2023-11-07 IC7 - bijlage Rapport Berenschot governance inkoop jeugdhulp, BW, MO, VO

Wendbaar en behoedzaam

1/54

RAPPORT

Wendbaar en behoedzaam Governance inkoop jeugdhulp, BW, MO en VO Zeeland: de ideale constructie bestaat niet 70035 - Openbaar –18 september 2023

Opgesteld door Berenschot in samenwerking met de expertgroep

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Wendbaar en behoedzaam

2/54

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1

Inleiding .................................................................................................... 4

1.1

Inleiding ......................................................................................................... 4

1.2

Context ........................................................................................................... 4

1.3

Doel opdracht: vergelijking drie varianten ...................................................... 5

1.4

Afwegingskader en afwegingscriteria ............................................................. 6

1.5

Takenpakket gezamenlijke inkooporganisatie ................................................ 8

1.6

Om welke inwoners/ cliënten gaat het? ....................................................... 10

1.7

Projectorganisatie en aanpak onderzoek ...................................................... 11

1.8

Leeswijzer .................................................................................................... 11

Hoofdstuk 2

Huidige situatie ........................................................................................ 13

2.1

Inleiding ....................................................................................................... 13

2.2

Samenvattend overzicht huidige situatie ...................................................... 13

2.3

De huidige inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang (BW en MO/VO) ............................................................................................ 14

2.4

De huidige inkoop en subsidiëring van jeugdhulp ......................................... 17

2.5

Bestuurlijk-juridische beschrijving van de beoogde toekomstige situatie..... 19

Hoofdstuk 3

Bestuurlijke en juridische criteria ............................................................ 22

3.1

Inleiding ....................................................................................................... 22

3.2

Bestuurlijke samenhang ............................................................................... 22

3.3

Kwaliteit besluitvormingsprocessen ............................................................. 24

3.4

Legitimering samenwerking ......................................................................... 26

3.5

Lokale autonomie ......................................................................................... 27

Hoofdstuk 4

Financiële criteria .................................................................................... 28

4.1

Inleiding ....................................................................................................... 28

4.2

Kosten: structureel ....................................................................................... 28

4.3

Kosten: incidenteel ....................................................................................... 32

4.4

Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en .... 34

4.5

Samenvattend overzicht financiële consequenties ........................................ 36

Hoofdstuk 5

Overige criteria ........................................................................................ 38

5.1

Inleiding ....................................................................................................... 38

5.2

Kwaliteit van dienstverlening ....................................................................... 38

5.3

Kwaliteit van processen ................................................................................ 38

5.4

Kwetsbaarheid/ continuïteit ......................................................................... 39

5.5

Personele consequenties .............................................................................. 40

5.6

Toekomstbestendigheid en structurele risico’s ............................................. 40

5.7

Mate van complexiteit van invoering ............................................................ 41

Hoofdstuk 6

Conclusies en aanbevelingen ................................................................... 43

6.1

Inleiding ....................................................................................................... 43

6.2

Conclusies ..................................................................................................... 43

6.3

Aanbevelingen .............................................................................................. 44

Wendbaar en behoedzaam

3/54

Bijlage 1. Toelichting afwegingscriteria ......................................................................... 48 Bijlage 2. Samenhang beleid en uitvoering .................................................................... 52

HOOFDSTUK 1

INLEIDING

Inleiding 1.1

Inleiding

In dit inleidende hoofdstuk beschrijven we eerst de context en het doel van de opdracht aan Berenschot. Centraal in deze opdracht staan de vergelijking van drie varianten inzake de inkoop van taken op het gebied van jeugdhulp, BW, MO en VO. Deze vergelijking voeren we uit met behulp van een afwegingskader. Dit afwegingskader lichten we nader toe in paragraaf 1.4. In paragraaf 1.5 specificeren we de taken die binnen de scope van deze opdracht vallen. Vervolgens geven we een korte schets van de cliënten waar het bij deze opdracht om gaat. In de daaropvolgende paragraaf geven we een beknopte beschrijving van de projectorganisatie en de aanpak. De laatste paragraaf bevat de leeswijzer voor deze rapportage. De lezer met weinig tijd adviseren wij om eerst dit inleidende hoofdstuk en vervolgens het hoofdstuk met de conclusies en aanbevelingen te lezen.

1.2

Context

De dertien gemeenten in Zeeland werken samen op het gebied van de inkoop van jeugdhulp en beschermd wonen (BW), maatschappelijke opvang (MO) en vrouwen-/veilige opvang (VO), maar binnen verschillende samenwerkingsverbanden en uitvoeringsorganisaties. De nu volgende tabel geeft inzicht in de huidige organisatie van deze vier genoemde inkooptaken. Inkooptaak

Huidige organisatie van deze taak

Jeugdhulp

Inkoop jeugdhulp loopt via de Inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland (IJZ), welke via een bestuurscommissie onderdeel is van de gemeenschappelijke regeling (GR) Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (hierna: GR GGD/IJZ1)

BW, MO en VO

De inkoop van BW, MO en VO is een verantwoordelijkheid van de centrumgemeente Vlissingen en wordt via mandatering uitgevoerd door het CZW-bureau (College van zorg en welzijn), aangestuurd door de GR Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO)

Het themaoverleg sociaal domein van het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO) heeft op 18 november 2021 ingestemd met het voorstel tot een gezamenlijk onderzoek naar de governance voor BW, MO, VO en jeugdhulp Zeeland. Daarbij is de uitdrukkelijke wens meegegeven om deze operatie in het brede kader te bezien van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein, zodat versnippering wordt tegengegaan en samenhang wordt bevorderd.

De Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland voorziet in een openbaar lichaam Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. Dit openbaar lichaam is opgedeeld in twee organisatieonderdelen: 1. de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland 2. de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ). IJZ is dus geen onderdeel van de GGD Zeeland, maar van het openbaar lichaam. Om duidelijk(er) te maken dat de inkooptaken niet onder het organisatieonderdeel GGD terecht zouden komen (bij de tweede variant) maar onder het openbaar lichaam, hanteren we in deze rapportage de afkorting GR GGD/IJZ. 1

Eind december 2021 heeft BMC de opdracht gekregen om onderzoek te doen naar de governance inkoop BW, MO, VO en jeugdhulp in Zeeland. In april 2022 heeft BMC het rapport ‘Samen aan het stuur’ opgeleverd. BMC adviseerde de eerste variant: een nieuwe GR voor de inkoop (en subsidiëring) en contractmanagement van jeugdhulp en BW, MO en VO. Regievoering op het inhoudelijke beleid Sociaal Domein vindt dan plaats vanuit het OZO. Het advies van BMC was om het OZO ook te benutten als netwerkorganisatie voor alle gemeenten (en de provincie) waarin strategie en beleid voor het sociaal domein wordt besproken en de lobby richting Rijksoverheid wordt voorbereid en uitgevoerd. Naar aanleiding van het BMC-rapport zijn juli 2022 drie mogelijke varianten benoemd voor het organiseren van de inkooptaken:2 1. Het oprichten van een nieuwe GR voor het organiseren van de inkooptaken op het gebied van jeugdhulp, BW, MO en VO. 2. Inkoop van BW, MO en VO toevoegen aan de GR GGD/IJZ; 3. Inkoop Jeugdhulp en BW, MO en VO toevoegen aan SWVO, waarbij de overige zes gemeenten tot de GR toetreden. Tijdens het OZO van 15 december 2022 is geadviseerd om te starten met een nieuwe gemeenschappelijke regeling voor de inkoop van BW, MO, VO en jeugdhulp.

Het uitgangspunt hierbij was dat deze GR in goede samenspraak met GR GGD/IJZ en SWVO zou worden neergezet en systemen, processen en werkwijzen zo veel en goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. Hoewel de vergadering het ingebrachte advies kon volgen, vond men de onderbouwing voor het advies om te komen tot een nieuwe GR en het ontbreken van de consequenties van de keuze voor de GR GGD/IJZ en SWVO te summier. Er was richting de organisaties en gemeenteraden met name behoefte aan een nadere uitwerking op het juridisch en financieel vlak.

1.3

Doel opdracht: vergelijking drie varianten

Op basis van de in de vorige paragraaf beschreven context bestaat er behoefte aan een meer feitelijk inzicht in de mogelijkheden en belemmeringen van de drie varianten en de consequenties van de keuzes voor de diverse betrokken partijen. Bij de drie te beschouwen varianten voor het juridisch regelen van een gezamenlijke inkooporganisatie gaat het dus om: 1. Onderbrengen van de taken in een nieuwe gemeenschappelijke regeling. 2. Onderbrengen van BW, MO en VO in de GR GGD/IJZ. 3. Onderbrengen inkoop jeugdhulp en BW, MO en VO bij de gemeenschappelijke regeling SWVO. Naast de vergelijking van deze drie varianten hebben we in de analyse ook een (separate) waardering van de huidige situatie (de nuloptie) meegenomen. 3 Met het oog op deze behoefte is de volgende hoofdvraag geformuleerd voor dit onderzoek: Beschrijf de juridische, financiële en overige ter zake doende aspecten van de drie varianten afzonderlijk en geef per variant aan wat de consequenties zijn voor de betrokken organisaties die nu deze taken uitvoeren.

Daarnaast is sprake geweest van een vierde variant, een alles-in-één-constructie. In feite betreft dit een doorontwikkeling op de langere termijn van één van de andere drie varianten. Omdat deze variant voor de nabije toekomst niet als haalbaar wordt ingeschat, wordt deze variant niet meegenomen in de verdiepende uitwerking. Op de langere termijn komt deze variant mogelijk weer in beeld. 3 Hierbij is van belang op te merken dat besloten is om de huidige situatie niet te continueren, met name vanwege de beoogde doorcentralisatie van BW. Dat neemt niet weg dat inzicht in de voor- en nadelen van de huidige situatie op de hierna te bespreken afwegingscriteria meerwaarde kan hebben bij het maken van een keuze over de voorkeursvariant. 2

De vergelijking van de drie varianten is opgenomen in dit beslisdocument (rapportage). In dit beslisdocument staan alle, voor colleges en raden relevante overwegingen vermeld. Het is daarmee een document op hoofdlijnen. 4 Bij de besluitvorming naar aanleiding van dit beslisdocument is het volgens ons cruciaal om onderscheid te maken tussen: •

De argumenten (overwegingen) om te kiezen voor één van de drie genoemde varianten. Deze keuze resulteert in een voorkeursvariant.

•

De te maken vervolgkeuzes na een keuze voor een voorkeursvariant. Het gaat dan bijvoorbeeld om uitwerkingsvraagstukken als: -

Welke keuzes worden gemaakt inzake de juridische uitwerking van de voorkeursvariant? Het gaat dan om thema’s als zeggenschap, stemrecht en kostenverdeling en de vraag of gewerkt gaat worden met bestuurscommissies.

-

De vraag hoe de beleidsontwikkelingstaken worden georganiseerd. Uitgangspunt voor de gezamenlijke inkooporganisatie is dat het gaat om beleidsarme inkoop. Er worden dus geen beleidsontwikkelingstaken bij de inkooporganisatie belegd. De vervolgvraag is dan op welke wijze de huidige beweging van de 13 gemeenten richting gezamenlijke beleidsontwikkeling in het sociaal domein verder wordt georganiseerd.

-

De vestigingsplaats van de voorkeursvariant.

Bij het opstellen van dit beslisdocument hebben we gemerkt dat in de discussie de argumenten om te kiezen voor een bepaalde variant en de te maken vervolgkeuzes over uitwerkingsvraagstukken (na een keuze voor een voorkeursvariant) door elkaar heen lopen. Dat maakt de discussie over de voorkeursvariant diffuus, met als risico dat er op basis van dit beslisdocument geen besluit wordt genomen. Vandaar ons pleidooi om in het komende besluitvormingsproces -aan de hand van de argumenten in het ingevulde afwegingskader- de focus te leggen op besluitvorming over wat de voorkeursvariant zou moeten zijn. In de volgende paragraaf lichten we dit afwegingskader nader toe. Op de belangrijkste te maken vervolgkeuzes na de keuze voor een voorkeursvariant komen we terug in het hoofdstuk met de aanbevelingen.

1.4

Afwegingskader en afwegingscriteria

Voor de vergelijking van de drie varianten maken wij gebruik van een afwegingskader.5 Dit is in feite een tabel die bestaat uit de volgende drie onderdelen: 1. De drie eerdergenoemde varianten. Deze zijn afgezet tegen de huidige situatie. 2. Afwegingscriteria (beoordelingscriteria) voor het systematisch vergelijken van deze drie varianten. Deze afwegingscriteria zijn afgeleid van de belangrijkste, met de inkooptaken in het sociaal domein (en dan specifiek jeugdhulp, BW, MO en VO) samenhangende doelen en belangen. 3. De wegingsfactor, oftewel het relatieve gewicht (zwaarte) van elk afwegingscriterium. De wegingsfactor geeft inzicht in de bestuurlijke prioriteit van elk afwegingscriterium.

Na een definitief principebesluit zullen nog veel zaken uitgezocht moeten worden in de volgende implementatiefase. Wat precies uitgezocht moet worden hangt uiteraard af van wat als voorkeursvariant uit het onderzoek naar voren komt. De valkuil is om te veel zaken al in detail in deze besluitvormingsfase te willen onderzoeken, wat zorgt voor een langere doorlooptijd en extra ambtelijke uren en kosten. De focus zou volgens ons moeten liggen op de aspecten die doorslaggevend zijn voor een besluit van de 13 gemeenten over de voorkeursvariant. Zie ook het vervolg van deze paragraaf en onze aanbevelingen. 5 Dit wordt ook wel beoordelingskader, toetsingskader, ‘meetlat’ of multicriteria analyse genoemd. 4

Met behulp van een ingevuld afwegingskader kan de discussie over de voor- en nadelen van de drie genoemde varianten op een gestructureerde en zo objectief mogelijke wijze gevoerd worden. Op basis van dit inzicht kunnen de Zeeuwse gemeenten vervolgens een gefundeerd besluit nemen voor wat de voorkeursvariant zou moeten zijn. Afwegingscriteria De nu volgende tabel bevat de gehanteerde afwegingscriteria. In bijlage 1 lichten we deze afwegingscriteria nader toe. Deze afwegingscriteria zijn opgesteld in overleg met de projectorganisatie (expertgroep, projectgroep en stuurgroep). We merken hierbij op dat de afwegingscriteria in willekeurige volgorde staan opgesomd (en niet op volgorde van belangrijkheid) De eerste vier criteria hebben een bestuurlijk en juridisch karakter; de vergelijking op deze criteria treft u aan in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 bevat de vergelijking op de criteria 7, 8 en 9; deze gaan in op de consequenties voor financiën en overhead. De vergelijking op de overige criteria staat beschreven in hoofdstuk 5. Afwegingscriterium

Toelichting/ subcriteria

1. Bestuurlijke samenhang sociaal domein bevorderen

Stimuleren doelmatige en doeltreffende samenwerking tussen de gemeenten: • • •

2. Kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen

• • • •

Bevorderen strategische samenwerking en lobby (naar de Rijksoverheid) Beperken bestuurlijke (en ambtelijke) drukte Verminderen van het aantal GR’en Inhoudelijke kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming Vereenvoudiging van bestuurlijke besluitvorming Vereenvoudiging van de governance, zodat een bestuurder zo min mogelijk verschillende rollen (met uiteenlopende belangen) hoeft in te vullen Mate van bestuurlijke slagvaardigheid om in te spelen op (externe) ontwikkelingen

3. Mate van legitimering

• • •

Positie van colleges en raden: politieke legitimering Juridische legitimering Maatschappelijke legitimering

4. Lokale autonomie versus regionale samenwerking

•

Mate waarin lokale autonomie wat betreft de beleidsbepalende bevoegdheden (van colleges en raden) behouden kan blijven

5. Kwaliteit van dienstverlening

• • •

Goede en bereikbare zorg/ voorzieningen Mate van klanttevredenheid Impact op samenwerking met het werkveld (zorgaanbieders)

6. Kwaliteit van processen

•

Efficiënte en effectieve werkprocessen en gegevensstromen Mate van schaal- en synergievoordelen Mate van slagvaardigheid in de bedrijfsvoering om in te spelen op (externe) ontwikkelingen

• •

7. Kwetsbaarheid/ continuïteit

• •

Kwetsbaarheid personeel Kwetsbaarheid ICT/applicaties en ICT beheer

Afwegingscriterium

Toelichting/ subcriteria

8. Kosten: structureel

• • •

Financiële effecten van schaal- en synergievoordelen Methode om de kosten te verdelen Kosten ambtelijk opdrachtgeverschap

9. Kosten: incidenteel

•

Omvang implementatiekosten

10. Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en

•

Impact op overhead Overige (negatieve) effecten op de andere GR’en

11. Personele consequenties

•

Mate van wijzigingen in rechtspositie en arbeidsvoorwaarden Impact op reistijd en reiskosten van medewerkers Impact op de functie/ taakuitvoering Interne mobiliteit/ carrièreperspectief Mogelijke frictie

• • • • 12. Toekomstbestendigheid en structurele risico’s

13. Mate van complexiteit van invoering

• • •

Mate van toekomstbestendigheid van uitvoering van de taken Kansen voor doorontwikkeling Structurele (overige) risico’s

• • •

Mate van complexiteit van implementatie Incidentele risico’s Ingangsdatum

De drie varianten worden in dit beslisdocument dus op deze aspecten/ thema’s met elkaar vergeleken. Het onderzoek richt zich hierbij op het verzamelen van zo feitelijk mogelijke informatie over de score van elke variant op deze afwegingscriteria. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de varianten op sommige criteria (ongeveer) hetzelfde scoren. Voor besluitvorming over de voorkeursvariant is het dus van belang de focus te leggen op de afwegingscriteria waar de drie varianten met name van elkaar verschillen. In het hoofdstuk met de conclusies maken we dit met behulp van gekleurde ‘plussen en minnen’ inzichtelijk.

1.5

Takenpakket gezamenlijke inkooporganisatie

Bij het takenpakket van de gezamenlijke inkooporganisatie gaat het om beleidsarme inkoop en subsidiëring. De 13 Zeeuwse gemeenten en de betrokken uitvoeringsorganisaties zijn het op hoofdlijnen eens wat er precies onder dit takenpakket valt. Dit maakt het mogelijk om op basis van de onderzochte documenten en de gevoerde gesprekken een uitwerking te maken van het takenpakket. We hebben het takenpakket voor de toekomstige gezamenlijke inkooporganisatie uitgewerkt in de onderstaande tabel. Daarbij hebben we vijf deeltaken op het gebied van inkoop gekoppeld aan de drie beleidsvelden, namelijk BW, opvang (MO en VO) en Jeugdhulp.

De teksten in de tabel komen voor BW en opvang uit de besluiten waarmee mandaat en volmacht wordt verleend aan de uitvoeringsorganisatie (CZW-bureau onder SWVO). De teksten onder jeugdhulp komen uit de gemeenschappelijke regeling van de GR GGD/IJZ. 6 7 Deeltaken/ beleidsveld

Beschermd wonen (mandaat en volmacht)

Opvang: MO en VO (mandaat en volmacht)

Jeugdhulp (delegatie aan GR GGD/IJZ)

Voorbereiden en uitvoeren van de regionale inkoopen aanbestedingsprocedures

De voorbereiding en de uitvoering van de regionale aanbesteding beschermd wonen

Niet van toepassing

Voeren van inkoop- en aanbestedingsprocedures voor Jeugdhulp. Onderhandelen met aanbieders en uitvoerders van Jeugdhulp

Subsidiëren van zorgaanbieders

Niet van toepassing

Subsidiëring van zorgaanbieders

Het subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaat-regelen in het kader van de Jeugdwet

Beheer contracten subsidierelatie (inclusief naleving)

De uitvoering van de in de overeenkomst beschermd wonen opgenomen verplichtingen namens/ voor de 13 gemeenten in Zeeland, het bewaken van de naleving van het contract en het onderhouden van het relatiebeheer met de gecontracteerde zorgaanbieders

Niet expliciet benoemd, vermoedelijk wel een taak.

Het uitvoeren van taken uit de Jeugdwet door middel van het contracteren en subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen in het kader van de Jeugdwet; dit omvat ook het beëindigen van deze contracten door opzegging of ontbinding en het terugvorderen van deze subsidies. Contractenbeheer Bewaken van de Zeeuws brede afspraken Voeren van de financiële administratie

Dataverzameling voor monitoring naleving en verantwoording

Het monitoren van het regionale beleid over beschermd wonen en het aangaan en ondertekenen van een meer-partijen verwerkersovereenkomst uitvoering inkoop en contractbeheer beschermd wonen en monitoring regionaal beleid beschermd wonen in Zeeland

Het monitoren van het regionale beleid over maatschappelijke opvang, inclusief het hiertoe aangaan en ondertekenen van een meer-partijen verwerkersovereenkomst

Verzamelen van de benodigde gegevens ten behoeve van de monitoring en verantwoording

Overige taken

Het aangaan en ondertekenen van de overeenkomst beschermd wonen (voor de regio Zeeland)

Niet expliciet benoemd.

Gevraagd en ongevraagd adviseren aan de gemeenten over zaken betreffende de inkoop en subsidiëren van Jeugdhulp Aanspreekpunt voor aanbieders en uitvoerders van Jeugdhulp en voor de gemeenten

Daarbij past de nuancering dat op onderdelen – vooral voor BW, MO en VO – nog gesprekken gaande zijn om het takenpakket precies af te bakenen. Bij CZW zijn namelijk de uitvoerende inkooptaken op dit moment vervlochten met beleidstaken en overige taken. Ook zijn op dit moment niet alle takenpakketten tot op hetzelfde detailniveau uitgewerkt in de officiële documenten. 7 In de tabel worden de termen mandaat, volmacht en delegatie genoemd. We lichten deze juridische termen nu kort toe. Mandaat is de bevoegdheid om in naam van (in dit geval) het college van B&W besluiten te nemen. De bevoegdheid gaat dus niet over, maar een ander (in dit geval CZW-bureau onder SWVO) neemt in naam van de gemeente een besluit. Volmacht is de privaatrechtelijke tegenhanger van mandaat. Het gaat hier om de bevoegdheid om in naam van een ander privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Delegatie is het overdragen door (in dit geval) het college van B&W van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Dat is niet langer in naam van een ander – zoals bij mandaat – maar uit eigen naam. 6

Het uitgangspunt dat we bij het opstellen van dit beslisdocument hebben gehanteerd is dat de 13 Zeeuwse gemeenten op de in bovenstaande tabel genoemde taken -om moverende redenen- met elkaar willen samenwerken.

1.6

Om welke inwoners/ cliënten gaat het?

Bij het maken van een keuze voor de voorkeursvariant vinden wij het belangrijk om in het oog te blijven houden dat het uiteindelijk ‘slechts’ een inrichtingsvraag betreft. Anders gezegd is het een middel om een hoger gelegen doel te realiseren. Bij dit hogere doel gaat het om de cliënten waarvoor gewerkt wordt op het gebied van Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang en Jeugdhulp. Het betreft verschillende soorten zorg aan diverse kwetsbare groepen inwoners in Zeeland. We lichten dit nu beknopt nader toe. Beschermd wonen is bedoeld voor inwoners die vanwege psychische of psychosociale problemen niet zelfstandig kunnen wonen. Dit zijn bijvoorbeeld mensen die last hebben van psychoses, verslavingen, autisme of niet-aangeboren hersenletsel. Deze inwoners zijn kwetsbaar en hebben een hoge begeleidingsbehoefte. In Zeeland maken circa 340 inwoners gebruik van beschermd wonen. Maatschappelijke opvang is het tijdelijk opvangen en begeleiding bieden aan inwoners die niet meer thuis kunnen wonen en zich niet op eigen kracht kunnen handhaven in de samenleving. In Zeeland gaat het om bij benadering om 560 inwoners. Vaak hebben deze mensen te maken hebben met een combinatie van meerdere problemen, zoals dak- en thuisloosheid, geweldsproblematiek, schulden, verslavingsproblemen en/of werkloosheid, waardoor er sprake is van een complexe hulpvraag.

8 Vrouwenopvang biedt tijdelijk onderdak en begeleiding aan vrouwen en kinderen die niet meer thuis kunnen wonen, omdat er sprake is van relatieproblemen of huiselijk geweld. 9 Jeugdhulp omvat verschillende vormen van zorg aan jeugdigen, zoals ambulante jeugdhulp of begeleiding. Om een beeld te geven van de omvang hierbij een overzicht van de productiecijfers Jeugdhulp 2022: •

Ongeveer 400 jeugdigen die weinig voorkomende/complexe specialistische jeugdhulp nodig hebben.

•

Ongeveer 10.000 jeugdigen die vallen in de categorie veel voorkomende jeugdhulpvragen, die hoog-complex, midden-complex of laag-complex van aard zijn.

•

Ongeveer 600 jeugdigen die vallen in de categorie Ernstige Enkelvoudige Dyslexie.

•

Ongeveer 1.300 jeugdigen die lichte begeleiding nodig hebben.

•

In een beperkt aantal situaties per jaar is behoefte aan een interventie om een jeugdige in een crisissituatie 24/7 de juiste hulp te kunnen bieden.

Onder de centrumgemeentetaak MO valt ook een deel openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ), verslavingszorg en in Zeeland ook bemoeizorg. 9 We merken hierbij op dat de Decentralisatieuitkering Vrouwenopvang die centrumgemeenten ontvangen niet alleen bedoeld is voor opvang, maar ook breder voor de aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties/ huiselijk geweld en kindermishandeling. Zie voor meer informatie de factsheet van de VNG: financiering-aanpak-huiselijkgeweld-en-kindermishandeling_20181108.pdf (vng.nl). 8

1.7

Projectorganisatie en aanpak onderzoek

De projectorganisatie voor de begeleiding van dit vergelijkende onderzoek naar de drie varianten zag er als volgt uit: •

Bestuurlijk opdrachtgever was de stuurgroep, die onder voorzitterschap stond van de voorzitter OZO sociaal domein.

•

De projectgroep was ambtelijk opdrachtnemer. De rol van de projectgroep was ervoor zorgen dat de opdracht helder is en wordt uitgezet richting de externe projectleider en de expertgroep, bewaken van de voortgang van het project en ervoor zorgen dat de stuurgroep afdoende wordt geïnformeerd. De projectgroep bewaakt de agendering in de diverse bestuurlijke gremia en verzorgt de voorstellen en verspreiding hiervan richting colleges en raden.

•

De expertgroep had de rol van onderzoeksgroep die, samen met een financiële werkgroep, bouwstenen aanleverde voor de rapportage. De huidige uitvoeringsorganisaties namen hieraan deel: de GR GGD en IJZ, de GR SWVO en het CZW-bureau en de centrumgemeente Vlissingen.

De aanpak voor deze opdracht zag er in hoofdlijnen als volgt uit. Berenschot heeft bij de start een aantal voor deze opdracht relevante documenten ontvangen, zie bijlage 3 voor het overzicht. Het afwegingskader is mede op basis van deze stukken -onder regie van Berenschot- ingevuld door de expertgroep en verwerkt in een conceptrapportage. Deze conceptrapportage is vervolgens besproken met de projectgroep en de stuurgroep. In de stuurgroep is besloten dat de rapportage ‘rijp’ was voor afstemming in het OZO thema overleg Sociaal Domein. In het OZO-overleg is besproken welke van de drie varianten als voorkeursvariant wordt voorgelegd aan de colleges en raden. Vervolgens is dit beslisdocument samen met een oplegnotitie doorgeleid naar de colleges en raden voor de definitieve besluitvorming over wat de voorkeursvariant is. Om de voorstellen te toetsen bij raadsleden en hen bij het proces te betrekken is een (informele) klankbordgroep ingesteld, met vertegenwoordiging vanuit de betrokken gemeenteraden.

Verantwoording De vergelijking van de vergelijking van de varianten is derhalve gebaseerd op: •

Relevante documenten. Zie bijlage 3 voor een overzicht van gebruikte bronnen.

•

Inschattingen en overwegingen vanuit Berenschot en de expert-, project en stuurgroep.

1.8

Leeswijzer

Deze rapportage is als volgt opgebouwd: •

Het volgende hoofdstuk bevat een beschrijving van de huidige situatie.

•

In hoofdstuk 3 komen de bestuurlijke en juridische criteria aan bod. Het gaat dan om:

•

•

-

Bestuurlijke samenhang sociaal domein bevorderen

-

Kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen

-

Mate van legitimering

-

Lokale autonomie versus regionale samenwerking

Hoofdstuk 4 vergelijkt de varianten op de criteria met een financieel karakter: -

Kosten: structureel

-

Kosten: incidenteel

-

Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en

Hoofdstuk 5 bevat de vergelijking op de overige criteria: -

Kwaliteit van dienstverlening

-

Kwaliteit van processen

-

Kwetsbaarheid/ continuïteit

•

-

Personele consequenties

-

Toekomstbestendigheid en structurele risico’s

-

Mate van complexiteit van invoering

Hoofdstuk 6 bevat tot slot de conclusies en aanbevelingen.

Dit rapport bevat de volgende bijlagen: 1. Inhoudelijke toelichting op de afwegingscriteria. 2. De samenhang van beleid en uitvoering. 3. Lijst van bestudeerde documenten. Een samenvattende tabel met de vergelijking van de drie varianten is te vinden in de conclusies in hoofdstuk 6.

HOOFDSTUK 2

HUIDIGE SITUATIE

Huidige situatie 2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk geven we eerst een overzicht van de huidige situatie op een aantal indicatoren. Daarna volgt een bestuurlijk-juridische analyse van de huidige situatie van Beschermd Wonen en Opvang en vervolgens Jeugdhulp. We sluiten dit hoofdstuk af met een bestuurlijk-juridische analyse van de gewenste toekomstige situatie wat betreft de inkooptaken.

2.2

Samenvattend overzicht huidige situatie

De nu volgende tabel bevat een samenvattend overzicht van de huidige situatie wat betreft het takenpakket wat onder de scope van deze opdracht valt. Aspect

Jeugdhulp

Beschermd wonen

Huidige wijze van organiseren

Inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland (IJZ), die via een bestuurscommissie onderdeel is van de gemeenschappelijke regeling (GR) Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GR GGD/IJZ) Zeeland

Verantwoordelijkheid van de centrumgemeente Vlissingen; via mandatering uitgevoerd door het CZW-bureau (College van zorg en welzijn), aangestuurd door de GR Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO)

Beleidsontwikkeling

Belegd bij gemeenten (college en raadsverantwoordelijkheid)

Organisatie van toegang

Bij gemeenten

Bij gemeenten

Bij zorgaanbieders

Inkooprelatie

Aanbesteding

Aanbesteding

Subsidie

€ 22,20 mln.

€ 11,92 mln.

Omvang programmagelden excl. apparaatskn. (begroting 2023)

€ 124,7 mln.

Opvang (MO/ VO)

Aantal fte uitvoerende inkoop in 2023

13,78 fte

Circa 2,85 fte: 2,25 fte BW, 0,15 fte MO, 0,2 fte VO (bij CZW) en 0,25 fte beheer geldstromen inkoop (bij SWVO)

Aandeel fte uitvoerende inkoop in totaal aantal fte

13,78 fte IJZ/ 264,21 fte totaal GGD = 5%

2,85 fte inkoop/ 27,87 fte SWVO = 10%10

Aantal zorgaanbieders11

10 11

225 organisaties

13 organisaties

Zie voor een overzicht van de (overige) taken van SWVO https://www.swvo.nl/over-ons/. Zie voor een nadere toelichting de komende paragrafen.

8 organisaties

2.3

De huidige inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang (BW en MO/VO)

De inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang in Zeeland kent meerdere spelers. Centraal staan de mensen om wie het uiteindelijk draait: inwoners die hulp nodig hebben. In Zeeland zijn dat tussen 300 en 400 mensen die een beroep doen op beschermd wonen en tussen de 500 en 600 mensen die opvang nodig hebben. 12 In de nu volgende infographic hebben we op hoofdlijnen uitgewerkt hoe dit bestuurlijk-juridisch is georganiseerd. 13 In de toelichting starten we onderaan de figuur en werken vervolgens naar boven toe.

2.3.1

De wettelijke regeling

In de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) draagt de wetgever (het parlement en de regering) de colleges van B&W van gemeenten op om -onder meer- beschermd wonen en opvang te verstrekken.14 Daarmee ontstaat een medebewindsrelatie: het college moet deze regelingen uitvoeren in lijn met de Wmo. Belangrijk is dat de Wmo voorschrijft dat colleges daarbij moeten

Dit is exclusief de preventieve en ambulante activiteiten die (ook) bekostigd worden. Daarbij moeten we (helaas) aantekenen dat de werkelijkheid nog iets complexer is dan hier staat weergegeven en dat sommige nuances ontbreken. Deze complexiteit is overigens zeker niet uniek voor Zeeland: in heel Nederland worstelen overheden met de complexiteit van het sociaal domein. De infographic bevat daarom de hoofdlijnen. 14 En ook Veilig Thuis, overige aanpak huiselijk geweld en kindermishandeling en overige inzet om daklozenopvang en vrouwenopvang te voorkomen. 12 13

samenwerken “indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet aangewezen is”. Verder ontvangen gemeenten geld van het Rijk om deze taak uit te voeren.

2.3.2

13 Zeeuwse gemeenten en de centrumgemeente Vlissingen

Op grond van de wet zijn de dertien Zeeuwse gemeenten allemaal afzonderlijk verantwoordelijk voor het verstrekken van beschermd wonen en opvang. Tussen het Rijk en de VNG is echter afgesproken dat (voorlopig) met centrumgemeenten zal worden gewerkt. De gemeente Vlissingen is op basis van het Besluit maatschappelijke ondersteuning van 2 oktober 2006 (Stb. 2006, 450) voor de regio Zeeland aangewezen als centrumgemeente.

Beschermd wonen De gemeente Vlissingen is op dit moment voor de regio Zeeland aangewezen als centrumgemeente en is in die hoedanigheid ook opdrachtgever van de zorgaanbieders van het beschermd wonen. Op dit moment is een wetsvoorstel in voorbereiding dat tot doel heeft om te komen tot doordecentralisatie van beschermd wonen. Dit wetsvoorstel regelt dat alle gemeenten zelf - in plaats van de huidige 43 centrumgemeenten – zowel inhoudelijk alsook financieel verantwoordelijk zijn/worden voor de uitvoering van het beschermd wonen. De beoogde inwerkingtreding op dit moment is voorzien op 1 januari 2025 (na een aantal keren te zijn uitgesteld). Voor toegang tot beschermd wonen geldt dat deze per 1 januari 2022 deze opnieuw is ingericht, waarbij de toegang lokaal (afzonderlijk) belegd is bij de 13 gemeenten in Zeeland. Bij toegang gaat het om het hele proces vanaf binnenkomst van de melding inzake benodigde maatschappelijke ondersteuning tot en met het besluit op de aanvraag. Voor beschermd wonen is dus geen sprake van centrale toegang in Zeeland.15 Er wordt wel op de (beleidsarme) inkoop en subsidiëring samengewerkt.

Opvang Op basis van het besluit uit 2006 wordt door het Rijk aan de gemeente Vlissingen een uitkering (voor alle dertien gemeenten tezamen) verstrekt ten behoeve van activiteiten op het terrein van maatschappelijke opvang en vrouwenopvang. Voor opvang is geen sprake van doordecentralisatie; de centrumgemeenteconstructie blijft voor deze taken dus bestaan. De gemeente Vlissingen is daarnaast door alle Zeeuwse gemeenten gemandateerd om de noodzakelijke besluiten te nemen voor de uitvoering van de Wmo voor wat betreft toelating tot opvang, begeleiding en activering/dagbesteding. Dit gaat over toegang, maar ook over het subsidiëren van de zorgaanbieders en het maken van beleid. Het mandaat voor toegang is via ondermandaat doorgegeven aan de leidinggevende bij de zorgaanbieders voor maatschappelijke opvang en vrouwenopvang.

2.3.3

De inrichting, positionering en taken van het CZW-bureau

Als centrumgemeente is de gemeente Vlissingen de spil in de inrichting van de inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang. De taken die daarmee samenhangen worden (zoveel mogelijk) uitgevoerd door het CZW-bureau.

De inrichting van het CZW-bureau Het CZW-bureau is organisatorisch ondergebracht bij de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio (SWVO). De reden is dat het CZW-bureau

Wel vindt er afstemming, kennis- en expertisedeling plaats tussen de 13 gemeenten (via de contractmanager en onafhankelijk deskundige). 15

niet over eigen rechtspersoonlijkheid beschikt, maar "meelift" met de rechtspersoonlijkheid van het openbaar lichaam van SWVO. Hiervoor is gekozen om twee redenen. In de eerste plaats is rechtspersoonlijkheid nodig voor de inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang. In de tweede plaats wilde men geen nieuwe rechtspersoon oprichten en is gezocht naar een rechtspersoon waar deze taak ondergebracht kon worden. Belangrijk om op te merken is dat niet alle Zeeuwse gemeente deelnemer (eigenaar) zijn van SWVO. Het gaat om 7 van de 13 Zeeuwse gemeenten. Als eigenaar zijn zij verantwoordelijkheid voor de aansturing, het financieel beheer en de personeelsaangelegenheden van het CZW-bureau. De centrumgemeente Vlissingen is door de 12 Zeeuwse gemeenten gemandateerd om als opdrachtgever van het CZW-bureau te fungeren voor het onderdeel beschermd wonen en opvang (centrumgemeentetaken). Deze rolverdeling is verder uitgewerkt in een convenant.

Taken van het CZW-bureau (waar het gaat om inkoop en subsidiëring) De taken van het CZW-bureau zijn – in juridische zin – uit te splitsen in twee onderdelen, namelijk (1) de inkoop van beschermd wonen en (2) het subsidiëren van instellingen voor opvang. De toelating tot deze voorzieningen is elders belegd. 16 De taken voor de inkoop van beschermd wonen zijn: •

de voorbereiding en de uitvoering van de regionale aanbesteding beschermd wonen 2024-2025;

•

de uitvoering van de in de overeenkomst beschermd wonen 2024-2025 opgenomen verplichtingen namens/voor de 13 gemeenten in Zeeland, het bewaken van de naleving van het contract en het onderhouden van het relatiebeheer met de gecontracteerde zorgaanbieders;

•

het aangaan en ondertekenen van de overeenkomst beschermd wonen (voor de regio Zeeland);

•

het aangaan en ondertekenen van een meer-partijen verwerkersovereenkomst uitvoering inkoop en contractbeheer beschermd wonen en monitoring regionaal beleid beschermd wonen in Zeeland;

•

het monitoren van het regionale beleid over beschermd wonen.

De taken voor de subsidiëring maatschappelijke opvang en vrouwenopvang zijn: •

het subsidiëren van de opvang, begeleiding en activering/dagbesteding;

•

het monitoren van het regionale beleid over maatschappelijke opvang, inclusief het hiertoe aangaan en ondertekenen van een meer-partijen verwerkersovereenkomst.

Voor deze taken ontvangt SWVO (en daarmee het CZW-bureau) van de centrumgemeente Vlissingen mandaat en volmacht en de benodigde financiële middelen.

2.3.4

Zorgaanbieders

Namens de 13 Zeeuwse gemeenten gaat het SWVO (met daarbinnen het CZW-bureau) twee typen relaties aan met de zorgaanbieders . Wanneer sprake is van inkoop ontstaat -na een aanbestedingeen contractrelatie; wanneer sprake is van een subsidie een subsidierelatie. Deze relaties maken het mogelijk om de zorg te financieren en – indien nodig – af te dwingen dat deze zorg voldoet aan de eisen. Het gaat om de volgende organisaties:

Voor wat betreft de vraag in hoeverre beleidstaken zijn ondergebracht bij CZW verwijzen we naar (1) Convenant Zeeuwse overheden inzake het College voor Zorg en Welzijn en (2) ‘Uitwerking evaluatie CZW bureau. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden, organisatievorm en taken CZW bureau’ (2010). 16

•

Voor BW gaat het voor 2024 over 13 organisaties die zich hebben ingeschreven voor 2024. Hiervan hebben er 3 nog geen voorlopige gunning gekregen, deze krijgen een "herstelpoging" om binnen 8 weken de juiste zaken aan te leveren (stand mei 2023).

•

Voor MO en VO gaat het om de organisaties Leger des Heils, Emergis, GGD Meld- en actiepunt Bemoeizorg, Juvent, Veilig Thuis17 en maatschappelijk werk organisaties (casemanagement bij een tijdelijk huisverbod).

2.4

De huidige inkoop en subsidiëring van jeugdhulp

Net als de inkoop en subsidiëring van beschermd wonen en opvang, kent de inkoop en subsidiëring van jeugdhulp meerdere zorgaanbieders. Uiteindelijk draait alles om – wat de Jeugdwet – jeugdigen noemt. Dit zijn kinderen tot 18 jaar en -onder voorwaarden- ook personen tot 21 jaar. Het gaat daarbij in 2022 om: •

Ongeveer 400 jeugdigen die weinig voorkomende/complexe specialistische jeugdhulp nodig hebben.

•

Ongeveer 10.000 jeugdigen die vallen in de categorie veel voorkomende jeugdhulpvragen, die hoog-complex, midden-complex of laag-complex van aard zijn.

•

Ongeveer 600 jeugdigen die vallen in de categorie Ernstige Enkelvoudige Dyslexie.

•

Ongeveer 1.300 jeugdigen die lichte begeleiding nodig hebben.

•

In een beperkt aantal situaties per jaar is behoefte aan een interventie om een jeugdige in een crisissituatie de juiste hulp te kunnen bieden.

In de hiernavolgende infographic hebben we uitgewerkt hoe dit bestuurlijk-juridisch is georganiseerd. 18 We lichten de figuur weer van onderen naar boven toe.

Zie voor de jaarrapportage 2021 van Veilig Thuis Zeeland: GGDzeeland_jaarrapportage veilig thuis 2021v2.pdf. 18 Daarbij geldt ook hier dat de werkelijkheid nog iets complexer is dan hier staat weergegeven en dat sommige nuances ontbreken. De infographic bevat daarom de hoofdlijnen. 17

2.4.1

Wettelijke regeling

De regeling in de Jeugdwet lijkt sterk op de regeling in de Wmo. Net als in de Wmo draagt de wetgever (het parlement en de regering) in de Jeugdwet de colleges van B&W van gemeenten op om voorzieningen op het gebied van jeugdhulp te treffen. Daarmee ontstaat een medebewindsrelatie: het college moet deze regelingen uitvoeren in lijn met de Jeugdwet. Belangrijk is dat de Jeugdwet voorschrijft dat colleges daarbij moeten samenwerken “indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet aangewezen is”.19 Verder ontvangen gemeenten geld van het Rijk om deze taak uit te voeren.

2.4.2

13 Zeeuwse gemeenten en IJZ

Voor de inkoop en subsidiëring van de jeugdhulp is geen centrumgemeente aangewezen. In Zeeland hebben de 13 Zeeuwse gemeenten ervoor gekozen om samen opdrachtgever te zijn van de inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland (IJZ). Omdat IJZ is ondergebracht bij de GR GGD/IJZ zijn de 13 gemeenten ook eigenaar van de IJZ.

Dit komt ook terug in de landelijke Hervormingsagenda Jeugd, waarover in mei 2023 een principeakkoord bereikt is. Er komt namelijk voor jeugdhulp een verplichting voor het werken in een gemeenschappelijke regeling (GR). 19

De precieze positionering van de inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland (IJZ) De inkooporganisatie is een bestuurscommissie (zie artikel 25 van de Wgr) binnen de bestaande, verplichte gemeenschappelijke regeling GR GGD Zeeland. Aan deze bestuurscommissie zijn door het algemeen bestuur van de GR GGD/IJZ bevoegdheden en taken overgedragen. Belangrijk: het AB kan niet alle bevoegdheden overdragen (zie artikel 25, derde lid Wgr). In de bestuurscommissie hebben de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten zitting. De bestuurscommissie wordt bijgestaan door een directeur inkoop jeugdhulp en een ondersteunde organisatie (IJZ).

De taken van de inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland (IJZ) IJZ is verantwoordelijk voor – wat wordt genoemd – de technische inkoop van jeugdhulp. Het wordt expliciet benoemd als een echte uitvoeringstaak en daarmee beleidsarm. De inkoop moet uitvoering geven aan het beleid van de dertien Zeeuwse gemeenten op het terrein van jeugdhulp. De gemeenten ontwikkelen en bepalen het beleid. In GR GGD/IJZ staan de taken voor jeugd als volgt opgesomd: •

het uitvoeren van taken uit de Jeugdwet door middel van het contracteren en subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen in het kader van de Jeugdwet; dit omvat ook het beëindigen van deze contracten door opzegging of ontbinding en het terugvorderen van deze subsidies;

•

voeren van inkoop- en aanbestedingsprocedures voor Jeugdhulp;

•

onderhandelen met aanbieders en uitvoerders van Jeugdhulp;

•

verzamelen van de benodigde gegevens ten behoeve van de monitoring en verantwoording;

•

bewaken van de Zeeuws brede afspraken;

•

gevraagd en ongevraagd adviseren aan de gemeenten over zaken betreffende de inkoop en subsidiëren van Jeugdhulp;

•

voeren van de financiële administratie;

•

contractenbeheer;

•

aanspreekpunt voor aanbieders en uitvoerders van Jeugdhulp en voor de gemeenten.

2.4.3

Zorgaanbieders

Namens de 13 Zeeuwse gemeenten gaat IJZ twee typen relaties aan met de zorgaanbieders (uitvoeringsorganisaties) die de zorg leveren aan de mensen die het nodig hebben. Wanneer sprake is van inkoop ontstaat een contractrelatie en wanneer sprake is van een subsidie een subsidierelatie. Deze relaties maken het mogelijk om de zorg te financieren en – indien nodig – af te dwingen dat deze zorg voldoet aan de eisen. In totaal zijn er 225 zorgaanbieders, waarvan: •

90 aanbieders jeugdhulp verenigd in 9 samenwerkingsverbanden (inclusief 24/7 crisisdiensten opvang)

•

3 Gecertificeerde instellingen

•

2 subsidierelaties

•

130 maatwerk zorgaanbieders (binnen en buiten Zeeland).

2.5

Bestuurlijk-juridische beschrijving van de beoogde toekomstige situatie

Uitgangspunt voor deze opdracht is dat de inkoop en subsidietaken die op dit moment worden uitgevoerd door het CZW-bureau en IJZ ondergebracht worden in één organisatie. In de volgende

infographic wordt deze situatie in één beeld weergegeven. Daarbij is ons onderzoek op één onderdeel van de figuur gericht, namelijk de vraag hoe de inkooporganisatie eruit moet komen te zien (met een te maken keuze uit drie varianten). We beschrijven onder de infographic wat nu al duidelijk is over de nieuwe organisatie en waarover nog bestuurlijke besluitvorming moet plaatsvinden.

2.5.1

Wat er duidelijk is: uitgangspunten nieuwe situatie

Een aantal belangrijke onderdelen van de nieuw vorm te geven samenwerkingsorganisatie voor de inkoop en subsidiëring van jeugdhulp, BW, MO en VO zijn al duidelijk (en daarmee uitgangspunt voor deze opdracht). Het gaat om de volgende uitgangspunten: 1. Ook als er geen (wettelijke) verplichting zou zijn willen de 13 Zeeuwse gemeenten de genoemde inkoop- en subsidietaken uit de Jeugdwet en de Wmo (BW, MO en VO) gezamenlijk blijven uitvoeren. 2. De uitvoering van deze taken wordt samengevoegd in één inkooporganisatie. Dit betekent één (uitvoerende) inkooporganisatie met één geïntegreerd en geharmoniseerd werkproces en informatiesysteem voor alle inkoop gerelateerde taken. 3. Via besluitvorming over de regiovisie BW in de 13 gemeenteraden hebben de 13 Zeeuwse gemeenten aangegeven niet langer te willen werken met een centrumgemeenteconstructie.

4. De 13 Zeeuwse gemeenten willen zowel eigenaar als opdrachtgever zijn van de inkooporganisatie. 5. Zoals uitgewerkt in de notitie van Adriaanse Van der Weel advocaten (d.d. 15 september 2021) moet de samenwerking vormgegeven worden via het publiekrechtelijk kader zoals via de band van de Wet gemeenschappelijke regelingen (zie randnummer 3.10 en verder). Hierbij ligt samenwerking in de vorm van een openbaar lichaam -met een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB)- het meest voor de hand. 20

2.5.2

Wat we nog onderzoeken: drie varianten voor de inkooporganisatie

Het onderzoek van Berenschot is gericht op het beantwoorden van de vraag hoe de inkooporganisatie moet worden gepositioneerd en ingericht. De drie varianten die we daarbij met elkaar vergelijken hebben we toegelicht in het inleidende hoofdstuk.

Een andere mogelijkheid is een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Een BVO heeft één bestuurslaag. In de wet is vastgelegd dat een BVO primair het karakter van een a-politieke uitvoeringsdienst moet hebben. Dit vanwege het ontbreken van de ‘checks and balances’ van een geleed bestuur met DB en AB bij een openbaar lichaam. Voor nu is de inschatting van de expertgroep dat het takenpakket van de uitvoerende inkooporganisatie -ondanks dat het beleidsarm wordt uitgevoerd- in zichzelf een zekere mate van beleidsvrijheid vergt en, mede gezien de grote bedragen, een politiek-bestuurlijke dynamiek met zich meebrengt. Een BVO is dan minder passend. 20

HOOFDSTUK 3

BESTUURLIJKE EN JURIDISCHE CRITERIA

Bestuurlijke en juridische criteria 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk vergelijken we de huidige inrichting van de samenwerking en drie varianten op de volgende afwegingscriteria: •

Bestuurlijke samenhang

•

Kwaliteit besluitvormingsprocessen

•

Legitimering

•

Lokale autonomie

Belangrijk is om bij de scores van de varianten op deze afwegingscriteria onderscheid te maken tussen: •

de overwegingen (inschattingen) van Berenschot en de expert groep

•

beelden en ervaringen van betrokkenen.

In de tekst is aangegeven wanneer het onze overwegingen zijn en wanneer het gaat om beelden van betrokkenen. Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven is nog niet bepaald of de nieuwe organisatie gaat werken met een bestuurscommissie. Dit zien wij namelijk als een van de uitwerkingsvragen (na de keuze voor de voorkeursvariant). De – overigens beperkte – invloed van de keuze om met bestuurscommissie te werken, is in deze analyse daarom niet meegenomen. 21 De relevantie van het vraagstuk rondom de bestuurscommissie is dat bij de drie varianten (in meer of mindere mate) verschillende taakgebieden worden gecombineerd. Naarmate het takenpakket van een gemeenschappelijke regeling (GR) groter is, is de kans groter dat het takenpakket van de betreffende GR bij de 13 gemeenten bij verschillende portefeuillehouders is ondergebracht. Een mogelijke oplossingsrichting is dan het werken met een bestuurscommissie voor een specifiek takenpakket.

3.2

Bestuurlijke samenhang

In deze paragraaf vergelijken we de huidige inrichting van de samenwerking en de drie varianten op het afwegingscriterium ‘bestuurlijke samenhang’. Binnen dit criterium zijn drie subcriteria geformuleerd: bevorderen strategische samenwerking en lobby, beperken bestuurlijke (en ambtelijke) drukte en verminderen van het aantal gemeenschappelijke regelingen.

In theorie kan het instellen van een bestuurscommissie de weging van de bestuurlijke- en juridische criteria licht beïnvloeden. Tegelijkertijd is het de inschatting dat deze keuze niet zwaarwegend genoeg is om van invloed te zijn op de keuze voor een voorkeursvariant. Ook werd duidelijk dat het meenemen van het vraagstuk van de bestuurscommissie de analyse wél aanmerkelijk ingewikkelder maakt. Er is daarom voor gekozen om de mogelijke invloed van het werken met bestuurscommissies niet mee te nemen in deze analyse en te beschouwen als een uitwerkingsvraag. 21

0. Huidige inrichting De betrokken partijen zien dat de bestuurlijke samenhang bij het sturen op de inkooptaken niet gebaat is bij versnippering en complexiteit. Doordat de taken op dit moment zijn belegd bij twee organisaties (GR GGD/IJZ en SWVO) en binnen die organisaties zijn ondergebracht in eigen afdelingen (IJZ respectievelijk CZW-bureau), ervaren de samenwerkende partijen de huidige situatie als versnipperd en complex. Dit heeft een aantal concrete gevolgen. Het eerste gevolg ziet op de strategische samenwerking en lobby-inspanningen van de Zeeuwse gemeenten richting de Rijksoverheid. Deze inspanningen zijn belangrijk om invloed uit te kunnen oefenen op de voorwaarden die aan de inkooptaken worden gesteld en om te kunnen anticiperen op lange termijn veranderingen. Daarbij kan het gaan om ontwikkelingen bij aanbieders, de manier waarop zorg wordt verleend en veranderingen van weten regelgeving. Door de versnippering en complexiteit van de huidige inrichting ervaren de Zeeuwse gemeenten een belemmering om tot een eenduidige boodschap en strategie te komen. Het tweede gevolg is bestuurlijke en ambtelijke drukte. De versnippering en complexiteit maakt dat vraagstukken – soms onbedoeld – op meerdere tafels worden besproken. Of dat de juiste mensen niet aan tafel zitten op het moment dat over de inkooptaken wordt gesproken.

Het beperken van bestuurlijke en ambtelijke drukte vereist duidelijkheid wie (en welk gremium) waarover gaat. Daarover bestaat op dit moment volgens de betrokkenen te veel onduidelijkheid. Voor het subcriterium ‘vermindering van het aantal GR’en’ is positief aan de huidige inrichting dat er geen nieuwe GR opgericht hoeft te worden.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling In vergelijking met de huidige situatie verwachten we dat de bestuurlijke samenhang bij de eerste variant sterk verbetert. Door alle inkooptaken bij één organisatie samen te brengen, krijgt de samenwerking de gelijkgerichtheid die het formuleren van een strategische samenwerking en lobby-boodschap makkelijker maakt. Het maakt de samenwerking bovendien overzichtelijker, omdat veel duidelijker is wie waarover spreken én besluiten over de inkoop en subsidie van beschermd wonen, opvang en jeugdhulp in Zeeland. Dit vermindert naar verwachting de bestuurlijke en ambtelijke drukte. Tegelijkertijd is bij een deel van politiek-bestuurlijk Zeeland aarzeling om een extra gemeenschappelijke regeling op te richten. Op het subcriterium ‘vermindering van het aantal GR’en’ scoort deze variant daarom negatief.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ In vergelijking met de huidige situatie is onze verwachting dat het onderbrengen van het takenpakket bij de GR GGD/IJZ leidt tot een verbetering in de bestuurlijke samenhang. Tegelijkertijd verwachten we dat deze verbetering minder sterk is dan in variant 1. Door alle inkooptaken bij één organisatie samen te brengen, krijgt de samenwerking de gelijkgerichtheid die het formuleren van een strategische samenwerking en lobby-boodschap makkelijker maakt. Doordat de GR GGD/IJZ ook andere taken heeft, is dit verbetereffect naar onze verwachting minder sterk dan bij variant 1. In dit scenario blijft het aantal gemeenschappelijke regelingen wel gelijk.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO In vergelijking met de huidige situatie verwachten we dat het onderbrengen van het takenpakket bij het SWVO leidt tot een verbetering in de bestuurlijke samenhang. Tegelijkertijd verwachten we

dat deze verbetering minder sterk is dan in variant 1. Door alle inkooptaken bij één organisatie samen te brengen, krijgt de samenwerking de gelijkgerichtheid die het formuleren van een strategische samenwerking en lobby-boodschap makkelijker maakt. Tegelijkertijd constateren wij dat SWVO ook andere taken heeft22, waardoor dit verbetereffect naar onze verwachting minder sterk is dan bij variant 1. Daaraan gekoppeld geldt dat -zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven- de 13 gemeenten in raadsbesluiten hebben vastgelegd af te willen van de rol van Vlissingen als centrumgemeente op het gebied van BW. Wij gaan er daarom vanuit dat in dit scenario alle Zeeuwse gemeenten toetreden tot SWVO. Hierdoor ontstaat de complicerende situatie dat SWVO een deel van haar taken uitvoert voor een deel van de Zeeuwse gemeenten en de inkooptaken voor alle Zeeuwse gemeenten. We verwachten dat dit leidt tot onduidelijkheid (meer nog dan bij variant 2) en dat daardoor extra bestuurlijke en ambtelijke drukte ontstaat. In dit scenario blijft het aantal gemeenschappelijke regelingen wel gelijk, hoewel een aantal gemeenten zullen toetreden tot SWVO en dus eigenaar worden van een extra gemeenschappelijke regeling.

3.3

Kwaliteit besluitvormingsprocessen

In deze paragraaf vergelijken we de huidige inrichting van de samenwerking en drie varianten op het criterium ‘kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen’. Binnen dit criterium zijn de volgende subcriteria geformuleerd: kwaliteit en vereenvoudiging bestuurlijke besluitvorming, vereenvoudiging van de governance (beperken dubbele petten) en bestuurlijke slagvaardigheid om in te spelen op (externe) ontwikkelingen.

0. Huidige inrichting De huidige inrichting belemmert, volgens de betrokkenen, de kwaliteit van de besluitvormingsprocessen. Daarvoor worden een aantal oorzaken genoemd. In de eerste plaats leidt de getrapte structuur binnen de GR GGD/IJZ (met een bestuurscommissie) ertoe dat besluitvorming over de uitvoering van de taken op twee niveaus plaatsvindt. Dit komt omdat een bestuurscommissie op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) niet alle bevoegdheden gedelegeerd kan krijgen (bijvoorbeeld vaststellen van de begroting en jaarstukken).23 Ook is er sprake van een dubbele verantwoordelijkheidsstructuur, namelijk naar de bestuurscommissie (inhoudelijk) en naar het AB (financieel) van de GR. In de inleiding gaven we aan dat we het vraagstuk van de bestuurscommissie niet meenamen in de afweging van de varianten. Het argument om de bestuurscommissie in de context van de GR GGD/IJZ wél te benoemen als nadeel is dat de GR GGD/IJZ meer uiteenlopende taken heeft. 24 Binnen SWVO is een complicerende factor dat het opdrachtgeverschap loopt via de centrumgemeente Vlissingen, die werkt op basis van een combinatie van mandaten en volmacht van de andere Zeeuwse gemeenten en de aanwijzing door het Rijk als centrumgemeente (zie

Het takenpakket van SWVO is ondergebracht in de programma’s Educatie, Uitvoering WMO, Gezondheidsbeleid, Overige projecten en Secretariaat. Zie voor een overzicht van taken https://www.swvo.nl/over-ons/. Het CZW Bureau heeft naast de taken m.b.t. de centrumgemeentefunctie (MO, VO en BW) ook andere taken zoals de Anti-discriminatie voorziening, projecten jeugd en alcohol, wvggz/aanpak zorgwekkend gedrag. Zie voor een overzicht: https://czwbureau.nl/werkvelden/. 23 Een ander voorbeeld is stap 4 van het draaiboek continuïteit jeugdaanbieders; dit kan niet gedelegeerd worden aan de bestuurscommissie. Zie voor meer informatie over dit draaiboek: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-fc0422f8-88da-464c-878c-23cdd0438d07/pdf. 24 Dit in tegenstelling tot de nieuwe inkooporganisatie, die één specifieke (meer samenhangende) opdracht meekrijgt, namelijk inkoop van jeugdhulp, BW, MO en VO. Zie ook de toelichting bij variant 1 en 2. 22

verder hoofdstuk 2).25 Dit is in zichzelf al complex, maar wordt verder gecompliceerd doordat het eigenaarschap van de organisatie van de taken is belegd bij de deelnemers in SWVO. Dit betreft slechts een deel van de Zeeuwse gemeenten. Dit maakt het voor alle betrokkenen diffuus wie nu precies waarover gaat. Verder geldt dat, doordat het takenpakket is ondergebracht bij verschillende organisaties, de slagvaardigheid ontbreekt om te anticiperen op veranderingen (zie hierover ook de vorige paragraaf).

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling We verwachten dat bij de eerste variant –het oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke regeling– de kwaliteit van besluitvormingsprocessen verbetert. In plaats van twee organisaties (GR GGD/IJZ en SWVO) waarbinnen besluitvorming plaatsvindt, ontstaat in deze variant één bestuursstructuur waar besluitvorming plaatsvindt. Dit is overzichtelijk en leidt bovendien tot de minste “dubbele” petten van de betrokken bestuurders in vergelijking met de andere varianten. Bovendien wordt in deze variant de organisatiestructuur specifiek gericht op het takenpakket. Dit leidt naar onze verwachting tot meer bestuurlijke slagvaardigheid in vergelijking met de andere varianten.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ We verwachten dat de tweede variant de kwaliteit van de besluitvormingsprocessen minder belemmert dan in de huidige situatie het geval is. Tegelijkertijd verwachten we niet dezelfde mate van verbetering als in variant 1. Dit heeft vooral te maken met de getrapte besluitvorming die ontstaat in een structuur met een bestuurscommissie in combinatie met het brede takenpakket van de GR GGD/IJZ. Daardoor zijn de wethouders in de bestuurscommissie soms niet dezelfde als die in het algemeen bestuur (ook omdat de inkoop van jeugdhulp, BW, MO en VO en de bredere taken van de GGD binnen gemeenten vaak over meerdere portefeuillehouders zijn belegd).26 Dit vermindert ten opzichte van variant 1 de slagvaardigheid van het bestuur om in te spelen op (externe) ontwikkelingen. 27 Tegelijkertijd zou bij deze variant ervoor gekozen kunnen worden om de huidige bestuurscommissie af te schaffen en de verantwoordelijkheden rechtstreeks bij het AB en DB onder te brengen. De vervolgvraag is dan hoe om te gaan met gemeenten die verschillende wethouders (portefeuillehouders) hebben aangesteld voor het brede (en inhoudelijke) takenpakket van de GGD, inkoop Jeugd en inkoop BW/MO/VO. Dit is zeker een oplosbaar vraagstuk.