2024-02-20 - bijlage 1 Bouwstenen besluit tot aansluiting en GR

Bouwstenen voor besluitvorming Doel: besluitvorming toetreding gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief

Achtergrond Conform de Archiefwet zijn overheden wettelijk verplicht zorg te dragen voor hun archieven (analoog en digitaal). Overheden dienen de overheidsinformatie in goede geordende en toegankelijke staat aan een archiefdienst over te brengen vanaf de wettelijke overbrengingsperiode. Rijksarchieven worden bewaard zowel bij het Nationaal Archief in Den Haag, als in elke provinciehoofdstad in Nederland bij speciaal aangewezen archiefdiensten, de Regionaal Historische Centra (RHC’s): openbare lichamen, ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Regionaal Historische Centra beheren o.a. rijksarchieven zoals de burgerlijke stand, notariaat, rechterlijke instellingen, Kadaster, rijksscholen, Rijkswaterstaat, gevangeniswezen en de voorlopers van het centraal bestuur. Naast deze rijksarchieven beheren de Regionaal Historische Centra tevens archieven van de provincie, gemeenten en waterschappen, maatschappelijke organisaties en particulieren. De RHC’s brengen de collecties en het historische verhaal van hun specifieke regio onder de aandacht van een breed publiek. Hierdoor hebben ze een herkenbaar regionaal profiel. In het bestuur van een RHC zijn naast het Rijk (de minister van OCW, vertegenwoordigd door rijksbestuurders) de andere deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling vertegenwoordigd.

Ook het Zeeuws Archief is een Regionaal Historisch Centrum, met als juridische vorm een gemeenschappelijke regeling. Al vanaf 1890 was de voorganger van het Zeeuws Archief - het Rijksarchief in Zeeland verantwoordelijk voor het beheren, bewaren en beschikbaar stellen van de rijksarchieven in de provincie Zeeland, voor de provinciale archieven en voor andere particuliere archieven die onder de rijkscollectie vallen. Vanaf 1998 heeft de minister van OCW stapsgewijs de diverse rijksarchieven in de provincies omgevormd tot Regionaal Historische Centra, door gemeenschappelijke regelingen te vormen waarvan ook decentrale overheden deel uitmaken. In 2000 is het Zeeuws Archief een gemeenschappelijke regeling geworden met als partners OCW, Middelburg en Veere. Door het afsluiten van dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) hebben de provincie Zeeland, Waterschap Scheldestromen, Vlissingen, Schouwen-Duiveland, Terneuzen en Kapelle het beheren, bewaren en beschikbaar stellen van analoge (papieren) archieven overgedragen aan het Zeeuws Archief. Het Zeeuws Archief heeft tevens de verantwoordelijkheid voor de digital born archieven van de decentrale overheden. Daartoe heeft het Zeeuws Archief DVO’s met Terneuzen, Vlissingen, Tholen, Schouwen-Duiveland, Provincie Zeeland en Waterschap Scheldestromen. Uiteraard zijn ook Middelburg en Veere aansloten op het e-Depot.

Het Zeeuws Archief is daarmee voor de bovengenoemde gemeenten, provincie en waterschap de wettelijke archiefdienst (conform de Archiefwet ) voor analoge en digitale informatie. Voor Tholen beheert het Zeeuws Archief alleen de digitale informatie en is niet de wettelijke archiefdienst. Voor digitale archieven geldt de afspraak dat alle overheden in Zeeland stapsgewijs zullen aansluiten bij het Zeeuws e-Depot. Dit betreft de bewaring, beschikbaarstelling en toegankelijkheid van de digital born informatie van de Zeeuwse overheden.

Uittreding De minister van OCW heeft in 2018 aangekondigd dat hij voornemens is in 2024 (inmiddels 2025) uit de gemeenschappelijke regelingen van de RHC’s in Nederland te treden. Het instrument van een gemeenschappelijke regeling is in feite bedoeld als samenwerkingsinstrument voor decentrale overheden. Wettelijk blijft de minister verantwoordelijk voor de rijksarchieven in de provincies. OCW wenst daarom de verantwoordelijkheid voor de analoge rijksarchieven op een goede wijze uit te voeren en de relatie met de RHC’s te behouden, zodat de rijksarchieven bewaard, beheerd en beschikbaar kunnen worden gesteld in de regio’s waar ze gevormd zijn. De gesprekken van de RHC’s met OCW zijn sinds de eerste aankondiging gestart, met als doel een nieuwe juridische basis te vinden voor de blijvende betrokkenheid van de minister bij de rijksarchieven in de provincies. In de nieuwe Archiefwet 2021 wordt die juridische basis vastgelegd, evenals de beschikbaarstelling van financiën. De RHC’s hebben een langdurige financiële zekerheid voor de uitoefening van deze taak nodig, hetgeen de minister erkent. De minister heeft aangegeven sterke RHC’s te willen houden, die de waarde van de historische informatie van de provincies en hun publieksbereik uitdragen.

Ook heeft hij benoemd dat de bewaring van digitale informatie in de e-Depots van de RHC’s een nieuwe en essentiële ontwikkeling is voor een goede betrouwbare toegang tot informatie. Ook dat is een kerntaak voor de RHC’s. De digitale informatie van de overheden is immers een doorlopende lijn vanuit de analoge informatie. Voor de minister is de reden van de uittreding uit de gemeenschappelijke regelingen dat de RHC’s beter dan het Nationaal Archief maatwerk kunnen leveren ten behoeve van het beheer van digitale informatie van decentrale overheden. Decentrale overheden hebben immers andere bestandsformaten dan de ministeries, zoals digitale notulen, videotulen, beeld- en kaartencollecties, digitale bestemmingsplannen enz. In een e-Depot moeten dit soort bestandsformaten op een goede manier opgenomen kunnen worden. Daarin kunnen de RHC’s beter maatwerk leveren aan decentrale partners door hun kennis beschikbaar te stellen van overheids-applicaties, het toepassen van metadata-standaarden, de toekenning van bewaar- en vernietigingstermijnen en het begeleiden van de proces van de ingest. Landelijk hanteren de RHC’s een gezamenlijke architectuur. De RHC’s hebben van OCW inmiddels financiële middelen ontvangen om een eigen e-Depot faciliteit aan te schaffen en in te richten en tevens de gezamenlijke architectuur te door-ontwikkelen.

Convenant De besturen van de RHC’s hebben in aanvulling op de taakopdracht in de Archiefwet 2021 aangedrongen op een bestuurlijk convenant tussen besturen van de RHC’s en de staatssecretaris van OCW. Daarin wordt benadrukt dat OCW de intentie heeft om een langdurige samenwerking aan te gaan met de RHC’s en daarmee ook de bekostiging voor een lange termijn beschikbaar te stellen. In een door de RHC-besturen gevraagde side-letter bij het convenant is deze insteek nog eens extra en expliciet vastgelegd. Beide partijen leggen in het convenant vast dat zij langdurig willen samenwerken en dat de onderlinge betrokkenheid groot blijft. Gezien de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de rijksarchieven in de provincie sinds 1890 is deze continuatie voor het culturele erfgoed en de informatiehuishouding in de provincies van groot belang. OCW onderschrijft dan ook dat de beschikbaarstelling, bewaring en hulp bij onderzoek van specifiek regio-gebonden rijksarchieven die bij de RHC’s berusten, alleen goed vanuit de RHC’s kan worden verzorgd. Denk daarbij voor Zeeland aan de Delta archieven 1953. Of aan de archieven over de slavenhandel vanuit Zeeland. Of aan de archieven van de landbouworganisaties in Zeeland, de burgerlijke stand, de

notariële en rechterlijke archieven. De regionale aanwezigheid en beschikbaarheid van deze archieven wordt door het ministerie onderschreven. Juist ook de samenhang met de gemeentelijke, waterschaps- en provinciale archieven is voor onderzoekers van eminent belang.

Gevolgen van de uittreding De uittreding van OCW uit de gemeenschappelijke regeling kan pas plaatsvinden op het moment dat de nieuwe Archiefwet in werking is getreden. In de Archiefwet 2021 wordt in artikel 3.1 immers de nieuwe juridische relatie van OCW met de RHC’s vastgelegd. De minister delegeert daarin de taken en verantwoordelijkheden voor de analoge rijkscollecties in de provincies aan de RHC’s en bekostigt die taken. De financiering van de analoge rijksarchieven bij de RHC’s blijft gelijk aan de huidige bekostiging en zal in de vorm van een SPUK, een specifieke uitkering aan de RHC’s plaatsvinden (artikel 3.2 Archiefwet 2021). De SPUK zal zoveel mogelijk als lumpsum beschikbaar worden gesteld aan de RHC’s, waarbij de verantwoording in de jaarrekening zal plaatsvinden. De RHC’s hoeven de SPUK slechts per beleidsplanperiode aan te vragen. Het gevolg van de uittreding van OCW is echter wel dat de rijksvertegenwoordigers in het bestuur van het RHC’s hun taak beëindigen. Het Rijk is immers geen partner meer in de gemeenschappelijke regeling en DVO-relaties hebben geen bestuurlijke vertegenwoordiging. Dat heeft tot gevolg dat de bestuurlijke samenstelling erg smal wordt. Voor het Zeeuws Archief geldt dat slechts twee partners in het bestuur overblijven, die wel de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het geheel dragen.

Dat heeft ertoe geleid dat het Zeeuws Archief in samenwerking met enkele Zeeuwse overheden uitbreiding van de GR heeft onderzocht. OCW ondersteunt die richting en heeft zich uitgesproken voor sterke en krachtige besturen van de RHC’s in de provincies. Het is voor Zeeland dan ook belangrijk dat de bestuurskracht van het Zeeuws Archief vergroot wordt door meer partners te betrekken bij deze publiekrechtelijke archief-wettelijke taak, om daarmee in de regio meer draagvlak, bestuurlijke uitvoeringskracht en betrokkenheid te krijgen.

Aansluiting Gemeenschappelijke Regeling Zeeuws Archief Door het vertrek van OCW uit de gemeenschappelijke regelingen, zullen zoals gezegd dus geen rijksbestuurders meer deel uitmaken van de besturen. De achterblijvende partners vormen een klein bestuur, waarmee de verantwoordelijk voor beleid en uitvoering van de wettelijke archieftaken voor de genoemde overheden bij een te klein gremium is belegd. Bovendien is het van belang dat de deelnemende overheden ook bestuurlijke bevoegdheden over de koers en het beleid van het archief krijgen. Deelname in het bestuur, zeggenschap over de archieven/informatie, publieke verantwoordelijkheid voor deze publiekrechtelijke taak, zijn overwegingen die van belang zijn om toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief. In het voortraject is door het bestuur van het Zeeuws Archief onderzocht of mogelijk andere juridische vormen dan een gemeenschappelijke regeling mogelijk of gewenst zijn. Dat is gezien het publiekrechtelijke karakter van de wettelijke taak niet het geval. Een overheids-BV of een Stichting zijn privaatrechtelijke instrumenten en komen niet in aanmerking. Uitgangspunt is dat een publiekrechtelijke taak in een juridisch publiekrechtelijke organisatievorm dient te worden uitgeoefend. Daarmee wordt de besluitvorming, beleidsontwikkeling en financiële verantwoording vormgegeven.

Samenwerking wordt door Zeeuwse overheden als een belangrijke keuze gezien.

Door in de gemeenschappelijke regeling de wettelijke taak te beleggen, kan uniformiteit, kennisdeling en een efficiënte, gespecialiseerde en deskundige uitvoering van de archieftaken worden gegarandeerd. De uitbreiding van de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief, is dan ook een belangrijke stap voorwaarts in een gezamenlijk Zeeuws informatiebeleid. Het nemen van verantwoordelijkheid voor het beheren, bewaren en beschikbaar stellen van informatie in Zeeland, is een noodzakelijke ontwikkeling om te komen tot een beter informatiebeheer van de Zeeuwse overheden. Dit draagt bij aan de noodzakelijke kwaliteitsontwikkeling in de archief/informatieverantwoordelijkheid van overheden. In de Archiefwet is het belang van overheidsdocumenten vastgelegd ten aanzien van de uitvoering van de publieke taken, voor het afleggen van verantwoording en voor het belang van archieven als onderdeel van het cultureel erfgoed. Daarvoor zijn robuuste organisaties nodig die in staat zijn de digitale en analoge overheidsdocumenten duurzaam toegankelijk te houden en beschikbaar te stellen. Daarvoor is een verbreding van de Gemeenschappelijke Regeling Zeeuw Archief nodig met partners die zowel hun analoge als hun digitale archieven bij het Zeeuws Archief en het Zeeuws eDepot hebben ondergebracht. De risico’s van deelname in de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief zijn gering.

Omdat deze GR een relatief beleidsarme, beheersmatige taak heeft, is de financiële situatie stabiel. Dat is ook gebleken in de gehele bestaansperiode van de GR Zeeuws Archief. De ervaring heeft uitgewezen dat de taken planbaar zijn, waarvoor de beschikbare financiën toereikend zijn en waarvoor de algemene reserve benut kan worden om eventuele geringere wijzigingen te egaliseren. Een mogelijke risico van bestuurlijke drukte is tevens gering. De GR Zeeuws Archief is daarmee geen risicovolle organisatie, heeft voorspelbare taken en als gevolg daarvan een uiterst stabiele financiële beheersing. Wat betreft het pand waarin de organisatie is gevestigd, ligt er evenmin een risico voor de deelnemers, aangezien de bekostiging geheel bij het rijk ligt. De decentrale overheden dragen daarin niet bij. De beoogde nieuwe partners zijn de provincie Zeeland, waterschap Scheldestromen, en de gemeenten Terneuzen, Vlissingen en Schouwen-Duiveland. Middelburg en Veere blijven partners in de regeling. Voorgesteld wordt tevens om de aanstelling van gemeentearchivaris, provinciearchivaris en waterschapsarchivaris te mandateren aan het Dagelijks Bestuur van het Zeeuws Archief. Dat is tot op heden ook zo geregeld, en in de dienstverleningsovereenkomsten opgenomen. Bij het vervallen van de DVO’s, moet dit opnieuw door de colleges worden besloten.

Proces Een ambtelijke werkgroep heeft de financiële, juridische, bestuurlijke en communicatieve aspecten onderzocht en beoordeeld. Daarbij zijn ook de juridische en financiële adviseurs van de genoemde overheden betrokken. De opmerkingen zijn verwerkt in het voorliggende voorstel. De tekst van de aangepaste gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief is tevens voorgelegd aan de werkgroep Verbonden Partijen van de VZG. Deze werkgroep begeleidt de aanpassingen van de gemeenschappelijke regelingen aan de nieuwe Wgr (2022) en heeft de geactualiseerde afspraken vastgelegd in het document Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland. De analyse van de wetswijziging is door de werkgroep Verbonden Partijen vastgelegd in het document Samen kom je verder. Tot slot is de tekst nog voorgelegd aan een externe jurist van kantoor Boels Zanders, dat ten behoeve van de RHC’s in Nederland het proces heeft begeleid.

Dit heeft geleid tot het voorstel om toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief, een aanpassing van de gemeenschappelijke regeling en het financiële bijdragenoverzicht. Het voorstel tot aansluiting bij de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief, heeft als beoogde ingangsdatum 1 januari 2025. Dit is onder voorbehoud dat op dat moment de nieuwe Archiefwet, inclusief de Archiefregeling en het Archiefbesluit, in werking is getreden. De behandeling van de Archiefwet is echter wegens de verkiezingen en de nieuwe Tweede Kamer onzeker. De basis van de nieuwe betrokkenheid (juridisch en financieel) van de minister bij de RHC’s wordt opgenomen in de Archiefwet 2021. OCW treedt pas uit de GR nadat de nieuwe Archiefwet in werking is getreden. Dat is tevens het moment dat de nieuwe partners toetreden tot de gemeenschappelijke regeling. Een begeleidingscommissie zal in 2025 de aan de overheden voorgelegde beleids- en financiële stukken van het Zeeuws Archief bespreken en een advies aan de gemeenteraden, provinciale staten en de algemene vergadering voorleggen. De begeleidingscommissie zal het eerste jaar bestaan uit de werkgroep vanuit alle betrokken overheden die nu ook het proces heeft begeleid, aangevuld met een financiële deskundige van een van de overheden.

Hiermee wordt u voorgesteld dit voorstel voor zienswijzen te behandelen in uw raad / staten/ algemene vergadering. De ingediende zienswijzen worden besproken in het AB van het Zeeuws Archief in april 2024, waarna de definitieve tekst voor de gemeenschappelijke regeling wordt vastgesteld. Op grond van de Wgr ontvangt u vervolgens opnieuw de tekst van de gemeenschappelijke regeling, waarbij uw raad / staten / algemene vergadering gevraagd wordt uw college toestemming te geven voor aanpassing van de tekst gemeenschappelijke regeling en voor toetreding tot de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief. Na verkregen toestemming en publicatie van de gewijzigde regeling treedt de nieuwe regeling in werking.

Wijziging Gemeenschappelijke Regeling De tekst van de gemeenschappelijke regeling is in de bijlage opgenomen. Het betreft een wijziging van de bestaande gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief, waarin OCW als deelnemer is geschrapt en de bovengenoemde vijf overheden zijn toegevoegd. De gemeenschappelijke regeling voldoet aan de Wgr 2022 en is gestroomlijnd met de VZG modeltekst, in aanmerking nemend dat de regeling Zeeuws Archief een wijziging van een bestaande – landelijk afgestemde – gemeenschappelijke regeling is. De indienings- en behandeltermijnen van begroting en jaarrekening volgen de VZG-richtlijn. De deelnemers hebben een gewogen stem toegekend gekregen naar rato van de financiële bijdrage, die gerelateerd is aan het aantal meters archief van de desbetreffende overheid, specifieke afspraken omtrent overnemen depotruimte en personeel, en de e-Depot-bijdrage. Voor de digitale archieven geldt een landelijke formule, waarvan het inwoneraantal van de overheid deel uitmaakt. De algemene reserve wordt verlaagd van 10% naar 5 %, naar analogie van de VZG richtlijnen voor gemeenschappelijke regelingen. Bestuurlijk is afgestemd dat na drie jaar deze norm zal worden geëvalueerd, omdat het Zeeuws Archief mede door het Rijk wordt bekostigd (gebouwenbeheer en bekostiging van 13 km rijksarchieven), hetgeen mogelijk tot een andere noodzakelijke reservepositie kan leiden.

De indexering wijzigt van de OCW-norm naar de indexeringsmethodiek op basis van de som van twee derde van de prijs overheidsconsumptie beloning werknemers en een derde van de prijs overheidsconsumptie netto materieel (IMOC), zoals gepubliceerd in de septembercirculaires gemeenten en provinciefonds van het begrotingsjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar waarop het indexeringspercentage wordt toegepast. (VZG-indexeringsnorm). Voor overheden die voorheen een dienstverleningsovereenkomst met het Zeeuws Archief hadden, houdt aansluiting aan de GR geen verhoging van de financiële bijdrage in. Dat geldt ook voor de bijdrage van de huidige partners in de gemeenschappelijke regeling. De bedragen worden jaarlijks geïndexeerd. In de bijdrage voor de e-Depotaansluiting vervalt de risico-opslag, hetgeen leidt tot een (geringe) verlaging.

Gevraagd besluit bij eerste voorlegging •

Indienen zienswijzen op tekst gemeenschappelijke regeling en het financiële bijdrage overzicht

Gevraagd besluit bij tweede voorlegging • • • • •

Instemming met toetreding tot de gemeenschappelijke regeling Zeeuws Archief per 1 januari 2025, indien de Archiefwet 2021 in werking is getreden; Instemming met de tekst gemeenschappelijke regeling; Kennis nemen van het financiële bijdragen overzicht; Besluit mandatering gemeentearchivaris, provinciearchivaris, waterschapsarchivaris aan dagelijks bestuur Zeeuws Archief; Instemmen met de vorming van een begeleidingscommissie.