2021-10-20 Bijlage 4 Toetsingskader participatiebeleid Omgevingswet
Tekst van het document
DE OMGEVINGSWET wordt van ons allemaal
Bijlage 4 Toetsingskader Toetsingskader verplichte participatie Omgevingswet Terneuzen 1 oktober 2021 Annemarie Arens
1
Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Verplichte participatie 3. Afwegingen om te komen tot een toetsingskader 3.1 Complexiteit van een omgevingsplanactiviteit 3.2 Impact van een omgevingsplanactiviteit 3.3 Binnen- of buitenplanse omgevingsplanactiviteit 4. Voorstel 4.1 Niveaus van participatie passend bij impact initiatief 4.2 Nader advies
blz 3 blz 4 blz 5 blz 5 blz 6 blz 6 blz 7 blz 7 blz 8
2
1.
Inleiding
De Omgevingswet zegt over participatie: 'het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit'. Belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. Participatie is een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Met de invoering van de wet geldt voor alle vergunningsaanvragen om een Omgevingsvergunning dat: - Een initiatiefnemer moet aangeven of participatie heeft plaatsgevonden (indieningsvereiste); - als participatie heeft plaatsgevonden, de initiatiefnemer aangeeft hoe dit heeft plaatsgevonden en wat de resultaten zijn; - als er geen participatie heeft plaatsgevonden, is dat in eerste aanleg geen grond om de aanvraag niet in behandeling te nemen, tenzij de gemeenteraad over het soort initiatief waarvoor de aanvraag wordt ingediend heeft bepaald dat de initiatiefnemer hierbij verplicht aan participatie moet doen.
3
2. Verplichte participatie Er zijn in principe twee manieren waarop buitenplans medewerking kan worden verleend aan een van het omgevingsplan afwijkende activiteit: 1. wijziging van het omgevingsplan; 2. omgevingsvergunning voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit). In het eerste geval is het op basis van het Omgevingsbesluit (artikel 10.2) altijd verplicht om aan participatie te doen. Bij de aanvraag voor een buitenplanse omgevingsvergunning ligt dat anders. De gemeenteraad heeft ingevolge het bepaalde in artikel 16.55, lid 7 van de Omgevingswet de bevoegdheid om gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen, waarbij participatie vooraf verplicht is. Voor die gevallen moet de initiatiefnemer aantonen dat participatie heeft plaatsgevonden. Als er niet aan participatie is gedaan, kan de aanvraag buiten behandeling worden gedaan. Ook in dit geval mogen geen aanvullende aanvraagvereisten worden gesteld; de wijze waarop de participatie wordt uitgevoerd is namelijk vormvrij.
De initiatiefnemer mag zelf bepalen hoe hij de participatie invult. Participatie dient plaats te vinden voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt ingediend. Bij het indienen van de aanvraag dient de initiatiefnemer een participatieverslag in. Hierin geeft hij aan wie er bij de participatie zijn 4
betrokken, hoe belanghebbenden zijn benaderd, hoe de inbreng is gegeven, hoe die is verwerkt in het plan en welke afwegingen daarin zijn gemaakt. Er is geen verplichting om gevallen aan te wijzen. Wanneer de raad geen gevallen aanwijst is participatie bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit niet verplicht. Bij de implementatie van de Omgevingswet zal de raad voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moeten bepalen of en zo ja, in welke gevallen van activiteiten participatie verplicht is. 3. Afwegingen om te komen tot een toetsingskader De gemeenteraad dient voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet aan te geven of en zo ja in welke gevallen zij bij omgevingsvergunningsaanvragen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie verplicht wenst te stellen. De gemeente krijgt onder de Omgevingswet te maken met een groot aantal omgevingsplanactiviteiten, die kunnen variëren in: - Complexiteit - Impact - Binnen- of buitenplans Om goed onderbouwd te kunnen beoordelen welke vorm van participatie het meest geschikt is bij welke omgevingsplanactiviteit, willen we komen tot een afgewogen structuur waarbinnen de verschillende initiatieven een plaats krijgen en waarmee ze verbonden worden aan een bepaald niveau van participatie. 3.1.
Complexiteit van de omgevingsplanactiviteit
Voor het vaststellen van de complexiteit van een omgevingsplanactiviteit kan er gebruik worden gemaakt van een categorie-indeling. •
•
•
Categorie 1 Eenvoudige en enkelvoudige aanvraag Initiatieven in deze categorie zijn eenvoudig en enkelvoudig (denk bijvoorbeeld aan het plaatsen van een dakkapel of een erfafscheiding). Ze kunnen vanaf aanvraag tot toestemming en/of vergunningverlening dan ook snel worden verleend. Een aanvraag wordt normaal gesproken binnen 8 weken verleend. Categorie 2 Meervoudige aanvraag Voor toestemming/vergunningverlening voor initiatieven binnen deze categorie zijn meerdere adviezen binnen de gemeente en eventueel van de Omgevingsdienst nodig (bijvoorbeeld verbouwing van een woning met het aanleggen van een inrit en het kappen van een boom). Een aanvraag wordt normaal gesproken binnen 8 weken verleend. Categorie 3 Complexe aanvraag Voor initiatieven binnen deze categorie is een uitgebreide procedure nodig. Meestal is sprake is van meerdere bevoegde gezagen (bijv. bij vestiging van een bedrijf met effecten voor het milieu, of het aanleggen van een zonnepark). De aanvragen van deze omgevingsvergunningen kennen vaak al een lang voortraject. In Terneuzen loopt dit voortraject tot nu toe in de vorm van een principeverzoek. Daarbij dient opgemerkt te worden dat niet alle principeverzoeken die behandeld worden betrekking hebben op complexe aanvragen.
5
3.2.
Impact van de Omgevingsplanactiviteit
Het niveau van participatie voor een omgevingsinitiatief is sterk afhankelijk van de impact van dat initiatief. Vaak geldt dat een meervoudige of complexe aanvraag ook gaat over een omgevingsplanactiviteit met veel impact. Maar dat hoeft niet per definitie zo te zijn. Daarom is het aan te bevelen om de impact van een omgevingsplanactiviteit goed te bepalen. Impact is een veelzijdig begrip. Het bepalen van impact kan dan ook alleen maar gebeuren door te kijken naar verschillende aspecten van een initiatief, zoals: - De omvang, - Het (maatschappelijk/individueel) belang, - De mate van hinder, - De (maatschappelijke/politieke) aandacht. De beoordeling van deze aspecten die de impact bepalen, dient objectief en inzichtelijk te gebeuren. Aan de hand van een vragenlijst zou een initiatiefnemer moeten kunnen beoordelen of er sprake is van een: - Omgevingsplanactiviteit met weinig impact, - Omgevingsplanactiviteit met matige impact, - Omgevingsplanactiviteit met veel impact. 3.3.
Binnenplanse of buitenplanse omgevingsplanactiviteit
Wanneer een omgevingsplanactiviteit binnen de regels van het omgevingsplan past kan het daadwerkelijk doorlopen van een participatietraject niet verplicht worden voorgeschreven. Wanneer de omgevingsplanactiviteit buiten de regels van het omgevingsplan valt kan dit wel verplichtend worden voorgeschreven. De gemeente zou er in dit verband aan kunnen denken om twee categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarbij participatie en overleg met belanghebbenden verplicht wordt gesteld: - Omgevingsplanactiviteiten met veel impact, - Omgevingsplanactiviteiten die plaatsvinden op in de nabijheid van kwetsbare locaties.
6
4. Voorstel Wij stellen de gemeenteraad voor om in te stemmen met de volgende uitgangspunten ten aanzien van verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten: - Een initiatiefnemer is verplicht om participatie toe te passen en overleg te voeren met belanghebbenden wanneer de door hem gewenste omgevingsplanactiviteit een grote impact heeft op de omgeving (gevallen die door de gemeenteraad zijn aangewezen voor verzwaard adviesrecht), desgewenst aangevuld met; - Andere activiteiten die een grote maatschappelijke impact hebben (zoals bijvoorbeeld het bouwen van een school of het bouwen van een winkelcentrum). - Aan de mate van impact van een initiatief een (minimaal) niveau van participatie te verbinden. 4.1.
Niveaus van participatie passend bij de impact van een initiatief
Om te kunnen beoordelen welke vorm van participatie nodig is bij welk soort project is het wellicht verhelderend om te weten welke vormen van participatie er ten aanzien van omgevingsvergunningen bestaan. Dit blijkt uit de onderstaande afbeelding.
Consulteren Formele dialoog in bijv. een klankbordgroeo
Inspreken Verkrijgen van respons door informatieavond of inspraak
Informeren Verstrekken van informatie met bijvoorbeeld persbericht of nieuwsbrief
Afbeelding 1: Participatiepyramide
Uitgaande van deze vormen kunnen wij hieraan de volgende niveaus koppelen: -
Niveau 1 - Geen participatie (geen invloed op de planactiviteit vanuit de samenleving). Hierbij is er sprake van informeren. Niveau 2 - Beperkte participatie (enige invloed op de planactiviteit vanuit de samenleving). Hierbij is sprake van informeren en dienen belanghebbenden te kunnen inspreken.
7
-
Niveau 3 - Participatie (behoorlijke invloed op de planactiviteit vanuit de samenleving). Naast informeren en inspreken dient de initiatiefnemer een dialoog te voeren met belanghebbenden en ketenpartners via bijvoorbeeld de omgevingstafel).
Soort initiatief Eenvoudig en enkelvoudig Meervoudig (meerdere adviezen binnen de gemeente/RUD Complex (meerdere bevoegd gezagen)
Weinig impact Niveau 1
Matige impact Niveau 2
Veel impact Niveau 2
Niveau 1
Niveau 2
Niveau 3
Niveau 1
Niveau 2
Niveau 3
Het gaat hier om de vooraf ingeschatte impact van een initiatief. Als blijkt dat een eenvoudig initiatief in de praktijk veel stof doet opwaaien kan het niveau van participatie te allen tijde opgeschaald worden. 4.2.
Nader advies
Na goedkeuring van het toetsingskader worden de niveaus van participatie verder uitgewerkt. Deze uitwerking valt uiteen in drie delen: 1. Verder uitwerken van dit toetsingskader ten aanzien van de bepaling van de impact van een initiatief (vragenlijst). 2. Een handreiking voor initiatiefnemers van een omgevingsinitiatief over hoe participatie aan te pakken en welke vormen passend kunnen zijn bij het gewenste niveau van participatie. 3. Leidraad voor de gemeente over de inzet en faciliterende rol van de gemeente binnen de participatieniveaus. Omdat deze participatie-aanpak onder de Omgevingswet nieuw is voor zowel de initiatiefnemer van een omgevingsinitiatief als voor de gemeente, zal er op basis van in de praktijk opgedane kennis regelmatig worden geëvalueerd. Op basis van de conclusies uit die evaluatie kan het toetsingskader worden aangescherpt/aangepast.
8