2023-11-07 IC7 - bijlage Rapport Berenschot governance inkoop jeugdhulp, BW, MO, VO

Zoals al eerder in dit document toegelicht gaat het bij mandaat om de bevoegdheid om in naam van (in dit geval) het college van B&W besluiten te nemen; de bevoegdheid gaat dus niet over. Delegatie is het overdragen door (in dit geval) het college van B&W van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Dat is niet langer in naam van een ander – zoals bij mandaat – maar uit eigen naam. In theorie is een hybride vorm mogelijk (van mandaat en delegatie), maar uit het oogpunt van een effectieve bedrijfsvoering raden wij dit af. 55 De onlangs gewijzigde Wgr voorziet met artikel 24a in de mogelijkheid om een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen. In een gemeenschappelijke adviescommissie hebben raadsleden van deelnemende gemeenten zitting, om een gemeenschappelijke regeling te volgen en raadsleden zowel een adviserende rol te geven naar het bestuur van een samenwerkingsverband toe, als naar de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Ook kan deze commissie zienswijzen van de raden met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling voorbereiden. 56 Van belang bij de berekening van de benodigde formatie (oftewel de formatiecalculatie resulterend in een formatieplaatsenplan) is dat de formatie van de nieuwe inkooporganisatie toereikend is om de taken uit te voeren.

Hierbij is sprake van een overgangsperiode: om te komen tot geïntegreerde en geharmoniseerde werkprocessen en systemen zal eerst geïnvesteerd moeten worden. 57 Een was-wordt lijst geeft inzicht in de werkelijk aanwezige personeelsbezetting, de gewenste personeelsformatie en de concreet beoogde veranderingen van het personeelsbestand. 58 Een mogelijke variant is bijvoorbeeld het werken met zogenaamde ‘verlengde kabels’ in de opstartjaren. Dit betekent dat bij de opstart nog gewerkt wordt met de oude (huidige) systemen bij de GR GGD IJZ en/ of bij SWVO (uiteraard afhankelijk van de voorkeursvariant). Deze worden dan in een aantal jaren gefaseerd gemigreerd naar een nieuw systeem. 54

Ook na een keuze voor de voorkeursvariant zullen dus nog diverse vervolgkeuzes gemaakt moeten worden. Dat neemt niet weg dat wij de keuze voor een voorkeursvariant als een cruciale stap zien in het hele proces om te komen tot één geïntegreerde inkooporganisatie.

Bijlage 1. Toelichting afwegingscriteria Deze bijlage bevat een nadere toelichting op de afwegingscriteria om de drie varianten met elkaar te vergelijken.

1. Bestuurlijke samenhang sociaal domein bevorderen Het themaoverleg sociaal domein van het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) heeft op 18 november 2021 de uitdrukkelijke wens meegegeven om dit onderzoek te bezien in het brede kader van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein, zodat versnippering wordt tegengegaan en samenhang wordt bevorderd. Dit criterium gaat daarom over de mate waarin een variant een doelmatige en doeltreffende samenwerking tussen de gemeenten stimuleert. Subcriteria zijn: •

De mate waarin een variant zorgt voor krachtenbundeling richting stakeholders en het versterken van de strategische samenwerking en lobbykracht richting de Rijksoverheid.

•

De mate van ‘bestuurlijke drukte’ -en de daarmee samenhangende ambtelijke drukte- die een bepaalde variant met zich meebrengt.

•

De ambitie om het aantal GR’en te verminderen of zeker niet te laten groeien.

2. Kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen Bij het afwegingscriterium ‘Kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen’ maken we onderscheid tussen de volgende subcriteria: •

De inhoudelijke kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming.

•

Vereenvoudiging van de bestuurlijke besluitvorming.

•

Vereenvoudiging van de governance, zodat een bestuurder zo min mogelijk verschillende rollen met uiteenlopende belangen hoeft in te vullen. Populair gezegd wordt dit ook wel de ‘pettenproblematiek’ genoemd. Bij deze ‘petten’ gaat het om de verschillende rollen die een bestuurder kan hebben richting de gezamenlijke inkooporganisatie. Voorbeelden van rollen zijn: opdrachtgever, eigenaar, opdrachtnemer en toezichthouder. Deze rollen hebben ieder een eigen belang; deze belangen kunnen met elkaar conflicteren. Een variant scoort beter als deze ervoor zorgt dat de bestuurders zo min mogelijk verschillende rollen hoeven in te vullen.

•

De mate van bestuurlijke slagvaardigheid en wendbaarheid om in te spelen op (externe) ontwikkelingen.

3. Politieke, bestuurlijke en juridische legitimering Bij dit criterium gaat het om de mate van legitimering van elke variant: •

Politieke legitimering: de mate waarin de 13 colleges en raden betrokken (kunnen) zijn en ‘grip’ hebben op de samenwerking.

•

Juridische legitimering: de mate waarin een variant voldoet aan de eisen uit het recht, bijvoorbeeld het aanbestedingsrecht.

•

Maatschappelijke legitimering: de mate waarin er draagvlak is voor de variant onder alle stakeholders in het sociaal domein.

4. Lokale autonomie versus regionale samenwerking Bij het criterium Lokale autonomie versus regionale samenwerking gaat het om de vraag in hoeverre er autonomie bestaat wat betreft de beleidsbepalende bevoegdheden (van colleges en raden) op de taken die binnen de scope vallen: Jeugdhulp, BW, MO en VO. 59

5. Kwaliteit van dienstverlening Bij de kwaliteit van de dienstverlening gaat het om de impact die een variant heeft op de kwaliteit van dienstverlening richting inwoners en zorgaanbieders. Subcriteria zijn: •

De mate van stimuleren van goede en bereikbare zorg en voorzieningen voor inwoners.

•

De mate van klanttevredenheid. Hierbij gaat het om de beleving die cliënten (zorgvragers) hebben over de uitvoering van de taken op het gebied van Jeugdhulp, BW, MO en VO.

•

De impact van een variant op de samenwerking met het werkveld (zorgaanbieders).

6. Kwaliteit van processen Bij de kwaliteit van de processen gaat het om de kwaliteit van de uitvoering. Dit betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de werkprocessen en de gegevenshuishouding: hoe is geborgd dat deze efficiënt, effectief en rechtmatig verlopen? Belangrijke vraag hierbij is welke schaal- en synergievoordelen (of nadelen) elke variant met zich meebrengt. Bij schaalvoordelen gaat het -eenvoudig gezegd- om het principe van ‘massa is kassa’. De voordelen van een grotere schaal zijn met name: •

Professionalisering van de inkoop en het contractmanagement. Naarmate de schaal groter is, is de organisatie bijvoorbeeld beter in staat om een stevige gesprekspartner te zijn voor de grote zorgaanbieders in de provincie. Door een grotere schaal is er vaak ook meer ruimte om managementinformatie te leveren en te innoveren.

•

Scherpere inkooptarieven. Een grotere schaal heeft daarmee ook een financieel effect, zie criterium 7.

•

Beperking van kwetsbaarheid, zie het volgende criterium.

Bij synergievoordelen gaat het om het vermijden van dubbel werk. Een mogelijk voorbeeld is administratieve werkzaamheden voor de cliënten. Vertaald naar deze situatie is daarom de vraag in hoeverre er sprake is van schaal- en synergievoordelen van de inkooptaken met… •

Het overige takenpakket van de GR GGD/IJZ (variant 2).

•

Het overige takenpakket van het CZW-bureau (variant 3).

Tot slot is een subcriterium de mate van slagvaardigheid en wendbaarheid in de bedrijfsvoering van de inkooporganisatie om in te spelen op (externe) ontwikkelingen.

7. Kwetsbaarheid/ continuïteit Om te kunnen zorgen voor een juiste, tijdige en kwalitatief hoogwaardige uitvoering van de inkooptaken is beperking van kwetsbaarheid en verhoging van de continuïteit een noodzakelijke randvoorwaarde. In de eerste plaats dient er voldoende -generiek inzetbaar- personeel beschikbaar te zijn om de dagelijkse uitvoering te verzorgen en om pieken en incidenten (zoals ziekte) te kunnen opvangen.

Uitgangspunt voor de gezamenlijke inkooporganisatie is overigens -zoals al eerder opgemerkt- dat het gaat om beleidsarme inkoop. 59

Dit kan op diverse zaken worden geborgd, namelijk binnen de eigen formatie, binnen de uitvoering van de processen, via werkprocesbeschrijvingen, via uitbesteding van specifieke taken en dergelijke. Naast de mate van kwetsbaarheid van het ingezette personeel gaat het bij dit criterium ook om de mate van kwetsbaarheid van de gebruikte ICT-systemen (softwareapplicaties). Dit betreft vragen als: •

In hoeverre ondersteunen de gebruikte applicaties effectief (digitalisering van) de inkoopprocessen?

•

Hoe actueel zijn de gebruikte applicaties? Wanneer vindt een nieuwe aanbesteding plaats?

•

Hoe kwetsbaar is het functioneel en technisch beheer van de gebruikte applicaties?

8. Kosten: structureel Bij de afweging tussen de drie varianten zijn ook de kosten van belang. Hierbij maken we onderscheid tussen de structurele en de incidentele kosten. Bij het criterium van de structurele kosten gaat het om de volgende subcriteria: •

De structurele financiële kostenvoordelen of juist -nadelen van de drie varianten ten opzichte elkaar (en de huidige situatie). Dit heeft een nadrukkelijke relatie met de bij criterium 5 genoemde schaal- en synergievoordelen.

•

De kostenverdeelsleutel. Het gaat hierbij om de vraag in hoeverre de 13 gemeenten in gelijke mate voor de kosten opdraaien bij elke variant.

•

Een structurele kostenpost waar veelal al rekening mee is gehouden zijn de kosten van ambtelijk opdrachtgeverschap (in de vorm van een accounthouder).

Tot slot is het van belang om bij de kostenvergelijking de structureel doorlopende overhead mee te nemen; zie de toelichting bij afwegingscriterium 9 over de desintegratiekosten.

9. Kosten: incidenteel Om elke variant te implementeren is het van belang rekening te houden met incidentele implementatiekosten. Het gaat dan om aanloopkosten (bijvoorbeeld voor projectbegeleiding en expertadviezen), incidentele kosten gerelateerd aan het personeel en mogelijk ook kosten voor migratie en conversie van gegevens en versnelde afschrijving van software. Daarnaast kan er sprake zijn van de zogenaamde incidentele desintegratiekosten, zie het volgende afwegingscriterium.

10. Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en De verschillende varianten hebben impact op de benodigde overhead. 60 Als bijvoorbeeld bij variant 1 ervoor gekozen wordt de overhead opnieuw in te richten, zal er bij de GGD en bij SWVO/ Gr De Bevelanden overhead afgebouwd moeten worden. In onze ervaring verschilt het per situatie -oftewel per gemeente en per samenwerkingsverband- in welk tempo overheadkosten afgebouwd kunnen worden.

Overhead wordt ook wel aangeduid met het PIJOFACH-acroniem, dat alle ondersteunende processen weergeeft: personeel, organisatie, informatievoorziening (incl. documentaire informatievoorziening/ archief), juridische ondersteuning, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting/facilitaire zaken. 60

Daarnaast kan overdracht van taken ook andere (negatieve) effecten hebben voor de twee organisaties waar in de huidige situatie de inkooptaken zijn ondergebracht. Bij dit criterium brengen wij deze in beeld.

11. Personele consequenties Een keuze voor één van de drie varianten zal gevolgen hebben voor het personeel. Voor personeel dat overgaat kunnen er mogelijk wijzigingen optreden in rechtspositie en arbeidsvoorwaarden. Ook kan uitbesteding betekenen dat de reiskosten en reistijd voor medewerkers toeneemt. Daarnaast speelt de vraag in hoeverre medewerkers hun huidige taak (functie) kunnen blijven uitvoeren. Afhankelijk van de voorkeursvariant kan er sprake zijn van meer specialistische functies of juist functies met een breder takenpakket. Bovendien moeten medewerkers die overgaan in de regel nieuwe werkprocessen en nieuwe applicaties leren kennen. Verder vergelijken we de varianten op het subcriterium “interne mobiliteit/ carrièreperspectief.” Het gaat hierbij om de herplaatsings- en re-integratiemogelijkheden van medewerkers, bijvoorbeeld in het kader van loopbaanontwikkeling. In het algemeen geldt dat naarmate de organisatie groter is met een meer gevarieerd takenpakket, de mogelijkheden voor interne mobiliteit groter zullen zijn. Tot slot gaat het om personele frictie, oftewel de vraag in hoeverre de huidige medewerkers over kunnen gaan van de huidige organisatie naar de organisatie van de voorkeursvariant.

12. Toekomstbestendigheid en structurele risico’s Bij het criterium Toekomstbestendigheid en risico’s gaat het om vragen als: •

Wat is de ingeschatte mate van toekomstbestendigheid van uitvoering van de taken bij elke variant? Welke toekomstige veranderingen, zoals landelijke ontwikkelingen, zijn te voorzien die de mate van toekomstbestendigheid beïnvloeden?

•

Welke kansen zijn er voor doorontwikkeling van de variant? Hierbij kan gedacht worden aan een ‘alles in één-constructie’, waarbij zoveel mogelijk onderdelen van het sociaal domein in de GR worden ondergebracht.

•

Welke (overige) structurele risico’s zijn er bij elke variant en wat is de ingeschatte omvang van deze risico’s (kans maal impact)? Het gaat dan met name om de bedrijfsvoerings- en financiële risico’s, juridische en bestuurlijke risico’s.

13. Mate van complexiteit van invoering Bij dit criterium gaat het om de inschatting van de mate van complexiteit van de implementatie en de daarmee samenhangende incidentele risico’s. Dit kan een relatie hebben met de mogelijke ingangsdatum van een bepaalde variant. Naarmate het eenvoudiger is om een bepaalde variant in te voeren, hoe sneller de implementatie uitgevoerd kan worden en hoe minder lang de huidige situatie hoeft te blijven voortbestaan.

Bijlage 2. Samenhang beleid en uitvoering Deze opdracht richt zich op een samenwerkingsorganisatie voor de uitvoerende inkooptaken. Buiten de scope vallen de beleidstaken, waar de kaders gesteld worden waarbinnen de inkooporganisatie gaat werken. Na de keuze voor de voorkeursvariant is het volgens ons van belang om de beleidscyclus en de uitvoerende inkoopcyclus -die bij verschillende organisaties zijn ondergebracht- effectief met elkaar te verbinden. De onderstaande figuur geeft modelmatig weer hoe beleid en uitvoering met elkaar gekoppeld zouden moeten worden. Ook geeft het op hoofdlijnen inzicht in welke taken onder beleid vallen en welke onder uitvoerende inkoop. Colleges en raden

Strategische beleidskaders

Vertalen in

Vertalen in

Beleidscyclus: ambities (meerjaarlijks)

Evaluatie beleid (o.b.v. feitelijke prestaties)

Operationeel beleidskader Vertalen in

Vertalen in

Vertalen in

Uitvoeringsbeleid en jaarplan

Opdracht aan inkooporganisatie

Programmabegroting

Jaarrekening

Uitvoerende cyclus: prestaties (jaarlijks)

Monitoring en bijstelling

Vertalen in

Opdrachtverlening en contractmanagement Opdracht, geldstroom en verantwoordingsinformatie

Zorgaanbieder Zorgverlening

Cliënt/ inwoner

Bijlage 3. Onderzochte documenten In het kader van deze opdracht hebben we de volgende documenten bestudeerd: •

Regiovisie BWMO Zeeland 2022-2025

•

Memo Adriaanse Van der Weel advocaten over inrichting van jeugdzorg in Zeeland uit 2021

•

Notitie organisatiestructuur Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein van BDO uit 2018

•

‘Naar een werkende samenwerking in het sociale domein’ van Berenschot uit 2020

•

‘Samen aan het stuur’ van BMC uit 2022

•

Beschouwing vier varianten van Arnold van den Berge uit 2022

•

Een ongedateerde juridische analyse in tabelvorm

•

Evaluatie van het proces van heroverweging van de inkooprelatie met Intervence, van Partners + Propper uit 2022

•

Twee documenten over het Risicotaxatieonderzoek partnerschapsafspraken en governance beschermd wonen opgesteld voor B&W Vlissingen uit 2023

•

0-meting Govenance (over CZW bureau in 2022 en 2023)

•

De kruisjeslijst (ongedateerd)

•

Convenant Zeeuwse overheden inzake het College voor Zorg en Welzijn (2010).

•

Uitwerking evaluatie CZW bureau. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden, organisatievorm en taken CZW bureau. (2010).

•

Diverse onderliggende juridische stukken.

WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG Nederland is continu in ontwikkeling. Maatschappelijk, economisch en organisatorisch verandert er veel. Al meer dan tachtig jaar volgen wij als adviesbureau deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. De behoefte om iets fundamenteels te betekenen voor mens en maatschappij zit in onze genen. Met onze adviezen en oplossingen hebben we dan ook actief meegebouwd aan het Nederland van vandaag. We zoeken altijd naar duurzame vooruitgang. En gaan pas naar huis als het is opgelost.

Berenschot B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG UTRECHT Postbus 8039, 3503 RA UTRECHT 030 2 916 916 www.berenschot.nl