2022-06-02 IC3 - bijlage 2 Oplegger bij het onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium IJZ
Tekst van het document
Aan: Van: Datum:
Bestuurscommissie inkoop jeugdhulp Zeeland Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland 22 december 2021
Betreft:
Oplegger bij het onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland
De aanleiding De inkooporganisatie Jeugdhulp (IJZ) heeft in het plan ‘van pionieren naar professionaliseren’ beschreven op welke onderdelen er verdere doorontwikkeling binnen de organisatie zal plaatsvinden. In aanloop naar dit plan is er o.a. bij alle gemeenten en jeugdhulpaanbieders een uitvraag geweest om de informatiebehoefte op te halen. Dit zijn belangrijke aandachtspunten en hier zal de komende periode aandacht voor zijn. Door de inkooporganisatie is tevens gesignaleerd dat er regelmatig onduidelijkheden of interpretatieverschillen zijn over de inhoud van de contracten. Dit gaat veelal over de taken, verantwoordelijkheden of positie van gemeenten, jeugdhulpaanbieders en de inkooporganisatie als opdrachtgever. Er is een duidelijke behoefte opgemerkt aan meer houvast en het is de vraag of het inkoopkader hier voldoende handvat in biedt. Ook is er behoefte om meer inzicht te krijgen over op welke onderdelen van de informatievoorziening en sturingsmogelijkheden de inkooporganisatie op koers ligt en successen bereikt heeft, en op welke onderdelen er ruimte ligt voor verbetering. Door middel van een onafhankelijk onderzoek is getracht hier meer inzicht in te krijgen. Deze evaluatie is dan ook een onderdeel van de totale doorontwikkeling van de inkooporganisatie. Voor de uitvoering van het onderzoek heeft de IJZ een objectieve, externe onderzoeker, dhr.
Michel Visser, ingehuurd. Het doel Helder krijgen in welke mate er wordt voldaan aan de beoogde doelen en afspraken die zijn gemaakt vanuit het inkoopkader c.q. inkooptraject. Dit geldt voor de driehoek inkooporganisatie, gemeenten en jeugdhulpaanbieders. De vraagstelling 1. Biedt het voor de inkoop in 2019 ontwikkelde inkoopkader voor alle betrokkenen voldoende helderheid en houvast en welke verbeteringen zijn eventueel mogelijk? 2. Liggen het beoogde sturingsinstrumentarium en de ontwikkelopgaven op koers en wat kan eventueel beter? Uitvoering In het rapport is de werkwijze van de onderzoeker beschreven en toegelicht. Er is voor dit onderzoek op verschillende manieren informatie opgehaald waaronder d.m.v. documentonderzoek, een vragenlijst en in diverse (fysieke) gespreksrondes waarin vertegenwoordigers van gemeentelijke toegangen, penvoerders en bestuurders van jeugdhulpaanbieders, gemeentelijke beleidsmedewerkers, wethouders en diverse functionarissen van IJZ zijn geïnterviewd.
Het resultaat Door de brede scope van het onderzoek en de vele gesprekken die zijn gevoerd, bevat het eindrapport veel informatie. Voor deze oplegger worden alleen een aantal ‘highlights’ aangestipt. Wat opvalt is dat naast een aantal positieve zaken er zeker ook aandachtspunten te vinden zijn: -
-
-
-
-
-
-
-
De inkoopdocumenten zijn moeilijk toegankelijk en de documenten zijn onvoldoende breed bekend. Dit komt onder andere door de omvang De informatie die jeugdhulpaanbieders hebben aangeleverd bij de aanbesteding over de veranderopgaven is door de juridische aanbestedingsregels niet beschikbaar gesteld aan degene vanuit de gemeenten die uitvoering moet geven aan de transformatieopgaven Er zijn discrepanties in zowel het inkoopkader als in inkoopafspraken gesignaleerd. Het inkoopkader bevat tegenstrijdigheden of geeft ruimte voor interpretatie. In de gesprekken is wat betreft inkoopafspraken naar voren gekomen dat er afspraken zijn gemaakt tussen functionarissen van gemeenten en/of IJZ enerzijds en aanbieders anderzijds die afwijken van de contractafspraken of die tenminste niet uniform zijn tussen de gemeenten en/of tussen de aanbieders. Soms leidde het ook tot een vorm van oneerlijkheid als de condities in de praktijk niet voor alle spelers hetzelfde zijn. Er zit spanning op de ruimte die samenwerkingsverbanden nodig hebben om de nieuwe werkwijze uit het contract en met samenwerkingsverbanden goed neer te zetten en sturing die gemeenten willen hebben vanuit bezuinigingsoverwegingen. Hierdoor ontstaat soms de vraag of de contractafspraken op de letter of de geest gevolgd moeten worden. Er is veel discussie.
Ten aanzien van de verschillende rollen en taken van de betrokkenen in het Zeeuwse jeugddomein, zijn gedeeltelijk zaken vastgelegd in het Beschrijvend Document van de inkoopstukken. In de praktijk blijkt dat er onvoldoende regie heeft plaatsgevonden door IJZ op de invulling van contractmanagement, de doorontwikkeling van de bedrijfsvoering en de procesregie op onder meer de KPI’s en de ontwikkelopgaven uit het contract. Doordat er soms gaten vielen in het nakomen van verantwoordelijkheden, ontstonden vaak dilemma’s. Uiteindelijk heeft het bijgedragen aan diversiteit in de uitvoering en heeft het druk gezet op het onderlinge vertrouwen. Met de inkoop werd beoogd het Zeeuwse zorglandschap overzichtelijker en beheersbaarder te maken, door het aantal aanbieders terug te dringen. Dit is gelukt in de zin dat het aantal aanbieders dat rechtstreeks bij IJZ onder contract staat behoorlijk is afgenomen. Tegelijkertijd zijn veel aanbieders met onderaannemers gaan werken. Dit aantal is de afgelopen jaren toegenomen en het totaal aantal aanbieders is inmiddels bijna terug op het niveau van voor de aanbesteding (139 toen versus 130 nu). Het onderzoek plaatst bovenstaande bevindingen verder in de context die al complexiteit genoeg bevatte, denk hierbij aan de personele wisselingen bij IJZ, gemeentelijke verschillen, informatie asymmetrie onder betrokkenen et cetera.
Dat in een periode dat ook corona maatregelen en de situatie rondom Intervence veel van alle betrokkenen vroeg. Ten aanzien van de KPI’s zijn er vragen over het aantal afgesproken KPI’s (hoog) en de meetbaarheid (zowel wat betreft objectiviteit als technische haalbaarheid). Dit vraagt om nieuwe afstemming en prioritering. Ten aanzien van de ontwikkelopgaven is door de onduidelijkheid in de verantwoordelijkheden nog te weinig actie ondernomen.
Wat gaan we doen? De vele onduidelijkheden hebben het onderlinge vertrouwen tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders flink onder druk gezet en dit leidt af van de transformatieopgaven waar het gesprek werkelijk over zou moeten gaan. Iedereen is er bij gebaat dat deze onduidelijkheden worden opgelost en dat er voor iedereen duidelijkheid wordt gecreëerd over hoe producten en werkwijzen geïnterpreteerd en uitgevoerd moeten worden. Dit was ook een belangrijke constatering bij het schrijven van het plan “van pionieren naar professionaliseren”. Een aantal aanbevelingen uit deze evaluatie is al in dit plan uitgewerkt en de uitwerking opgestart. Dat neemt niet weg dat er nog voldoende aanvullende acties uit de in totaal 11 aanbevelingen (pagina 26 t/m 28) gehaald kunnen worden. De concrete acties die wij voorstellen per aanbeveling zijn: 1. Aanbevelingen 1, 2, 4 en 5 contract issues en rol- en taakbeschrijvingen samenvoegen tot 1 algemeen actiepunt namelijk het oplossen van de contract-issues in overleg met alle partijen (jeugdhulpaanbieders, gemeenten en IJZ). Door het inventariseren van de vraagstukken en in gezamenlijkheid oplossen ervan wordt de bekendheid van rollen en taken automatisch groter. Uiteraard is het dan aan IJZ om te zorgen voor voldoende draagvlak; het communiceren van de einduitkomsten en het bewaken van de nieuwe afspraken. 2.
Aanbeveling 3, voer regie op nieuwe aanbieders, is een aanbeveling die inmiddels al in uitvoering wordt gebracht. Hierop is geen aanvullende actie noodzakelijk. 3. Aanbeveling 6, breng de capaciteit IJZ op orde. Dit actiepunt is met het vaststellen van het afdelingsplan opgepakt. 4. Aanbeveling 7, ga sturen op goed en betrouwbaar berichtenverkeer. Ook deze actie is terug te vinden in “van pionieren tot professionaliseren”. 5. Aanbeveling 8 en 10, maak een regionaal plan voor KPI’s en outcomeindicatoren. Communiceer breed en herbevestig de afspraken. Deze aanbevelingen kennen nogal wat afhankelijkheden. Zo is bijvoorbeeld een goed gevuld berichtenverkeer (vorige punt) van essentieel belang, maar zijn er ook afspraken nodig over hoe we meten en wat we meten. 6. Aanbeveling 9, maak een regionaal plan voor ontwikkelopgaven. Deze aanbeveling moet starten met het, in overeenstemming met de jeugdhulpinstellingen, beschikbaar stellen van de ontwikkelopgave plannen aan de Programmamanager jeugd en het kernteam. Dit moet voor het einde van dit jaar te organiseren zijn zodat zij in 2022 goed van start kunnen om, met ondersteuning van IJZ, een regionaal plan op te stellen en een begin te maken met de uitvoering. 7. Ga regie voeren. Met deze acties samen met de actie die in van pionieren tot professionaliseren beschreven zijn, doen we dat zeker. Processtappen Ad 1.
Voor de zomervakantie is er een start gemaakt met een eerste inventarisatie. De contract issues worden door de Contractmanagers zoveel mogelijk opgepakt en getracht om helderheid te verschaffen. Vóór 1 april 2022 moeten de rollen en taken helder, gecommuniceerd en beschreven zijn. Ad 2. Vanaf het moment dat de nieuwe Contractmanagers zijn begonnen is er een start gemaakt met het voeren van regie op nieuwe aanbieders. Er zijn geen nieuwe aanbieders meer aangetrokken. Er wordt eerst gekeken of het Zeeuwse zorglandschap hiervoor toereikend is.
Ad 3. De capaciteit van IJZ was conform het afdelingsplan op sterkte. In een korte periode heeft de directeur en 1 medewerker IJZ verlaten. De operationele leiding is nu bezig in samenspraak met HR van de GGD om de formatie weer op orde te krijgen conform het afdelingsplan. Ad 4. Een inventarisatie van de verbeterpunten is inmiddels opgesteld. Die punten worden nu opgepakt. Onze verwachting is dat het berichtenverkeer uiterlijk 1 april 2022 van voldoende kwaliteit is om in elk geval de basis KPI’s te kunnen opleveren. De rest van het jaar 2022 is nodig voor een verdere optimalisatie en blijvende bewaking van die kwaliteit. De 1e KPI’s worden al gebruikt in de contractgesprekken die de afgelopen periode zijn gehouden. Dit wordt door de verschillende partijen die deelnemen aan de contractgesprekken als zeer positief ervaren. Ad 5. Ons voorstel is om in januari een haalbaar stappenplan te presenteren waarin we rekening houden met de prioriteiten zoals die zijn benoemd in deze rapportage. Ad 6. De jeugdhulpinstellingen zijn op dit moment nog niet bereid om de ontwikkelopgaven vrij te geven. Dit moet in het 1e kwartaal van 2022 worden georganiseerd om in 2022 goed van start te kunnen gaan, met ondersteuning van IJZ, een regionaal plan op te stellen en een begin te maken met de uitvoering. Ad 7.
Er wordt binnen alle geledingen van IJZ hard aan gewerkt om de regie te voeren, zowel vanuit de acties uit dit onderzoek als de acties van “pionieren naar professionaliseren.
De bestuurscommissie wordt voorgesteld: 1. Dit rapport inclusief voorlegger te delen met haar gemeenteraden. 2. Akkoord te gaan met het delen van deze evaluatie met de penvoerders.