Bijlage 13 - Advies commissie MER ontwerpbestemmingsplan BGB-II

Bestemmingsplan buitengebied SúdwestFryslân II

Toetsingsadvies over het milieueffectrapport 31 juli 2023 / projectnummer: 3745

1

Advies over het MER in het kort Gemeente Súdwest Fryslân wil een nieuw bestemmingsplan vaststellen voor het oostelijke deel van haar buitengebied (bestemmingsplan Súdwest-Fryslân II). Aanleiding voor de bestemmingsplanwijziging is de wens om tot één regeling te komen voor agrarische bedrijven in de gemeente. Voor het besluit over het bestemmingsplan is een milieueffectrapport (MER) opgesteld. De gemeente Súdwest-Fryslân heeft de Commissie gevraagd te adviseren over het MER. In dit advies spreekt de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna ‘de Commissie’) zich uit over de juistheid en de volledigheid van het MER.

Wat staat in het MER? Volgens het MER is het doel van het bestemmingsplan de kernkwaliteiten van het gebied juridisch-planologisch te borgen. Dit betreft landbouw, natuur, landschap en recreatie. Het MER zelf focust met name op de agrarische ontwikkelruimte binnen het bestemmingsplan voor zover die geen negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. In het MER is eerst een 'worst-case-alternatief' onderzocht. Hierin is in beeld gebracht welke effecten optreden als de ontwikkelmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt maximaal benut zouden worden. In dat geval zou de stikstofneerslag op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden toenemen. De natuurbeschermingswetgeving staat deze kans op verslechtering niet toe. Daarom is ook een planalternatief onderzocht waarin dit conflict niet speelt. Hierin is een maximale uitstoot (emissieplafond) per bedrijf opgenomen waardoor toename van stikstofemissie (en daarmee een toename van stikstofneerslag in de daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden) wordt voorkomen. Het MER concludeert dat de effecten van dit alternatief op vrijwel alle criteria (waaronder natuur, landschap en recreatie) neutraal zijn.

Ook concludeert het MER dat voor het merendeel van de agrarische bedrijven geldt dat de geboden ontwikkelruimte voor de meeste bedrijven alleen benut kan worden als een relatief klein deel van het bouwvlak wordt gebruikt voor stalruimte (20% bij grondgebonden bedrijven en ca 50% bij niet-grondgebonden veehouderijbedrijven). Wat valt de Commissie op? Hoewel het MER goed leesbaar en secuur en gestructureerd uitgewerkt is, ontbreekt volgens de Commissie belangrijke informatie. Volgens het MER richt het bestemmingsplan zich op landbouw, natuur, landschap en recreatie. De Commissie stelt echter vast dat zowel MER als bestemmingsplan vooral de landbouw als uitgangspunt nemen. Het MER toetst de ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven op de gevolgen voor met name natuur, landschap en recreatie. De gemeente heeft mondeling aangegeven dat ‘natuur’ moet worden begrepen als Natura 2000gebieden.1 Het plangebied bestaat hoofdzakelijk uit agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurlijke waarden en wordt gekenmerkt door relatief grote grondgebonden agrarische

1

De Commissie heeft op 19 juni 2023 het plangebied bezocht en een toelichting op het plan gekregen.

-1-

bedrijven, vrijwel uitsluitend melkveehouderij. Daarmee is de nadruk op landbouw begrijpelijk. Tegelijkertijd zijn de ontwikkelingen rond het landelijk gebied de laatste jaren in een stroomversnelling gekomen. Naast een landbouwsector die perspectief moet hebben is er aandacht nodig voor andere opgaven, zoals reductie van stikstofneerslag om natuurverslechtering tegen te gaan, de afname van biodiversiteit (onder andere weidevogels) in het agrarisch gebied, verdroging, klimaatadaptatie en (woning)bouwopgaven. De gemeente heeft in haar omgevingsvisie2 zichzelf maatschappelijke doelen gesteld ten aanzien van het buitengebied. Het valt de Commissie op dat in het bestemmingsplan en het MER deze opgaven niet als uitgangspunt genomen zijn voor de alternatievenontwikkeling. Uit het MER blijkt niet in hoeverre er een conflict bestaat tussen de opgaven die de gemeente zichzelf stelt in de omgevingsvisie en (de gevolgen van) de juridische regelingen in dit bestemmingsplan. Volgens de Commissie is het hanteren van dezelfde plansystematiek als in bestemmingsplan Buitengebied I begrijpelijk vanuit de ambitie om voor beide bestemmingsplannen een gelijk speelveld te creëren. Gelet op de recente ontwikkelingen in beleid, regelgeving en opgaven voor het landelijk gebied is de alternatievenbenadering echter in de praktijk niet reëel.

Ook kunnen inwoners en overige betrokkenen zich op basis van het MER geen duidelijk beeld vormen van de betekenis van deze opgaven voor het landelijk gebied. De gevolgen van het bestemmingsplan voor natuur en landschap worden uit het MER onvoldoende inzichtelijk, temeer omdat ook de referentiesituatie summier is beschreven.

Wat is het advies van de Commissie? De Commissie signaleert bij de toetsing van het MER dat nog belangrijke informatie ontbreekt. Het aanvullen van die informatie is essentieel om het belang van de leefomgeving volwaardig mee te kunnen wegen bij het besluit over het bestemmingsplan. Het gaat om de volgende punten: 

Het MER laat onvoldoende zien welke spanning er bestaat tussen de ambities die de gemeente in de omgevingsvisie beschrijft en de mogelijke milieugevolgen van het bestemmingsplan (dat per 1 januari 2024 onderdeel zal gaan uitmaken van het omgevingsplan).



De referentiesituatie is onvoldoende beschreven, waardoor de effectbeoordeling niet navolgbaar is.



De mogelijke gevolgen van de toegestane (grotere) bouwvlakken voor landschap en natuur zijn niet inzichtelijk.

De Commissie adviseert deze informatie in een aanvulling op het MER op te nemen, en dan pas een besluit te nemen over het bestemmingsplan. In hoofdstuk 2 licht de Commissie haar oordeel toe en geeft ze aandachtspunten voor het vervolgtraject.

2

De Omgevingsvisie is een instrument uit de Omgevingswet. In de omgevingsvisie legt de gemeente haar ambities en

beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vast. De gemeentelijke omgevingsvisie is een zelfbindend document. Gemeente Súdwest-Fryslân heeft in 2021 een omgevingsvisie vastgesteld.

-2-

Figuur 1: Plangebied bestemmingsplan Buitengebied gemeente Súdwest-Fryslân-II (bron: MER)

Aanleiding MER Gemeente Súdwest-Fryslân is ontstaan uit een fusie van diverse gemeenten. Hierdoor rusten er diverse, veelal verouderde, bestemmingsplannen op het buitengebied. In 2017 is een nieuw bestemmingsplan opgesteld voor het westelijk deel van het buitengebied (bestemmingsplan Buitengebied–I). De gemeente wil nu één bestemmingsplan opstellen voor de rest van het buitengebied (bestemmingsplan Buitengebied-II). Hierbij wordt aangesloten bij de plansystematiek van bestemmingsplan Buitengebied-I. Doel hiervan is om de regelgeving (met name voor agrarische ondernemers) in het hele plangebied te harmoniseren en tot één regeling te komen als basis voor de stap naar het omgevingsplan. De nieuwe regeling kent alle agrarische bedrijven een bouwvlak van 1,5 ha toe; voor grondgebonden agrarische bedrijven kan dit via een afwijkingsbevoegdheid verruimd worden tot 2,0 ha. Verbreding en functieverandering naar wonen of kleinschalige bedrijvigheid worden binnen het plan mogelijk gemaakt.

-3-

Het bestemmingsplan is kaderstellend voor m.e.r. (beoordelings)plichtige activiteiten, zoals veehouderij. Daarnaast kan dit bestemmingsplan negatieve gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Om die redenen is voor besluitvorming over het bestemmingsplan een plan-MER opgesteld. Rol van de Commissie De Commissie is onafhankelijk, bij wet ingesteld en adviseert over de inhoud en de kwaliteit van het MER. Zij stelt voor ieder project een werkgroep samen van onafhankelijke deskundigen. Ze schrijft geen milieueffectrapporten, dat doet de initiatiefnemer. Het bevoegd gezag – in dit geval de gemeenteraad van gemeente Súdwest-Fryslân - besluit over het bestemmingsplan. De samenstelling en de werkwijze van de werkgroep van de Commissie en verdere projectgegevens staan in bijlage 1 van dit advies. De projectstukken die bij het advies zijn gebruikt staan op de website. Deze zijn te vinden door nummer 3745 op www.commissiemer.nl in te vullen in het zoekvak.

2

Toelichting op het advies In dit hoofdstuk licht de Commissie haar oordeel toe en geeft zij adviezen voor de aanvulling die moet worden opgesteld. Deze adviezen zijn opgenomen in een tekstkader. Naar het oordeel van de Commissie is het uitvoeren ervan essentieel om het milieubelang volwaardig mee te wegen bij de besluitvorming door de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân. In de tekst wordt ook een aantal aanbevelingen gedaan. Deze zijn bedoeld om de kwaliteit van de besluitvorming, nu en in de toekomst, te verbeteren.

2.1

Integrale analyse van opgaven voor het buitengebied ontbreekt Bestemmingsplan als tussenstop voor het omgevingsplan In 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Als gevolg daarvan zal voor het gehele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan moeten worden opgesteld. De gemeente heeft aangegeven dat met dit bestemmingsplan gekozen is voor een 'tussenstop' op weg naar het omgevingsplan om twee redenen: 

Het harmoniseren van de ontwikkelruimte voor agrarische ondernemers; door onder andere de gemeentelijke fusies liggen er nu verschillende regimes binnen het gemeentelijk grondgebied.



Het verhinderen van verdere uitbreiding van geitenhouderij in de gemeente vanwege gezondheidsrisico's voor inwoners.

Bij het opstellen van het bestemmingsplan is aangesloten bij de plansystematiek van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Súdwest-Fryslân-I’. Dit bestemmingsplan is in 2017 vastgesteld en beslaat ruwweg de westelijke helft van de gemeente. Het bestemmingsplan biedt agrarische bedrijven bij recht een bouwvlak van 1,5 ha met voor grondgebonden bedrijven een wijzigingsbevoegdheid om het bouwvlak uit te breiden naar 2 ha. Wel geldt als voorwaarde voor uitbreiding dat er geen toename van stikstofemissie vanuit de betreffende inrichting mag zijn.

-4-

Omgevingsvisie maakt integrale afweging voor het buitengebied noodzakelijk Het wordt in heel Nederland steeds duidelijker dat in het landelijk gebied keuzes gemaakt moeten worden, of in ieder geval belangen afgewogen moeten worden. Daarom wordt een integrale benadering steeds belangrijker. Zo wordt rekening gehouden met de manier waarop verschillende ontwikkelingen elkaar beïnvloeden. De afgelopen jaren is er dan ook veel kaderstellend beleid op het gebied van de fysieke leefomgeving gemaakt waarin een brede(re) benadering centraal staat.3 Met de keuze om in dit bestemmingsplan aan te sluiten bij de werkwijze en plansystematiek van het bestemmingsplan Buitengebied I wordt voorbijgegaan aan de belangrijke nieuwe spelregels voor het buitengebied die uit dit beleid voortkomen. De gemeente heeft in 2021 een omgevingsvisie vastgesteld. Hierin heeft zij een aantal ambities vastgelegd, die zijn doorvertaald naar maatschappelijke doelen. Onder de ambitie 'Vitaal en aantrekkelijk landschap' worden in de omgevingsvisie (p. 41) de volgende maatschappelijke doelen genoemd die te maken hebben met het buitengebied: 

een natuurinclusieve circulaire landbouw;



vernieuwen van het verdienvermogen van een diverse agro-food sector;



herstel van biodiversiteit;



CO2-reductie;



reductie van stikstofemissie en –depositie;



verbeteren van de waterkwaliteit;



duurzame energie doelstellingen;



gezondere voedselproductie en -consumptie.

Uit de omgevingsvisie wordt alleen de ambitie 'een veilige en gezonde leefomgeving' benoemd in het MER. Dit acht de Commissie in beginsel begrijpelijk, vanuit de wens verdere uitbreiding van geitenhouderijen te voorkomen. Bij het opstellen van MER en bestemmingsplan zijn de andere doelen uit de omgevingsvisie echter niet als uitgangspunt genomen. Zo richt het bestemmingsplan zich op het voorkomen van een toename van stikstofemissie en niet op reductie daarvan, op herstel van de biodiversiteit of verbetering van de waterkwaliteit. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zullen de juridische regelingen uit het dan vigerende bestemmingsplan onderdeel worden van het omgevingsplan 'bij recht'. Het vervolgproces naar het omgevingsplan waarin de maatschappelijke doelen uit de omgevingsvisie worden gerealiseerd blijkt is nu niet duidelijk. Ook blijkt niet uit het MER wat er nodig is om deze doelen te behalen en in hoeverre dit de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan belemmert, dan wel het bestemmingsplan een zijpad inslaat ten opzichte van de doelen van de omgevingsvisie.

3

Dit betreft bijvoorbeeld de Nationale omgevingsvisie, de kamerbrief 'Water en bodem sturend', het Nationaal en het Frysk Programma Landelijk Gebied, Fryslân Greidefûgellân – Nota Weidevogels 2021-2030 (relevant voor de

weidevogelkerngebieden in het buitengebied), de Omgevingsverordening Fryslân 2022 (die o.a. de bescherming van

weidevogelkerngebieden regelt), de Agenda Herstel Biodiversiteit Fryslân en het voor dit doel ontwikkelde Basisregister kwetsbare, bedreigde en beschermde soorten in Fryslân (2011-2022), de Regionale Energie Strategieën, het Veenweideprogramma 2021-2030 en het klimaatbeleid.

-5-

De Commissie adviseert in een aanvulling op het MER duidelijk te maken hoe de toepasbaarheid en uitvoerbaarheid van de bestemmingsplanregels zich verhouden tot het verwezenlijken van de doelen uit de omgevingsvisie.

2.2

Referentiesituatie De referentiesituatie (de huidige situatie en de autonome ontwikkeling) wordt in het MER beschouwd als één van de alternatieven, maar wordt nauwelijks beschreven. Voor de huidige situatie ontbreekt in het MER informatie over: 

de aantallen dieren of dierplaatsen;



de ontwikkelingen van aantallen dieren in de tijd;



de toegestane bouwvlakgroottes in de vigerende bestemmingsplannen en eventuele verschillen daarin.

Hierdoor is niet duidelijk wat de aanleiding is om in het nieuwe bestemmingsplan (vrijwel alle) bedrijven een bouwvlak met 1,5 tot 2 ha ontwikkelruimte aan te bieden, en in hoeverre daar behoefte aan is. In bijlage 6 worden weliswaar per ID-nummer aantallen dierplaatsen met bijbehorend Rav-nr gepresenteerd4, maar niet duidelijk is of dit gaat om vergunde dan wel gerealiseerde dierplaatsen en of dit allemaal legale situaties betreft. In bijlage 7 bij de Passende beoordeling staat een overzicht van 20 bedrijven die over een vergunning ingevolge de wet Natuurbescherming beschikken. Het is niet duidelijk hoeveel van de overige (ongeveer 300) bedrijven PAS-melders zijn.5 Hiermee kan op basis van de gegevens in het MER niet worden bepaald of de gehanteerde situatie voor de referentiesituatie wat betreft landbouw juist is. Voor de autonome ontwikkeling zijn onderdelen van het gemeentelijk beleid niet compleet en/of onvoldoende duidelijk beschreven om een goede vergelijkingsbasis te kunnen vormen. Het gaat onder meer om: 

omgevingsprogramma vitaal landschap (met de gemeente als experimenteergebied);



uitwerking van de Regiodeal Natuurinclusieve Landbouw;



veenweideprogramma 2021-2030;



omgevingsprogramma klimaatadaptatie.

Ook is niet duidelijk in hoeverre de Nije Pleats methode6 niet al een onderdeel vormt van de vigerende bestemmingsplannen. Die informatie is nodig om te zien wat er op dit vlak kan veranderen, bijvoorbeeld op het aspect landschap of op het punt van verstoring van weidevogels (zie paragraaf 2.3 van dit advies).

4

Uit dit overzicht blijkt dat er in het plangebied grote melkveehouderijen aanwezig zijn, maar ook veel kleinere, en dat er

5

PAS-melder is een bedrijf of ondernemer die onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS) kon volstaan met een melding van

nog maar weinig emissiereducerende technieken worden toegepast.

de berekende stikstofbelasting op kwetsbare natuur, zoals een Natura 2000-gebied. Ondernemers met PAS-meldingen waren tijdens het Programma Aanpak Stikstof (PAS) vrijgesteld van de vergunningsplicht vanwege een beperkte

stikstofdepositie. De Raad van State oordeelde in mei 2019 dat het PAS in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn en dat deze ondernemers alsnog een vergunning moesten aanvragen.

6

Een methode waarbij via maatwerk uitbreidingen van agrarische (en andere) bebouwing zorgvuldig in het landschap (moeten) worden ingepast.

-6-

De Commissie adviseert in een aanvulling op het MER de uitgangspunten voor de referentiesituatie te verhelderen door in beeld te brengen: 

wat de huidige, feitelijke en legale situatie is met betrekking tot de aantallen dierplaatsen in het plangebied;



in hoeverre er sprake is van (juridisch gezien) illegale situaties als gevolg van zogenoemde 'PAS-melders' en wat de feitelijke en legale situatie wordt bij legalisering daarvan;



welke bouwvlakgroottes, uitbreidingsmogelijkheden daarvan en randvoorwaarden daaraan bestaan onder de vigerende bestemmingsplannen;



2.3

welke resultaten worden verwacht van gemeentelijk beleid in uitvoering.

Effectbeoordeling op landschap en natuur onvolledig Hoewel volgens het MER het bestemmingsplan zich richt op landbouw, natuur, landschap en recreatie worden de effecten van het plan voor landschap en natuur onvoldoende inzichtelijk uit het MER. Het plangebied bestaat uit een waardevol en divers landschap met hoge natuurwaarden (ook buiten Natura 2000-gebieden komen soorten voor die Nederland op grond van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn op een gunstig niveau van instandhouding moet houden)7 en heeft sinds 2005 de status van Nationaal Landschap. Zowel de verkavelingsstructuren als de inrichting van boerenerven dragen in hoge mate bij aan de kwaliteit van het landschap. Het MER heeft de karakteristieken van het landschap uitgebreid beschreven. De karakteristieken van de boerenerven ontbreken hierbij echter. Dat is een belangrijke omissie omdat het bestemmingsplan juist op en om de boerenerven nieuwe ontwikkelingen toestaat die van invloed kunnen zijn op bijvoorbeeld de belevingswaarde van het Nationaal Landschap en de verstoring van weidevogels.8 De beschrijving van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan laat geen gecombineerd beeld zien van de nieuw toegestane ontwikkelingen op en rond het bouwvlak.

Het feit dat veranderingen zorgvuldig ingepast moeten worden, al of niet met de Nije Pleats methode, doet niet af aan het feit dat de openheid van het gebied wordt aangetast en dat de verstoringscontour voor weidevogels verschuift. Door gebrekkig inzicht in de referentiesituatie (zie paragraaf 2.2 van dit advies) wordt niet duidelijk hoe groot deze gevolgen (kunnen) zijn. De veranderingen in gebruik en inrichting van het bouwvlak met gebouwen zijn onvolledig beschreven. Zo ontbreekt een beeld van de veranderende maatvoeringen van gebouwen (alleen de nieuwe bouwhoogte wordt vermeld), biomassa- en kuilopslag. Ook ontbreekt een beeld van de ecologische en landschappelijke voor- en nadelen van een flexibel bouwkavel.

7

Zo broedt bijna een derde van de Nederlandse populatie van de Grutto in Friesland, waaronder ook het buitengebied van

8

Boerenlandvogels zoals weidevogels houden voor hun broedgebied een afstand van ten minste 200 m tot bebouwing.

Súdwest-Fryslân.

Wanneer de bebouwingscontour kan veranderen betekent dit dus ook een uitbreiding van het gebied dat weidevogels

mijden. Bij moderne stalsystemen met open stallen en daarmee samenhangende lichtuitstraling kan de vermijdingscontour mogelijk nog groter zijn.

-7-

Het MER geeft ook geen integraal visueel totaalbeeld van alle overige nieuwe mogelijkheden die met dit bestemmingsplan ontstaan. Dan gaat het om energie (kleine windturbines en mogelijk zonneweides), recreatie, landbouw en natuurontwikkeling. De Commissie adviseert het MER aan te vullen met een analyse van de maximale gevolgen van het bestemmingsplan voor landschap en (boerenland)natuur, inclusief een overzicht van de voor- en nadelen van de flexibel toegekende 'denkbeeldige rechthoek' en waar nodig ondersteund door visualisaties die de cumulatie van veranderingen tonen.

2.4

MER als communicatiemiddel Tot slot wijst de Commissie erop dat een MER een belangrijk communicatiemiddel is voor inwoners en overige belanghebbenden. Door de opgaven te beschrijven, in perspectief te plaatsen en te beoordelen worden zij geïnformeerd over de ontwikkelingen die op het buitengebied afkomen en de consequenties daarvan voor de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk wil maken.

-8-

BIJLAGE 1: Projectgegevens toetsing Toetsing door de Commissie

De Commissie bestaat uit een werkgroep van deskundigen. Deze werkgroep beoordeelt of het MER de benodigde milieu-informatie bevat en of deze juist is. Als er informatie ontbreekt of

onjuist is, beoordeelt de Commissie of zij die essentieel vindt. Dat is het geval als aanvullende informatie in haar ogen kan leiden tot andere afwegingen. Dan adviseert de Commissie de

ontbrekende of gecorrigeerde informatie alsnog beschikbaar te stellen, voordat het besluit

wordt genomen. Om zich goed op de hoogte te stellen van de situatie heeft de werkgroep het

gebied bezocht waar milieugevolgen kunnen optreden. Meer informatie over de Commissie en over haar werkwijze vindt u op onze website. Samenstelling van de werkgroep Bij dit project bestaat de werkgroep uit: ir. Sjoerd Bokma dr. Roeland During drs. Geertje Korf (secretaris) Marja van der Tas (voorzitter) ing. Rob Vogel Besluit waarvoor dit milieueffectrapport is opgesteld Vaststellen van het bestemmingsplan Waarom wordt hiervoor een milieueffectrapport opgesteld? Voor activiteiten die grote milieugevolgen kunnen hebben, kan in Nederland een MER vereist zijn. De bijlagen C en D bij het Besluit milieueffectrapportage geven aan om welke activiteiten het gaat. Voor deze procedure gaat het in ieder geval om de activiteit D14, “De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren.”. Een MER is ook nodig omdat effecten op Natura 2000-gebieden mogelijk zijn die in een Passende beoordeling moeten worden beschreven. Daarom is een plan-MER opgesteld.

Bevoegd gezag besluit Gemeenteraad van gemeente Súdwest-Fryslân Initiatiefnemer besluit College van B&W van gemeente Súdwest-Fryslân Bevoegd gezag m.e.r.-procedure Gemeenteraad van gemeente Súdwest-Fryslân Heeft de Commissie ook zienswijzen en adviezen bij haar advies betrokken? Het bevoegd gezag heeft de Commissie niet in de gelegenheid gesteld om zienswijzen en adviezen bij haar advies te betrekken. Waar vind ik de stukken die de Commissie heeft beoordeeld? U vindt de projectstukken die bij het advies zijn gebruikt, door op www.commissiemer.nl projectnummer 3745 in te vullen in het zoekvak.