Bijlage - Eindrapportage onderzoek Ondernemersfonds

Het bestuurheeft deze (voor alle betrokkenen) onverkwikkelijke vertraging bij de gemeente aangekaart, zowel bij de verantwoordelijke afdeling als bij de bestuurders. Ons is verzekerd dat het om een samenloop van onverwachte omstandigheden ging en dat voortaan (weer) tijdig over de afrekening kan worden beschikt” (Rapportage november 2021, p. 4). De rapportage vervolgt: “De totale bedrag aan OZB-opslag bedroeg in 2020 € 1.041.982,32. Dat resulteerde (na aftrek van de gemeentelijke perceptiekosten) in een subsidie van € 1.035.898,00. Van de totale OZB-opslag werd ruim € 715.000 opgebracht door deelnemende kernen en € 127.000 door niet-deelnemende kernen. Het resterende deel, ongeveer € 200.000, betrof opslag op agrarische objecten. In totaal was € 327.000 beschikbaar voor compensatie. Daarvan is € 171.000, ofwel 52% opgevraagd” (Rapportage november 2021, p. 4). Het percentage instandhoudingskosten wordt per 2022 verlaagd: “Destijds is door de Gemeenteraad besloten om 6% instandhoudingskosten in mindering te brengen op de bijdragen voor deelnemers en dat aan niet-deelnemers geen kosten in rekening worden gebracht, waardoor een 100% compensatie kon worden gegarandeerd. In 2020 heeft het fondsbestuur besloten om de kosten van de fondsmanager ten laste te brengen van het gemeentebrede budget.

De reden daarvoor is dat de fondsmanager ook belast is met activiteiten voor nietdeelnemers, zoals de uitvoering van compensatie en communicatie. Het gevolg hiervan is dat de algemene kosten van het fonds aanzienlijk zijn verlaagd. Het bestuur heeft daarom besloten om met ingang van 2022 het percentage de fondsbijdrage stapsgewijs te verlagen. In 2022 zal 4% aan kosten in rekening worden gebracht. Eén en ander zal jaarlijks bij de begrotingscyclus worden beoordeeld waarna de definitieve vaststelling van het instandhoudingstarief aan deelnemende kernen zal worden bekendgemaakt” (Rapportage november 2021, p. 5). Het aantal deelnemende kernen bedraagt in 2021 39, één meer dan in 2020. In 2020 was de kern Raerd namelijk abusievelijk niet als deelnemer aangemerkt. Door corona lig het niet voor de hand om nieuwe deelnemers te werven. Ondernemers hebben andere prioriteiten in 2021 en bovendien zijn fysieke vergaderingen die nodig zijn voor de besluitvorming niet mogelijk. Ten aanzien van de centrale kas wordt het volgende opgemerkt in de rapportage: “Het Fonds is al geruime tijd actief met het vergaren van informatie om te komen tot een centrale kas. Zo Pagina 63 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

is onder andere binnen het Landelijk Platform Ondernemersfondsen een speciale themabijeenkomst bijgewoond omtrent dit thema. Daarnaast is uitvoerig met een aantal andere fondsen individueel gesproken omtrent de voor- en nadelen alsmede de operationele inrichting. Nadere studie heeft uitgewezen dat er geen BTW voordeel te behalen valt door rechtstreeks aan het fonds te laten factureren, in tegenstelling tot wat eerder werd aangenomen. Verder heeft het bestuur vastgesteld dat het begrip “centrale kas” niet eenduidig wordt gebruikt. De wijze waarop in Súdwest-Fryslân wordt gewerkt is, zo bleek, een vorm van centrale kas. Immers, wij betalen een voorschot per project uit na een toetsing door de AVA van de trekkingsgerechtigde en de controles door het Fondsbestuur. Er is onderzocht of er werkbare alternatieven zijn om per project uit te keren, hetzij na uitvoering, hetzij met een voorschot. De conclusie is dat elke variant de procedure zowel voor het fonds als voor de deelnemers nodeloos ingewikkeld maakt. Bovendien zorgt de huidige uitkering in vier tranches ook al voor een vorm van gespreide betaling. Het bestuur heeft besloten om voor de duur van de samenwerkingsovereenkomst het bestaande beleid door te zetten. Dat betekent dat het fonds in beginsel het totale bedrag van de goedgekeurde begroting in vier tranches, verspreid door het jaar, uitkeert.

Eventuele reserveringen worden pas uitgekeerd bij uitvoering van het project. Wanneer een kern nog ongebruikt fondsgeld in kas heeft (bijvoorbeeld door oude reserveringen of corona-uitstel), zal de kern gevraagd worden dit geld eerst op te maken, alvorens het fonds nieuwe uitkeringen doet. Het fondsbestuur wil deelnemende kernen niet nodeloos belasten met nieuwe wijzigingen in de procedure, net nu de draad weer kan worden opgepakt na de coronacrisis. Te overwegen valt om dit onderwerp opnieuw te bekijken bij vernieuwing van de samenwerkingsovereenkomst” (Rapportage november 2021, p. 6). Op 21 december 2021 biedt het college in het kader van actieve informatievoorziening de jaarrapportage 2021 aan. Het college constateert dat het fonds zich aan de afspraak houdt om jaarlijks het juiste inzicht te geven en dat dit inzicht tevens vergezeld is van een goedkeurende verklaring van de accountant. Tevens herhaalt het college zijn standpunt met betrekking tot de relatie met het fonds: “Eerder is al aangegeven dat gemeente zich op basis van het raadsbesluit niet primair bemoeit met de governance of besteding van de middelen. Uitgangspunt is dat het bestuur van het fonds (onder controle van de RvT) op basis van goedgekeurde begrotingen uit de kernen besluit waaraan de middelen worden besteed” (Actieve informatievoorziening, 21 december 2021).

Per kern wordt in een bijlage een overzicht verstrekt van het budget, de stichtingskosten en de restgelden. In deze bijlage worden geen totalen opgenomen. Voor de behandeling van de jaarstukken 2018 worden schriftelijke vragen gesteld door een fractie. Eén van de vragen betreft de subsidie aan het ondernemersfonds. Gevraagd wordt waarom deze subsidie niet is opgenomen in het overzicht “subsidies boven de € 5.000”. Hierop wordt als volgt geantwoord: “Voor het geven van subsidie is een wettelijke grondslag nodig (zie artikel 4:23 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht), zoals een verordening/subsidieregeling maar ook de bijlage bij de begroting (4:23 lid 3c Awb). Dit zijn de 2 kaders waar we structurele subsidierelaties/regelingen in terug vinden en waar we ook over gerapporteerd hebben. Er is nog een 3e kader mogelijk, namelijk het geven van een losse incidentele/eenmalige subsidie. Dit kan volgens artikel 4:23 lid 3d van de Algemene wet bestuursrecht e/o artikel 1c van onze Algemene subsidieverordening. Dit is iets wat nieuw/buiten beleid valt en een eenmalig karakter heeft. Hier moet dan natuurlijk wel dekking voor zijn. Het is mogelijk om een eenmalige subsidie voor maximaal 4 jaar te geven, bijvoorbeeld als het gaat om een project dat langer loopt.

Het ondernemersfonds heeft in 1e instantie een eenmalige subsidie ontvangen voor de projectduur van 3 jaar (dus volgens het 3e kader). Inmiddels is bekend dat het fonds is verlengd en een Pagina 64 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

structureler karakter heeft/krijgt. Dit betekent dat we het nu per 2020 wél gaan opnemen in de bijlage van de begroting. Dit is de reden waarom hij er eerst niet in stond. Het subsidieoverzicht wordt uiteraard jaarlijks geactualiseerd. Omdat we deze gegevens voor de cyclus tijdig moeten aanleveren, en er richting het einde van het jaar soms nog wel eens wat veranderd, kan het zijn dat er in de tussentijd al weer iets is gewijzigd. Zo is het raadsbesluit van 12 november 2018 over het ondernemersfonds bijvoorbeeld niet verwerkt in de bijlage subsidieontvangers voor 2019. Voor 2020 nemen we deze nu wel mee vanwege het structurele karakter” (Beantwoording schriftelijke vragen jaarrekening 2018, 20, 21 en 22 mei 2019). Ten tijde van de behandeling van de begroting 2020 (november 2019) worden eveneens vragen gesteld met betrekking tot de subsidie. Geconstateerd wordt namelijk, dat de subsidie niet in het overzicht is opgenomen. Hierop wordt als volgt geantwoord: “Op dit stuit is noch net dúdlik hoe heech de subsydzje presys wêze sil. Dêrom is der gjin bedrach opnommen mar wol de systematyk. De subsydzje is ôfhinklik fan de wearde fan de pannen wêr’t it om giet en it feroaret troch de jierlikse herwaardering dy’t fanút de wet WOZ foarskreaun is. Foar 2019 is de mearopbringst rûst op € 988.000.

De definitive subsydzje foar it belestingjier 2019 sil pas by de ôfrekken yn april 2020 bekend wêze. Foar belestingjier 2020 sil it om in fergelykber bedrach gean” (Beantwoording schriftelijke vragen begroting 2020, 31 oktober 2020). Tijdens de raadsvergadering van 8 maart 2021 wordt een motie ingediend die eveneens betrekking heeft op het inzicht in de financiën van het ondernemersfonds. In de motie wordt gesteld, dat een deel van de door kernen bij het ondernemersfonds ingediende begrotingen zijn uitgekeerd terwijl deze uitgekeerde bedragen feitelijk (nog) niet zijn begroot dan wel besteed en de verantwoording van deze gelden ontbreekt. Door het ontbreken van deze verantwoording kan op geen enkele wijze worden nagegaan of de uitgekeerde bedragen overeenkomstig de doelstellingen van het ondernemersfonds zijn of worden uitgegeven, aldus de motie. Het college wordt verzocht het ondernemersfonds op te dragen niet eerder geld aan een kern beschikbaar te stellen dan dat de reeds ontvangen bedragen volledig zijn verantwoord op basis van betaalde facturen. Waarbij het fonds zich ervan dient te vergewissen dat enkel uitgaven in aanmerking komen die in lijn zijn met de met het fonds afgesproken doelstellingen (Motie, 8 maart 2021).

Pagina 65 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 6 Analyse 6.1 Vanuit de gemeente bezien Het besluit om het ondernemersfonds te continueren wordt na een vrij uitgebreide raadsdiscussie in november 2018 genomen, waarbij het oorspronkelijke voorgestelde besluit wordt geamendeerd. Het amendement richt zich op het instellen van een raad van toezicht, een vereenvoudiging van de retributieregeling en een jaarlijkse rapportage. Tijdens de discussie in de raad wordt merkbaar, dat binnen de raad verdeeldheid bestaat over de wenselijkheid van het ondernemersfonds. In de periode vanaf 2019 worden door verschillende partijen bezwaren geuit tegen het fonds. Zo wordt op 18 december 2018 een bezwaar ingediend namens de Werkgroep BIZ/Mienskip tegen het besluit van de gemeenteraad dat strekt tot instemming met verlenging van de belastingmaatregel als voeding van het fonds. De gemeenteraad besluit op 4 april 2019 het bezwaar niet ontvankelijk te verklaren. Daarnaast wordt op 15 december 2019 door het ondernemerscollectief Súdwest-Fryslân een brief gestuurd, waarin wordt aangegeven waarom het fonds niet goed functioneert. Het college stelt hierop, dat de gemeente en het fonds een subsidierelatie hebben en dat het, gelet op deze relatie, niet passend is dat de gemeente zich bemoeit met de besteding van de middelen en de governance van het fonds.

Ook vanuit de raad worden regelmatig kritische signalen afgegeven met betrekking tot het fonds. Zo wordt op 12 november 2020 tijdens de behandeling van de programmabegroting 2021 een motie ingediend, waarin gewezen wordt op de jurisprudentie met betrekking tot een ondernemersfonds in Teylingen. De indieners verzoeken het college om de gevolgen van deze jurisprudentie nader te onderzoeken. Het college reageert in december 2020 en stelt dat hier inderdaad sprake kan zijn van een mogelijk risico. De vraag rijst namelijk in hoeverre een restitutieregeling die slechts open staat voor bepaalde belastingplichtigen, zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Aan de andere kant heeft de Hoge Raad zich nog niet uitgesproken over deze kwestie. Deze motie krijgt later de vorm van een amendement, dat tijdens de behandeling van de OZB verordening 2021, d.d. 17 december 2020, wordt ingediend. In het amendement wordt voorgesteld om de opslag voor het ondernemersfonds te elimineren. In de aanloop naar de behandeling van de OZB verordening 2021 op 17 december 2020 worden technische, maar evenzeer kritische vragen gesteld. Zo vraagt de indiener zich af op welke wijze het college borgt dat voor de gepresenteerde bedragen daadwerkelijk aanvragen zijn gedaan en in hoeverre een en ander nu door een accountant is geverifieerd.

De begrotingen corresponderen niet altijd met de uitkeringen en ontvangen bedragen worden niet altijd vooraf formeel goedgekeurd, aldus de indiener. Tevens wordt op het belang gewezen dat alle OZB betalers de mogelijkheid zouden moeten hebben om mee te discussiëren over bestedingen van het fonds. Het college stelt hierop dat door de accountant geen onrechtmatigheden zijn geconstateerd. Gesteld wordt door het college dat het voeren van een centrale kas is opgenomen als verbeterpunt en dat het bestuur doende is de informatie te verzamelen die nodig is om alsnog over te gaan op een centrale kas. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat het college op niet over de bestedingen op projectniveau gaat. Op 8 maart 2021 wordt een motie ingediend waarin het college wordt verzocht om in overleg te treden met het ondernemersfonds om te borgen dat de gemaakte afspraken met betrekking Pagina 66 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

tot het voeren van een centrale kas worden nagekomen en om het fonds op te dragen niet eerder geld aan een kern beschikbaar te stellen dan dat de reeds ontvangen bedragen volledig zijn verantwoord. Op 29 juni 2021 worden negen schriftelijke vragen gesteld over het fonds, waarbij gevraagd wordt naar verschillende onderwerpen, zoals de centrale kas, de uitgekeerde vergoedingen, de restgelden, de managementvergoeding, het massaal bezwaar, etc. Binnen de ambtelijke organisatie heeft men een positief beeld van het fonds. Ondanks de zeer diverse doelgroep, een complexe retributieregeling en het gegeven dat draagvlak verkrijgen niet altijd eenvoudig is, bestaat de indruk dat het nieuwe bestuur het fonds op de juiste manier doorontwikkelt en goed oppakt. Daarbij wordt ook het nodige gevoel voor de politieke context aan de dag gelegd. Wel wordt gewezen op het gevaar dat ontstaat als men noodgedwongen moet overstappen op dorpsbelangen als een kern geen ondernemersvereniging heeft: het fonds komt dan op afstand te staan van de oorspronkelijke doelgroep: de ondernemers.

6.2 Vanuit het fonds bezien Vanaf 2019 wordt een aantal ontwikkelingen in gang gezet. Zo wordt de raad van advies vervangen door een raad van toezicht. Respondenten geven in dit verband aan, dat gehecht werd aan de instelling van onafhankelijk toezicht, terwijl tevens bestaande kennis behouden moest blijven. De respondenten geven aan, dat de raad van toezicht naar tevredenheid werkt en inmiddels een constructieve werkrelatie met het fondsbestuur heeft opgebouwd. Naast de formele vergaderingen bezoekt de raad van toezicht ook activiteiten die door ondernemersverenigingen georganiseerd worden. Op die manier is de raad van toezicht in staat om de stemming ten aanzien van het fonds te peilen. De raad van toezicht heeft in dit verband opgemerkt, dat de stemming niet altijd positief is, ook onder deelnemende kernen. Met name worden de procedures als omslachtig ervaren. Aan de andere kant ontwikkelt het fonds zich door tot een professionelere organisatie en is een zekere administratieve organisatie onvermijdelijk, zo wordt aangegeven. In het bestuur worden in de regel alle begrotingen en verantwoordingen van de deelnemende kernen geagendeerd en besproken. Gemeentebrede projecten worden daarnaast eerst beoordeeld door de commissie Gemeentebreed. De fondsmanager vervult hierbij een voorbereidende rol en voorziet aanvragen en verantwoordingen van een vrij uitgebreid advies.

Daarbij wordt door het bestuur gekeken naar de inhoud, de besluitvorming binnen de kern, de manier van verantwoording, of nog reserveringen open staan, of aansluiting is tussen verantwoording en begroting, etc. Ook wordt bezien in hoeverre voldaan wordt aan de gestelde voorwaarden. De fondsmanager neemt hiertoe tevens contact op met de desbetreffende kern. Ook de financiën van het gehele fonds worden frequent besproken. Geconstateerd wordt dat het bestuur zeer veel aandacht besteedt aan deze financiën. Zo stelt het bestuur in samenwerking met de fondsmanager zelf overzichten op en wordt de aangetroffen achterstand ingelopen. Daarnaast constateert het bestuur dat als projecten onverhoopt geen doorgang kunnen vinden, er feitelijk onterecht geld is verstrekt. Het bestuur voert daarop een spelregel in, waarmee wordt bepaald dat begrotingen niet eerder worden uitgekeerd dan na goedkeuring van de verantwoording van eerdere jaren. Een nadere analyse leert, dat het bestuur meerdere spelregels vaststelt tijdens de vergaderingen. Zo wordt besloten vooralsnog geen centrale kas in te voeren (zie hiervoor verder in dit rapport). Pagina 67 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Daarnaast richt het bestuur zich op de versterking van de communicatie en het verhogen van het aantal deelnemende kernen. Zo worden kernen aangeschreven en bezocht, worden voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en heeft men frequent contact met kernen over begrotingen en verantwoordingen. Als bijvoorbeeld aanvragen in eerste instantie niet voldoen, wordt contact opgenomen om te bezien hoe deze aanvragen wel kunnen voldoen aan de gestelde voorwaarden. Tevens wordt de retributieregeling vereenvoudigd, zij het, dat het fondsbestuur deze vereenvoudiging al in 2018 doorvoert. In de nieuwe opzet werkt een besluit tot retributie ook door naar de volgende jaren tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch deel te willen nemen in het fonds. Het daadwerkelijk aanvragen van compensatie moet nog wel jaarlijks worden gedaan. Het fondsbestuur zet actief in op de besteding van restgelden. Daarbij is de wording van ‘gemeentebreed’ relevant. Restgelden vallen na een jaar vrij voor gemeentebrede projecten. De nieuwe spelregel waarbij restgelden alsnog kunnen worden ingezet door ondernemers die toch besluiten te participeren, lijkt eveneens goed te werken, zo geven respondenten aan. Daarnaast hebben bestuursleden frequent contact met verenigingen en belanghebbenden. Afwijzingen worden bijvoorbeeld mondeling toegelicht en men bezoekt kernen veelvuldig, zo geven respondenten aan.

De indruk is dat de fondsmanager een zeer actieve rol vervult binnen het fonds. Zo toetst de fondsmanager alle begrotingen en verantwoordingen en legt deze vervolgens ter besluitvorming voor aan het bestuur. Naast het voorbereiden van de vergaderingen van het bestuur en de raad van toezicht, onderhoudt de fondsmanager zeer veel contact met deelnemende kernen. Ook vervult de fondsmanager een initiërende rol op het terrein van communicatie en voorlichting richting deelnemende en niet deelnemende kernen. Tijdens het onderzoek is deze rolinvulling niet alleen door de respondenten aangegeven, maar tevens geverifieerd op basis van de documentenanalyse. De voorwaarden die het fonds stelt aan aanvragen en verantwoordingen, zijn redelijk goed hanteerbaar in de praktijk, zo wordt aangegeven. Discussies kunnen soms ontstaan over de voorwaarde dat een activiteit niet mag interveniëren met een gemeentelijke taak, aangezien het begrip ‘gemeentelijke taak’ een redelijk open norm betreft. Ook de voorwaarde dat activiteiten ten goede moeten komen aan het gehele collectief, levert soms discussies op, aangezien deze norm verschillend uit kan uitpakken binnen verschillende kernen. Het toetsingsproces is daarnaast omslachtig.

Dit hangt samen met de voorwaarde dat een meerderheid binnen de kern vooraf toestemming moet verlenen voor een bepaalde activiteit, ook als deze activiteit gewijzigd wordt in een andere activiteit.

6.3 Democratisch gehalte binnen de kernen Met betrekking tot het democratische gehalte van de besluitvorming binnen de kernen, is een eenduidig beeld niet voorhanden als gevolg van de grote diversiteit tussen de kernen. Sommige kernen zijn groot en kennen een goed georganiseerde ondernemersvereniging. Andere kernen zijn zeer klein, hebben geen ondernemersvereniging en moeten dan noodgedwongen een beroep doen op een vereniging Dorpsbelangen of anderszins. De vraag is dan natuurlijk in Pagina 68 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

hoeverre alle ondernemers adequaat vertegenwoordigd zijn in zo’n vereniging. Het college stelt in dit verband dat het mandateren van de besluitvorming richting Dorpsbelangen geen reguliere gang van zaken zou moeten worden of plaats zou moeten vinden in kernen met georganiseerde ondernemersverenigingen (Beantwoording schriftelijke vragen, 29 juni 2021). Het dilemma doet zich voor, dat het fonds enerzijds logischerwijs democratische besluitvorming als voorwaarde stelt, terwijl anderzijds deze democratische besluitvorming niet altijd eenvoudig is te realiseren in de praktijk: niet iedere kern kent immers een georganiseerde ondernemersvereniging en in de kernen waar geen ondernemersvereniging actief is, wordt soms weliswaar met Dorpsbelangen gewerkt, maar hier is het de vraag in hoeverre alle ondernemers hierin adequaat participeren. Bovendien bestaat een vereniging Dorpsbelangen lang niet altijd uitsluitend uit ondernemers. Op het moment dat een ingediend project wijzigt, zal idealiter opnieuw besluitvorming moeten plaatsvinden en in kernen zonder ondernemersvereniging kan dat op praktische bezwaren stuiten. In deze kernen wordt immers soms minder frequent bijeengekomen.

Toch is democratische besluitvorming een vrij noodzakelijk voorwaarde, een voorwaarde die al in de visie van 2015 wordt neergelegd: “Binnen een ondernemersfonds geldt iedereen die ozb betaalt voor niet-woningen als een ‘ondernemer’. Zij kunnen allemaal plannen indienen voor besteding van het geld uit het fonds. Dat kunnen zij niet rechtstreeks doen bij het fonds. Dat moet via de vereniging die in hun gebied het trekkingsrecht uitvoert. Daar vindt de vereiste democratische besluitvorming plaats over het voorstel. Deze vereniging dient het uiteindelijke ‘bestedingsvoorstel’ in bij de stichtingsbestuur” (Visiedocument 2015, p. 4).

6.4 De afstand van het college De lijn van het college om afstand te houden tot het fonds wordt verwoord in het raadsvoorstel van 12 november 2018 en wordt ook door andere bevindingen bevestigd. Zo stelt het college in de reactie op de brief van het ondernemerscollectief dat de gemeente een gepaste afstand inneemt ten opzichte van een gesubsidieerde instelling. In de beantwoording op de technische vragen naar de accountantscontrole herhaalt het college dit standpunt: “Wij hebben als college niet uitgebreid kennis genomen of een standpunt ingenomen over afzonderlijke projecten, omdat dit ons inziens niet past binnen de werking van het fonds: van, voor en door ondernemers. (..) Allereerst vinden we niet dat we als gemeente op projectniveau over de bestedingen gaan. Het fondsbestuur stelt zelf de spelregels op als het gaat om de verdeling van de middelen” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020). Ook in de beantwoording van de schriftelijke vragen van 29 juni 2021 huldigt het college dit standpunt: “De ondernemersverenigingen en het fondsbestuur bepalen in beginsel zelf welke projecten zij ondersteunen en of deze passen binnen de uitgangspunten van het fonds. Dat geldt ook voor een dergelijke campagne. De afspraak is dat we ons daar als gemeente niet inhoudelijk mee bemoeien” (Beantwoording schriftelijke vragen, 29 juni 2021).

De samenwerking tussen de gemeente en het fonds verhoudt zich tot de afstand die de gemeente bewust neemt ten opzichte van gesubsidieerde instellingen. Vanuit de gemeente is niet veel behoefte aan contact, zo geven respondenten aan. Pogingen vanuit het fonds om een dialoog aan te gaan met raadsleden stranden, mede omdat het onderhavige rekenkameronderzoek inmiddels is opgestart en men dit onderzoek wil afwachten, zo wordt aangegeven.

Pagina 69 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Aan de andere kant wordt ook wel op een spanning gewezen. Enerzijds neemt de gemeente bewust de nodige afstand in acht, zoals de gemeente dat met alle gesubsidieerde instellingen doet. Anderzijds worden wel rapportages over het fonds verstrekt aan de gemeenteraad, waarmee op zijn minst de indruk wordt gewekt dat hier ook over gediscussieerd en besloten kan worden. Het aanbieden van rapportages is een direct gevolg van de raadsdiscussie over de verlenging van het fonds in november 2018. Tijdens deze vergadering wordt een amendement ingestemd waarin extra kaders worden meegegeven aan het college. Eén van die kaders betreft het opleveren van jaarlijkse rapportages aan het college en de raad. Wel beschouwd is het raadsvoorstel en het uiteindelijke besluit wat ambigue. Zo wordt in het raadsvoorstel een terughoudende rol voor de gemeente voorgestaan: “Wij zien deze doorontwikkeling met vertrouwen tegemoet maar denken wel dat dit vooral ook een zaak van het fonds (ondernemers) moet zijn. Wij vinden niet dat we als subsidieverstrekkende overheid t.a.v. inhoud en governance op de stoel moeten gaan zitten van het fondsbestuur. Dat past in de lijn van de wijze waarop we met andere organisaties omgaan waar we subsidie aan verlenen.

Wel kunnen we in het algemeen zeggen dat we de conclusies en aanbevelingen van de visie van de stichting delen en we zouden zaken als (meer) projecten, meer draagvlak en een betere communicatie als uitgangspunten in de samenwerkingsovereenkomst willen benoemen. Dat zouden ook de voornaamste punten moeten zijn waarop men verslag uitbrengt aan de gemeenteraad” (Raadsvoorstel, 12 november 2018). Als gevolg van het amendement wordt het uiteindelijke besluit als volgt aangevuld: “Het college van B&W en de gemeenteraad worden jaarlijks geïnformeerd over het fonds door middel van een jaarrapportage en jaarrekening. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de optimalisatie van het fonds, onder meer zoals hierboven bedoeld” (Raadsbesluit, 12 november 2018). Dit maakt de samenwerkingsovereenkomst navenant wat ambigue. De formele grondslag voor het noninterventiebeginsel staat verwoord in de samenwerkingsovereenkomst, waarin wordt bepaald dat de gemeente inhoudelijk niet betrokken is bij de bestedingen uit het fonds (artikel 5.1, Samenwerkingsovereenkomst). Aan de andere kant staat in diezelfde samenwerkingsovereenkomst, dat de stichting eens per jaar een rapportage aanbiedt (artikel 4.1, Samenwerkingsovereenkomst).

6.5 Massaal bezwaar Tijdens de raad van 12 november 2020 wordt een motie ingediend waarin verwezen wordt naar de uitspraak van het gerechtshof inzake de gemeente Teylingen. In deze uitspraak stond de rechtsvraag centraal in hoeverre een retributieregeling die open staat voor sommige ondernemers, maar voor andere ondernemers niet, zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Het arrest kan als volgt worden samengevat: “Gemeenteraad van Teylingen stelt een ondernemersfonds in dat gefinancierd wordt door een opslag vast te stellen op de tarieven voor onroerende-zaakbelastingen voor niet-woningen. De extra opbrengst gaat naar het ondernemersfonds. Tevens wordt besloten tot restitutie van de opslag aan ondernemers in bepaalde sectoren. Belanghebbende is een ondernemer die buiten de aangewezen sectoren valt en maakt bezwaar tegen de ongelijke behandeling van in zijn ogen gelijke gevallen. Naar het oordeel van het Hof wordt de in de wet in formele zin neergelegde beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZBtarieven geschonden indien de gemeentelijke wetgever met een omweg, buiten de Verordening Pagina 70 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die er (mede) op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven. Doel en strekking van de wet zouden worden miskend indien de gevolgen van het met een omweg voorbijgaan aan de beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven in stand zouden worden gelaten. Strijd met gelijkheidsbeginsel” (ECLI:NL:GHDHA:2020:927). Centraal in het arrest staat artikel 217 van de gemeentewet. Artikel 217 van de gemeentewet staat gemeenten niet toe om belasting te hebben anders dan op basis van de gemeentewet of andere wetten (art. 217 gemeentewet, lid 1). Een differentiatie van OZB-tarieven die geen grondslag heeft in de gemeentewet (of in andere wetten), is dan ook niet toegestaan. De constructie in de gemeente Teylingen was, dat clusters waar geen draagvlak bestaat voor een ondernemersfonds, in beginsel gebruik kunnen maken van een restitutieregeling (RO 2.2). De rechtbank oordeelt in beroep dat de belastingheffing door de gemeente dient ter inkomstenverwerving. De opbrengsten van de OZB gaan niet direct naar het ondernemersfonds, maar worden als subsidie uit de algemene middelen aan het ondernemersfonds verstrekt.

De omstandigheid dat eigenaren van een bepaalde categorie niet-woningen het ondernemersfonds kunnen verzoeken om restitutie, raakt de OZB-heffing niet en kan daarom niet een willekeurige en onredelijke belastingheffing tot gevolg hebben. Geen sprake is van strijdigheid met art. 217 gemeentewet (RO 3.2.9). De rechtbank beziet de casus dus in formele zin en koppelt de OZBheffing los van de manier waarop het fonds opereert. De OZB-heffing als zodanig was niet onrechtmatig, aldus de rechtbank. Het gerechtshof kijkt echter door de formele constructie heen en beziet de casus in feitelijke (materiële) zin. Het gerechtshof formuleert in dit verband: “Naar het oordeel van het Hof wordt deze in de wet in formele zin neergelegde beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven niet alleen geschonden indien de wetgever in materiële zin – hier: de gemeenteraad – een verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven dan wettelijk is toegestaan in een belastingverordening – hier: de Verordening op de onroerendezaakbelastingen 2017 (de Verordening) – regelt, maar ook indien hij met een omweg, buiten de Verordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die er (mede) op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven.

Doel en strekking van de wet zouden worden miskend indien de gevolgen van het met een omweg voorbijgaan aan de beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven in stand zouden worden gelaten” (RO 6.2). Het gerechtshof constateert dat de besluiten van de gemeenteraad van de gemeente Teylingen erop gericht zijn te bewerkstelligen dat van eigenaren en gebruikers van niet-woningen die tot bepaalde categorieën behoren, minder OZB wordt geheven. Per saldo leidt deze regeling tot een heffing van OZB die verder differentieert dan de toegestane differentiatie (OZB-eigenaren niet woningen en OZB-gebruikers niet woningen), namelijk twee verschillende tarieven voor OZB-gebruikers niet woningen en twee verschillende tarieven voor OZB-eigenaren niet woningen. Hier biedt de wet in formele zin geen ruimte voor, aldus het gerechtshof (RO 6.3). De aanwijzing van deze categorieën wordt overigens niet expliciet in het besluit van de gemeenteraad opgevoerd. Het gerechtshof concludeert dan als volgt: “Gelet op hetgeen onder 6.1 tot en met 6.3 is overwogen, zouden doel en strekking van de wet worden miskend indien de gevolgen van de Pagina 71 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

door de “retributieregeling” teweeggebrachte afwijking van de heffing van OZBG en OZBE ter zake van bepaalde categorieën van niet-woningen ten opzichte van de heffing van OZBG en OZBE ter zake van de niet tot die categorieën behorende niet-woningen in stand zouden worden gelaten” (RO 6.4). Ook in de constructie van Súdwest-Fryslân wordt aan sommige belastingplichten retributie verleend, terwijl deze mogelijkheid voor andere belastingplichtigen niet open staat. Het college reageert hierop door te stellen dat hier sprake is van een mogelijk risico. Het risico doet zich echter alleen voor als iemand die niet in aanmerking komt voor restitutie in bezwaar en beroep gaat. Bovendien heeft het gerechtshof wellicht ten onrechte de restitutieregeling als een verlengstuk van de belastingverordening aangemerkt (Mededeling college, 15 december 2020). De indieners van het massaal bezwaar baseren zich op de redenering van het gerechtshof. Gesteld wordt in het standaard bezwaarschrift dat bij het oprichtingsbesluit van 17 december 2015 besloten is om de retributieregeling expliciet te betrekken. Hierdoor vormt de retributieregeling een noodzakelijk element van het ondernemersfonds. Ook in de gemeente Teylingen was een dergelijke koppeling met een retributieregeling aanwezig.

Het standaard bezwaarschrift stelt in dit verband het volgende: “Volgens de belanghebbende (in de casus Teylingen, red.) wordt de in de wet in formele zin neergelegde beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven geschonden indien de gemeentelijke wetgever met een omweg, buiten de Verordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die er (mede) op gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven. Kort gezegd: het gemeentebestuur voerde de facto vier tarieven in, terwijl zij bevoegd was er maar twee in te stellen” (Ondernemerscollectief, standaard bezwaarschrift). Het verweer van de gemeente loopt via twee argumentatielijnen. In de eerste lijn wordt betoogd dat Teylingen niet vergelijkbaar is met Súdwest-Fryslân. “In Teylingen heeft het ondernemersfonds, overeenkomstig de wensen van het gemeentebestuur, een indeling gemaakt naar bepaalde categorieën niet-woningen, waarbij een bepaalde categorie restitutie krijgt van het ondernemersfonds. De gemeenteraad heeft in Súdwest-Fryslân met betrekking tot de retributieregeling enkel vastgesteld dat met de retributieregeling ruimhartig omgegaan moet worden. De gemeenteraad heeft hier geen regels en voorwaarden aan verbonden” (Toelichting uitspraak op bezwaar, gemeente Súdwest-Fryslân).

De vraag is of deze lijn stand houdt. Het gerechtshof merkt immers het volgens op in de casus Teylingen: “Dat de aanwijzing van de categorieën van niet-woningen waarvoor de zoeven bedoelde teruggaaf van OZBE en OZBG (in de stukken “retributie” genoemd) wordt verleend, (uiteindelijk) niet expliciet in een besluit van de gemeenteraad is opgenomen of bekrachtigd, maar in het door SOT opgestelde Memorandum en in de onder 2.10 aangehaalde e-mail van SOT is neergelegd, laat onverlet dat, naar uit de onder 2.4 tot en met 2.11 aangehaalde stukken blijkt, SOT bij deze aanwijzing heeft gehandeld overeenkomstig de wensen van het gemeentebestuur”. Het zal hier uiteindelijk gaan om de interpretatie van “ruimhartig omgaan”. Indien hier de instructie wordt gelezen dat de retributie voor sommige belastingplichtigen moet openstaan, terwijl andere belastingplichtigen geen recht op retributie hebben, zal deze argumentatie analoog aan de casus Teylingen geen stand houden. Indien hier wordt gelezen dat een ruimhartige retributieregeling voor alle belastingplichtigen moet openstaan, zal deze argumentatie a contrario juist wel stand houden. Pagina 72 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De tweede lijn betreft de ontkoppeling tussen de OZB heffing en de retributie. “Er wordt (bij gebrek aan een betere omschrijving) steeds gesproken over compensatie of retributie van de OZB. Naar mijn mening gaat het op het moment dat het ondernemersfonds de individuele persoon de betaling doet feitelijk echter niet meer om het teruggeven van belasting. Het ondernemersfonds is immers niet bevoegd tot teruggeven van OZB, want er is geen OZB aan het ondernemersfonds betaald. Ook in Teylingen is in de gemeenteraad steeds nadrukkelijk gesproken over het teruggeven van belasting. Daardoor heeft het hof misschien ruimte gezien om over deze regeling te oordelen. Maar naar mijn mening is dit onterecht. Omdat het niet een teruggave van een belasting betreft is de belastingrechter niet bevoegd hierover te oordelen” (Toelichting uitspraak op bezwaar, gemeente Súdwest-Fryslân). Ook hier rijst de vraag in hoeverre deze argumentatie stand houdt. Het gerechtshof onderkent immers, dat formeel gezien sprake is van OZB-heffing die los staat van de retributie zoals verstrekt door het ondernemersfonds. Het gerechtshof kijkt echter door deze formele constructie heen en constateert vervolgens dat materieel, weliswaar met een omweg, besluiten zijn genomen die gericht zijn voorbij te gaan aan de wettelijke beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie.

Doel en strekking van de wet zouden worden miskend indien de gevolgen van het met een omweg voorbijgaan aan de beperking van de bevoegdheid tot verdergaande differentiatie van de OZB-tarieven in stand zouden worden gelaten, aldus het gerechtshof. Het feit dat een belastingrechter een casus in materiële en niet enkel in formele zin benadert, verwondert niet. De fiscale jurisprudentie kent een lange traditie waarbij door formele constructies wordt heen gekeken en waarbij de rechter zich afvraagt hoe een en ander feitelijk (materieel) in elkaar steekt. Aan de andere kant lijkt deze argumentatie niet onlogisch. Van begin af aan is door de gemeente gesteld, dat sprake is van een ‘normale’ subsidierelatie met het ondernemersfonds. Een subsidie heeft in beginsel geen één op één relatie met de OZB-heffing. In dat opzicht is de beantwoording van het college op de gestelde vragen in december 2021 niet gelukkig gekozen: “Het ondernemersfonds ontvangt van de gemeente een subsidie vanuit de algemene middelen van de gemeente. De gemeente kan deze subsidie verlenen omdat uw raad de OZB voor nietwoningen heeft verhoogd” (Beantwoording schriftelijke vragen, 9 december 2021). Met name door deze tweede zin wordt op zijn minst de suggestie gewekt dat de OZB en de subsidie toch gekoppeld zijn aan elkaar.....

6.6 Restgelden en retributie De route van restgelden wordt bevestigd in het huishoudelijk reglement. Als een compensatiegerechtigde geen gebruik maakt van zijn compensatierecht, vallen de gelden vrij voor herverdeling. Daar waar gelden vrijvallen in een kern waar geen ondernemersfonds actief is, zullen de gelden door het bestuur van de stichting voor een periode van één jaar worden toegevoegd aan het budget van de betreffende kern. Indien deze gelden na dit jaar niet zijn gebruikt, vallen de gelden vrij voor herverdeling. Als gelden vrijvallen in een kern waar een ondernemersfonds actief is, zullen de vrijvallende gelden worden bijgeboekt ten behoeve van de betreffende kern onder inhouding van de instandhoudingskosten van het fonds (Huishoudelijk reglement, art. 15). In dit reglement wordt echter niet gesproken over Súdwestbrede projecten. In het reglement wordt dus een onderscheid gemaakt tussen kernen met en kernen zonder ondernemersfonds.

Pagina 73 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De vraag rijst in dit verband wat onder restgelden moet worden verstaan. Kernen die besluiten in het geheel geen deel te nemen aan het ondernemersfonds, kunnen in beginsel aanspraak maken op 100% compensatie. Kernen die besluiten tot gedeeltelijke compensatie kunnen aanspraak maken op compensatie na aftrek van instandhoudingskosten. Deze compensatie zal door de individuele ondernemer jaarlijks moeten worden aangevraagd. Indien een compensatiegerechtigde geen gebruik maakt van zijn aanspraak op compensatie, vallen de gelden vrij voor herverdeling (art. 15 Huishoudelijk reglement). Onder restgelden kan dan niet opgevraagde compensatie voor individuele ondernemers worden verstaan. Dit is tevens de definitie die BBO hanteert in zijn evaluatie (BBO, 2018, p. 4). Het is echter ook mogelijk, dat een kern die wel meedoet aan het ondernemersfonds geen projecten aanbrengt, terwijl wel budget is toegekend aan deze kern. Dit niet bestede budget kan ook als restgeld worden aangemerkt. De rapportages en jaarrekeningen bieden hier geen inzicht in. Ook wordt aan de hand van de rapportages en de jaarrekening niet duidelijk hoe dit overschot gereserveerd dan wel besteed wordt.

De eerste interpretatie van de term restgeld (niet opgevraagde compensatie) lijkt de juiste en deze wordt tevens bevestigd door de respondenten: restgelden zijn gelden van ondernemers die in beginsel aanspraak kunnen maken op compensatie10, maar deze niet hebben aangevraagd. Deze gelden blijven voor één jaar gereserveerd voor de betreffende kern. Daarna worden deze gelden ingezet voor gemeentebrede projecten. In kernen waar het ondernemersfonds wel actief is, bestaat in beginsel geen recht op compensatie (met uitzondering van de agrarische bedrijven). Mochten binnen deze kernen gelden niet tot besteding komen, dan betreft dit dus geen restgeld, maar vrijvallende gelden. Deze worden bijgeboekt ten behoeve van de betreffende kern, zo leert artikel 15.4.1 van het huishoudelijk reglement. Een respondent vult in dit verband aan, dat deze onbestede budgetten voor een jaar gereserveerd mogen blijven voor de desbetreffende kern. Ook de site van het ondernemersfonds bevestigt deze gedachte. Op de site staat in dit verband het volgende: “Het bedrag aan niet opgevraagde compensatie in een kern die niet deelneemt aan het fonds, blijft één jaar beschikbaar voor de betreffende kern. Als de kern in dat jaar voor 1 mei besluit om deel te nemen aan het fonds dan kan men aanspraak maken om dit restgeld, na aftrek van 6% fondskosten, te gebruiken voor projecten.

Restgelden van niet-deelnemende kernen worden na één jaar toegevoegd aan het budget voor Súdwest-brede projecten” (Site ondernemersfonds). In dit opzicht is het huishoudelijk reglement bijzonder geformuleerd: 15.4.1 Indien het een kern betreft waar een ondernemersfonds actief is zullen de vrijvallende gelden worden bijgeboekt t.b.v. de betreffende kern onder inhouding van de instandhoudingskosten voor het fonds. 15.4.2 Daar waar gelden vrijvallen in een kern waar geen ondernemersfonds actief is, zullen de gelden door het bestuur van de Stichting Ondernemersfonds SúdwestFryslân voor een periode van één jaar worden toegevoegd aan het budget van de betreffende kern onder

10 Compensatie wordt ook wel retributie genoemd, maar zoals eerder is aangegeven, is de term retributie

niet correct. Een retributie betreft immers een gemeentelijke heffingsvorm en daar is hier uiteraard geen sprake van.

Pagina 74 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

inhouding van de instandhoudingskosten voor het fonds. Indien deze na ommekomst van dit jaar niet zijn gebruikt, vallen de gelden vrij voor herverdeling. De formulering “waar een ondernemersfonds actief is”, wekt de indruk dat er meerdere ondernemersfondsen zijn. Dit is uiteraard niet het geval. Als bedoeld wordt “waar een ondernemersvereniging actief is”, wekt deze spelregel verbazing. Dan zou namelijk een onderscheid gemaakt worden tussen kernen met en kernen zonder ondernemersvereniging en dit lijkt niet de bedoeling. Vermoedelijk wordt bedoeld: kernen die participeren in het ondernemersfonds (15.4.1) en kernen die niet participeren in het ondernemersfonds (15.4.2). Uit de bovenstaande bepaling valt de 1-jaar regeling af te leiden voor kernen die nog niet participeren in het fonds (15.4.2). In deze bepaling wordt echter niet gesteld, dat na de 1-jaar periode de restgelden worden ingezet voor gemeentebrede projecten. Dit wordt wel gesteld op de site van het ondernemersfonds: “Het bedrag aan niet opgevraagde compensatie in een kern die niet deelneemt aan het fonds, blijft één jaar beschikbaar voor de betreffende kern. Als de kern in dat jaar voor 1 mei besluit om deel te nemen aan het fonds dan kan men aanspraak maken om dit restgeld, na aftrek van 6% fondskosten, te gebruiken voor projecten.

Restgelden van niet-deelnemende kernen worden na één jaar toegevoegd aan het budget voor Súdwest-brede projecten” (Site ondernemersfonds). 15.4.1 betreft dan kernen die wel participeren in het ondernemersfonds. De site van het ondernemersfonds stelt het volgende in dit verband. “Het totale fondsbudget van een trekkingsgerechtigde vereniging in een deelnemende kern kan bestaan uit de volgende componenten: • • • •

Het jaarbudget, ter hoogte van de betaalde OZB-opslag op niet-woningen in de kern, exclusief agrarische objecten en na aftrek van 6% fondskosten Restgeld van het voorgaande jaar; dit is het bedrag aan niet opgevraagde compensatie voor agrarische objecten in de kern, na aftrek van 6% aan fondskosten Niet besteed budget van het voorgaande jaar In eerdere jaren gereserveerd budget voor een specifiek project

De projecten die worden gefinancierd met budget uit enig jaar, moeten uiterlijk in het daaropvolgende jaar worden uitgevoerd en verantwoord via het standaard begrotingsformulier. Als projecten niet of niet tijdig worden uitgevoerd en verantwoord, kan het bestuur van het Ondernemersfonds besluiten de uitgekeerde bedragen in te houden op toekomstige betalingen of terug te vorderen. In bepaalde gevallen kan het bestuur toestaan om budget te reserveren voor een toekomstig project dat te groot is om in één keer te financieren vanuit het jaarlijkse budget. Er moet echter wel een projectplan zijn met een begroting en planning. Gelden die niet binnen de gestelde termijn worden besteed of verantwoord, worden toegevoegd aan het budget voor Súdwest-brede projecten” (Site ondernemersfonds). In het bovenstaande wordt de reserveringsregel bevestigd, zij het dat hier geen tijdslimiet aan verbonden wordt en dat een projectplan moet worden ingediend. De 1-jaar regeling wordt ook voor participerende kernen opgevoerd: de site formuleert immers “restgeld van het voorgaande jaar”. Het betreft agrarische ondernemingen in kernen die participeren. Deze agrarische Pagina 75 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

ondernemingen hebben altijd recht op compensatie en dus kunnen restgelden ontstaan op dit punt. Daarnaast stelt de site, dat gelden die niet binnen de termijn worden besteed, worden toegevoegd aan het budget voor gemeentebrede projecten. Op basis van de definitie van het totale fondsbudget kan afgeleid worden, dat hier een termijn geldt van één jaar (exclusief reserveringen). Niet opgevraagde compensatie uit het voorgaande jaar en niet besteed budget uit het voorgaande jaar wordt immers toegevoegd aan het fondsbudget. Niet opgevraagde compensatie uit het voorgaande jaar wordt dus toegevoegd aan het fondsbudget van een trekkingsgerechtigde van het jaar en zal uiterlijk in het daaropvolgende jaar tot besteding moeten komen. Daarna vallen deze gelden vrij voor gemeentebrede projecten. Dit lijkt haaks te staan op het artikel in het huishoudelijk reglement, waarin in artikel 15.4.1 staat vermeld dat als het een kern betreft waar een ondernemersfonds actief is (lees: een kern die participeert), de vrijvallende gelden zullen worden bijgeboekt t.b.v. de betreffende kern onder inhouding van de instandhoudingskosten voor het fonds. De tijdslimiet van een jaar wordt niet in dit artikel verwoord. Desgevraagd wordt hier de volgende toelichting op gegeven: “De beide punten 15.4.1 en 15.4.2 zijn inderdaad niet erg handig geformuleerd.

Onder 15.4.1 worden de kernen die deelnemen aan het Ondernemersfonds bedoeld, onder 15.4.2 de kernen die niet deelnemen aan het Ondernemersfonds. In 15.4.1 staat dat niet-opgevraagde compensatie naar de deelnemers gaat (wij noemen dat in de praktijk het restgeld). In 15.4.2 staat dat voor niet-deelnemers de niet-opgevraagde compensatie een jaar lang voor hen beschikbaar blijft (als ze besluiten om deelnemer te worden). Na dat jaar wordt dit restgeld 'herverdeeld'. Er staat inderdaad niet dat dit restgeld naar het budget voor gemeentebrede projecten gaat. Dat is een nadere invulling van het begrip 'herverdeling'. Zover ik weet is dat besluit genomen na het opstellen van dit huishoudelijk reglement. Een belangrijke zin op de website is deze: De projecten die worden gefinancierd met budget uit enig jaar, moeten uiterlijk in het daaropvolgende jaar worden uitgevoerd en verantwoord via het standaard begrotingsformulier. Dit staat niet in het huishoudelijk reglement, evenmin als de andere voorwaarden die we aan projecten stellen. Deze voorwaarde geldt voor het gehele budget van een kern, dus ook voor het restgeld. Een voorbeeld: de niet-opgevraagde compensatie in 2020 komt in 2021 beschikbaar voor een kern en moet uiterlijk in 2022 worden besteed. Voor zover mij bekend geldt deze regel al vanaf het begin van het fonds. De regel is bedoeld om te voorkomen dat kernen gaan 'sparen'.

De bedoeling van het Ondernemersfonds is immers dat er activiteiten worden ontplooid. (Overigens, momenteel hanteren we deze regel niet heel strikt; door corona zijn veel projecten uitgesteld en kunnen niet binnen de termijn worden uitgevoerd.)

Pagina 76 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Er is een uitzondering mogelijk op de regel. Onder bepaalde voorwaarden kunnen kernen die deelnemen aan het Ondernemersfonds vanuit hun budget geld reserveren voor een toekomstig project. De tekst in het huishoudelijk reglement gaat specifiek over de bestemming van nietopgevraagde compensatie, de aangehaalde tekst op de website gaat over de regels voor kernen die deelnemen aan het Ondernemersfonds omtrent het totale budget. Dat zijn twee verschillende dingen” (Respons, 2 november 2021). Dit antwoord levert een vervolgvraag op. Het feit wil immers dat het totale budget ook bestaat uit niet opgevraagde compensatie van agrarische ondernemers. Dan blijft 15.4.1 haaks staan op de website. Immers, in 15.4.1 staat dat deze niet opgevraagde compensatie wordt bijgeboekt t.b.v. de betreffende kern, terwijl op de site staat dat het gehele budget (dus inclusief de niet opgevraagde compensatie) na een jaar vrijvalt voor gemeentebrede projecten, Hier kwam het volgende antwoord op: “Het klopt dat het niet-opgevraagde compensatie deel inderdaad uitmaakt van het budget van een kern (zoals beschreven staat in 15.4.1). Maar voor de besteding van dat budget gelden vervolgens regels, namelijk dat het budget binnen een bepaalde termijn moet worden besteed” (Respons, 3 november 2021). De volgende tussenconclusie kan worden getrokken.

Het huishoudelijk reglement heeft het in de artikelen 15.4.1 en 15.4.2 over kernen waar een ondernemersfonds al dan niet actief is, terwijl eigenlijk bedoeld wordt kernen die al dan niet participeren in het fonds. Het huishoudelijk reglement heeft het in deze artikelen over vrijvallende gelden. Daarmee worden restgelden bedoeld: niet opgevraagde compensatie. Op de site van het ondernemersfonds wordt de spelregel verwoord dat niet besteed budget na een jaar wordt toegevoegd aan gemeentebrede projecten. Dit niet besteed budget kan bestaan uit niet opgevraagde compensatie en dus uit restgeld: agrarische ondernemers die geen compensatie hebben aangevraagd. Daarmee wijkt de site af van het huishoudelijk reglement, waarin in 15.4.1 staat verwoord dat vrijgevallen gelden (lees niet opgevraagde compensatie) beschikbaar blijven voor de desbetreffende kern. Het college houdt de spelregel van de site aan: “Restgelden blijven gedurende één jaar beschikbaar voor de betreffende kern. Hierna vervallen deze gelden aan het budget voor Sudwestbrede projecten. Dit geldt zowel voor deelnemende kernen als voor kernen die nog niet deelnemen aan het fonds” (Beantwoording schriftelijke vragen, 29 juni 2021).

Hoewel deze regel duidelijk is, verhoudt deze regel zich minder goed tot het huishoudelijk regelement, waarin staat aangegeven dat “indien het een kern betreft waar een ondernemersfonds actief is, de vrijvallende gelden zullen worden bijgeboekt t.b.v. de betreffende kern onder inhouding van de instandhoudingskosten voor het fonds” (artikel 15.4.1 Huishoudelijk regelement). De regel dat budget binnen een bepaalde termijn moet worden besteed, is niet opgenomen in het huishoudelijk reglement. Ook de reserveringsregeling is daarin niet opgenomen en dit geldt tevens voor de regel dat budgetten uiterlijk in het daaropvolgende jaar uitgevoerd en verantwoord moeten zijn. De retributieregeling wordt nog verder gecompliceerd door de volgende additionele spelregel: “Door het fonds is ervoor gekozen dat in kernen die hebben gekozen voor compensatie alsnog gebruik kan worden gemaakt van de restgelden van de jaren 2016-2017. Dit zonder dat hun aanspraken op compensatie worden aangetast. De niet opgevraagde restgelden zullen worden toegevoegd aan het budget voor “Sudwestbrede” projecten. Ook is door het fonds, in overleg Pagina 77 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

met de toenmalige adviesraad, besloten om restgelden van 2018 en volgende jaren, voor de duur van één jaar beschikbaar te houden als toevoeging aan het budget van de betreffende kern. Daarna zullen de restgelden worden toegevoegd aan het budget voor “Sudwestbrede” projecten” (Beantwoording schriftelijke vragen, 29 juni 2021). Hier wordt dus een knip gemaakt tussen de jaren 2016 en 2017 enerzijds en de jaren vanaf 2018 anderzijds. Voor de jaren 2016 en 2017 wordt gesteld dat kernen die hebben gekozen voor compensatie alsnog gebruik kunnen maken van de restgelden uit 2016 en 2017. Logisch lijkt, dat deze kernen dan wel moeten besluiten om alsnog te participeren in het fonds. Op het moment dat deze kernen alsnog participeren, zou logischerwijs de aanspraak op compensatie komen te vervallen. De regel “dit zonder dat hun aanspraken op compensatie worden aangetast”, lijkt dan niet logisch. Deze additionele spelregel staat eveneens niet verwoord in het huishoudelijk reglement. In de praktijk hanteert men, zoals beschreven, de volgende systematiek, waarbij het jaar 2020 als voorbeeld kan dienen: Jaar 2020

Aansluiting Bepaling

Eind OZB totaal

Overweging d SOK. 1.041.982

Eind OZB agrarisch 200.224 Eind OZB zonder agrarisch 841.758 april 2019 786.683 Verschil met vorig jaar 55.076 Naar Deelnemers

HR, art. 14.2. 715.449

Controle: agrarisch en niet agrarisch OZB 1.041.982 Fondsgeld % Fondsgeld: 6% van budget deelnemers niet agrarisch

42.926

Naar deelnemer netto 672.523 Controle Fonds plus naar deelnemer 715.449 Uitbetaald 1e tranche 2020 215.988 Uitbetaald 2e tranche 2020 174.960 Uitbetaald 3e tranche 2020 99.977 Berekende nog te betalen 2020 incl 4e tranche 181.599 teveel/te weinig betaald 2020, verrekenen in 2021 Nog te betalen 2020 incl 4e tranche 31-12-2020 181.599 Tr 1-3 2020 uitbetaald in 2021 44.345 Nog te betalen 31-12-2021 44.345

Pagina 78 van 105

HR, art. 15, maar de hoogte staat hier niet vermeld. Op de site staat expliciet 6% vermeld.

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Budget niet deelnemers: 841.758 minus 715.449 Comp niet deelnemers

126.309

HR, art. 15.1. HR, art. 15.1.

43.058 eventuele overlopende verschillen comp gecorrigeerd 43.058 Bruto restgeld Niet-Agro (W-Z-AK) 83.251 Controle: OZB budget minus deelnemersbudget minus fonds minus compensatie: restgeld niet deelnemers Pct Comp percentage -/- percentage: 6% over restgeld

83.251

HR, art. 15.4.2. 4.995

Restgeld Niet-Agro31-12-2020 78.256 Wordt volgens art. 15.4.2 HR voor 1 jaar toegevoegd aan het budget van de kern.

Aansluiting bepaling OZB agro

Overweging d SOK. 200.224

Agro comp

Site informatie. 128.051

Agro verschil eventuele overlopende verschillen agro comp gecorrigeerd 128.051 Bruto restgeld AGRO (V-AY) 72.173 Controle: OZB minus compensatie 72.173 Pct Comp % Fonds: 6% over het restgeld. 4.330

HR, art. 15.4.1 en 15.4.2.

Agro rest 67.843 Agro rest deelnemer 31-12-2020 34.757 Volgens art. 15.4.1 wordt dit restant toegevoegd aan het budget van de betreffende kern. Volgens de site blijft dit budget 1 jaar staan. Agro rest niet deelnemer 31-12-2020 33.086 Wordt volgens art. 15.4.2 HR voor 1 jaar toegevoegd aan het budget van de kern.

De retributieregeling ligt politiek zonder meer gevoelig. Tijdens de raadsdiscussie over de verlenging van het fonds in november 2018 wordt expliciet via een amendement aangedrongen op een adequate en eenvoudige retributieregeling en wordt het college opgedragen deze Pagina 79 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

regeling als kader mee te nemen in de verdere vormgeving van de samenwerking met het fonds. Naar aanleiding van dit besluit wordt het streven naar een ruimhartig systeem van retributie opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst (Samenwerkingsovereenkomst, overweging i). Op het punt van retributie is het uiteindelijke raadsbesluit wat ambigue. Na overname van het amendement luidt het uiteindelijke raadsbesluit met betrekking tot retributie als volgt: “De Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân vereenvoudigt het systeem van retributie: a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtende (trekkingsgerechtigde, red.) aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. b. het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie” (Onderdeel Raadsbesluit, 12 november 2018). De retributieregeling bestaat uit twee stappen. Eerst moet de trekkingsgerechtigde (de ondernemersvereniging bijvoorbeeld) het besluit nemen om gebruik te maken van de retributieregeling. Vervolgens zal de individuele ondernemer een aanvraag voor compensatie moeten doen.

Onderdeel a van het raadsbesluit stelt nu, dat retributie geldt voor de periode van de samenwerkingsovereenkomst, hetgeen impliceert dat een eenmaal genomen besluit tot retributie doorwerkt naar volgende jaren, tenzij de trekkingsgerechtigde terugkomt op dit besluit. Onderdeel a impliceert dus een eenmalig besluit van de trekkingsgerechtigde. Onderdeel b stelt nu, dat sprake moet zijn van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied in plaats van het jaarlijks aanvragen en toekennen van retributie. Als het hier om de aanvraag van de trekkingsgerechtigde gaat, is niet duidelijk wat het verschil is tussen onderdeel a en onderdeel b. Het zou logisch zijn geweest als onderdeel b expliciet zou ingaan op de tweede stap, namelijk het indienen van de aanvraag voor compensatie door de individuele ondernemer. Bovendien constateert BBO dat het bestuur van de stichting al begin 2018 de retributieregeling heeft vereenvoudigd naar een eenmalige aanvraag van het de trekkingsgerechtigde, zodat de vraag rijst of dit onderdeel van het raadsbesluit niet overbodig is. In reactie wordt door de respondenten gesteld dat het “Raadsbesluit onhandig is geformuleerd. Bedoeld is hier het volgende. Punt a betreft de keuze van een trekkingsgerechtigde om al dan niet gebruik te maken van het fonds. Punt b betreft de aanvraag voor compensatie van een individu.

Een persoon zou slechts eenmaal compensatie hoeven vragen om het vervolgens jaarlijks uitgekeerd te krijgen. Dit laatste punt bleek niet te realiseren. In plaats daarvan heeft het fonds een ‘reminder-service’ in het leven geroepen. Mensen die zich daarvoor aanmelden krijgen jaarlijks meerdere reminders om compensatie te vragen” (Reactie respondenten, 11 februari 2022). Uit deze reactie valt op te maken, dat het tweede punt dus de tweede stap betreft: de compensatie-aanvraag van een individuele ondernemer. Desgevraagd wordt door de respondenten aangegeven, dat het eerste punt van het amendement de eenmalige aanvraag van de trekkingsgerechtigde betreft en dat het tweede punt de eenmalige aanvraag van de individuele ondernemer betreft. Dit laatste punt blijkt niet te realiseren, onder andere omdat het fonds niet beschikt over gegevens van eigenaren en gebruikers van panden. Eigenaren en gebruikers moeten daarom jaarlijks op basis van hun aanslagnummer compensatie vragen. In plaats daarvan heeft het fonds een ‘reminder-service’ in het leven geroepen. Mensen die zich daarvoor aanmelden krijgen jaarlijks meerdere reminders om compensatie te vragen, zo geven respondenten aan in dit verband. Pagina 80 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het fondsbestuur deelt deze gedachte van een ruimhartige retributieregeling niet geheel. In het visiedocument van het ondernemersfonds zelf wordt met betrekking tot de retributieregeling opgemerkt, dat een ruimhartige retributieregeling het probleem van free rider’s in de hand werkt. Gemeentebrede activiteiten dragen immers bij aan een beter ondernemersklimaat voor alle ondernemers. Met de retributieregeling voor niet-agrarische objecten zou een deel niet meebetalen aan activiteiten waar ondernemers direct of indirect wel voordeel aan hebben. Bij het in stand blijven van de ruimhartige retributieregeling is een doorontwikkeling naar een echt gemeentelijk fonds niet mogelijk, zo stelt het fondsbestuur (Visiedocument, 2018, p. 5). Het volgende dilemma doet zich voor. Enerzijds zal het ondernemersfonds uiteraard invulling moeten geven aan de expliciete wens van de raad om een ruimhartige retributieregeling te implementeren. Anderzijds neemt bij een ruimhartige retributieregeling de kans toe, dat compensatie niet wordt aangevraagd en is het natuurlijk niet de bedoeling dat niet opgevraagde compensatie op de plank blijft liggen en onbesteed blijft. Vanuit deze tweede gedachte ligt het aanjagen van gemeentebrede projecten voor de hand: hiermee worden onbestede middelen alsnog tot besteding gebracht.