Bijlage 4 - Rapport Rekenkamer Súdwest-Fryslân 2022

Een persoon zou slechts eenmaal compensatie hoeven vragen om het vervolgens jaarlijks uitgekeerd te krijgen. Dit laatste punt bleek niet te realiseren. In plaats daarvan heeft het fonds een ‘reminder-service’ in het leven geroepen. Mensen die zich daarvoor aanmelden krijgen jaarlijks meerdere reminders om compensatie te vragen” (Reactie respondenten, 11 februari 2022). Uit deze reactie valt op te maken, dat het tweede punt dus de tweede stap betreft: de compensatie-aanvraag van een individuele ondernemer. Desgevraagd wordt door de respondenten aangegeven, dat het eerste punt van het amendement de eenmalige aanvraag van de trekkingsgerechtigde betreft en dat het tweede punt de eenmalige aanvraag van de individuele ondernemer betreft. Dit laatste punt blijkt niet te realiseren, onder andere omdat het fonds niet beschikt over gegevens van eigenaren en gebruikers van panden. Eigenaren en gebruikers moeten daarom jaarlijks op basis van hun aanslagnummer compensatie vragen. In plaats daarvan heeft het fonds een ‘reminder-service’ in het leven geroepen. Mensen die zich daarvoor aanmelden krijgen jaarlijks meerdere reminders om compensatie te vragen, zo geven respondenten aan in dit verband.

Pagina 80 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het fondsbestuur deelt deze gedachte van een ruimhartige retributieregeling niet geheel. In het visiedocument van het ondernemersfonds zelf wordt met betrekking tot de retributieregeling opgemerkt, dat een ruimhartige retributieregeling het probleem van free rider’s in de hand werkt. Gemeentebrede activiteiten dragen immers bij aan een beter ondernemersklimaat voor alle ondernemers. Met de retributieregeling voor niet-agrarische objecten zou een deel niet meebetalen aan activiteiten waar ondernemers direct of indirect wel voordeel aan hebben. Bij het in stand blijven van de ruimhartige retributieregeling is een doorontwikkeling naar een echt gemeentelijk fonds niet mogelijk, zo stelt het fondsbestuur (Visiedocument, 2018, p. 5). Het volgende dilemma doet zich voor. Enerzijds zal het ondernemersfonds uiteraard invulling moeten geven aan de expliciete wens van de raad om een ruimhartige retributieregeling te implementeren. Anderzijds neemt bij een ruimhartige retributieregeling de kans toe, dat compensatie niet wordt aangevraagd en is het natuurlijk niet de bedoeling dat niet opgevraagde compensatie op de plank blijft liggen en onbesteed blijft. Vanuit deze tweede gedachte ligt het aanjagen van gemeentebrede projecten voor de hand: hiermee worden onbestede middelen alsnog tot besteding gebracht.

Dit leidt er echter wel toe, dat kernen die niet participeren en retributie terugvragen, voordeel hebben van deze gemeentebrede projecten. In die zin ontstaat inderdaad een free riders probleem. In de visie van 2018 wordt deze discussie tijdelijk geparkeerd: “Zoals hiervoor aangegeven, zien we als ideaalbeeld een fonds dat gemeente breed werkt, en dat in samenhang daarmee geen retributieregeling voor niet-agrarische objecten kent. Dat is onze voorkeursoptie. We gaan graag in gesprek gaan met de raad over de vraag of die visie wordt gedeeld. Als we met het fonds - voorlopig - niet die kant uitgaan, dan wordt de retributieregeling voor niet-agrarische objecten gehandhaafd. Op basis van signalen uit kernen en de evaluatie, heeft het bestuur wel al besloten dat beslissingen voor retributie die in 2018 worden genomen, voor onbepaalde tijd zijn, zodat het proces rond stemmen over retributie wordt vergemakkelijkt” (Visiedocument 2018, p. 5).

6.7 Exploitatie Het financieel verloop kan vanaf 2018 als volgt worden weergegeven11.

2018

2019

2020

1.012.187

1.005.606

1.041.982

809.237

803.799

841.758

499.008

529.579

715.449

39.169

41.036

42.926

459.838

488.544

672.523

310.229

274.220

126.309

OZB opslag Niet agrarisch Budget deelnemers bruto Instandhoudi ngskosten Budget deelnemers netto Budget niet deelnemers

11 Zie hoofdstuk 5 voor een toelichting per post.

Pagina 81 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Opgevraagde compensatie ND 85.771

79.184

43.058

224.458

195.035

83.251

5.410

3.953

4.995

219.047

191.082

78.256

202.950

201.807

200.224

125.177

129.710

128.051

77.773

72.097

72.173

4.666

4.326

4.330

34.581

34.757

33.190

33.086

73.107

67.771

67.843

292.154

258.853

146.099

103.775

95.116

Bruto restgeld Instandhoudi ngskosten Netto restgeld niet deelnemers Agrarisch Opgevraagde compensatie Bruto restgeld Instandhoudi ngskosten Netto restgeld deelnemers Netto restgeld niet deelnemers Netto restgeld agrar. Totaal

Totaal restgeld Naar gemeentebreed

Het verloop voor niet agrarisch kan dan als volgt worden weergegeven:

Verloop niet agrarisch 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2018

2019

2020

Opgevraagde compensatie ND Netto restgeld niet deelnemers Budget deelnemers bruto Budget niet deelnemers

Hieruit valt op te maken, dat het aantal deelnemers en logischerwijs het bijbehorende budget, is gegroeid in 2020. Navenant neemt het budget voor niet deelnemers af. Het percentage opgevraagde compensatie niet deelnemers (van de totaal mogelijke compensatie niet deelnemers) stijgt in deze periode:

Pagina 82 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Percentage compensatie nietdeelnemers 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00^0 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 2018

2019

2020

Voor agrarisch kan het volgende inzicht worden gegenereerd:

Verloop agrarisch 250.000 -----------------------------------------------------200.000

----------------------------------------

150.000 -----------------------------------------------------100.000 -----------------------------------------------------50.000 0 2018 •Agrarisch

2019 Opgevraagde compensatie

2020 Bruto restgeld

Agrarisch laat een redelijk constant verloop zien voor wat betreft het budget, de opgevraagde compensatie en logischerwijs dan ook het bruto restgeld. En de ontwikkeling van het totale restgeld komt er dan als volgt uit te zien:

Pagina 83 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Restgeld en gemeentebreed 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2016/2017

2018

Totaal restgeld

2019

2020

Naar gemeentebreed

De bovenstaande analyse betreft de budgettering. De daadwerkelijke cashflow is weerbarstiger, aangezien in enig jaar niet de gehele afrekening op een kern plaatsvindt. De vierde tranche uitbetalingen worden pas in het volgend en soms zelfs in het daaropvolgende jaar gedaan. Daarnaast merkt men restgelden aan als schuld, aangezien niet deelnemende kernen het volgend jaar kunnen besluiten om alsnog deel te nemen en gebruik te maken van het restgeld. Dit gebeurt zowel voor niet agrarisch als voor agrarisch. Dit gebeurt ook voor restgelden uit het jaar 2019 en zelfs uit eerdere jaren: deze worden ultimo 2020 als schuld aangemerkt. Daarnaast kan het ook voorkomen dat voorgeschoten activiteiten door bijvoorbeeld corona geen doorgang kunnen vinden. De bedragen zijn dan feitelijk onterecht overgemaakt en hiervoor zullen navolgende aanvragen gecompenseerd moeten worden. Zo ontstaat de onderstaande schuldpositie:

Nog te betalen 2020 4e tranche Nog te betalen 2019 4e tranche Nog te verrekenen vanuit 2019 Comp niet deelnemende kernen 2020 Comp agrarisch deelnemende kernen 2020 Comp agrarisch niet deelnemende kernen 2020 Comp agrarisch deelnemende kernen 2019 Nog te betalen restgeld 2019 niet deelnemer Nog te betalen restgeld 2019 niet deelnemer agro Rest gemeentebreed 2018 Nog te betalen restgeld 2016-2017 Beginstand gemeentebreed 01-01-2020 uitgaven 2020 gemeentebreed

huidig bestand 181.598,77 9.285,97 -2.936,13 78.256,33 34.756,73 33.085,77 19.597,97 33.189,83 61.926,10 -421,72 23.178,09 186.610,14 -96.234,01 561.893,83

Het zal duidelijk zijn, dat een en ander een vrij complexe administratie oplevert.

Pagina 84 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ook raadsleden is niet ontgaan, dat bedragen soms onterecht worden uitgekeerd, getuige de technische vragen die gesteld worden op 17 december 2020: “Over 2017 is bij Makkum een begroting van C 22.988 ontvangen terwijl er C 37.155 is uitgekeerd. Over 2017 is bij Workum een begroting van C 32.500,- ontvangen terwijl er C 62.231 is uitgekeerd. Is dit conform de uitgangspunten van de samenwerkingsoverkomst tussen het fonds en de gemeente? Zo nee, welke actie heeft het college hierop ondernomen? Het huidige fondsbestuur geeft aan dat dergelijke uitkeringen vaker hebben plaatsgevonden en de reden daarvan niet bekend is. Op welke wijze heeft college zich ingespannen om inzicht te verkrijgen in de totaal mogelijk onterecht uitgekeerde bedragen aan kernen? En indien onterecht op welke wijze zijn deze bedragen teruggevloeid naar de centrale kas? Graag ontvangen wij een overzicht van deze mogelijk onterechte uitgekeerde bedragen. In hoeverre is het huidige dan wel het vorige bestuur verantwoordelijk voor deze hogere uitkeringen dan door kernen begrote kosten?” (Technische vragen, 17 december 2020).

Ook de motie van 8 maart 2021 gaat in op dit onderwerp: “een deel van de door kernen bij het ondernemersfonds ingediende begrotingen zijn uitgekeerd terwijl deze uitgekeerde bedragen feitelijk (nog) niet zijn begroot dan wel besteed en de verantwoording van deze gelden ontbreekt” (Motie, 8 maart 2021). Het nieuwe fondsbestuur constateert dat in het verleden bedragen zijn overgeboekt zonder financiële onderbouwing en past de werkwijze hierop aan. Bij nieuwe aanvragen wordt nu eerst bezien of de betreffende kern nog een onterecht overschot heeft. Dat overschot wordt eerst in mindering gebracht op het nieuwe budget, aldus de respons. Ondanks de complexiteit van het stelsel van budgetallocatie worden door de accountant geen onrechtmatigheden geconstateerd.

6.8 Centrale kas In zijn meest zuivere vorm worden bij een centrale kas alle facturen van alle deelnemende kernen direct bij het fonds ingediend en gedeclareerd. Het college meldt de raad in de beantwoording van technische vragen op 17 december 2020, dat in afwijking van het gestelde in het document van 28 oktober 2015 nog geen centrale kas wordt gevoerd. Dit punt is opgenomen als verbeterpunt bij het aantreden van het nieuwe bestuur, aldus het college. In het kader van good governance zou het bestuur met een centrale kas een beter inzicht krijgen in de rechtmatigheid van bestedingen en zou een beter inzicht ontstaan in de bestedingen en de resterende budgetten. Daarnaast zouden de administratieve lasten voor de deelnemende kernen afnemen, zo stelt het college in zijn beantwoording. In het betreffende document van 28 oktober 2015 wordt het volgende opgemerkt over de centrale kas: “De extra belastingopbrengst die voortvloeit uit de ozb-opslag voor nietwoningen, wordt 1 op 1 doorgezet naar de centrale kas van de op te richten Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân. De stichting is een apart rechtspersoon en heeft een eigen bestuur met onafhankelijke leden. Dit bestuur beheert de centrale kas. Ze houdt toezicht op rechtmatigheid van bestedingen en zorgt voor administratie van de bestedingen en geeft daarmee transparantie” (Visiedocument 2015, art. 2.2.1).

Pagina 85 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Opmerkelijk is, dat dit verbeterpunt niet expliciet in de huidige samenwerkingsovereenkomst terugkomt en ook niet in de visie van het fonds van 2018 staat vermeld. Het is ook niet geheel duidelijk of het document uit 2018 een aanvulling op de visie van 2015 betreft, of in de plaats komt van deze visie. De motie die op 8 maart 2021 wordt ingediend wijst vervolgens op het belang van een centrale kas en ook nadien worden gedurende 2021 vragen gesteld over deze centrale kas. Zo wordt bij de behandeling van de OZB verordening 2022 een amendement ingediend waarin het belang van een centrale kas wordt benadrukt. Op schriftelijke vragen naar de centrale kas, die in juni 2021 worden gesteld, antwoordt het college als volgt: “Het Ondernemersfonds heeft eerder aangegeven hier alsnog naar te kijken in lijn van de eerdere notitie. Dat loopt volgens onze laatste informatie nog. Ongetwijfeld zal dit ook aan de orde komen in het rekenkameronderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd. Overigens gaat het in onze optiek vooral om het kunnen verantwoorden dat de middelen worden besteed aan de projecten die vanuit de ondernemers/trekkingsgebieden zijn aangedragen d.m.v. projecten en begrotingen. Dus bedragen gekoppeld aan concrete bestedingsdoelen vanuit de kernen. Een centrale kas is daarvoor een middel” (Beantwoording schríftelijke vragen, 29 juni 2021).

De visie ten aanzien van de centrale kas wordt in 2021 door het fondsbestuur bijgesteld. In een besluitenlijst van het fondsbestuur is hierover het volgende opgenomen: “Het fonds zal de wijze van uitkeren niet significant wijzigen gedurende de looptijd van de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente - dus vooralsnog geen centrale kas” (Besluitenlijst fondsbestuur, 2021). Respondenten wijzen in dit verband op de administratieve lasten die de centrale kas voor het fonds zou kunnen meebrengen. Het fondsbestuur gaat dus niet over tot het instellen van een zuivere centrale kas. Een en ander wordt in de rapportage over 2021 als volgt toegelicht: “Het Fonds is al geruime tijd actief met het vergaren van informatie om te komen tot een centrale kas. Zo is onder andere binnen het Landelijk Platform Ondernemersfondsen een speciale themabijeenkomst bijgewoond omtrent dit thema. Daarnaast is uitvoerig met een aantal andere fondsen individueel gesproken omtrent de voor- en nadelen alsmede de operationele inrichting. Nadere studie heeft uitgewezen dat er geen BTW voordeel te behalen valt door rechtstreeks aan het fonds te laten factureren, in tegenstelling tot wat eerder werd aangenomen. Verder heeft het bestuur vastgesteld dat het begrip “centrale kas” niet eenduidig wordt gebruikt. De wijze waarop in Súdwest-Fryslân wordt gewerkt is, zo bleek, een vorm van centrale kas.

Immers, wij betalen een voorschot per project uit na een toetsing door de AVA van de trekkingsgerechtigde en de controles door het Fondsbestuur. Er is onderzocht of er werkbare alternatieven zijn om per project uit te keren, hetzij na uitvoering, hetzij met een voorschot. De conclusie is dat elke variant de procedure zowel voor het fonds als voor de deelnemers nodeloos ingewikkeld maakt. Bovendien zorgt de huidige uitkering in vier tranches ook al voor een vorm van gespreide betaling. Het bestuur heeft besloten om voor de duur van de samenwerkingsovereenkomst het bestaande beleid door te zetten. Dat betekent dat het fonds in beginsel het totale bedrag van de goedgekeurde begroting in vier tranches, verspreid door het jaar, uitkeert. Eventuele reserveringen worden pas uitgekeerd bij uitvoering van het project. Wanneer een kern nog ongebruikt fondsgeld in kas heeft (bijvoorbeeld door oude reserveringen of corona-uitstel), zal de kern gevraagd worden dit geld eerst op te maken, alvorens het fonds nieuwe uitkeringen doet. Het fondsbestuur wil deelnemende kernen niet nodeloos belasten met nieuwe wijzigingen in de procedure, net nu de draad weer kan worden opgepakt na de coronacrisis. Te overwegen valt

Pagina 86 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

om dit onderwerp opnieuw te bekijken bij vernieuwing van de samenwerkingsovereenkomst” (Rapportage november 2021, p. 6). Het college neemt deze visie over: “Het fonds constateert nu dat het alles overwegende uit met name praktische overwegingen niet de hele werkwijze nog wil veranderen. Het fonds werkt op basis van goedgekeurde begrotingen en keert in tranches uit. Daarnaast moeten kernen eerst de middelen van een voorgaand jaar besteden voordat men nieuwe middelen krijgt uitgekeerd. Het fonds noemt dit een soort versie van een centrale kas. Deze lijn zien we als een voortschrijdend inzicht van het fonds t.o.v. visie/ werkwijze 2015. Op zichzelf klinkt de geschetste werkwijze ons wel als logisch en transparant” (Actieve informatievoorziening, 21 december 2021). Enerzijds wordt in de oorspronkelijke visie van 2015 een vrij expliciete opmaat gegeven voor een centrale kas. Anderzijds wordt in deze oorspronkelijke visie van 2015 niet verder aangegeven hoe deze centrale kas precies werkt. Ook de werkwijze waarbij vooraf projecten worden ingediend en na goedkeuring van een bevoorschotting worden voorzien, kan als uitwerking van een centrale kas aangemerkt worden. Bovendien wordt in het document van 2018 in het geheel geen melding meer gemaakt van een centrale kas.

Sommige raadsleden houden vast aan de effectuering van de centrale kas in zijn meest zuivere vorm, getuige het amendement van 23 december 2021: “De verordening OZB 2022 vaststellen met dien te verstande dat het uit de OZB toe te kennen bedrag aan het ondernemersfonds niet eerder wordt uitgekeerd alvorens 1. is aangetoond dat de door het ondernemersfonds (eerder) uitgekeerde en niet verantwoorde bedragen zijn geretourneerd aan het ondernemersfonds; 2. het ondernemersfonds het gebruik van (redactie) een centrale kas heeft geëffectueerd” (Amendement, 23 december 2021). De vraag rijst in dit verband in hoeverre het instellen van een zuivere centrale kas daadwerkelijk tot extra administratieve lasten leidt. Bij een centrale kas zullen inderdaad declaraties geverifieerd en geaccordeerd moeten worden, maar dat is in het huidige stelsel waarbij verantwoordingen achteraf worden ingediend en worden geaccordeerd, ook het geval. Het grote voordeel van een centrale kas is, dat geen voorschotten uitgekeerd worden. Dit is in het huidige stelsel wel het geval. Mocht een voorgenomen activiteit in het huidige stelsel geannuleerd worden, dan zijn deze voorschotten onterecht uitgekeerd. Het fondsbestuur heeft hierop de spelregel geïntroduceerd, dat deze onterechte uitkeringen dan bij toekomstige activiteiten eerst worden verrekend, maar dat levert een behoorlijk complexe administratie op.

Bij een zuivere centrale kas wordt de administratie in dit opzicht eenvoudiger.

Pagina 87 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

6.9 Informatievoorziening aan het college en de raad De rapportages van het fonds die jaarlijks worden aangeboden aan het college, gaan in op het aantal deelnemers. De ontwikkeling van dit aantal kan als volgt worden weergegeven:

Aantal deelnemende kernen 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2018

2019

2020

■ Aantal deelnemers vlg. administr. «Aantal deelnemers rapportage

Het gerapporteerde aantal deelnemende kernen correspondeert met de administratie van het fonds. In 2019 en 2020 nemen 38 kernen, ofwel 43% deel aan het ondernemersfonds. De rapportages gaan vrij uitgebreid in op de activiteiten van het fonds. Zo wordt in de rapportage over 2020 melding gemaakt van het aantreden van een nieuwe fondsmanager en een raad van toezicht. Ook gaat deze rapportage in op een verschil van inzicht tussen het fonds en een kern met betrekking tot restgelden. Ook wordt gerapporteerd over activiteiten op het gebied van voorlichting en communicatie en over maatregelen die getroffen zijn als gevolg van corona. De rapportage 2020 vermeldt tevens per kern het budget, de stichtingskosten en de openstaande restgelden, maar vermeldt geen totaal in dit verband. De rapportage 2021 zet deze lijn voort. Ook deze rapportage gaat in op de personele samenstelling en op de activiteiten die zijn ondernomen door het fonds. Deze rapportage staat vrij uitgebreid stil bij de gemeentebrede projecten. Op het gebied van financiën wordt in de rapportage 2021 het volgende opgemerkt: “De totale bedrag aan OZB-opslag bedroeg in 2020 C 1.041.982,32. Dat resulteerde (na aftrek van de gemeentelijke perceptiekosten) in een subsidie van C 1.035.898,00. Van de totale OZB-opslag werd ruim C 715.000 opgebracht door deelnemende kernen en C 127.000 door nietdeelnemende kernen.

Het resterende deel, ongeveer C 200.000, betrof opslag op agrarische objecten. In totaal was C 327.000 beschikbaar voor compensatie. Daarvan is C 171.000, ofwel 52% opgevraagd” (Rapportage november 2021, p. 4). Deze passage kan als volgt worden afgezet tegenover de analyse van de financiële administratie:

Pagina 88 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

2020

Rapportage

OZB opslag Niet agrarisch Budget deelnemers bruto Instandhoudi ngskosten Budget deelnemers netto Budget niet deelnemers Opgevraagde compensatie ND Bruto restgeld Instandhoudi ngskosten Netto restgeld niet deelnemers

1.041.982 841.758 715.449 42.926 672.523 126.309 43.058 83.251 4.995 78.256

1.041.982

Agrarisch Opgevraagde compensatie Bruto restgeld Instandhoudi ngskosten Netto restgeld deelnemers Netto restgeld niet deelnemers Netto restgeld agrar. Totaal

200.224 128.051 72.173 4.330 34.757 33.086 67.843

200.000

Beschikbaar voor compensatie

327.000 (126.309 + 200.224) 171.000 (43.058 + 128.051) 146.099

327.000

Opgevraagde compensatie

Totaal restgeld Naar gemeentebreed

715.000

127.000

171.000

Geconstateerd kan worden, dat de rapportage 2021 exact de cijfers aanhoudt uit de financiële administratie. Aan de hand van de gepresenteerde jaarrekeningen en rapportages valt niet op te maken hoeveel van de OZB opslag besteed is. Bovendien betreft het overzicht per kern uit de rapportage 2020 een voorlopig overzicht. De rapportage vermeldt in dit verband: “Dit is een overzicht met voorlopige getallen. Definitieve bedragen voor 2020 zijn eerst beschikbaar na de definitieve verrekening met de gemeente die plaats zal vinden in april 2021” (Rapportage november 2020, p. 6). Het overzicht per kern in de rapportage 2021 betreft een definitief overzicht, zij het, dat logischerwijs de cijfers uit 2020 worden opgevoerd: “In dit overzicht staan de definitieve bedragen voor 2020. De definitieve bedragen voor 2021 zijn bekend na de afrekening met de gemeente in het voorjaar van 2022 en zullen worden vermeld in het jaarverslag dat gepland staat te verschijnen voor 1 juli 2022” (Bijlage Rapportage 2021). Ook in de rapportage over 2021 wordt echter niet duidelijk gemaakt hoeveel een participerende kern nu daadwerkelijk besteed heeft. De bijlage biedt het volgende inzicht:

Pagina 89 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Kern Abbega Agrarisch LTO Allingawier

OZB-opslag excl agro

60Zo

Naar deelnemer niet opgevr comp

539,70

217,29

200.223,96

72.137,76

663,33

39,80

623,53

-

Arum

5.107,41

2.989,59

Blauwhuis

3.391,26

2.201,22

Boazum

1.322,19

1.322,19

Bolsward

96.579,54

5.794,77

90.784,77

-

(Bijlage Rapportage 2021, voorbeeld) Aan de hand van dit inzicht wordt duidelijk wat per kern de OZB opslag is, hoe hoog het budget per deelnemende kern en wat het bedrag aan niet opgevraagde compensatie is per niet deelnemende kern. Te zien is echter, dat de tabel niet aangeeft hoeveel een deelnemende kern daadwerkelijk heeft besteed. De vraag rijst in dit verband wat de functie van deze rapportages precies is. Conform de samenwerkingsovereenkomst worden deze rapportages aangeboden aan de gemeente. Het college stuurt deze rapportages door aan de raad, conform het raadsbesluit van november 2018. Daarmee wordt op zijn minst de suggestie gewekt, dat de raad deze rapportages ook kan bespreken. Dat laatste verhoudt zich echter minder goed tot het standpunt van het college dat een gepaste afstand tot een gesubsidieerde instelling moet worden betracht. Ook dit standpunt staat overigens in de toelichting op het raadsvoorstel van november 2018 verwoord en ook dit standpunt is gecodificeerd in de samenwerkingsovereenkomst. Het gevolg is dan ook, dat raadsleden vrij frequent aandringen op meer financiële informatie. Zo wordt voor de behandeling van de jaarstukken 2018 aangedrongen om de subsidie voor het ondernemersfonds op te nemen in het subsidie-overzicht.12 Ook ten tijde van de behandeling van de begroting 2020 wordt gevraagd naar de subsidie.

Eveneens worden in de aanloop naar de behandeling van de OZB verordening 2021 op 17 december 2020 vragen gesteld over de financiën van het fonds. Tijdens de raadsvergadering van 8 maart 2021 wordt een motie ingediend die betrekking heeft op de financiën van het fonds. Het college houdt evenwel vast aan de ingezette lijn en communiceert in dit opzicht consistent richting de raad: het college treedt niet in de besteding van de gelden door het fonds. Illustratief is de reactie van het college op de vragen die gesteld wordt voor de raadsvergadering op 17 december 2020: “Wij hebben als college niet uitgebreid kennis genomen of een standpunt ingenomen over afzonderlijke projecten, omdat dit ons inziens niet past binnen de werking van het fonds: van, voor en door ondernemers. Dit staat overigens ook in de samenwerkingsovereenkomst” (Beantwoording technische vragen, 17 december 2020).

12 In een eerder rekenkameronderzoek uit 2017 (Onderzoek naar financieel belang) wordt specifiek de aanbeveling geformuleerd om bij gevoelige subsidie-dossiers de informatievoorziening uitgebreider en frequenter vorm te geven.

Pagina 90 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

6.10 Het fonds tegenover het normenkader Raadzaam is nu om te bezien hoe de werkwijze van het fonds zich verhoudt tot het opgestelde normenkader:

Doelstelling van het fonds

Moet duidelijk blijken uit de statuten of anderszins.

Inhoudelijke voorwaarden gemeente

Moeten duidelijk zijn en moeten worden nageleefd.

Jaarstukken

Spelregels

Moeten gecontroleerd worden aangeboden aan de deelnemers en aan de gemeente. Moeten duidelijk zijn en zijn gecommuniceerd. Het fonds houdt zich aan deze regels.

Formeel De doelstelling blijkt uit het visiedocument, de SOK en de statuten. Niet duidelijk is in hoeverre het visiedocument uit 2018 als aanvulling op de eerdere visie van 2015 dient, of dat dit document de visie van 2015 vervangt. Het geamendeerde besluit maakt duidelijk welke voorwaarden de gemeente heeft meegegeven aan het fonds.

Dit is opgenomen in de SOK, conform het amendement. De spelregels voor aanvragen, uitkeringen en retributie staan vermeld op de site van het ondernemersfonds.

Pagina 91 van 105

Praktijk In de praktijk acteert het fondsbestuur conform de doelstellingen, zoals geformuleerd in de visie van 2018 en zoals uitgewerkt in de statuten van het fonds.

De raad van toezicht is ingesteld. Tevens worden jaarlijks rapportages aangeboden. Het amendement geeft twee richtlijnen mee voor de retributie (een eenmalig besluit door de kern en een eenmalig verzoek tot individuele compensatie). De tweede richtlijn blijkt niet te realiseren, aangezien het fonds niet over de benodigde informatie kan beschikken. De retributieregeling is voorts niet als eenvoudig te bestempelen, maar gewezen kan worden op een drievoudige paradox: een ruimhartige regeling is welhaast per definitie gecompliceerd. Bovendien bestaat een spanning tussen enerzijds een ruimhartige retributieregeling en anderzijds de wens om niet te veel en te lang geld onbesteed te laten liggen. Tot slot bestaat het gevaar dat gemeentebrede projecten een free riders probleem in de hand werkt. Het fonds levert jaarlijks de jaarstukken aan.

Op de site staan de spelregels vermeld. Deze corresponderen niet altijd met het huishoudelijk reglement. Ook worden de spelregels soms gewijzigd en door de ondernemers als ingewikkeld ervaren. Het toetsingsproces is

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Governance

Draagvlak

Er moet een toezichthoudend orgaan zijn dat ook daadwerkelijk functioneert. Democratisch gehalte van de besluitvorming is geborgd. Een meerderheid in de raad steunt oprichting of continuering van het fonds.

Sinds 2019 is een raad van toezicht ingesteld.

redelijk omslachtig en arbeidsintensief. Deze raad van toezicht functioneert naar tevredenheid en legt een grote betrokkenheid bij het fonds aan de dag.

Het besluit om het fonds te continueren is democratisch genomen in november 2018.

Het besluit hiertoe is bij meerderheid van de raad genomen op 12 november 2018 (25 stemmen voor, 9 tegen).

De formele doelstelling van het fonds is uitgewerkt in het visiedocument van 2018: het fonds moet bijdragen aan de versterking van de regionale economie (Visiedocument Stichting, 2018, p. 1). Deze doelstelling wordt tevens verwoord op de website van het fonds en in de samenwerkingsovereenkomst: “De initiatiefnemers en de gemeente verwachten dat het fonds leidt tot versterking van de regionale economie, een impuls geeft aan meer samenwerking tussen ondernemers en aan het ontwikkelen en uitvoeren van plannen die de economische kracht van Súdwest-Fryslân ten goede komen” (Samenwerkingsovereenkomst, overweging e). Deze doelstelling wordt verder uitgewerkt in de statuten van het fonds. Niet duidelijk is, in hoeverre het visiedocument van 2018 als aanvulling op de visie van 2015 kan worden aangemerkt, of in de plaats treedt van deze visie. Dit is relevant, aangezien in de visie van 2015 expliciet wordt ingegaan op bijvoorbeeld de centrale kas, terwijl het visiedocument van 2018 geen melding meer maakt van deze centrale kas. Overigens betrekken sommige respondenten het standpunt, dat het de bedoeling was dat de visie van 2018 in de plaats zou treden van de visie van 2015. In de praktijk kan geconstateerd worden, dat het bestuur conform de doelstellingen acteert, zoals geformuleerd in de visie van 2018 en zoals uitgewerkt in de statuten van het fonds.

Zo fungeert het bestuur als contractpartner voor ondernemersorganisaties, stimuleert het bestuur collectieve ondernemersactiviteiten en worden ook andere activiteiten ontplooid die daaraan kunnen bijdragen, zoals op het gebied van gemeentebrede projecten, voorlichting, communicatie, etc. Tijdens dit onderzoek is een valide en toereikend beeld verkregen van de activiteiten die het fonds op dit moment uitvoert en gesteld kan worden, dat het fonds goed in de lijn van de beide visies, de samenwerkingsovereenkomst en het raadsbesluit opereert. Het raadsvoorstel van 12 november 2018 wordt geamendeerd. Door dit amendement worden een drietal extra voorwaarden meegegeven aan het fonds: “Voor 1 juli 2019 een adequate, bevoegde en met mandaat opererende raad van toezicht in te stellen. De Stichting Ondernemers Súdwest-Fryslân vereenvoudigt het systeem van retributie: a. Retributie geldt voor de periode van deze samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een trekkingsgerechtigde aangeeft toch gebruik te willen maken van het fonds. b. het systeem wordt zodanig ingericht dat er sprake is van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied, voor de duur van deze overeenkomst, in plaats van jaarlijkse aanvragen en toekennen van retributie.

Het college van B&W en de gemeenteraad worden jaarlijks geïnformeerd over het fonds door middel van een jaarrapportage en jaarrekening. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de optimalisatie van het fonds, onder meer zoals hierboven bedoeld” (Genomen raadsbesluit, 12 november 2018).

Pagina 92 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De raad van toezicht wordt conform ingesteld en tevens worden jaarlijks rapportages aangeboden aan de gemeente. Dit amendement is in zeker opzicht ambigue. Retributie bestaat in beginsel uit twee stappen. In de eerste stap besluit een kern niet te participeren, waardoor een recht ontstaat op retributie door niet agrarische ondernemers. In de tweede stap wordt vervolgens door een individuele ondernemer retributie aangevraagd. Onderdeel a van het amendement dat betrekking heeft op de retributie, stelt dat retributie geldt voor de periode van de samenwerkingsovereenkomst, hetgeen impliceert dat een eenmaal genomen besluit tot retributie doorwerkt naar volgende jaren, tenzij de trekkingsgerechtigde terugkomt op dit besluit. Onderdeel a impliceert dus een eenmalig besluit van de trekkingsgerechtigde kern en heeft betrekking op stap 1. Dit onderdeel is gerealiseerd door het fonds. Onderdeel b van het amendement stelt, dat sprake moet zijn van een eenmalige aanvraag van de retributie voor het trekkingsgebied in plaats van het jaarlijks aanvragen en toekennen van retributie. Tekstueel overlapt onderdeel b daarmee met onderdeel a. Desgevraagd wordt aangegeven, dat onderdeel b betrekking heeft op de tweede stap: de aanvraag van retributie door de individuele ondernemer. Deze tweede stap blijkt niet realiseerbaar omdat het fonds niet de beschikking heeft over de benodigde gegevens.

De retributieregeling is niet als eenvoudig te bestempelen. Zo kan aanspraak worden gemaakt op budget uit een eerder jaar, zijn spelregels voor gemeentebrede projecten en reserveringen geïntroduceerd, is een knip gemaakt tussen de periode voor en de periode vanaf 2018 en is de daadwerkelijke toekenning en uitbetaling redelijk gecompliceerd. Bovendien wijken de huishoudelijke regelementen op sommige onderdelen af van de spelregels zoals verwoord op de site. Sprake is in dit verband van een paradox: een ruimhartige retributieregeling is per definitie gecompliceerd, aangezien een ruimhartige regeling rekening moet houden met onbesteed budget uit eerdere jaren en wellicht zelfs maatwerk moet leveren. Verder is eerder gewezen op de spanning dat men enerzijds opteert voor een ruimhartige retributieregeling, terwijl het anderzijds niet de bedoeling is dat gelden te lang op de plank blijven liggen. De introductie van gemeentebrede projecten beoogt onbesteed geld alsnog tot besteding te brengen, maar werkt tevens een free riders probleem in de hand. De spelregels zoals geformuleerd door het bestuur, pogen op een verantwoorde manier met deze drievoudige paradox om te gaan, maar het geheel is zeer zeker niet eenvoudig te noemen. Zoals boven opgemerkt, corresponderen de spelregels niet altijd met het huishoudelijk regelement. De spelregels worden daarnaast soms als ingewikkeld ervaren.

Sommige ondernemersverenigingen en ondernemers vinden bijvoorbeeld de procedures omslachtig. Aan de andere kant realiseert het fonds zich, dat het fonds professioneler is geworden en dat deze ontwikkeling tevens gepaard gaat met de nodige administratieve organisatie. Bovendien betreft het hier gemeenschapsgeld waarover een adequate verantwoording van belang is, zo geven respondenten aan. Tevens wordt aangegeven dat het toetsingsproces redelijk omslachtig en arbeidsintensief is. Als bijvoorbeeld een project vervangen wordt door een ander project, zal opnieuw vooraf toestemming aan alle leden gevraagd moeten worden. Dit is in de praktijk waar sommige verenigingen slechts één keer per jaar bijeenkomen, soms lastig te realiseren. De raad van toezicht is in 2019 ingesteld. Deze raad fungeert naar tevredenheid, zo wordt aangegeven door de respondenten. Tijdens dit onderzoek is duidelijk geworden, dat de raad van toezicht een grote betrokkenheid bij de fonds aan de dag legt. Naast de formele

Pagina 93 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

vergaderingen bezoekt de raad van toezicht ook activiteiten die door ondernemersverenigingen georganiseerd worden. Op die manier is de raad van toezicht in staat om de stemming ten aanzien van het fonds te peilen.

6.11 Slotanalyse en overwegingen Het ondernemersfonds in zijn huidige vorm kent een aantal knelpunten. Zo hanteert het fonds op verzoek van de raad een retributieregeling die de administratie van het fonds bijzonder complex maakt. De spelregels over deze retributieregeling staan weliswaar op de site van het fonds, maar zijn op een andere manier geformuleerd in het huishoudelijk regelement. De koppeling met de OZB-heffing van de gemeente heeft tot gevolg dat pas na een jaar definitief duidelijk wordt hoeveel middelen het fonds in het voorgaande jaar te besteden heeft en ook dit gegeven compliceert de financiële administratie. Daarnaast levert de koppeling met de OZBheffing een juridisch risico op: het gerechtshof heeft bij de gemeente Teylingen een streep gehaald door het ondernemersfonds aldaar, juist vanwege deze koppeling. Overwogen kan worden om de OZB-heffing los te koppelen van de subsidie aan het fonds. Dit zou de financiering van het fonds eenvoudiger maken, omdat de subsidie nu niet meer afhankelijk is van de OZB inkomsten (die immers pas na een jaar bekend zijn). Bovendien wordt daarmee het juridische risico weggenomen. Deze overweging heeft geen herverdelingseffect tot gevolg uitgaande van de huidige OZB-tarieven: iedere gebruiker en iedere eigenaar blijft het huidige OZB-tarief betalen voor niet-woningen.

Enkel de term “opslag ondernemersvereniging” komt te vervallen in de verordening. Het fonds krijgt dan een vaste subsidie die jaarlijks of voor een periode van meerdere jaren wordt vastgesteld. Tevens kan overwogen worden om het jaarverslag van het ondernemersfonds expliciet enkel ter kennisname aan te bieden aan de gemeente. In de huidige systematiek wordt dit verslag als rapportage aangeboden aan de gemeenteraad. Deze systematiek is ingegeven door het amendement dat is overgenomen bij het besluit tot continuering en waarbij wordt aangedrongen op een jaarlijkse rapportage. Hoe logisch deze gedachte ook klinkt: in de praktijk heeft dit amendement een geheel eigen dynamiek gekregen. Raadsleden betrekken namelijk logischerwijs het standpunt, dat als gerapporteerd wordt aan de raad, daarmee ook verantwoording wordt afgelegd aan de raad en dat dus ook de raad in de positie wordt gebracht iets van die verantwoording te vinden. Het college aan de andere kant stelt zich logischerwijs op het standpunt dat een zekere gepaste afstand moet worden behouden tot het fonds, aangezien het fonds aangemerkt dient te worden als gesubsidieerde instelling. Een rekenkameronderzoek richt zich op het beleid zoals dat gevoerd wordt door het college en de raad. Aanbevelingen die uit een rekenkameronderzoek voortkomen, zijn dan ook gericht tot de raad en het college.

In deze gedachte past het een rekenkameronderzoek niet, om aanbevelingen te formuleren voor het fondsbestuur. Wel kunnen enkele overwegingen meegegeven worden voor het fondsbestuur. De werkwijze waarbij vooraf een voorschot wordt uitgekeerd voor een goedgekeurd project, levert een probleem op als dit project gewijzigd of geannuleerd moet worden. Het voorschot is dan namelijk onterecht uitgekeerd. Het fondsbestuur houdt nu een administratie bij, waarbij deze bedragen worden bijgehouden en vervolgens op nieuwe projecten in mindering worden gebracht. Denkbaar is, om enkel op declaratiebasis uit te betalen en niet meer op voorschotbasis. Dit maakt de administratie eenvoudiger.

Pagina 94 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Een tweede overweging is om de tijdspanne waarbinnen men nog aanspraak kan maken op fondsgelden, zo kort mogelijk te houden. Nu hanteert men de regel dat niet bestede middelen een jaar mogen blijven staan. In combinatie met de regel dat middelen uiterlijk in het jaar daarop moeten worden uitgegeven, levert dit dus een tijdspanne op van drie jaar. Het fondsbestuur merkt hierover het volgende op: “Een voorbeeld: de niet-opgevraagde compensatie in 2020 komt in 2021 beschikbaar voor een kern en moet uiterlijk in 2022 worden besteed. Voor zover mij bekend geldt deze regel al vanaf het begin van het fonds. De regel is bedoeld om te voorkomen dat kernen gaan 'sparen'” (Respondent fondsbestuur). Overwogen kan worden om de regel dat gelden uiterlijk in het volgend jaar (in het voorbeeld 2022) uitgegeven moeten worden, te schrappen. Daarmee wordt de tijdspanne verkort van drie naar twee jaar. Het borgen van het democratische gehalte van de besluitvorming binnen kernen die geen ondernemersfonds kennen, blijft problematisch. Niet geborgd is immers, in hoeverre alle ondernemers adequaat vertegenwoordigd zijn in bijvoorbeeld een vereniging Dorpsbelangen. Het fondsbestuur houdt dit democratische gehalte zo goed als mogelijk in de gaten, door bijvoorbeeld notulen op te vragen, maar dit levert vervolgens weer een omslachtige procedure op.

Zo moeten vergaderingen bijeen geroepen worden op het moment dat een voorgenomen activiteit wordt gewijzigd. Dit is in de praktijk waar sommige verenigingen slechts één keer per jaar bijeenkomen, soms lastig te realiseren. Overwogen kan worden om de voorwaarden met betrekking tot het democratisch gehalte te flexibiliseren, opdat meer rekening kan worden gehouden met het specifieke karakter van een kern en opdat maatwerk mogelijk wordt.

Pagina 95 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen 7.1 Conclusies Op basis van dit onderzoek kunnen enkele conclusies worden getrokken. In de periode vanaf 2019 worden door verschillende partijen bezwaren geuit tegen het fonds. Gewezen kan worden op het bezwaar namens de Werkgroep BIZ/Mienskip en de brief van het ondernemerscollectief, alsmede op het massaal bezwaar. Tevens worden vanuit de raad regelmatig kritische signalen afgegeven met betrekking tot het fonds. De conclusie dat onder de ondernemers en de gemeenteraad geen draagvlak voor het fonds zou zijn, kan echter niet worden getrokken. Het verslag van bevindingen richt zich immers op feitelijke uitlatingen in de vorm van vragen, amendementen, bezwaarschriften, brieven, etc. Doorgaans betreft het hier kritische uitlatingen, met als gevolg dat het verslag van bevindingen een vertekend beeld geeft op dit punt. Het is zeer wel denkbaar dat een ‘zwijgende meerderheid’ zowel binnen de raad als bij de ondernemers overwegend positief staat tegenover het fonds.13 In de praktijk kan geconstateerd worden, dat het bestuur conform de doelstellingen acteert, zoals uitgewerkt in de statuten van het fonds.

Zo fungeert het bestuur als contractpartner voor ondernemersorganisaties, richt het bestuur zich op het verhogen van het aantal deelnemende kernen, stimuleert het bestuur collectieve ondernemersactiviteiten en worden ook andere activiteiten ontplooid die daaraan kunnen bijdragen, zoals op het gebied van gemeentebrede projecten, voorlichting, communicatie, etc. Begrotingen en verantwoordingen worden zorgvuldig beoordeeld door het bestuur, waarbij tevens wordt gekeken naar de inhoud, de besluitvorming binnen de kern, openstaande reserveringen, de relatie tussen verantwoording en begroting, etc. Het bestuur besteedt zeer veel aandacht aan de financiën van het fonds en formuleert spelregels om geconstateerde knelpunten op te lossen. Tijdens dit onderzoek is een valide en toereikend beeld verkregen van de activiteiten die het fondsbestuur uitvoert en gesteld kan worden, dat het ondernemersfonds goed in de lijn van de beide visies, de samenwerkingsovereenkomst en het raadsbesluit opereert. Het fondsbestuur geeft tevens een adequate invulling aan het amendement dat is overgenomen bij de besluitvorming met betrekking tot de continuering. Zo is een raad van toezicht ingesteld die naar tevredenheid functioneert en wordt jaarlijks gerapporteerd richting de gemeente. De retributieregeling blijkt in de praktijk weerbarstiger.

Op zich voldoet het huidige systeem aan de voorwaarde dat retributie geldt voor de periode van de samenwerkingsovereenkomst of tot het moment dat een kern aangeeft toch te willen participeren. Op deze manier is in het huidige systeem sprake van een eenmalige aanvraag van de retributie voor de kern in plaats van jaarlijkse aanvragen. De individuele compensatie moet nog steeds jaarlijks worden aangevraagd. De wens om de individuele compensatie eenmalig aan te vragen, kan worden ingelezen in het amendement, maar blijkt in de praktijk niet te realiseren, omdat het fonds 13 Daarbij is het aantal kernen dat deelneemt geen goede graadmeter voor de stemming onder individuele ondernemers. Het aantal ondernemers per kern verschilt immers in hoge mate. Tijdens het raadsdebat over de continuering eind 2018 was overigens uiteraard sprake van een sprekende meerderheid.

Pagina 96 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

niet beschikt over gegevens van eigenaren en gebruikers van panden. Eigenaren en gebruikers moeten daarom jaarlijks op basis van hun aanslagnummer compensatie vragen. Om restgelden niet te lang ‘op de plank te laten liggen’, introduceert het bestuur gemeentebrede projecten. Dit werkt in de praktijk naar tevredenheid, aldus de respons. Ook de spelregel waarbij restgelden alsnog kunnen worden ingezet door kernen die toch besluiten te participeren, lijkt goed te werken. De retributieregeling kan daarentegen niet als eenvoudig bestempeld worden. Zo kan aanspraak worden gemaakt op budget uit een eerder jaar, zijn spelregels voor gemeentebrede projecten en reserveringen geïntroduceerd, is een knip gemaakt tussen de periode voor en de periode vanaf 2018 en is de daadwerkelijke toekenning en uitbetaling redelijk gecompliceerd. De spanning die bestaat tussen ruimhartigheid en eenvoud, tussen ruimhartigheid en het besteden van onbesteed geld en tussen het besteden van onbesteed geld en free riders, kan als directe oorzaak voor de complexiteit van de huidige regeling worden aangewezen. Het bestuur poogt op een verantwoorde manier met deze spanning om te gaan, maar de regeling is zeker niet eenvoudig. Het huishoudelijk reglement van het ondernemersfonds is op het onderdeel retributie en restgeld (art.

15) niet eenduidig geformuleerd en wijkt op onderdelen af van de spelregels die het fonds hanteert. Zo staat in artikel 15.4.1 van het huishoudelijk reglement verwoord, dat vrijvallende gelden worden bijgeboekt aan de betreffende participerende kern, terwijl deze gelden in de praktijk volgens de spelregels na één jaar vrijvallen voor gemeentebrede projecten. Ook de reserveringsregeling is niet opgenomen in het huishoudelijk reglement, evenals de spelregel dat budgetten uiterlijk in het daaropvolgende jaar uitgevoerd en verantwoord moeten zijn. De financiële administratie van het fonds is gecompliceerd. Dit wordt niet alleen veroorzaakt door de retributieregeling, maar tevens doordat het fonds rekening houdt met de individuele kenmerken en activiteiten van de deelnemende kernen. Zo worden gelden in tranches uitbetaald, maakt men administratief een onderscheid tussen agrarisch en niet agrarisch en worden vorderingen opgevoerd voor voorschotten die zijn uitgekeerd voor activiteiten die bijvoorbeeld door corona geannuleerd moesten worden. Ondanks deze complexiteit zijn nooit door de accountant onrechtmatigheden geconstateerd. Gelet op de grote diversiteit tussen de kernen, bestaat geen eenduidig beeld met betrekking tot het democratisch gehalte van de besluitvorming binnen de kernen.

Het college benadert in de onderzochte periode (vanaf 2019) het ondernemersfonds als gesubsidieerde instelling en communiceert dit een aantal keer richting de raad. Zo stelt het college in de reactie op de brief van het ondernemerscollectief dat de gemeente een gepaste afstand inneemt ten opzichte van een gesubsidieerde instelling. In de beantwoording op de technische vragen naar de accountantscontrole en op latere schriftelijke vragen herhaalt het college dit standpunt. Dit houdt in, dat het college bijvoorbeeld geen standpunt inneemt met betrekking tot afzonderlijke projecten en spelregels met betrekking tot de verdeling van middelen. De uitspraak van het gerechtshof inzake het ondernemersfonds in de gemeente Teylingen kan een risico vormen voor de constructie die in Súdwest-Fryslân wordt toegepast en in zeker opzicht vergelijkbaar is met Teylingen. De gemeentewet staat namelijk niet toe, dat OZBtarieven verder worden gedifferentieerd dan zoals aangegeven in de gemeentewet. Het

Pagina 97 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

gerechtshof constateert dat de constructie in Teylingen er de facto op neerkomt, dat van eigenaren en gebruiker van niet-woningen die tot een bepaalde categorie behoren, minder OZB wordt geheven. Per saldo leidt deze regeling tot een OZB-heffing die verder differentieert dan wettelijk is toegestaan; namelijk twee tarieven voor OZB - gebruikers niet woningen en twee verschillende tarieven voor OZB - eigenaren niet woningen, aldus het gerechtshof. Ook de constructie van Súdwest-Fryslân zou analoog beoordeeld kunnen worden. Aan de andere kant kan gesteld worden dat in Súdwest-Fryslân de verdergaande differentiatie niet expliciet door de gemeente is voorgeschreven. De gemeente heeft in dit verband enkel de term “ruimhartig” geformuleerd. De gemeente stelt in dit verband de vraag in hoeverre de argumentatie van het gerechtshof stand houdt. Formeel staat de OZB-heffing immers los van de retributieregeling. De verdergaande differentiatie ligt niet in de OZB-heffing besloten, maar is het resultaat van de retributieregeling, waar de gemeente geen invloed op heeft. Van begin af aan heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een ‘normale’ subsidierelatie met het ondernemersfonds en zich dus ook niet inlaat met de wijze van retributie. Het zal moeten blijken hoe de rechtbank, het gerechtshof en uiteindelijk wellicht de Hoge Raad oordelen.

Gelet op het feit dat 17 bezwaarmakers uit het massaal bezwaar inmiddels in beroep zijn gegaan, kan verwacht worden dat het oordeel van de rechtbank niet lang op zich laat wachten. Het college stelt in de beantwoording van technische vragen in december 2020, dat de centrale kas is opgenomen als verbeterpunt bij het aantreden van het nieuwe bestuur. In 2021 besluit het fondsbestuur af te zien van een centrale kas. Er blijken geen BTW voordelen te behalen met een centrale kas en het bestuur betrekt het standpunt dat een centrale kas de procedure zowel voor het fonds als voor de deelnemers verder compliceert. Het college volgt deze insteek van het fonds en stelt dat het vooral gaat om het kunnen verantwoorden dat de middelen worden besteed aan de projecten die door de trekkingsgerechtigden zijn aangedragen: een centrale kas is daarvoor een middel, maar ook andere manieren zijn dan denkbaar. Later stelt het college in dit verband dat het fonds op basis van goedgekeurde begrotingen werkt en in tranches uitkeert, terwijl kernen eerst de middelen van een voorgaand jaar moeten spenderen voordat men nieuwe middelen krijgt uitgekeerd. Dit zou als een soort versie van een centrale kas aangemerkt kunnen worden. Het college noemt deze werkwijze logisch en transparant.

Aangezien in de visie van 2015 niet verder wordt aangegeven hoe een centrale kas precies werkt, kan de huidige werkwijze van het fonds zeer wel als vorm van centrale kas worden aangemerkt. Als men uitgaat van de gedachte dat het visiedocument van 2018 in de plaats treedt van het visiedocument van 2015, staat het het fonds overigens geheel vrij om hier naar eigen inzicht mee om te gaan, nu in de visie van 2018 geen melding wordt gemaakt van een centrale kas. De vraag rijst wel in hoeverre het instellen van een zuivere centrale kas daadwerkelijk tot extra administratieve last leidt. Ook in het huidige stelsel worden immers declaraties geverifieerd en geaccordeerd, zij het via totaalverantwoordingen. Het voordeel van een centrale kas is, dat geen voorschotten worden uitgekeerd en in dat opzicht zou het invoeren van een centrale kas de administratieve lasten voor het fonds kunnen reduceren. Het gerapporteerde aantal deelnemende kernen correspondeert met de administratie van het fonds, die tijdens dit onderzoek is nagelopen. De financiële informatie uit de rapportages kan aan de hand van de financiële administratie van het fonds zeer goed geverifieerd worden: de gepresenteerde cijfers sluiten exact aan. De rapportages laten zien wat de OZB-opslag per kern is, hoe hoog het budget per deelnemende kern is en wat het bedrag aan niet opgevraagde compensatie is per niet deelnemende kern.

De rapportages bieden geen inzicht in de daadwerkelijke besteding per deelnemende kern.

Pagina 98 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

7.2 Dilemma’s

In het meegegeven kader bij het verlengingsbesluit en in de samenwerkingsovereenkomst wordt gesteld dat het fonds jaarlijks rapporteert richting de gemeente. De indruk wordt daarmee gewekt dat op deze manier verantwoording wordt afgelegd richting de gemeente en dat de raad de rapportages ook kan bespreken en hierover kan besluiten. De raad meet zich dan logischerwijs een controlerende rol aan. Op basis van het raadsbesluit en de samenwerkingsovereenkomst nemen raadsleden dan ook een zeer actieve houding in ten aanzien van het fonds. Zo wordt frequent gevraagd naar informatie en worden ook frequent moties en amendementen ingediend met betrekking tot het fonds. Aan de andere kant staat in de toelichting op het verlengingsvoorstel, dat de gemeente een terughoudende rol betracht en ook dit non-interventiebeginsel staat verwoord in de samenwerkingsovereenkomst. Deze terughoudende rol past immers in de lijn van de wijze waarop de gemeente ook met andere organisaties omgaat waaraan subsidie wordt verleend. Op basis van hetzelfde raadsbesluit en de samenwerkingsovereenkomst neemt het college dan ook een gepaste afstand in acht. Dit maakt het raadsbesluit en de daaruit voortvloeiende samenwerkingsovereenkomst wat ambigue, hetgeen vervolgens tot vrij veel discussie leidt tussen het college en raadsleden. Een tweede dilemma betreft de retributieregeling.

Tijdens de raadsdiscussie over de verlenging van het fonds in november 2018 wordt expliciet via een amendement aangedrongen op een adequate en eenvoudige retributieregeling en wordt het college opgedragen deze regeling als kader mee te nemen in de verdere vormgeving van de samenwerking met het fonds. Naar aanleiding van dit besluit wordt het streven naar een ruimhartig systeem van retributie opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst (Samenwerkingsovereenkomst, overweging i). Sprake is in dit verband van een drievoudige paradox: een ruimhartige retributieregeling is per definitie gecompliceerd, aangezien een ruimhartige regeling rekening moet houden met onbesteed budget uit eerdere jaren en wellicht zelfs maatwerk moet leveren. Verder kan gewezen worden op de spanning die ontstaat als men enerzijds opteert voor een ruimhartige retributieregeling, terwijl het anderzijds niet de bedoeling is dat gelden te lang op de plank blijven liggen. Tot slot kan men door het aanjagen van gemeentebrede projecten onbestede middelen alsnog tot besteding brengen, maar hier profiteren ook kernen van die niet participeren, zodat een free riders probleem ontstaat. Een derde dilemma betreft enerzijds de wens om de financiële administratie zo overzichtelijk mogelijk te houden, terwijl men anderzijds rekening wil houden met de omstandigheden en aard van de betreffende kern.

Dit laatste heeft de financiële administratie gecompliceerd. Deze administratie wordt niet alleen gecompliceerd door de retributieregeling, maar tevens door het onderscheid tussen agrarisch en niet agrarisch, het feit dat gelden van niet deelnemende kernen een jaar mogen blijven staan, het feit dat de definitieve OZB opslag pas na een jaar wordt vastgesteld, het feit dat voorgeschoten activiteiten door bijvoorbeeld corona geannuleerd moesten worden met als gevolg dat onterecht gelden zijn overgemaakt en een vorderingspositie ontstaat, etc. Een vierde dilemma betreft het draagvlak en de besluitvorming binnen een kern. De voorwaarde van een democratische besluitvorming is al in de visie van 2015 neergelegd. Enerzijds ligt het voor de hand, dat voorgenomen activiteiten een goedkeuring van een meerderheid van de ondernemers behoeven. Anderzijds zijn ondernemers niet in iedere kern even goed georganiseerd. In kernen waar in het geheel geen ondernemersvereniging actief is, rijst de vraag in hoeverre het verplaatsen van de besluitvorming richting bijvoorbeeld een vereniging

Pagina 99 van 105

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Dorpsbelangen niet het risico oplevert dat men te ver van de oorspronkelijke doelgroep, de ondernemers, komt af te staan. Bovendien participeren niet alleen ondernemers in deze verenigingen.

7.3 Aanbevelingen Overwogen kan worden om de OZB-heffing los te koppelen van de subsidie aan het fonds. Dit zou de financiering van het fonds eenvoudiger maken, omdat de subsidie nu niet meer afhankelijk is van de OZB inkomsten (die immers pas na een jaar bekend zijn). Bovendien wordt daarmee het juridische risico weggenomen. Deze overweging heeft geen herverdelingseffect tot gevolg uitgaande van de huidige OZB-tarieven: iedere gebruiker en iedere eigenaar blijft het huidige OZB-tarief betalen voor niet-woningen. Enkel de term “opslag ondernemersvereniging” komt te vervallen in de verordening. Het fonds krijgt dan een vaste subsidie die jaarlijks of voor een periode van meerdere jaren wordt vastgesteld. Tevens kan overwogen worden om het jaarverslag van het ondernemersfonds expliciet enkel ter kennisname aan te bieden aan de gemeente. In de huidige systematiek wordt dit verslag als rapportage aangeboden aan de gemeenteraad. Deze systematiek is ingegeven door het amendement dat is overgenomen bij het besluit tot continuering en waarbij wordt aangedrongen op een jaarlijkse rapportage. Hoe logisch deze gedachte ook klinkt: in de praktijk heeft dit amendement een geheel eigen dynamiek gekregen.

Raadsleden betrekken namelijk logischerwijs het standpunt, dat als gerapporteerd wordt aan de raad, daarmee ook verantwoording wordt afgelegd aan de raad en dat dus ook de raad in de positie wordt gebracht iets van die verantwoording te vinden. Het college aan de andere kant stelt zich logischerwijs op het standpunt dat een zekere gepaste afstand moet worden behouden tot het fonds, aangezien het fonds aangemerkt dient te worden als gesubsidieerde instelling.

7.4 Overwegingen voor het fonds Hoewel een rekenkamer onderzoek uitvoert ten behoeve van de gemeenteraad en dus ook zijn conclusies en aanbevelingen adresseert aan de gemeenteraad, zou de rekenkamer het bestuur van het ondernemersfonds enkele overwegingen mee willen geven. Denkbaar is, om enkel op declaratiebasis uit te betalen en niet meer op voorschotbasis. Dit maakt de administratie eenvoudiger. Een tweede overweging is om de tijdspanne waarbinnen men nog aanspraak kan maken op fondsgelden, zo kort mogelijk te houden. Overwogen kan worden om de regel dat gelden uiterlijk in het volgend jaar (in het voorbeeld 2022) uitgegeven moeten worden, te schrappen. Daarmee wordt de tijdspanne verkort van drie naar twee jaar. Overwogen kan worden om de voorwaarden met betrekking tot het democratisch gehalte te flexibiliseren, opdat meer rekening kan worden gehouden met het specifieke karakter van een kern en opdat maatwerk mogelijk wordt.

Pagina 100 van 105