Bijlage 6 - Toelichting bij dit 2e Wijzigingsbesluit

Toelichting bij 2e Wijzigingsbesluit 1. Algemeen 1.1 Inleiding Per 1 juli 2022 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) gewijzigd, met het oog op de verbetering van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.1 Enkele wijzigingen zijn daarbij al direct per 1 juli 2022 in werking getreden: (1) Een nieuwe procedure voor wijziging van de gemeenschappelijke regeling (art. 1 Wgr); (2) Aangepaste begrotingscyclus (art. 34, 34b en 35 Wgr); (3) Actieve informatieplicht (art. 17 Wgr), (4) Mogelijkheid tot instellen van een gemeenschappelijke (raads)adviescommissie (art. 24a Wgr), (5) Regionaal enquêterecht (art. 155g en 155h Gemeentewet), en (6) Aangepaste bevoegdheden lokale rekenkamer (art. 184 Gemeentewet)2. Voor de invoering van deze instrumenten is geen wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk, al is bij de 1e wijziging van de Gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West3 reeds vooruitgelopen op de aangepaste begrotingscyclus (zie art. 19 GR), en is ook de actieve informatieplicht reeds geregeld in de gemeenschappelijke regeling (zie art. 15 lid 4 GR). Dat geldt verder ook voor de bepalingen rond wijziging en toetreding (art. 25 en 27 GR).

Voor de volledigheid wordt bij dit wijzigingsbesluit de gemeenschappelijke (raads)adviescommissie geregeld in de gemeenschappelijke regeling, net als de mogelijkheid tot instellen van andere adviescommissies (het bij artikel III te introduceren artikel 15c). De wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen introduceert ook enkele andere instrumenten, waarbij het een keuze van de deelnemers is of deze ingezet worden. Deze wijzigingen moeten voor 1 juli 2024 zijn geïmplementeerd. Het gaat dan om: (7) Zienswijzen op besluiten van het openbaar lichaam; (8) Participatie bij het openbaar lichaam; (9) Uittredingsvoorwaarden, en (10) Evaluatiebepaling. Tot slot wordt met deze wijziging van de gemeenschappelijke regeling ook vooruit gelopen op de inwerkingtreding van enkele bepalingen uit de Wet open overheid.4 Het is thans nog niet bekend wanneer deze bepalingen in werking treden, maar in openbaarmaking van stukken van het algemeen bestuur (artikel I) en van het dagelijks bestuur (artikel II) is nu reeds voorzien in de gemeenschappelijke regeling.

1 Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, nr. 18. Zie voor de inwerkingtreding het KB van 21 maart 2022, Stb. 2022, nr. 128. 2 Opgemerkt moet worden dat ook de Wet versterking decentrale rekenkamers (Wet van 28 september 2022, Stb. 2022, nr. 430; zie voor de inwerkingtreding het KB van 16 november 2022, Stb. 2022, nr. 482) dit artikel per 1 januari 2023 gewijzigd heeft. 3 Gmb. 2023, nr. 7943. 4 Wet van 25 oktober 2021, Stb. 2021, nr. 499 zoals gewijzigd bij de Wet van 25 oktober 2021, Stb. 2021, nr. 500 (Wijzigingswet Woo). Zie voor de integrale tekst de tekstplaatsing in Stb. 2022, nr. 14.

1.2 Raadszienswijze op de gemeenschappelijke regeling In het kader van de wijziging van de gemeenschappelijke regeling is overeenkomstig artikel 1 lid 2 en 3 Wgr eerst een zienswijzenprocedure gevolgd. De vier gemeenteraden hebben op advies van de raadswerkgroep een uitgebreid palet aan zienswijzen opgenomen. Een aantal van de zienswijzen zijn onverkort overgenomen in de gemeenschappelijke regeling. Bij de betreffende artikelen is dat toegelicht. Een aantal zienswijzen zijn echter niet overgenomen omdat deze in de ogen van de colleges leiden tot rolvermenging, iets wat niet past in de geest van de wetswijziging van 2022. De zaken rond de raadsadviescommissie zijn niet in de gemeenschappelijke regeling, maar juist in de verordening op deze raadscommissie opgenomen. Die mogelijkheid bood uw zienswijze expliciet, en dat sluit ook aan bij het feit dat de commissie niet bij de gemeenschappelijke regeling, maar door het algemeen bestuur wordt ingesteld.

Bij een gemeenschappelijke regeling is sprake van verlengd lokaal bestuur. In de memorie van toelichting bij de wetswijziging valt hierover te lezen: "De meest voorkomende constructie is die waarin colleges met elkaar samenwerken in een openbaar lichaam. Gemeenteraden zijn zelf geen partij in dit soort samenwerkingsverbanden. Dat is op zichzelf logisch, omdat zij op gemeentelijk niveau ook niet gaan over de uitvoering van collegetaken. Wel kunnen raden daar via kaderstelling en controle op sturen. Ook kan een raad een mandaat meegeven aan een wethouder die naar een vergadering van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam gaat. Kaders die raden stellen moeten in principe ook door een gemeenschappelijke regeling gevolgd worden bij de uitoefening van overgedragen bevoegdheden. De controle of dat goed gebeurt is voor raden wel lastiger vorm te geven en het bijsturen zo mogelijk nog lastiger, vanwege de besluitvorming op afstand. Het aangaan van een gemeenschappelijke regeling door colleges zal betekenen dat op deze vlakken de invloed van de raad minder wordt. Zo wordt de controle beperkt tot de inbreng van de eigen vertegenwoordiger. Maar de rol van de raad moet nog wel aanwezig zijn om van verlengd lokaal bestuur te kunnen spreken.

Daarmee is de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen direct gekoppeld aan de mogelijkheden die de raden hebben tot het uitoefenen van controle en het stellen van kaders bij samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente deelneemt. Het is daarmee van belang dat gemeenteraden voldoende mogelijkheden en informatie hebben om deze rol bij gemeenschappelijke regelingen goed in te kunnen vullen. Deze rol kan op dit moment onvoldoende worden waargemaakt."5

Sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 is het adagium dat de gemeenteraad zich moet concentreren op zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol, terwijl het college verantwoordelijk is voor de uitvoering. Kaderstelling gebeurt via gemeentelijke verordeningen (zie bijv. art. 2 lid 3 Wsw), via zgn. kaderstellende plannen (zie bijv. art. 8d Participatiewet; wordt overigens niet uitgevoerd door het schap) en via zachtere instrumenten als moties en het ontlokken van toezeggingen van het college.6 Bij deze zachtere instrumenten passen ook de zienswijzen en de regionale raadsadviescommissie. Voor de dualisering werd wel gezegd dat de gemeenteraad de doelstellingen formuleert en prioriteiten stelt voor het te voeren beleid.7 De controle vindt plaats via het inlichtingenplichten en de politieke verantwoording door het college (zie o.a. art. 155 en 169 Gemeentewet).8 Bij een collegeregeling zoals deze blijven de bevoegdheden van de gemeenteraad formeel onaangetast, zoals ook de regering constateert in het eerdere citaat. De samenwerking ziet op de overgedragen taken en bevoegdheden van het college. Daaronder valt overigens ook (deels) de voorbereiding van het door de gemeenteraden vast te stellen beleid. De nieuwe instrumenten die de Wet gemeenschappelijke regelingen biedt moeten dus tegen deze achtergrond geplaatst worden.

Ze moeten de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraden ondersteunen. Het blijft volgens de regering 5 Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 3, p. 2. 6 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 27-28. 7 Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 31. 8 Vgl. Kamerstukken II 2002/03, 28995, nr. 3, p. 3-4.

echter altijd zo dat raden op afstand staan.9 Ook moet rolvermenging, iets waar de Afdeling advisering van de Raad van State expliciet op wees, vermeden worden. De Afdeling advisering: "De voorgestelde zienswijzeprocedure maakt het mogelijk dat gemeenteraden rechtstreeks betrokken raken bij het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Zienswijzen worden door gemeenteraden gegeven aan het dagelijks bestuur dat daarop ook moet reageren. Dit leidt er in de eerste plaats toe dat raadsleden te maken krijgen met een «nieuwe» verhouding. Naast de rechtstreekse relatie tussen dagelijks bestuur en algemeen bestuur, wordt nu een rechtstreekse relatie tussen dagelijks bestuur en gemeenteraden geïntroduceerd. In de tweede plaats brengt de zienswijzeprocedure met zich dat raadsleden zich rechtstreeks inhoudelijk kunnen mengen in besluiten van een gemeenschappelijke regeling. Dit raakt aan de beleidsmatige bevoegdheden van de colleges. [...] Hierdoor ontstaat het risico dat de rolverdeling tussen raad, college en het bestuur van een gemeenschappelijke regeling nog onduidelijker wordt.

Dat geldt tevens ten aanzien van de introductie van de adviescommissie, die niet alleen het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling van advies kan voorzien, maar bijvoorbeeld ook gemeenteraden kan bijstaan bij het opstellen van zienswijzen die aan het dagelijks bestuur worden gegeven."10

Gelet op het bovenstaande moet er bij de inzet van de instrumenten dus voor gewaakt worden dat de gemeenteraden teveel op de stoel van het dagelijks bestuur gaan zitten. Het dagelijks bestuur heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het samenwerkingsverband, en die wordt anders aangetast. Het voeren van het dagelijks bestuur is immers niet aan de gemeenteraden, niet binnen de gemeente en al helemaal niet binnen een openbaar lichaam. Zij controleren dit alleen, in het geval van een openbaar lichaam zelfs indirect.11 Op het risico van rolvermenging werd bij de totstandkoming van de huidige Gemeentewet al ingegaan, toen in het kader van de bevoegdheid van de raad om algemene (beleids)regels te geven (een bevoegdheid die bij de dualisering is vervallen): "De algemene regels kunnen zowel procedureel als inhoudelijk van aard zijn. De raad kan bij het vaststellen ervan niet zover gaan dat hij de bevoegdheid, die in een bijzondere wet aan het college of aan de burgemeester is gegeven, feitelijk aan zich trekt. Dat zou immers in strijd komen met de bevoegdheidstoedeling van die bijzondere wet. De hier voorgestelde bevoegdheid van de raad om algemene regels te geven strekt zich ook uit tot de taakuitoefening van het college en de burgemeester die is gebaseerd op de Gemeentewet.

Deze bevoegdheid werd ten aanzien van de taak van het college of van de burgemeester om uitvoering te geven aan raadsbesluiten, reeds in de jurisprudentie aanvaard. Ook hier moet echter de beperking in acht genomen worden dat de raad niet zover mag gaan in het stellen van algemene regels dat de bedoeling van de wetgever wordt doorkruist. Dit zou bij voorbeeld het geval zijn indien het dagelijks bestuur in feite aan het college zou worden onttrokken."12

De gemeenteraad mag met zijn politieke sturingsinstrumenten dus niet zover gaan dat het feitelijk het dagelijks bestuur aan zich trekt. Populair gezegd: de raad mag niet op de stoel van het college gaan zitten.

1.3 Zienswijzen op besluiten algemene vergadering Er is in de raadszienswijze ook gevraagd om zienswijzen op besluiten van de algemene vergadering. Dit is juridisch onmogelijk. Allereerst is de vennootschap niet gebonden aan de gemeenschappelijke regeling, maar zijn daarop de statuten van de vennootschap van toepassing. De vennootschap is evenmin partij bij de gemeenschappelijke regeling. Hoewel dagelijks bestuur en algemene vergadering van aandeelhouders uit dezelfde personen bestaan zijn dit toch echt twee aparte organen, met ieder eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De een beheerst door de Wet gemeenschappelijke regelingen, de ander door het Burgerlijk Wetboek. De mogelijkheid die artikel 10 Wgr biedt voor zienswijzen gaat ook niet verder dan besluiten van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. De algemene vergadering van aandeelhouders van de vennootschap hoort daar niet bij. Om die reden wordt ontraden deze zienswijzen over te nemen. Het gaat dan de besluiten onder a, b, c, g, h, k, l, m, n, o, p en q in de raadszienswijzen.

9 Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 3, p. 3. 10 Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 4, p. 4. 11 Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 4, p. 3-4. 12 Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 36-37.

Daarnaast zouden de raden teveel op de stoel van de algemene vergadering gaan zitten, alsmede op de stoel van de voorzitter en het dagelijks bestuur als vertegenwoordigers van de aandeelhouder. Het dagelijks bestuur heeft daarbij nadrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid om de belangen van het schap te behartigen. Het legt daarover verantwoording af aan het algemeen bestuur, niet aan de raden (art. 19a Wgr).13 Het past dan ook niet als de raden rechtstreeks gaan sturen op deze bestuursbevoegdheden van het dagelijks bestuur. Dit is precies de rolvermenging waar de Raad van State voor waarschuwde. Daarmee gaan de raden echt op de stoel van dit dagelijks bestuur zitten. Ook om die reden worden deze zienswijzen zijn deze besluiten niet aan zienswijzen onderworpen.

2. Artikelsgewijze toelichting Artikel I Met dit aan artikel 10 GR toe te voegen artikellid wordt vooruitgelopen op de inwerkingtreding van artikel 3.3 lid 2 aanhef en onder c Woo. Daarbij wordt het verplicht om vergaderstukken en verslagen van algemene besturen van openbare lichamen in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen actief openbaar te maken, tenzij een van de uitzonderingsgronden van de artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, of artikel 5.2 van toepassing zijn. Dat geldt dus ook voor het algemeen bestuur van het schap.

Artikel II Met deze aan artikel 11 GR toe te voegen artikelleden wordt vooruitgelopen op de inwerkingtreding van artikel 3.3 lid 2 aanhef en onder d Woo. Daarbij wordt het verplicht om agenda's en besluitenlijsten van vergaderingen van dagelijkse besturen van openbare lichamen in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen actief openbaar te maken, tenzij een van de uitzonderingsgronden van de artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, of artikel 5.2 van toepassing zijn. Dat geldt dus ook voor het dagelijks bestuur van het schap.

Artikel III Dit artikel is opgenomen naar aanleiding van de raadszienswijzen. In overeenstemming met die zienswijze is de passieve informatieplicht van het bestuur van het schap beter geregeld in een nieuw vijfde lid. Deze is daarom geschrapt uit het vierde lid. Uit het vijfde lid blijkt dat inlichtingen in beginsel door het dagelijks bestuur moeten worden gegeven binnen tien werkdagen. Dit is anders wanneer vragen gericht worden aan het algemeen bestuur. Dan doet het dagelijks bestuur binnen tien werkdagen een voorstel aan het algemeen bestuur, maar het daadwerkelijk verzenden van de inlichtingen zal dan afhangen van de eerstvolgende vergadering van het algemeen bestuur. Een raadslid kan zich dus het beste richten tot het dagelijks bestuur, om spoedig antwoord te krijgen.

13 Kamerstukken II 2012/13, 33597, nr. 3, p. 16. Zie ook Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 4, p. 3-4.

Artikel IV Artikel 15a Met dit artikel wordt voldaan aan de verplichtingen van artikel 10 lid 5 en 6 Wgr. Er zijn een aantal besluiten die wettelijk reeds aan zienswijzen zijn onderworpen. Denk aan de ontwerpbegroting (art. 35 Wgr) en de wijziging van de gemeenschappelijke regeling (art. 1 Wgr). Verder kennen enkele bevoegdheden ook het verplicht vragen van wensen en bedenkingen aan de raden, wat overeenkomt met een zienswijzenprocedure. Daarbij valt te denken aan de instelling van een bestuurscommissie (art. 25 Wgr), de instelling van de gemeenschappelijke (raads)adviescommissie (art. 24 Wgr) of de oprichting van of deelneming in private rechtspersonen (art. 31a Wgr). Deze besluiten zijn hier niet opnieuw opgenomen. Naar aanleiding van de raadszienswijzen worden thans ook de algemene financiële en beleidsmatige uitgangspunten (de "kadernota"), de jaarrekening, de opzet van de evaluatie, het uittredingsplan (dat de gevolgen van een uittreding regelt) én het liquidatieplan aan verplichte zienswijzen onderworpen. Besluiten rond toetreding zijn niet opgenomen, omdat dit wettelijk reeds geregeld is. Het besluit tot uittreding zelf ook niet omdat dit wettelijk geregeld is, en de andere gemeenten niet gaan over een besluit tot uittreding van één gemeente. Dat is echt een eenzijdig besluit. De gevolgen van de uittreding worden zoals gezegd wél aan zienswijzen onderworpen.

Dat laatste geldt ook voor een besluit tot opheffing. Maar omdat dit een besluit van de colleges is, is dat geregeld in artikel 28. Bij besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam die voor de gemeentebesturen ingrijpende gevolgen kunnen hebben moet het dagelijks bestuur de raden om zienswijzen te vragen. Het dagelijks bestuur beslist wanneer het vindt dat de besluiten ingrijpende gevolgen (kunnen) hebben. Het dagelijks bestuur moet in elk geval zienswijzen vragen wanneer ten minste twee gemeenteraden hierom verzoeken. In beide gevallen mag het algemeen bestuur niet beslissen dan voordat de gemeenteraden in de gelegenheid zijn gesteld om hun zienswijzen naar voren te brengen bij het dagelijks bestuur. De raden hebben daar 8 weken de tijd voor. Slechts in spoedeisende gevallen kan het dagelijks bestuur afzien van de zienswijzeprocedure. Het dagelijks bestuur moet dit besluit dan expliciet motiveren aan de gemeenteraden. Het dagelijks bestuur is verplicht schriftelijk en gemotiveerd op de zienswijzen van de raden te reageren en daarbij aan te geven welke conclusie aan de zienswijze wordt verbonden. Het dagelijks bestuur moet deze reactie aan de raden zenden vóórdat het algemeen bestuur tot besluitvorming overgaat. Op die manier kunnen de raden, indien gewenst, hun opvattingen nog meegeven aan hun leden in het algemeen bestuur.

Artikel 15b Met dit artikel wordt voldaan aan de verplichtingen van artikel 10 lid 7 en 8 Wgr. Omdat het bestuur van het schap nagenoeg geen formele besluiten neemt, zijn er geen besluiten die verplicht aan een participatietraject worden onderworpen, anders dan wanneer dit wettelijk verplicht natuurlijk al geldt. Het staat inwoners en belanghebbenden natuurlijk altijd vrij om via de gemeenteraden of andere gemeentelijke kanalen in te spreken. Bij voor de gemeentebesturen of ingezetenen of belanghebbenden ingrijpende besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam kan het dagelijks bestuur alsnog beslissen een participatietraject in te zetten. Het dagelijks bestuur regelt daarbij zelf de procedure van dit traject waarbij in elk geval ingezetenen en belanghebbenden bij het besluit in de gelegenheid moeten worden gesteld inspraak

te leveren. Er moet dus een zorgvuldige afweging worden gemaakt van de te betrekken partijen en ingezetenen zodat deze representatief is voor de gehele groep van belanghebbenden dan wel inwoners. Daarnaast moet een zorgvuldige keuze worden gemaakt tussen het doel van de participatie: is dat louter tijdig informeren, input ophalen, delibereren/beraadslagen enz. Ook de door gemeentebesturen ingestelde adviescommissies en adviesraden, zoals thans de Adviescommissie Sociaal Domein, moeten in elk geval gehoord en betrokken worden in het participatietraject. Er worden bewust geen specifieke commissies genoemd, om te voorkomen dat de gemeenschappelijke regeling steeds aangepast moet worden wanneer er een nieuw commissie wordt ingesteld of een bestaande commissie wordt opgeheven. Het dagelijks bestuur informeert de colleges van burgemeester en wethouders en het algemeen bestuur over zijn voornemen tot het volgen van een eigen participatietraject. De colleges én het dagelijks bestuur maken op de in de gemeenten gebruikelijke wijze bekend dat er een eigen participatietraject wordt gevolgd (Gemeenteblad en Blad gemeenschappelijke regeling). Aanvullende communicatie (via kranten, huis-aan-huisbladen, website e.d.) kan natuurlijk ook altijd worden ingezet.

Artikel 15c Voor de volledigheid wordt bij dit wijzigingsbesluit de gemeenschappelijke (raads)adviescommissie geregeld in de gemeenschappelijke regeling, net als de mogelijkheid tot instellen van andere adviescommissies. Strikt genomen is deze bepaling niet nodig omdat artikel 24 Wgr al de mogelijkheid creëert tot het instellen van adviescommissies en artikel 24a Wgr voor de instelling van een gemeenschappelijke (raads)adviescommissie. Maar met het opnemen van artikel 15c in de gemeenschappelijke regeling wordt onomwonden vastgesteld dat deze mogelijkheden ook bij deze gemeenschappelijke regeling bestaan.

Artikel V en artikel VI Artikel 26 maakt het mogelijk om uit de regeling te treden en geeft daarbij de eerste kaders. De artikelen 26a tot en met 26c van de regeling bevatten de uitwerking en nadere regels inzake de procedure voor en condities bij uittreding van een deelnemende gemeente. Van een uittreding is sprake indien een deelnemend college, met de benodigde toestemming van de raad, heeft besloten tot uittreding (art. 1 lid 5 jo. lid 4 Wgr). Er dienen derhalve twee besluiten te zijn genomen, een door de raad (toestemmingsbesluit) en een door het college na die toestemming (besluit tot uittreding). De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) geeft summiere kaders voor de uittreding. Een van de hoofdregels van samenwerking op grond van de Wgr is dat iedere deelnemer de vrijheid heeft om de deelname aan de samenwerking in een gemeenschappelijke regeling te beëindigen. Dat is een eenzijdig besluit. Deze vrijheid om uit te treden laat onverlet dat aan de uittreding van een deelnemer condities mogen worden verbonden. Denk daarbij met name aan de termijn waarbinnen mag worden uitgetreden. Denk ook aan de verplichting om de nadelige financiële gevolgen van de uittreding voor het samenwerkingsverband en de andere deelnemers te compenseren.

De verplichting om de nadelige financiële gevolgen van de uittreding te compenseren en het bepalen van de hoogte van de compensatie houden geen verband met de reden waarom de deelnemer uittreedt. Anders gezegd, de reden waarom een deelnemer uittreedt, is niet van invloed op de condities waaronder mag worden uitgetreden. Dit laatste is dan ook een onderstreping van de vrijheid van overheden om op grond van hen moverende redenen een samenwerking te beëindigen. Hiertegenover staat de verplichting voor de deelnemer om de gevolgen van zijn uittreding te dragen c.q. compenseren, zij het dat deze verplichting in de tijd een begrenzing kent (zie hierna).

Een concreet gevolg van de vrijheid om uit te treden is dat de condities voor uittreding objectief moeten worden vastgesteld en op draagkrachtige overwegingen moeten berusten. Deze condities dienen immers te voldoen aan de belangen van alle betrokkenen, de belangen van het samenwerkingsverband en haar deelnemers en de belangen van de uittredende partij. Daarom is het noodzakelijk een procedure te volgen voor vaststelling van de condities voor uittreding die borgt dat alleen relevante belangen zorgvuldig worden geïnventariseerd en tegen elkaar worden afgewogen. Deze uittredingsregeling beoogt hierin te voorzien.

Procedure (artikel 26 en artikel 26a) Artikel 26 lid 2-5 en artikel 26a regelen de wijze waarop de procedure voor uittreding en het vaststellen van het uitredingsplan aanvangen. Bepalend voor de aanvang van de uittredingsprocedure is het moment waarop het algemeen bestuur het uittredingsbesluit van het college, met de benodigde toestemming van de gemeenteraad, van de uittredende deelnemer heeft ontvangen (artikel 26 lid 2). Het uittredingsplan bevat alle condities voor uittreding. Deze condities hebben het karakter van juridisch bindende rechten en plichten, voor zowel de uittredende deelnemer als voor het werkvoorzieningschap. De uittreding heeft onder meer financiële gevolgen voor het werkvoorzieningschap. Het is daarom van belang dat het dagelijks bestuur deze gevolgen zo spoedig mogelijk inventariseert. Onderdeel van deze inventarisatie is ook het bepalen op welke wijze met deze gevolgen kan worden omgegaan. Daaronder valt ook de vraag op welke wijze bepaalde gevolgen kunnen worden voorkomen of verminderd. De verplichting hiertoe is ook vastgelegd in artikel 26 lid 3. Onderzoek van gevolgen van uittreding Als gezegd bevat het uittredingsplan de condities voor uittreding. Om te komen tot adequate vaststelling van de condities voor uittreding is het allereerst noodzakelijk dat wordt geïnventariseerd wat de gevolgen van de uittreding zijn.

Deze inventarisatie vindt plaats onder aansturing van het dagelijks bestuur (artikel 26 lid 3). De inventarisatie richt zich in ieder geval op de financiële gevolgen van de uittreding en dan met name het verlies aan dekking van door de regeling aangegane verplichtingen en te dragen risico's. Het gaat hierbij niet alleen om de afbouw van boventallige personele capaciteit, maar ook om de afbouw van de overcapaciteit die is ontstaan als gevolg van de uittreding. Denk bijvoorbeeld aan vermindering van investeringen in IT-diensten, servicecontracten en huurovereenkomsten. Maar denk ook aan de gevolgen voor het vermogen van de vennootschappen waarin het werkvoorzieningschap middellijk of onmiddellijk aandeelhouder is. De inventarisatie dient tevens in te gaan op de wijzen waarop deze financiële gevolgen kunnen worden beperkt. Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan afkoop van bepaalde verplichtingen, maar ook aan het overnemen van bepaalde verplichtingen. Voor de voorbereiding van het uittredingsplan wijst het algemeen bestuur een onafhankelijke externe deskundige aan (artikel 26a lid 4). Dit omdat het algemeen bestuur het uittredingsplan uiteindelijk moet vaststellen en de voorbereiding van het uittredingsplan geschiedt onder de eindverantwoordelijkheid van het algemeen bestuur.

Om een zo groot mogelijk draagvlak te verkrijgen voor de inhoud van het uittredingsplan geschiedt de aanwijzing van de onafhankelijke externe deskundige op basis van een gezamenlijke voordracht van de uittredende deelnemer en het dagelijks bestuur. De deskundige kan een persoon of een adviesbureau zijn. De uittredingsregels bepalen dat er altijd een onafhankelijke externe deskundige moet worden ingeschakeld. Dit borgt de hoogst mogelijke mate van objectiviteit bij het bepalen van de inhoud van het uittredingsplan. De onafhankelijkheid van deze deskundige houdt in dat deze deskundige niet in dienst mag zijn bij het

werkvoorzieningschap, de deelnemers of de verbonden vennootschappen of in opdracht van hen te werken met als gevolg dat hij een tegenstrijdig belang kan hebben.

Bepaling van de uittredingssom De uittredingsregeling schrijft voor dat de bepaling van de hoogte van de uittredingssom als onderdeel van het uittredingsplan moet worden voorbereid door een onafhankelijke externe deskundige. Bij de berekening dient onderscheid te worden gemaakt tussen frictiekosten (incidentele kosten als gevolg van de uittreding) en desintegratiekosten (de kosten voor beëindiging van structurele verplichtingen). Deze voorbereiding c.q. berekening dient te voldoen aan een aantal principes en regels: ^ ^

^ ^

^ ^

Alle frictiekosten en desintegratiekosten komen voor rekening van de uittredende deelnemer (zie de toelichting bij artikel 26b); Het vermogen van de vennootschappen waarin het werkvoorzieningschap participeert wordt meegenomen in de eindafrekening (en in mindering gebracht op de te betalen uittreedkosten); Het werkvoorzieningschap dient zich in te spannen de hoogte van de frictiekosten en desintegratiekosten zo veel mogelijk te beperken (zie de toelichting bij artikel 26b); Feiten en omstandigheden die zich voordoen voor het daadwerkelijke moment van uittreding dienen te worden betrokken bij de berekening van de uittreedsom. Feiten en omstandigheden die zich voordoen na het daadwerkelijke moment van uittreding dienen niet te worden betrokken bij de berekening van de uittreedsom. Peildatum is derhalve de datum van daadwerkelijke uittreding; in artikel 26a lid 6 is dit daarom gekoppeld aan de jaarrekening van het laatste jaar van deelname, die loopt immers door tot het moment van uittreding en niet meer daarna; Onder de afbouw van verplichtingen vallen ook de afbouw van risico's die behoren bij eerder aangegane verplichtingen (zie de toelichting bij artikel 26b); Bij het berekenen van de definitieve uittreedsom (artikel 26a), wordt er rekening gehouden met een risico-opslag percentage van 10% om eventuele onvoorziene toekomstige kosten te ondervangen (artikel 26a lid 7).

Personele gevolgen Uittreding kan ertoe leiden dat personele capaciteit bij het werkvoorzieningschap of de vennootschappen dient te worden verminderd of afgebouwd. Om die reden is een zo snel mogelijke inventarisatie van de gevolgen van de uittreding gewenst. Op basis van de Wet op de ondernemingsraden dient de bestuurder van het werkvoorzieningschap de ondernemingsraad in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen over de personele en organisatorische gevolgen die voortvloeien uit het uittredingsplan. Waar het gaat om veranderingen binnen de vennootschap(pen), heeft de ondernemingsraad van de betreffende vennootschap zelfs een breder adviesrecht (ook over organisatorische gevolgen e.d.). Bij veranderingen binnen de vennootschap(pen) heeft ook de raad van commissarissen een rol. De raad van commissarissen heeft echter geen rol bij de wijzigingen binnen het werkvoorzieningschap. De nadelige personele gevolgen van de uittreding kunnen mogelijk deels worden verminderd doordat de uittredende partij (een deel van) het betrokken boventallige personeel overneemt. Artikel 26c legt in dat kader een inspanningsverplichting op aan de uittredende deelnemer. Het uittredingsplan dient de systematiek te bevatten op basis waarvan de uittreedsom moet worden bepaald.

Deze systematiek dient gebaseerd te zijn op de inhoud van de uittredingsregels opgesomd in de artikelen 26a tot en met 26c.

Artikel 26a Dit artikel regelt de procedure voor vaststelling van het uittredingsplan. Het algemeen bestuur wijst op voordracht van het dagelijks bestuur en de uittredende deelnemer, een onafhankelijke externe deskundige aan die het uittredingsplan voorbereidt en die onder meer de uittreedsom berekent. De onafhankelijke extern deskundige dient te beschikken over in ieder geval financiële en juridische kennis en expertise. De deskundige mag niet in dienst zijn van het werkvoorzieningschap, de verbonden vennootschappen, één van de (uittredende of achterblijvende) deelnemers of voor hen in opdracht te werken waardoor hij een tegenstrijdig belang kan hebben. Kosten die met de inhuur van de onafhankelijke externe deskundige gepaard gaan behoren tot de frictiekosten. De kosten van inhuur van een advocaat of andere juridische expertise die voortkomen uit een conflict tussen partijen, behoren niet tot dergelijke frictiekosten en komen voor eigen rekening van de partijen. Elke uittredende deelnemer dient een opzegtermijn van 3 jaren in acht te nemen. Het algemeen bestuur stelt tenminste 12 maanden voorafgaand aan het moment van uittreding het uittredingsplan en de voorlopige uittreedsom vast.

Met deze procedure hebben alle betrokken partijen ten minste een jaar voorafgaand aan de uitreding een hoge mate van duidelijkheid over de condities voor uittreding en de hoogte van de (voorlopige) uittreedsom. Omdat de hoogte van de uittreedsom in het laatste jaar van deelname aan de regeling nog kan wijzigen bepaalt het zesde lid dat het algemeen bestuur binnen zes maanden na het moment van uittreding de definitieve uittreedsom dient te bepalen. De berekening van de voorlopige uittreedsom en de definitieve uittreedsom is gebaseerd op de systematiek van de uittreding en de jaarrekening van het meest recent verstreken begrotingsjaar. Alleen kosten die het directe gevolg zijn van de uittreding komen voor compensatie in aanmerking. Onder de kosten die voor compensatie in aanmerking komen vallen ook toekomstige kosten. Om die reden wordt bij het berekenen van de definitieve uittreedsom een risico-opslag van 10% toegepast om eventuele onvoorziene toekomstige kosten die ontstaan naar aanleiding van de uittreding te ondervangen. Met deze risico-opslag wordt de uittredende deelnemer ontzien van andere toekomstige onvoorzienbare kosten. De raming van toekomstige kosten dient in de regel mede te worden gebaseerd op aannames, o.m. omtrent de verwachte ontwikkeling van die toekomstige kosten en de kans dat deze kosten zich kunnen voordoen.

Voor de onderbouwing van deze aannames is het van belang toepassing te geven aan voornoemde principes en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Kosten als gevolg van de uittreding dienen te worden verrekend met eventuele baten als gevolg van de uittreding (zoals het vermogen van de verbonden vennootschappen). Doordat er uiterlijk zes maanden na uittreding een definitieve uittreedsom bepaald wordt, weten alle partijen waar ze aan toe zijn. De definitieve uittreedsom is een besluit en is vatbaar voor bezwaar en beroep. Het algemeen bestuur biedt de uittredende deelnemer gedurende het uittredingsproces de keuze tussen betaling van de uittreedsom in enkele termijnen of betaling van de uittreedsom in één keer.

Artikel 26b Dit artikel bepaalt welke kosten als gevolg van de uittreding voor compensatie door de uittredende deelnemer in aanmerking komen. De uittredingsregeling maakt daarbij onderscheid tussen frictiekosten en desintegratiekosten. Onder de kosten door het werkvoorzieningschap te maken vallen ook kosten die door de vennootschappen moeten worden gemaakt, voor zover die direct aan de uittreding te relateren zijn. Het is raadzaam om allereerst per betrokken kostensoort te berekenen alsof sprake is van liquidatie van het aandeel van de uittredende deelnemer in die

kostensoort. De kosten die aldus worden berekend (en bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht dienen te worden) worden verminderd met eventuele baten die ontstaan doordat de capaciteit waarop de kosten betrekking hebben op alternatieve wijze kan worden ingezet (bijvoorbeeld: de inkomsten uit onderverhuur van overtollige bedrijfsruimte kunnen in mindering worden gebracht op de kosten voor leegstand). De definitieve uittreedsom bestaat dus uitsluitend uit een vergoeding ter compensatie van frictiekosten en desintegratiekosten, onder aftrek van eventuele baten. Voor de berekening van de frictiekosten en desintegratiekosten gelden de principes die hiervoor in de (rechts)praktijk worden geaccepteerd. Naast deze principes gelden hier altijd en onverkort de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering, etc.). Het uittredingsplan is immers een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht dat voor wat betreft de wijze van totstandkoming en inhoud daaraan moet voldoen. Onder de baten valt ook het vermogen van de vennootschap(pen) waarin het werkvoorzieningschap participeert. Het aandeel van de uittredende gemeente daarin wordt naar rato van de totale financiële bijdrage van de uittredende deelnemer aan de werkzaamheden van het werkvoorzieningschap en de verbonden vennootschappen toegerekend aan de uittredende deelnemer.

Alle frictiekosten en desintegratiekosten moeten bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht worden. De uittredende deelnemer is verplicht deze kosten te betalen. Het gaat hierbij om het saldo van alle frictiekosten en desintegratiekosten. Eventuele baten van mitigerende maatregelen (bijvoorbeeld overname van overtollig personeel) moeten derhalve worden afgetrokken van de bruto kosten. Ook bij de regeling opgebouwde reserves waartoe de uittredende deelnemer gerechtigd is, dienen te worden verrekend met de verschuldigde frictiekosten en desintegratiekosten. De uittredende deelnemer is verplicht om binnen drie maanden nadat het algemeen bestuur de definitieve uittreedsom vastgesteld heeft te betalen. Kosten die de uittredende deelnemer maakt in het kader van de uittreding komen voor rekening van de uittredende deelnemer. Deze kosten kunnen niet in mindering worden gebracht op de uittreedsom. Het zevende lid regelt dat de datum van uittreding moet gelden als peildatum voor berekening van de uittreedsom. Feiten en omstandigheden die na de datum van uittreding opkomen dienen buiten beschouwing te worden gelaten bij de bepaling van de uittreedsom. Dit impliceert dat bij het berekenen van de compensatie van eventuele onvoorziene kosten een zo precies mogelijke raming moet worden gemaakt, gebaseerd op zo plausibel mogelijke aannames.

Of deze aannames ook na de datum van uittreding blijken te kloppen mag vervolgens geen rol spelen. In zoverre moeten de uittredende deelnemer en de overige partijen beiden een inschatting maken van de risico's die zij lopen bij het bepalen van de compensatie en de onderbouwing daarvan. Mocht het werkvoorzieningschap een bedrag verschuldigd zijn i.v.m. het vermogen van de vennootschappen, dan wordt hiervoor een betalingsregeling getroffen, die maximaal 5 jaren duurt om te voorkomen dat de vennootschappen direct in hun voortbestaan worden bedreigd of anderszins niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Tot slot is het werkvoorzieningschap gehouden al het mogelijke te doen om de kosten voor de uittredende deelnemer zo laag mogelijk te houden. Dat hoeft er echter niet toe te leiden dat het werkvoorzieningschap reeds bepaalde ambities omlaag moet bijstellen en in gang gezette investeringen of aangegane verplichtingen moet staken.

Artikel 26c Dit artikel regelt een inspanningsverplichting voor de uittredende deelnemer om eventuele als gevolg van de uittreding boventallige formatie over te nemen van het werkvoorzieningschap, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is. De waarde van overgenomen formatie wordt in mindering gebracht op de uittreedsom. Deze inspanningsverplichting impliceert dat de uittredende deelnemer niet tot overname van boventallig personeel kan worden gedwongen. Tegenover deze verplichting voor de uittredende deelnemer staat de verplichting van het werkvoorzieningschap om zich in te spannen de kosten voor uittreding zo laag mogelijk te houden (artikel 26b lid 8).

Artikel VII Aan artikel 28 lid 1 wordt toegevoegd dat ook bij een besluit tot opheffing de colleges de raden eerst om zienswijzen moeten vragen. De procedure is daarbij hetzelfde als bij wijziging van de gemeenschappelijke regeling.

Artikel VIII Op grond van artikel 11a Wgr moet een gemeenschappelijke regeling voortaan bepalingen bevatten omtrent de evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Er is voor gekozen deze evaluatie plaats te laten vinden in het jaar voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen, waarbij de resultaten uiterlijk halverwege dat jaar moeten worden aangeboden aan de colleges van burgemeester en wethouders én de gemeenteraden. De evaluatie vindt dus plaats in het eerste en tweede kwartaal van dat jaar, waarbij aan het eind van het tweede kwartaal de evaluatie moet worden opgeleverd. Onderwerp van de evaluatie zijn in elk geval de verwezenlijking van de doelstellingen en het functioneren van het schap én van Empatec NV. De opzet van de evaluatie is o.g.v. artikel 15a aan zienswijzen van de raden onderworpen. Wat de gevolgen van de uittreding zijn is aan het bestuur van het openbaar lichaam, de colleges en de raden om te bepalen.

Artikel IX Dit wijzigingsbesluit treedt in werking op 1 januari 2024, of als het besluit later bekend wordt gemaakt op de dag na bekendmaking in het Gemeenteblad.