2023-05-23 - Bijlage 1 Juridisch kader

BIJLAGE 1 JURIDISCH KADER KADERNOTA VERBONDEN PARTIJEN GEMEENTE TERNEUZEN 8 JUNI 2023

Inhoudsopgave

A. Definitie verbonden partij ........................................................................................... 3 B. Wettelijke verplichtingen ............................................................................................ 3 C. Onderscheid publiekrechtelijke en privaatrechtelijke verbonden partij .................. 3 D. Gemeenschappelijke regelingen ................................................................................ 4 E. Hoe zit het met de varianten in Terneuzen? .............................................................. 5 F. Gemeenschappelijke regelingen – varianten ............................................................. 6 G. Privaatrechtelijke rechtsvormen – varianten ............................................................ 7

2

A. Definitie verbonden partij De definiëring van het begrip verbonden partijen staat in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV): een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft; Bestuurlijk belang Van een bestuurlijk belang is volgens het BBV sprake als de gemeente Terneuzen zeggenschap heeft. Dit via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Bij alleen een benoemingsrecht of een voordrachtsrecht is er geen sprake van een verbonden partij. De gemeente mag dan een bestuurder of commissaris in de organisatie benoemen of voordragen. Financieel belang Er is een financieel belang als de gemeente een financieel risico loopt wanneer die verbonden partij failliet gaat. Of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als die partij haar verplichtingen niet nakomt. Bij leningen en garantstellingen is geen sprake van een verbonden partij. De gemeente houdt juridisch verhaal als de partij failliet gaat. Ook bij exploitatiesubsidies is er geen sprake van een verbonden partij. Het gaat om overdrachten (subsidies).

Dit betekent dat we organisaties waar enkel sprake is van één belang (financieel of bestuurlijk) niet zien als een verbonden partij.

B. Wettelijke verplichtingen In enkele gevallen schrijft de wet een verbonden partij voor. Dit is op dit moment het geval bij de Veiligheidsregio, de RUD Zeeland en de GGD.

C. Onderscheid publiekrechtelijke en privaatrechtelijke verbonden partij Bij publiekrechtelijke samenwerking gaat het om meedoen aan gemeenschappelijke regelingen (GR’en). Meedoen aan deze GR’en vindt plaats binnen de kaders van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Die kent verschillende vormen om de samenwerking in te richten. Hierbij kunnen we denken aan een:  openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid  centrumgemeente-constructie  gemeenschappelijk orgaan  een bedrijfsuitvoeringsorganisatie. De grensoverschrijdende vorm van een openbaar lichaam is een Benelux Groepering voor Territoriale Samenwerking (BGTS). Een BGTS is een Benelux rechtsvorm met 3

rechtspersoonlijkheid die het mogelijk maakt om een aantal specifieke bevoegdheden gezamenlijk praktisch uit te voeren. Terneuzen neemt deel in de BGTS aan-z en in de BGTS North Sea Port District (NSPD). De eerste heeft haar zetel in Nederland. Deze behandelen we in het kader van deze nota als een ‘gewone’ gemeenschappelijke regeling. De tweede heeft haar zetel in België. Daarvoor geldt het Belgisch recht. Deze nota ziet daarom niet op de governance van de BGTS NSPD. Als die BGTS inhoudelijke activiteiten gaat ondernemen, moeten we de governance in overleg met de partners aan beide kanten van de grens vormgeven. Privaatrechtelijke organisaties staan in het Burgerlijk Wetboek. Dit kunnen stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn. De deelnemingen van de gemeente bestaan uit lidmaatschap en/of uit eigendomsrechten. Dat laatste in de vorm van aandeelhouderschap. De gemeente Terneuzen is eigenaar van vastgoed en zo lid van enkele Verenigingen van Eigenaren (VvE’s). Iedereen die eigenaar is van een appartementsrecht, is namelijk automatisch lid van zo’n VvE. Dat lidmaatschap kun je niet opzeggen. De vraag is of dat lidmaatschap meebrengt dat er sprake is van een verbonden partij volgens het BBV. Eigenlijk gaat het hoogstens in formele zin om een verbonden partij. Meestal zien gemeenten deelname in een VvE niet als een verbonden partij.

Publiek-private samenwerking is een samenwerkingsvariant waarbij overheid en bedrijfsleven samen een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Dit met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Deze vorm van samenwerken past de gemeente Terneuzen op dit moment niet toe.

D. Gemeenschappelijke regelingen Bij gemeenschappelijke regelingen (GR’en) bestaan er verschillende vormen. Ze hebben allen gemeen dat de Wgr een kader geeft voor de verantwoording van de samenwerking. De Wgr schetst de verhouding tussen het Algemeen Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB), de deelnemende colleges en de gemeenteraden. Dit vergelijkbaar zoals de Gemeentewet die geeft voor de verhouding tussen raad en college. Bijvoorbeeld ook de Wgr kent een actieve en passieve informatieplicht. De actieve informatieplicht zegt dat het AB de raden actief (=ongevraagd) moet informeren over alles wat in het algemeen bestuur gebeurt voor zover het AB dit van belang acht voor de raden. Naast deze actieve, structurele informatievoorziening vindt ook incidentele informatievoorziening plaats. De raadsleden kunnen ook zelf om inlichtingen vragen. Dat recht hebben zij wettelijk. Dat noemen we de passieve informatieplicht.

Variant 1: raadsregeling Een raadsregeling is een GR tussen gemeenteraden. Het college kan een raadsregeling voorbereiden. Of de raad neemt het initiatief. Het is de raad die over zo’n regeling beslist. Het Algemeen Bestuur bestaat uitsluitend uit raadsleden. De deelnemende gemeenten wijzen hen aan. 4

Variant 2: collegeregeling Een collegeregeling is een GR tussen colleges van burgemeester en wethouders. Het college treft de GR. Het is aan het college om te bepalen hoe deze eruit komt te zien. Daarbij moet het college de gemeenteraad eerst in de gelegenheid stellen om een zienswijze te geven. Daarna moet het college om toestemming vragen. De raad kan deze toestemming alleen onthouden wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen belang. De raad kan geen toestemming verlenen onder voorwaarden. En de raad heeft ook niet het recht tot amendering, omdat dit recht alleen bestaat over zijn eigen besluiten. Via moties kan de raad wel wensen en bedenkingen meegeven aan het college. Het Algemeen Bestuur bestaat uit collegeleden. De deelnemende colleges wijzen hen aan. Variant 3: burgemeestersregeling Dit gaat om een GR tussen burgemeesters. De burgemeesters vormen dan het Algemeen Bestuur. Een burgemeestersregeling komt in Zeeland niet voor. Variant 4: gemengde regeling Een gemengde regeling is een GR tussen de raden, colleges en/of burgemeesters van twee of meer gemeenten. De deelnemende bestuursorganen beslissen samen over deelname aan zo’n regeling. Het Algemeen Bestuur kan uit leden van de raad en het college bestaan. Het kan ook voorkomen dat er alleen collegeleden in het Algemeen Bestuur plaatsnemen.

Horizontale en verticale samenwerking Gemeenschappelijke regelingen van alleen gemeenten noemt men ook wel ‘horizontale samenwerking’. Er zijn ook regelingen waaraan een andere bestuurslaag zoals de provincie en/of het waterschap deelneemt. Anders dan bij horizontale samenwerking is er dan geen sprake van gelijkwaardigheid van alle partners. Dit noemt men verticale samenwerking. De RUD Zeeland en Sabewa zijn voorbeelden.

E. Hoe zit het met de varianten in Terneuzen? De gemeente Terneuzen neemt formeel gezien enkel deel aan collegeregelingen. Dit betekent dat het college de eigenaarsrol van deze GR’en vervult. Raadsleden (horen) geen rol (te) hebben binnen het Algemeen of Dagelijks Bestuur van deze GR’en. Opvallend is dat in enkele regelingen ook de gemeenteraad formeel deelnemer is. Verbonden lichamen waarbij de raad zelf deelnemer is, zijn GGD, Dethon en Collectief Vervoer Zeeuwsch-Vlaanderen. Daarbij is het beeld dat er sprake is van collegeregelingen. Dit omdat het gaat om uitvoerende taken. Deelname van de gemeenteraad stamt al uit de periode vóór het dualisme en is daarna niet aangepast. Bij de invoering van het dualisme begin deze eeuw zijn alle uitvoerende bevoegdheden van de gemeenteraad overgeheveld naar het college. De raad heeft sindsdien een kaderstellende, een controlerende en een volksvertegenwoordigende rol. Een deelname van de gemeenteraad aan een regeling waarin taken en bevoegdheden van het college zijn ondergebracht, staat op gespannen voet met de controlerende rol van de raden. Via deelname aan het algemeen bestuur zijn de raden mede verantwoordelijk voor het gevoerde (uitvoerings-)beleid. Dan controleren zij zogezegd zichzelf. Zeker een structuur waarbij een raadslid zitting heeft in het Algemeen Bestuur van een GR, staat op gespannen voet met het beginsel van dualisme.

Het is wenselijk om dit bij de eerstvolgende herziening 5

van de gemeenschappelijke regelingen aan te passen. Dit is ook in lijn met het Rapport van de Onderzoekscommissie aan-z.

F. Gemeenschappelijke regelingen – varianten 1. Openbaar lichaam Beschrijving

Toepassing

Dit is de zwaarste vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van rechtspersoon. Het bestuur van zo’n gemeenschappelijke regeling kan zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten en personeel in dienst nemen. Gemeenten kunnen vrijwel al hun taken en bevoegdheden overdragen aan een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam.

Alle gemeenschappelijke regelingen waaraan wij meedoen, zijn een openbaar lichaam. Ze kan (binnen de grenzen van de Wgr) naar believen worden toegepast voor uiteenlopende vormen van samenwerking.

2. Bedrijfsvoeringsorganisatie Beschrijving

Toepassing

De is een lichte samenwerkingsvorm vergeleken met een openbaar lichaam. De belangrijkste verandering is de introductie van een enkelvoudig bestuur in plaats van een geleed bestuur. Op die manier wordt bestuurlijke drukte voor een deel voorkomen, en wordt de aansturing van de bedrijfsvoeringsorganisatie eenvoudiger.

De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen. Dat zijn regelingen waaraan alleen colleges van burgemeester en wethouders meedoen. Daarmee is de samenwerking per definitie beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering, de wettelijke verantwoordelijkheden van dat college. Een bedrijfsvoeringsorganisatie mag in principe geen beleidsvrijheid hebben. Het moet een intergemeentelijke uitvoeringsdienst zijn. In Zeeland zijn geen bedrijfsvoeringsorganisaties.

3. Gemeenschappelijk orgaan Beschrijving

Toepassing

Dit is een lichtere vorm van een gemeenschappelijke regeling. Zo heeft een gemeenschappelijk orgaan geen rechtspersoonlijkheid, waardoor het geen personeel in dienst kan hebben. Een gemeenschappelijk orgaan is vooral geschikt als overlegorgaan tussen gemeenten.

Deze constructie wordt gebruikt voor zaken of onderwerpen waarbij het bezit van rechtspersoonlijkheid of een duidelijke bestuursstructuur niet noodzakelijk is.

6

4. Centrumgemeente-constructie Beschrijving

Toepassing

Bij deze vorm dragen gemeenten taken en bevoegdheden over aan een andere gemeente (de centrumgemeente). De centrumgemeente-constructie is een juridische vorm om uitbesteding van taken en bevoegdheden te regelen. In feite is het de bestuursrechtelijke variant van een samenwerkingsovereenkomst. Bij deze vorm wordt de uitoefening van bepaalde bevoegdheden opgedragen aan een bestuursorgaan of ambtenaar van een van de deelnemende gemeenten (de centrumgemeente). Er is geen bestuurlijke vertegenwoordiging, dus is er geen sprake van een verbonden partij.

Deze constructie wordt in de praktijk gebruikt voor de uitvoering van een bepaalde taak, die op die manier efficiënter of goedkoper kan worden uitgevoerd.

5. Lichte gemeenschappelijke regeling (‘regeling zonder meer’) Beschrijving

Toepassing

Deze vorm staat niet (expliciet) in de Wgr. Maar volgens de literatuur bestaat ze wel als zodanig. Het is een lichte samenwerkingsovereenkomst die wordt aangegaan op grond van artikel 1 van de Wgr. Er is geen bestuursorgaan in het leven geroepen en er worden geen bevoegdheden overgedragen. De Wgr stelt geen eisen voor de totstandkoming en inrichting van regelingen zonder meer.

Deze constructie komt in de praktijk vooral voor als overlegstructuur over zaken waaraan in politieke of financiële zin geen formele gevolgen verbonden zijn. Een convenant kun je vaak zien als een regeling zonder meer.

Er is geen sprake van een verbonden partij.

G. Privaatrechtelijke rechtsvormen – varianten Naamloze vennootschap (NV) De NV is een open samenwerkingsverband met een in overdraagbare aandelen verdeeld maatschappelijk kapitaal. De oprichting van een NV vindt plaats bij notariële akte. De NV kent in elk geval een bestuur en een algemene vergadering van aandeelhouders. Aandeelhouders zijn niet aansprakelijk met hun privévermogen voor schulden van de rechtspersoon. De NV is een rechtspersoon, zelfstandig drager van rechten en plichten, die onder eigen naam deelneemt aan het rechtsverkeer. De aandelen worden uitgegeven aan toonder of op naam en zijn vrij verhandelbaar. Dit behalve als in de statuten staat dat de overdraagbaarheid van de aandelen op naam is beperkt. De NV staat uitvoerig in het Burgerlijk Wetboek. 7

Besloten Vennootschap (BV) Een BV wordt aangegaan met het oog op de persoonlijke eigenschappen en kwaliteiten van de aandeelhouders. De oprichting van een BV vindt plaats bij notariële akte. De BV kent in elk geval een bestuur en een algemene vergadering van aandeelhouders. Aandeelhouders zijn niet aansprakelijk met hun privévermogen voor schulden van de rechtspersoon. De BV is een rechtspersoon, zelfstandig drager van rechten en plichten, die onder eigen naam deelneemt aan het rechtsverkeer. De aandelen worden uitgegeven op naam en zijn niet vrij verhandelbaar. De BV staat uitvoerig in het Burgerlijk Wetboek. Stichting Een stichting is een door een rechtshandeling in het leven geroepen rechtspersoon die geen leden kent. Een stichting beoogt met een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken. Een stichting heeft geen winstoogmerk en wordt opgericht bij notariële akte. Maakt een bestuurder misbruik van zijn bevoegdheid of gaat hij zijn bevoegdheid te buiten? Dan kan de bestuurder onder omstandigheden ook persoonlijk aansprakelijk zijn. Vennootschap onder firma (vof) en Commanditaire Vennootschap (CV) Een vennootschap onder firma (vof) is een bedrijf waarin minimaal twee personen samenwerken onder één gemeenschappelijke naam. Iedere persoon die meedoet, wordt mede-eigenaar. Deze mede-eigenaren noemen we ook wel vennoot.

Iedere vennoot brengt iets in. Dit kan geld zijn, maar ook goederen of arbeid. Een minimumkapitaal is niet nodig. De vof is geen rechtspersoon. Vennoten zijn daarom met hun eigen geld aansprakelijk voor mogelijke schulden van het bedrijf. Een commanditaire vennootschap (CV) is een bijzondere vorm van de vof. De CV bestaat uit twee soorten vennoten: commanditaire vennoten (ook wel ‘stille’ vennoten) en beherende vennoten. Commanditaire vennoten mogen geen beheersdaden of vertegenwoordigingshandelingen doen. Net als de vof is de cv geen rechtspersoon. De beherende vennoten zijn daarom met hun eigen geld aansprakelijk voor mogelijke schulden van het bedrijf. Als een commanditaire vennoot beheersdaden doet, is hij medeaansprakelijk. Zijn aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag van de inbreng. Beherende vennoten zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de schulden van de CV. De CV is een maatschapsvorm waarbij alle vennoten een inbrengplicht hebben. Een CV bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan daarom niet zelfstandig rechten en plichten dragen. De CV is beperkt geregeld in de wet, waardoor veel aandacht besteed moet worden aan het CV-contract. Vereniging Een vereniging is een rechtspersoon met leden die is gericht op een bepaald doel. De vereniging is een duale rechtsvorm met een bestuur en een algemene ledenvergadering.

8

Coöperatie Een coöperatie is een speciale vereniging, die overeenkomsten aangaat met en voor haar leden. Met een coöperatie heeft men de voordelen van een collectief: men koopt voordeliger in en deelt bijvoorbeeld de kosten voor marketing. Leden kunnen (in principe) stoppen of instappen zonder dat het voortbestaan van de coöperatie in gevaar komt. Een coöperatie is een rechtspersoon. Of de leden wel of niet aansprakelijk zijn, spreekt men af bij de oprichting. Men kan kiezen uit drie opties:  UA: Uitgesloten van Aansprakelijkheid. Dit betekent dat de leden niet aansprakelijk zijn voor schulden van de coöperatie. Ook niet na een faillissement.  BA: Beperkte Aansprakelijkheid. De leden zijn tot een afgesproken bedrag aansprakelijk voor de schulden.  WA: Wettelijke Aansprakelijkheid: de leden zijn samen en voor een gelijk deel aansprakelijk voor het tekort van de coöperatie.

De huidige regels voor personenvennootschappen (naast de vof en cv is er ook nog het maatschap) gaan veranderen. Ze zijn nu nog verspreid over meerdere wetten en komen ze deels uit 1839. Dit staat in de concept Wet Modernisering Personenvennootschappen. Deze wet is nog in voorbereiding en nog niet aangeboden aan de Tweede Kamer.

9