2021-10-20 Bijlage 3 verzwaard adviesrecht

DE OMGEVINGSWET wordt van ons allemaal

Bijlage 3 Verzwaard adviesrecht Het aanwijzen van gevallen waarbij de gemeenteraad verplicht advies uitbrengt 1 oktober 2021 Annemarie Arens

1

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Verzwaard adviesrecht 2.1 Huidige situatie: verklaring van geen bedenkingen 2.1.1 Wettelijke grondslag 2.1.2 Terneuzense praktijk 2.2. Toekomstige situatie: verzwaard adviesrecht 2.2.1 Wettelijke grondslag 2.2.2 Verzwaard adviesrecht gemeenteraad in de toekomstige praktijk 3. Afwegingen 3.1 Rol gemeenteraad 3.2 Werkdruk gemeenteraad 3.3 Beslistermijn bij omgevingsvergunningen 3.4 Overgangsperiode van tijdelijk naar definitief omgevingsplan 3.5 Voortzetting huidige werkwijze 4. Voorstel 4.1 Toelichting op het voorstel 4.2 Aanvullend advies

blz 3 blz 3 blz 3 blz 3 blz 4 blz 4 blz 4 blz 5 blz 6 blz 6 blz 6 blz 7 blz 7 blz 8 blz 8 blz 9

2

1. Inleiding Wanneer de Omgevingswet in werking treedt komt er veel op gemeenten af. Zo zal er voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding door de gemeenteraad moeten worden aangegeven of er gebruik gemaakt gaat worden van het zogenaamde verzwaarde adviesrecht. Dit is het best te vergelijken met de huidige verklaring van geen bedenkingen. In Terneuzen heeft uw raad besloten dat er een verklaring van geen bedenkingen is vereist als er sprake is van een politiek gevoelig initiatief. In deze bijlage vergelijken we de huidige en toekomstige mogelijkheden. Op die manier proberen we een helder beeld te scheppen van het verzwaard adviesrecht onder de Omgevingswet. Wij willen uitleg geven over wat het verzwaard adviesrecht inhoud en doen u een voorstel over de manier waarop dit in Terneuzen geïmplementeerd kan worden 2. Verzwaard adviesrecht 2.1 Huidige situatie: verklaring van geen bedenkingen 2.1.1. Wettelijke grondslag Op grond van artikel 6.5 van het Besluit Omgevingsrecht dient het college van burgemeester en wethouders bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijkingen van het bestemmingsplan/beheersverordening een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) te vragen aan de gemeenteraad. Zonder deze verklaring mag de omgevingsvergunning niet worden verleend.

Om de gemeenteraad de mogelijkheid te bieden om niet voor elke omgevingsvergunning waarbij een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk is een vvgb te moeten afgeven biedt artikel 6.5, lid 3 van het Besluit Omgevingsrecht de mogelijkheid om (categorieën van) gevallen aan te wijzen waarin een vvgb niet vereist is. Op deze manier kunnen bepaalde activiteiten worden aangewezen, waarvan de gemeenteraad vindt dat deze zondermeer door het college kunnen worden afgedaan. De raad hoeft op deze manier niet bij elke aanvraag als adviseur betrokken te worden. 2.1.2. Terneuzense praktijk In 2010 heeft de gemeenteraad besloten om geen vvgb te eisen voor: - Alle projecten waarvoor het college bevoegd gezag is, waarbij voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid onder a, sub 3° van die wet (omgevingsprojectbesluit). - Die projecten, die na behandeling van het overzicht van aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan in de Commissie Omgeving, op voorstel van de Commissie als politiek gevoelig worden aangemerkt, worden vervolgens geagendeerd voor behandeling in de gemeenteraad.

3

Dit houdt in de huidige praktijk in dat u geen vvgb eist voor alle projecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan, mits niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Wanneer een project op voorstel van de Commissie Omgeving als politiek gevoelig wordt aangemerkt, vindt behandeling in de raad plaats. 2.2 Toekomstige situatie: verzwaard adviesrecht 2.2.1 Wettelijke grondslag Net als bij de regeling over de vvgb heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de besluitvorming, maar onder de Omgevingswet is de insteek anders. Onder de Omgevingswet ligt de bevoegdheid voor het afwijken van het omgevingsplan ten aanzien van aanvragen om een omgevingsvergunning bij het college van burgemeester en wethouders. Bij de vvgb gaf de raad aan waarbij hij niet betrokken wenst te worden. Onder het verzwaard adviesrecht moet de gemeenteraad juist gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij de raad adviseur wil zijn. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan het omgevingsplan. Bij deze omgevingsplanactiviteiten kan geen gebruik worden gemaakt van de zogenaamde binnenplanse toetsings- en -beoordelingscriteria.

In plaats daarvan moet worden beoordeeld of de buitenplanse activiteit voldoet aan het criterium uit artikel 5.21, lid 2 onder b Omgevingswet: ‘een evenwichtige toedeling van functies aan een locatie’. Dit criterium kan worden gezien als een uitbreiding van het huidige criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’. De zogenaamde kruimelgevallenregeling komt onder de nieuwe Omgevingswet te vervallen. Een belangrijke reden voor de kruimelgevallenregeling was dat de reguliere procedure gevolgd kon worden. Bij invoering van de Omgevingswet is de procedure voor omgevingsplanactiviteit de reguliere werkwijze. Zo vervalt de noodzaak voor de kruimelregeling. Beleid van de gemeente over toepassing van de kruimellijst dat in beleidsnota's is vastgelegd, kan nog steeds worden gebruikt. Dat geldt nog steeds na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het verzwaard adviesrecht is geregeld in artikel 16.15a, onder b juncto artikel 16.15, eerste lid van de Omgevingswet. In die gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvan de raad heeft bepaald advies te willen uitbrengen, is het college gehouden dit advies in de besluitvorming over een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit mee te nemen. Het advies van de raad is bindend.

2.2.2 Verzwaard adviesrecht gemeenteraad in de toekomstige praktijk Met het verzwaard adviesrecht heeft de gemeenteraad invloed op de besluitvorming bij aanvragen om omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Hieronder geven we een korte schets van de eventuele toekomstige praktijk: Ontvangst aanvraag Wanneer er een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit binnenkomt, danwel er na toetsing blijkt dat er sprake is van een

4

buitenplans initiatief moet beoordeeld worden of het gaat om een initiatief waarvoor verzwaard adviesrecht geldt. Als dat het geval is dan moet het college de raad hiervan in kennis stellen. Dat zal gebeuren door het aanbieden van de lijst met buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten aan de commissie Omgeving. Behandeling in de raad Tijdens een vergadering van de commissie Omgeving wordt het initiatief behandeld. Het college brengt daarbij het initiatief ter sprake en licht zo nodig het plan toe. Tijdens de behandeling komen eventuele wensen en bedenkingen van de commissie ten aanzien van het voorliggende initiatief ter sprake. De besproken zaken worden verwoord in een advies aan het college. Doorwerking en advies Het door de raad gegeven advies dient door het college toegepast te worden in het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om aanvullende of afwijkende voorwaarden met betrekking tot de uit te voeren activiteit. Ook kan de raad vragen om een verdere onderbouwing op bepaalde onderdelen. Bezwaar en beroep Bezwaar en beroep op het besluit op een aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit dient te worden ingediend bij en behandeld te worden door het college van burgemeester en wethouders.

Het college dient in een dergelijke situatie het advies dat de raad heeft gegeven te onderbouwen en te verdedigen. 3. Afwegingen In hoofdstuk 2 is uiteengezet wat de juridische mogelijkheid is voor de gemeenteraad om via het verzwaard adviesrecht invloed te hebben om de vergunningverlening voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Het is aan de gemeenteraad om af te wegen welk soort buitenplanse activiteiten hij dusdanig belangrijk vindt, dat er hiervoor een nader verzwaard raadsadvies noodzakelijk is waarmee het college rekening moet houden in de besluitvorming. Er kunnen voor de gemeenteraad verschillende afwegingen zijn om al dan niet gevallen aan te wijzen voor verzwaard adviesrecht. Te denken valt aan: - de rol van de gemeenteraad; - de werkdruk van de gemeenteraad; - de beslistermijn van vergunningsaanvragen onder de Omgevingswet - de overgang van omgevingsplan van rechtswege naar een omgevingsplan voor het gehele grondgebied; - het voortzetten van de huidige werkwijze. In de volgende paragrafen lichten wij deze afwegingen nader toe.

5

3.1 Rol van de gemeenteraad Onder de Omgevingswet wordt de gemeenteraad nadrukkelijker het kaderstellende en controlerende bestuursorgaan van de gemeente. De gemeenteraad wordt geacht de hoofdlijnen uit te zetten en toezicht te houden op het beleidsproces. Het college van burgemeester en wethouders krijgt juist meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid. Vanuit de gedachte van de Omgevingswet dient de gemeenteraad zich te focussen op het proces van visievorming en kaderstelling enerzijds, en controle en verantwoording anderzijds. Deze focus kan in situaties leiden tot spanning met de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger. De raad blijft namelijk ook die rol houden, waarbij een stem wordt gegeven aan opvattingen die op een bepaald moment in de samenleving naar voren komen. Inwoners zullen raadsleden aanspreken op punten waarop zij actie verwachten. In de rol als volksvertegenwoordiger dient de raad steeds af te wegen en een balans te vinden tussen politieke en bestuurlijke belangen. Met het oog op deze afweging en balans is het daarom van belang dat de raad aangeeft wat er in zijn optiek echt belangrijk is. Dit kan vervolgens worden vastgelegd in de Omgevingsvisie en (in het verlengde daarvan) het omgevingsplan. Toepassing van verzwaard adviesrecht bij omgevingsvergunningen speelt hierin feitelijk een secundaire rol.

De afweging zou dan ook kunnen zijn dat verzwaard adviesrecht in dat verband alleen moeten worden toegepast als advisering door de gemeenteraad een toegevoegde waarde heeft. Bijvoorbeeld bij initiatieven met een significante omvang of een bepaalde aard. 3.2 Werkdruk gemeenteraad Ook een belangrijke afweging die de raad moet maken bij de keuze tot het aanwijzen van gevallen voor verzwaard advies is de werkdruk van de gemeenteraad. Wanneer de raad (te) veel gevallen aanwijst voor verzwaard adviesrecht, dient de gemeenteraad over al die gevallen advies uit te brengen. Onvoldoende afweging en inkadering van soorten gevallen kan dan leiden tot een onwerkbare druk voor de raad. Ook qua werkdruk is het van belang dat de raad goed afweegt voor welk soort gevallen verzwaard adviesrecht gewenst is. 3.3. Beslistermijn bij omgevingsvergunningen Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure als bedoeld in artikel 4.1.3. van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dit wil zeggen dat op vrijwel alle omgevingsvergunningsaanvragen binnen een termijn van 8 weken besloten dient te worden. Deze termijn kan eenmalig met maximaal 6 weken worden verlengd. Slechts in specifieke situaties geldt de uitgebreide procedure met een beslistermijn van 6 maanden.

In artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit staan er hele specifieke gevallen benoemd ten aanzien van bepaalde milieubelastende activiteiten en lozingen. Ook wanneer een aanvrager zelf verzoekt om of instemt met een uitgebreide procedure kan de uitgebreide procedure worden gevolgd (artikel 16.65, lid 1 onder b Omgevingswet). Tenslotte kan het college de uitgebreide procedure van toepassing verklaren als het gaat om een aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit:

6

a. als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en b. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Doordat de reguliere termijn het uitgangspunt is, is het van groot belang de werkprocessen binnen de termijn van 8 weken zo efficiënt en effectief mogelijk in te richten. Binnen de termijn dient voldoende ruimte te worden gegeven voor toepassing van het verzwaard adviesrecht. Gelet op de huidige vergaderfrequentie van de gemeenteraad lijkt deze termijn vooralsnog lastig haalbaar, wanneer de raad een groot aantal gevallen aanwijst voor verzwaard adviesrecht. 3.4. Overgangsperiode van tijdelijk naar definitief omgevingsplan Op 1 juli 2022 is er sprake van een (tijdelijk) omgevingsplan van rechtswege. Dat wil zeggen dat alle huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen op die datum onderdeel zijn van het tijdelijke omgevingsplan of ook wel het omgevingsplan van rechtswege genoemd. Dat geldt ook voor de Omgevingsvisie. Vanuit de tijdelijke varianten dient de gemeente zelf te komen tot een volwaardige Omgevingsvisie en omgevingsplan. In de tussenliggende periode zullen initiatieven binnenkomen die in strijd zijn met het omgevingsplan van rechtswege.

Deze initiatieven worden vergund middels een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, waarvoor ten aanzien van het verzwaard adviesrecht alle hiervoor benoemde afwegingen gelden. 3.5. Voortzetten huidige werkwijze In hoofdstuk 2 beschreven wij de huidige praktijk ten aanzien van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb). In de huidige praktijk legt de gemeenteraad de besluitvorming ten aanzien van verreweg de meeste buitenplanse initiatieven al bij het college. Enkel in ‘politiek gevoelige’ situaties wil de gemeenteraad besluitvorming in eigen hand hebben. In het onderstaande overzicht ziet u welke aanvragen om omgevingsvergunningen die niet pasten in het bestemmingsplan u in 2019, 2020 en 2021 als politiek gevoelig heeft aangemerkt. Het gebruik van een bestaand verhard pad Het bouwen van een zonnepark van 12 ha in Sas van Gent Het bouwen van een zonnepark van 27,4 ha in de Koegorspolder Het bouwen van een zonnepark van 38,7 ha in de Koegorspolder Het uitbreiden van een bedrijventerrein t.b.v. de opslag van goederen en materialen Het realiseren van twee windturbines op de Axelse Vlakte Het realiseren van een energievoorziening binnen de eigen inrichting (pellet fabriek Axel) In principe lijkt het door deze werkwijze al of we in Terneuzen al jaren volgens het ‘nieuwe’ verzwaarde adviesrecht opereren.

De huidige werkwijze kan onder de nieuwe wet zoveel mogelijk worden voortgezet. Onder de Omgevingswet gelden er wel enkele aanvullende voorwaarden. Naast een goede ruimtelijke onderbouwing mag er geen sprake zijn van een onevenredige verstoring van een evenwichtige indeling van

7

functies op een locatie. Op deze manier behoudt de gemeenteraad min of meer dezelfde bevoegdheden als nu het geval is. 4. Voorstel Wij stellen de raad voor om in te stemmen met het uitgangspunt om in de raadsvergadering van januari 2022 de volgende categorie van gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen, waarbij de raad optreedt als adviseur en waarbij het advies van de gemeenteraad in acht moet worden genomen bij het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning of het verlenen of onthouden van instemming: -

Initiatieven met veel impact, zoals bedoeld in het Toetsingskader Participatiebeleid Omgevingswet (zie bijlage 4).

Het besluit wordt genomen om te kunnen starten met werken overeenkomstig de Omgevingswet. Tussentijdse evaluatie vindt plaats na een periode van een jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet of zoveel eerder op verzoek van de gemeenteraad. 4.1. Toelichting op het voorstel Met dit voorstel sluiten we zoveel als mogelijk aan bij de huidige praktijk. Het is daarbij wel van belang dat het verzwaard adviesrecht voldoet aan het uitgangspunten van de Omgevingswet. Daarnaast is het van belang dat het advies van de raad ook een significante toegevoegde meerwaarde heeft. Het aansluiten bij de huidige praktijk maakt het niet mogelijk om initiatieven generiek aan te wijzen. Vrijwel dezelfde initiatieven kunnen een heel andere impact hebben en behoeven om die reden een verschillende mate van advisering. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in verband met de locatie van het initiatief of eventuele maatschappelijke aandacht voor het initiatief. Derhalve is een situatieafhankelijke benadering gewenst. Maar aandachtspunt hierbij is dat gemotiveerd dient te worden waarom een bepaald initiatief bijvoorbeeld veel impact heeft en dus voldoet aan mogelijke criteria voor het toepassen van het verzwaarde adviesrecht. Vanuit het uitgangspunt dat ieder initiatief per geval een eigen advisering behoeft, biedt het Toetsingskader Participatiebeleid Omgevingswet naar onze mening aanknopingspunten.

Hierin wordt de vorm en mate van participatie voor initiatieven onder andere bepaald door de impact van het initiatief. Dezelfde methode kan toegepast worden voor het bepalen van het al dan niet toepassen van het verzwaard adviesrecht. Bij een initiatief met meer impact zal een raadsadvies meer waardevolle toevoeging hebben dan bij een initiatief met minder impact. Om die reden zou gesteld kunnen worden dat alleen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met een bepaalde mate van impact in aanmerking zouden kunnen komen voor verzwaard adviesrecht. Vaststelling van de mate van impact vindt plaats op basis van de volgende criteria: - de omvang van het initiatief, - het (maatschappelijk/individueel) belang van een initiatief, - de mate van hinder van een initiatief, - de (maatschappelijke/politieke) aandacht bij een initiatief. Initiatieven kunnen op basis van de genoemde criteria in drie categorieën ingedeeld worden: initiatieven met weinig, matig en veel impact.

8

Voorgesteld wordt om vooralsnog alleen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactivitei-ten met ‘veel impact’ aan te wijzen voor verzwaard adviesrecht. Wij baseren dit voorstel op het feit dat wij denken dat een verzwaard raadsadvies in situaties met veel impact van toegevoegde waarde is. Bovendien sluit dit voorstel aan bij de huidige praktijk waarin de raad situatie-afhankelijk aangeeft of hij invloed wil hebben op de besluitvorming. Daarnaast spelen de afwegingen zoals benoemd in hoofdstuk 3 mee. 4.2. Aanvullend advies Wanneer de gemeenteraad besluit om in te stemmen met het voorstel ten aanzien van de uitgangspunten voor het verzwaard adviesrecht, zijn er nog een aantal stappen te nemen. Te denken valt aan: a. Het opstellen van werkprocessen die toezien op de uitvoering en de toepassing van de methodiek met betrekking tot het bepalen van de impact. b. Het bepalen van de vorm en wijze waarop gevallen voor verzwaard adviesrecht in de raad worden behandeld. c. Het na een periode van ongeveer een jaar na vaststelling van het besluit over het verzwaard adviesrecht evalueren van de werkwijze.

Voor de verdere werkbaarheid en rekening houdend met afwegingen zoals genoemd in hoofdstuk 3 van deze memo, kan er voor worden gekozen om op grond van artikel 16.65, lid 4 van de Omgevingswet gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten door het college te laten aanwijzen waarbij de uitgebreide procedure van toepassing is. Dit biedt het bevoegd gezag meer tijd om het besluit voor te bereiden en hierdoor krijgt de raad meer tijd om advies uit te brengen.

9