Juridisch kader

Sturing en governance

Organisatie Toetsvragen per organisatiekenmerk

Financieel fiscaal

Personeel

Informatiemanagement

Resultaat aanvaardbaar?

Implementatie

Figuur 4 Uitwerking rechtsvorm

6.2 Drie fundamenten voor de samenwerkingsvorm Maatschappelijke verantwoordelijkheid GGD Zeeland heeft tot doel het bevorderen, beschermen en beveiligen van de gezondheid en de lichamelijke en geestelijke ontwikkeling van de inwoners van Zeeland. Daarnaast levert GGD Zeeland een bijdrage aan het doorbreken van onveilige situaties en het stoppen van geweld in afhankelijkheidsrelaties. Dit is 63/191

38

specifiek de taak van het onderdeel Veilig Thuis Zeeland (als onderdeel van de GR GGD Zeeland). GGD Zeeland De GGD levert haar bijdrage zodat Zeeuwen een leven lang meedoen: De missie van de GGD (Samen werken aan een gezonder en veiliger leven in Zeeland) heeft drie speerpunten, 1) positieve gezondheid, 2) gezonde keuzes makkelijker maken en 3) samen met anderen. De GGD is daarnaast een crisisorganisatie die 7 dagen in de week en 24 uur per dag paraat staat om te reageren op noodsituaties als grote ongevallen, rampen en andere crises waarbij de publieke gezondheid in de regio wordt geraakt. Veiligheidsregio Zeeland VRZ is een crisisorganisatie en heeft als doel om op een uniform georganiseerde wijze inhoud te geven aan de politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de afstemming tussen de verschillende hulpverleningsorganisaties in de regio bij het voorkomen en het bestrijden van rampen en crises.

Ter verwezenlijking van dit doel heeft de regio de taak het behartigen van de belangen op het terrein van onder andere brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing, de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio (GHOR), de samenwerking bij de gemeentelijke rampenbestrijding (gemeentelijke bevolkingszorg), multidisciplinaire crisisbeheersing (NCTV) en het inrichten, het in stand houden van de gemeenschappelijke meldkamer en van informatievoorziening tussen VRZ en andere organisaties die betrokken zijn bij een van deze taken. VRZ beoogt: • burgers beter te beschermen tegen risico’s. • een stevige crisisorganisatie in stand te houden. • hulpverlening en nazorg te bieden bij rampen en crises. • brandweerzorg, geneeskundige hulp bij rampen en crisis. • rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie. • versterking van bestuurlijke en operationele slagkracht. Samen werken de GGD en VRZ aan een gezond en veilig Zeeland en worden voorbereidingen getroffen ter bestrijding van situaties veroorzaakt door klimaatverandering, bedreigingen van de veiligheid, oorlog en pandemieën. De bedrijfsvoering van GGD en VRZ richt zich op het ondersteunen van de primaire processen van de beide organisaties en het faciliteren van beide besturen van de 64/191

39

gemeenschappelijke regelingen GGD en VRZ. Daarbij wordt het verantwoord omgaan met publieke middelen en verantwoorden over het omgaan met publieke middelen als een van de kernwaarden benoemd. Motieven tot samenwerking De motieven tot samenwerking tussen GGD en VRZ kennen meerdere lagen. Allereerst is er een duidelijke wens om Zeeuwse overheden en samenwerkingen sterk, stabiel en nabij te houden voor burgers, bedrijven en bezoekers in Zeeland. Centraal daarbij staat dat de beide organisaties niet alleen in de dagelijkse taak en voorbereiding op en voorkomen van rampen en crises toegerust zijn op hun taken, maar ook in tijden van rampen en crises robuuste organisaties kunnen zijn en blijven. Beide organisaties zijn al langere tijd kwetsbaar, voornamelijk in de bedrijfsvoering. Dit zijn geen constateringen van vandaag. Het rapport van Berenschot uit 2021 (waarvan het onderzoek startte in 2019 en dat de scope de samenwerking tussen GGD, VRZ en RUD Zeeland betrof) schetst een van de belangrijke motieven als volgt: “Alle drie hebben ook moeite met het op peil houden van de personeelssterkte, zeker gezien de verwachte uitstroom van toekomstige gepensioneerden. Kwalitatief goed aanbod voor hoogopgeleide, specialistische functies is in Zeeland moeilijk te vinden. Ook arbeidsvoorwaarden kunnen een reden zijn waarom mensen liever voor andere werkgevers kiezen.

Alle drie willen invulling geven aan strategische personeelsplanning. Het krappe financiële kader is daarbij een belemmering. Het risico dat daarmee ontstaat, is dat op sleutelposities door specifieke deskundigheden of soloposities gaten gaan vallen die de taakuitoefening in gevaar brengen en waarbij kwetsbaarheden gaan ontstaan.” (Berenschot, 2021, p. 22). Ook het recentere rapport van Jac Rooijmans (De Moe(d)T tot Samenwerking, 2024) heeft beschreven weke kwetsbaarheden er zijn in de bedrijfsvoering. Hij constateert het volgende: • “De geringe bezetting bij de organisaties al direct de broosheid voor een organische doorontwikkeling liet zien; • Door gebrek aan bedrijfsvoeringskracht de waan van de dag is blijven regeren; • Dringende/actuele vraagstukken van de eigen organisatie, om begrijpelijke redenen, prioriteit kregen; • Door de fysieke afstand tussen de organisaties de winst van samenwerken niet of onvoldoende opwoog tegen de investeringen die daarvoor nodig waren, zeker in combinatie met de extra energie die nodig was om het te onderhouden; • De bedrijfsvoeringsthema’s per organisatie geen gelijktijdige 2 urgentie/aandacht kregen.”