Raadsvoorstel - Raadsenquete Empatec I eindrapport

Ons nummer: R21.000268

*R21.000268* O.0000001E

Raadsvoorstel gemeente Súdwest-Fryslân Onderwerp Raadsvergadering van Commissie Commissievergadering van Portefeuillehouder Team Behandelend ambtenaar

Raadsenquête Empatec I eindrapport 3 februari 2022 Boarger en Mienskip 19 januari 2022 G. Wielinga Griffie S. Hobma

Voorstel: 1. kennis te nemen van de conclusies en aanbevelingen zoals verwoord in het onderzoeksrapport 'Raadsenquête Empatec' van de Enquêtecommissie Empatec; 2. het college opdracht te geven om de genoemde aanbevelingen in het onderzoeksrapport uit te voeren; 3. de Enquêtecommissie Empatec op te heffen. Inleiding: Op 17 december 2020 heeft uw raad ingestemd met een motie om een onderzoek in te stellen naar Empatec. Het dictum van deze motie luidt als volgt: Verzoekt de griffie: I. met een voorstel te komen waarbij de raad wordt voorgesteld een onderzoek (enquête) als bedoeld in artikel 155a Gemeentewet in te stellen inzake Empatec inclusief de relatie tussen Empatec en de gemeente zodat inzicht wordt verkregen in gemaakte afspraken, verantwoordelijkheden en het proces en daaruit lering kan worden getrokken voor de toekomst. II. het voorstel in de raadsvergadering van 28 januari 2021 aan de raad voor te leggen. III. het DB, de directie en de RvC van Empatec N.V. en de GR Fryslân-West te informeren over deze enquête en gezien het maatschappelijk belang een beroep op hen doet mee te werken aan de enquête indien zij daarvoor worden opgeroepen. Op 8 maart 2021 besluit uw raad definitief een onderzoek ex artikel 155a Gemeentewet (raadsenquête) in te stellen inzake Empatec en de Gemeenschappelijke Regeling Fryslân-West.

Gelijktijdig wordt er een onderzoekscommissie, bestaande uit 5 raadsleden, ingesteld, een krediet beschikbaar gesteld en besloten dat de onderzoekscommissie begeleidt dient te worden door een onderzoeksbureau. Op 22 december 2021 heeft de Enquêtecommissie haar eindrapport overhandigd aan de voorzitter van de raad en vervolgens gepresenteerd. Doel: Het doel van dit voorstel is uw raad, middels het rapport van de Enquêtecommissie, inzicht te geven in de wijze waarop de financiële situatie bij Empatec heeft kunnen ontstaan en hier lering uit te trekken door het college opdracht te geven de genoemde aanbevelingen in het rapport uit te voeren.

1

Conclusies enquêtecommissie: Het is eind 2021, zes jaar na de invoering van de Participatiewet en nog steeds kunnen we niet spreken van een stabiele relatie van de gemeente Súdwest-Fryslân met de deelnemende gemeenten in de GR F-W en Empatec. Een solide basis, financiële duidelijkheid, vertrouwen, eensgezindheid over de te volgen koers, een heldere governance; ze ontbreken. Er is veel geschreven, gepraat, geprobeerd, ook nu nog. Besluitvorming ontbreekt echter. 1. In 2002 is de Empatec opgericht. Toen is door de deelnemende gemeenten (GR) besloten zowel de beleidsbepaling, de beleidsuitvoering en de beleidscontrole over te dragen aan de NV. Terugkijkend moet men zich afvragen of dit een gewenste situatie is. Later is wel ingezet op het meer ontvlechten van GR en NV. Van volledige ontvlechting is echter nog steeds geen sprake. Nog steeds is de volledige administratie van de GR uitbesteed aan de NV Empatec. Van bestaande sturingsinstrumenten, zoals de jaarovereenkomsten, wordt geen gebruik gemaakt. 2. Bij Empatec was en is de organisatie (nog) niet op orde, zowel wat betreft HR als de financiën, en er wordt bij Empatec en de GR F-W met verschillende bedrijfsadministratiesystemen gewerkt. Transitiekosten blijven voor de gemeente onduidelijk. Overzicht ontbreekt. Zowel bij Empatec als bij SWF is het verloop onder betrokken medewerkers groot. 3.

Binnen het college was er, met name in de periode 2018 en 2019, onenigheid over de relatie met en aansturing van Empatec. Een deel van het college vond dat er onvoldoende inhoudelijke (financiële) duidelijkheid gegeven werd. De portefeuillehouder Empatec vond dat er sprake moest zijn van werken vanuit vertrouwen. Tegelijkertijd had het college er niet altijd vertrouwen in dat het standpunt van het college altijd met de juiste strekking in het bestuur van de GR F-W werd uitgedragen door de portefeuillehouder Empatec. 4. In algemene zin geldt voor de GR F-W dat beperkt gebruik wordt gemaakt van de inzet en deskundigheid van de ambtelijke ondersteuning. Het samenspel tussen de bestuurlijke vertegenwoordiging van Súdwest-Fryslân in de GR F-W en de ambtelijke ondersteuning verliep met name in 2018 en 2019 stroef. Daarbij zijn ambtelijk gesignaleerde risico’s door de verantwoordelijke portefeuillehouder niet altijd op waarde geschat. 5. Men heeft geen besluit genomen of durven nemen over de uit te zetten koers van de sociale werkvoorzieningen. In 2015 werd de Participatiewet ingevoerd. Dat ging gepaard met een afbouw (‘opdrogen’) van de instroom van WSW’ers en een vermindering van de Rijksbijdrage.

De vragen die zowel de gemeenten (colleges en raden) als GR F-W en Empatec toen hadden moeten stellen zijn: Wat is een realistische koers: afname van de totale bedrijfsvoering of behoud van de huidige bedrijfsvoering? En, hoe zou op basis van de het ‘nieuwe’ Empatec de huidige governance (construct) eruit moeten zien? 6. De kennis van financiën binnen het GR-bestuur was beperkt. Het niet inschakelen van financial control en het niet structureel aanhaken van de wethouder van financiën op het bestuur of de aandeelhoudersvergadering is een omissie. De financiële controle vanuit de gemeente was beperkt hetgeen leidde tot te weinig checks & balances. Er is gehandeld op basis van te veel vertrouwen, teveel doordelegeren – ook van bestuursverantwoordelijkheid – en te weinig controle. 7. Er zijn naar aanleiding van de herindeling besluiten genomen over de samenwerking tussen de GR F-W en Empatec. Deze besluiten hadden ter goedkeuring voorgelegd moeten worden aan de raden van de verschillende gemeentes. 8. In lijn met de wettelijke rol komt de RvC van Empatec op voor de belangen van Empatec. Zeker omdat het gaat om een kwetsbare doelgroep, het uitvoeren van de Participatiewet en de besteding van gemeenschapsgeld heeft de RvC ook een verantwoordelijkheid voor een goede samenwerking tussen Empatec, de GR F-W en de deelnemende gemeenten.

In 2019 heeft de opstelling van de RvC geculmineerd in het weigeren van het overmaken van het winstaandeel naar de GR. De RvC heeft daarmee de scherpte opgezocht. Dit werkte als een

2

katalysator waardoor sluimerende, structurele financiële knelpunten niet meer genegeerd konden worden. Dit heeft ook de samenwerking onder hoogspanning gezet. 9. Er zijn nog steeds geen voor de raad eenduidige afspraken over de afdracht van de winst van Empatec naar de GR F-W. 10. Empatec gaf aan in 2018 niet meer in staat te zijn de salarissen uit te betalen. Er wordt gekozen voor het naar voren halen van de driemaandelijkse gemeentelijke voorschotten. Dit is een lapmiddel, geen structurele oplossing. Het eigen vermogen van Empatec bedroeg bovendien ruim € 12 miljoen. Ook liquide middelen zijn ruim voldoende aanwezig. Dat rechtvaardigt de vraag waarom de gemeenten gevraagd zijn het tekort aan te vullen. 11. De raad is niet altijd in positie gebracht om zijn kaderstellende rol met betrekking tot de GR F-W en Empatec in te vullen. Zo is een nieuwe gemeenschappelijke regeling niet aan de raad voorgelegd alhoewel dat wettelijk verplicht is. Ook is voor de raad niet transparant gemaakt dat er sprake was van een oplopend tekort. Het tekort bij de GR F-W wordt in de balans van de GR F-W opgenomen als een vordering op Empatec. Vanaf 2015 is al duidelijk dat het resultaat van Empatec niet meer toereikend is om het tekort van de GR F-W aan te vullen. Toch blijft door deze boekhoudkundige aanpak het beeld overheersen dat Empatec het goed doet en winst maakt. 12.

Het geheel overziend is de governance van en sturing op de GR en, via de GR, op Empatec door de gemeente Súdwest-Fryslân ontoereikend geweest. Hierdoor is te weinig inhoudelijk richting gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet en ontbreken voldoende checks & balances in de samenwerking. Aanbevelingen enquêtecommissie: Voorop staat dat de positie van de WSW’ers en P-wetters bij Empatec van zowel Súdwest-Fryslân als de andere gemeentes gewaarborgd moet blijven. Dat is een verantwoordelijkheid waarvoor de gemeenten aan de lat staan en blijven staan. A. De onderzoekscommissie heeft geconstateerd dat het huidige construct voor de governance niet langer voldoet. Het huidige systeem is gebaseerd op vertrouwen en mandatering van bevoegdheden die de gemeenteraad volgens de Gemeentewet niet uit handen kan geven. Het college loopt tegen dezelfde problematiek aan, omdat ook al hun bevoegdheden zijn overgedragen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. In rustige financiële tijden kan dit werken, maar de gemeenteraad, de GR F-W en Empatec zijn in de afgelopen zes jaar zover uit elkaar gegroeid, dat vertrouwen en controle niet meer vanzelfsprekend zijn. Dat heeft zijn invloed op de keuze van het construct. Er zijn verschillende oplossingen mogelijk om tot een beter construct te komen.

De enquêtecommissie ziet op basis van het onderzoek en de gesprekken die zij heeft gevoerd met experts mogelijke alternatieve opties. Het gaat bijvoorbeeld om de volgende opties: 1. Opheffen van Empatec en alle activiteiten onderbrengen bij de GR F-W. In feite gaan we hiermee terug naar de situatie van vóór 2002. Rechtstreeks onderbrengen bij de GR F-W heeft als voordeel dat er meer zeggenschap zal ontstaan, maar dit blijft nog steeds indirect en zal gebaseerd moeten zijn op vertrouwen en het uit handen geven van bevoegdheden aan het bestuur van de GR F-W. 2. Opheffen van zowel Empatec als GR F-W en zelf de taken uitvoeren. Hierbij gaat de gemeente zelf de taken uitvoeren en wordt Empatec omgevormd naar een gemeentelijke afdeling. De controle vanuit college en raad is rechtstreeks en het beleid kan door de gemeente zelf worden bepaald. Hierbij is het ook mogelijk om als “centrumgemeente” taken voor kleinere gemeenten uit te voeren. Voordeel is ook dat er geen aanbestedingsdiscussies gevoerd hoeven te worden. 3. Opheffen van de GR F-W, maar Empatec als overheids-NV in stand laten. Het personeel is rechtstreeks in dienst bij Empatec. Er wordt niet aanbesteed maar met dienstverleningscontracten per gemeente gewerkt. Dit kunnen prestatiecontracten zijn voor de Wsw- en P-wettaken die de gemeente kwijt wil. De aandelen worden dan

3

verdeeld over de deelnemende gemeenten. Er zijn verschillende verdeelsleutels mogelijk. De aandeelhouders hebben een zware stem en de RvC zit mede namens de aandeelhouders. We zijn ons ervan bewust dat er andere vormen, alsmede meng- en tussenvormen mogelijk zijn. We bevelen aan bovenstaande drie vormen op korte termijn te verkennen en daarover een richtinggevend besluit te nemen in afstemming met de andere deelnemende gemeenten. Om de complexiteit in het samenwerkings-construct te reduceren bevelen we aan daarbij als uitgangspunt te onderzoeken dat de GR uit de keten Empatec, GR F-W, college en raden gehaald moet worden. De uittredende gemeenten worden daarmee direct aandeelhouder van Empatec. Dat maakt een betere, directe samenwerking met en sturing op Empatec mogelijk. B. Totdat sprake is van duidelijkheid over het toekomstige construct, is het van belang dat gebruik wordt gemaakt van jaarovereenkomsten om te komen tot duidelijke samenwerkingsen prestatieafspraken ter versterking van de sturing op Empatec. C. Het college moet de raad niet alleen op vaste momenten als de begroting en jaarrekening informeren, maar de raad ook tussentijds vroegtijdig en actief informeren als er binnen bepaalde dossiers problemen geconstateerd worden die invloed kunnen hebben op eerdere inhoudelijke of financiële kaderstelling. D.

In het algemeen moet de governance van en sturing op verbonden partijen binnen en door de gemeente Súdwest-Fryslân worden versterkt, zowel financieel als juridisch. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de opdrachtgevers- en de eigenaarsrol. De opdrachtgeversrol ligt veelal bij de desbetreffende beleidsafdeling. De invulling van de eigenaarsrol ten aanzien van verbonden partijen als gemeenschappelijke regelingen en vennootschappen moet (nog) eenduidig binnen de organisatie worden belegd en bemenst. Daarbij moeten checks & balances niet alleen bij vaste momenten als begroting en jaarrekening worden versterkt, maar ook lopende het jaar bij belangrijke besluitvorming. De eerdere lessen uit het 213a onderzoek verbonden partijen moeten integraal worden geïmplementeerd. E. We bevelen de gemeenteraad aan het college te vragen aan de hand van een plan van aanpak inzichtelijk te maken op welke wijze de aanbevelingen geïmplementeerd en uitgevoerd gaan worden. Ook bevelen we de raad aan het college te vragen de raad periodiek met een voortgangsrapportage te informeren over de stand van zaken van de implementatie en uitvoering van de aanbevelingen, bijvoorbeeld elke 6 maanden totdat raad en college met elkaar concluderen dat de gewenste eindsituatie is bereikt. Bestuurlijke reactie: Volgt.

Kaders: Gemeentewet, artikel 155a-155f Verordening regelende het onderzoek door de raad Financiële aspecten/gevolgen: Op 8 maart 2021 heeft uw raad ten behoeve van het onderzoek een krediet beschikbaar gesteld van € 150.000,-. Zoals het er nu naar uitziet vindt er een overschrijding plaats van circa 15 procent van het beschikbaar gestelde krediet. Op het moment dat het definitieve kostenplaatje inzichtelijk is zal uw raad hierover worden geïnformeerd.

4

Duurzaamheid: n.v.t. Global Goals: SDG 8 – Waardig werk en economische groei. Dit doel richt zich onder andere op fatsoenlijk werk voor iedereen. Dit betekent dat iedereen die kan werken de mogelijkheid moet hebben om te kunnen werken, onder goede werkomstandigheden. In het voorstel wordt aangegeven dat de positie van de WSW’ers en P-wetters bij Empatec van zowel Súdwest-Fryslân als de andere gemeentes gewaarborgd moet blijven. Vervolgproces: Het implementeren en uitvoeren van de in het rapport genoemde aanbevelingen. Monitoring en evaluatie: Cornform een van de aanbevelingen dient de raad periodiek (iedere 6 maanden) op de hoogte te worden gehouden over de implementatie en uitvoering van de aanbevelingen. Gevolgen voor LTA: Zie kopje Monitoring en evaluatie. Communicatie en afstemming: Het eindrapport is aan de voorzitter van de raad overhandigd. Vervolgens heeft er een presentatie van het rapport plaatsgevonden. Na afloop heeft de pers de mogelijkheid gehad vragen te stellen. Gelijktijdig is het eindrapport op de gemeentelijke website geplaatst. Bijlage(n)

Meegezonden: - .. Ter inzage: De voorzitter van de enquêtecommissie.

P.K. de Vries

5

Raadsbesluit gemeente Súdwest-Fryslân Onderwerp Raadsenquête Empatec I eindrapport Naar aanleiding van het voorstel van de Enquêtecommissie ; besluit de raad: 1. kennis te nemen van de conclusies en aanbevelingen zoals verwoord in het onderzoeksrapport 'Raadsenquête Empatec' van de Enquêtecommissie Empatec; 2. het college opdracht te geven om de genoemde aanbevelingen in het onderzoeksrapport uit te voeren; 3. de Enquêtecommissie Empatec op te heffen. Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 3 februari 2022

mr. drs. J.A. de Vries

G.W. Stegenga

6

, voorzitter.

, griffier.