6. TV PvdA l Bijlage-onderzoeksresultaten

Onderzoeksresultaten

Second opinion kapitaalgoederen | Gemeente Súdwest-Fryslân Ben Strating, Ruud Punte

Project

Second opinion kapitaalgoederen

Opdrachtgever

Gemeente Súdwest-Fryslân | Dhr. K. Abma

Document

Eindrapport

Status

Definitief

Datum

21 februari 2020

Referentie

116977/20-002.734

Projectcode

116977

Projectleider

Ben Strating

Projectdirecteur

Auke de Wit

Auteur(s)

Ben Strating, Ruud Punte

Gecontroleerd door Ernst Molier, Auke de Wit Goedgekeurd door Auke de Wit

Paraaf

Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertificeerd op basis van ISO 9001. © Witteveen+Bos Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt in enige vorm zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd, behoudens schriftelijk anders overeengekomen. Witteveen+Bos aanvaardt geen aansprakelijkheid voor enigerlei schade die voortvloeit uit of verband houdt met het wijzigen van de inhoud van het door Witteveen+Bos geleverde document. Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. | Leeuwenbrug 8 | Postbus 233 | 7400 AE Deventer | +31 (0)570 69 79 11 | www.witteveenbos.com | KvK 38020751

2

Aanleiding Behoefte college:

Onafhankelijke beoordeling op de huidige aanpak Beheer & Onderhoud in de openbare ruimte

3

Vier onderzoeksvragen, per vakgebied: 1. Omvang:

Zijn alle kapitaalgoederen in beeld?

2. Kwaliteit:

Is de onderhoudsstatus bekend?

3. Maatregel: Is alles goed vertaald naar onderhoudsmaatregelen en financiële consequenties, waarbij een vergelijk wordt gemaakt met landelijke benchmarkgegevens? 4. Sturing:

Welke sturingsmogelijkheden zijn er zonder dat de onderhouds- en vervangingskosten op lange termijn extra oplopen?

4

Voorgeschreven onderzoeksmethodiek

ISO 55000

Interviews (11): 1.

Beleid en lange termijn planning

2.

Systemen

3.

Processen

4 - 9.

Vakgebieden Wegen, Riolering, Gebouwen, Groen, Openbare verlichting (OV)

Beoordelingskader

en Water (zijnde bruggen, oevers, kaden en waterbodems) 10.

Financiën

11.

Afsluitend gesprek

- Beperkte doorlooptijd en middelen - Open-/eerlijkheid = uitgangspunt - Geen controle op uitspraken 5

ISO 55000 Instrument om assets (kapitaalgoederen) op een doelmatige, duurzame en kosteneffectieve wijze te beheren, afgestemd op strategische doelen van de organisatie en de behoeften van stakeholders: -

Optimale balans tussen risico’s, kosten en presteren;

-

Helpt invulling geven aan duurzaam beheer;

-

Bevordert integraal ketenbeheer van betrokken partijen.

6

Koppeling tussen beoordelingskader en ISO 55000 Onderzoeksvraag:

Globaal beoordelingskader:

1. Alle kapitaalgoederen in beeld

-

Geen kader beschikbaar uit normeringen

2. Onderhoudsstatus bekend

-

Aanbevolen asset-informatie conform ISO 55002, par 7.5.2 & 7.5.3 Uitvoering metingen door competent persoon, ISO 55000 Inspecties/conditiemetingen conform NEN-normeringen 2767, 3140, 3399, etc

3. Juiste vertaling naar maatregelen

-

Vaststellen organisatiewaarden Bepalen onderhoudsstrategie (bv. per vakgroep/assettype) Bepalen en kiezen onderhoudsmaatregel o.b.v. prestaties, risico’s en levensduurkosten Keuze maatregel o.b.v. integraal ketenbeheer (systeembenadering) Correcte besluitvorming i.r.t. rollen/verantwoordelijkheden 7

Ontvangen en beschikbare documentatie Súdwest-Fryslân -

Beleids- en beheerplannen vakgebieden

-

Nota Kapitaalgoederen (2017-2018)

-

Ontwikkelplan Keten OR (2019-2022) -

Proces Programmeren (integraal plannen)

-

Organisatiewaardenmatrix (risicomatrix)

-

Lange Termijn Asset Planner (LTAP) (60 jr)

-

Integrale meerjarenplanning (2-5 jr)

-

Digitaal assetbeheerssysteem GBI

8

1. Alle kapitaalgoederen in beeld? (1 van 2) 1. Wegen

90-95%1 | ‘Zelden popt er nog iets op’ | In GBI, gekoppeld aan digitale kaart Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT)

2. Riolering

90-95% | ‘Altijd nog wel een rioolbuis die oppopt’ | In GBI, gekoppeld aan BGT

3. Gebouwen

>98% | ‘Laatste 2-3 jaar geen verrassingen gehad’ | Nu in GBI, dat functioneert onvoldoende | In 2020 over op softwaresysteem Ibis

4. Groen

90-95% | In GBI, gekoppeld aan openbare Bomenkaart

5. Openbare verlichting

>95% | Niet in GBI maar in softwaresysteem MOON | Vakspecialist danwel onderhoudsaannemer vullen missende informatie aan in MOON | Vakbeheerder zorgt voor afstemming met projecten/Ontwikkelen

6. Water

a. b. c. d.

a. b. c. d.

bruggen kades en oevers bodems duikers

90-95% | In GBI, gekoppeld aan BGT 90-95% | In GBI, gekoppeld aan BGT 90-95% | In GBI, gekoppeld aan BGT Niet alle maar wel ‘grotere’ duikers in beeld | Niet in GBI, wel voornemens

Overige bevindingen: Missende assets komen voornamelijk aan het licht via meldingen, service providers/inspecteurs, projecten of andere beheerders; Missende assets worden direct in de systemen verwerkt door vak-/databeheerders, danwel door derden onder controle van vakbeheerders; Wegen, Riolering, Gebouwen, Groen, Water in GBI gekoppeld aan Bomenkaart/BGT (Basisregistratie Grootschalige Topografie); Geen vaste periodieke controles op compleetheid in beeld zijnde assets. 1 : Percentages op deze pagina zijn genoemd in interviews als toelichting op orde grootte compleetheid en niet kwantitatief onderbouwd.

9

1. Alle kapitaalgoederen in beeld? (2 van 2) Antwoord: de belangrijksten zijn in beeld Door de koppeling met BGT is een groot deel (Wegen, Water, Groen, Riolering) aantoonbaar in beeld;

-

Er is aangegeven dat niet alle duikers in GBI bekend zijn. Daarnaast worden jaarlijks nog wel enkele (normaliter relatief kleine) assets aangetroffen binnen het areaal die niet reeds bekend waren, zoals bepaalde riooltrajecten of wandelpaden;

-

Wij achten de kans beperkt dat grote gevolgen voortkomen uit niet in beeld zijnde assets;

-

Er is geen vaste werkwijze aanwezig om te borgen dat alle assets in beeld zijn. De huidige werkwijze is reactief;

Advies: -

Niet reëel en efficiënt/effectief om álle kapitaalgoederen in beeld te krijgen, maar sta gesteld: zorg dat de belangrijkste in beeld blijven, en dat er middelen gereserveerd zijn voor verrassingen;

-

Investeer om de duikers beter in beeld te krijgen, door bv. ook hier een koppeling met BGT aan te brengen en/of hiervoor de samenwerking met Wetterskip Fryslân op te zoeken;

-

Daarnaast adviseren wij te monitoren welke assets (te) laat in beeld komen, om indien gewenst gerichte maatregelen te kunnen nemen.

10

2. Is de onderhoudsstatus bekend? (1 van 2) 1. Wegen

Inspecties per wegvak | 1x/2 jr o.b.v. NEN2767 i.c.m. CROW beeldmeetlatten | Door onafhankelijk gecertificeerd weginspecteur | Soms aanvullende inspecties o.b.v. meldingen | Inspectieresultaten vastgelegd in GBI

2. Riolering

Inspecties via vaste cyclus o.b.v. NEN3399, jaarlijks indien nodig | Bepaling conditieniveau op 5-puntsschaal conform beheerplan | Inspecties o.a. o.b.v. leeftijd, meldingen, aankomende projecten en opleveringen | Inspectieresultaten vastgelegd in GBI

3. Gebouwen

Streven is inspecties conform NEN2767 1x/3 jr door derden | Achterstand in inspecties: Ca. 50 (van circa 200) is in afgelopen 2 jaar geïnspecteerd |Niet gesproken over status BOEI inspecties en wetgeving energielabels | Eigen personeel is gecertificeerd | Jaarlijks worden assets bezocht, soms aanvullend n.a.v. meldingen | Onderhoudsstatus wordt digitaal vastgelegd, maar momenteel niet via beheerssysteem

4. Groen

Inspecties conform CROW beeldmeetlatten, 1x/3 jr | VTA’s passend bij zorgplicht | Inspectieresultaten uit VTA’s vastgelegd in GBI

5. Openbare verlichting

Inspecties steekproefgewijs conform NEN 3140 (veiligheidskeuring vanuit installatieverantwoordelijkheid) 1x/7-8 jr | Geen andersoortige inspecties (constructief danwel mechanisch) | Inspectieresultaten vastgelegd in MOON | Op basis van meldingen worden via MOON workflows in gang gezet ter vervanging lamp, armatuur en/of mast

6. Water

a.

a. b. c. d.

bruggen kades en oevers bodems duikers

b. c. d.

Worden 1x/5 jr visueel geïnspecteerd op onderhoudsstaat conform NEN2767| Achterstand in inspecties i.r.t. CE, RI&E en Arbo | Inspecties zijn beperkt tot boven de waterlijn. Forse achterstand in inspecties onder waterlijn | Inspectieresultaten vastgelegd in GBI Zie bruggen Puntpeilingen uitgevoerd om leggerdiepte te controleren | Frequentie onbekend | Prestatie-eis diepte voor watergangen niet zijnde vaarweg geregeld onbekend Van ‘grotere’ duikers inspectiegegevens bekend, van kleinere duikers niet | Frequentie onbekend | Geen vastlegging in GBI

Overige constateringen: Voor vakgebieden in GBI bestaat per asset een paspoort met verplichte informatievelden zoals die worden aangeraden in ISO55002 par 7.5.2/7.5.3 Assetinformatie en inspectieresultaten worden eerst door vakspecialist gecontroleerd op correctheid alvorens het in GBI wordt gezet 11

2. Is de onderhoudsstatus bekend? (2 van 2) Antwoord: Grotendeels Onderhoudsstatus lijkt in voldoende mate bekend bij Wegen, Riolering, Groen en OV; -

Inspectie-achterstand m.n. bij vakgebieden Gebouwen en Water: Bruggen, kades en oevers (constructief onder de waterlijn, alsook m.b.t. CE, RI&E en Arbo) en duikers;

-

Gebruik van twee afwijkende beheerssystemen (voor Gebouwen en OV) kan inefficiency en verminderde integraliteit met zich meebrengen;

-

Binnen nagenoeg alle vakgebieden (m.u.v. Groen) ervaart men het lastig te vinden objectief een gemiddeld kwaliteitsniveau vast te stellen (i.r.t. ambitie ‘Gemiddeld Basis’) | vaak komt hier een bepaalde mate van expert-judgement bij kijken, ook speelt hier beperkt beschikbaar budget een rol;

-

Kennisniveau bij personeel en ingezette derden in de basis goed, capaciteit en vervangbaarheid beperkt/kwetsbaar;

Advies: -

Geef prioriteit aan inspecties binnen vakgebieden Gebouwen en Water, m.n. bruggen / kades, dit i.r.t. (constructieve) veiligheid;

-

Creëer per vakgebied vaste werkwijze om een actueel inzicht in onderhoudsstatus te borgen, leg deze werkwijze vast en reserveer middelen/capaciteit (bv. jaarplanning vakgebied Groen);

-

Verbeter de vastlegging van werkwijzen, assetinformatie en beslissingen om kennisoverdracht te vergemakkelijken. 12

3. Is alles goed vertaald naar onderhoudsmaatregelen en financiële consequenties? (1 van 3) ISO: Goede vertaling naar onderhoudsmaatregelen niet mogelijk zonder goed inzicht in financiële én risicoconsequenties ISO 55000 principes relevant voor de onderzoeksvraag:

i.

Vaststellen organisatiewaarden;

ii.

Bepalen onderhoudsstrategie;

i.

vastgesteld, risicomatrix niet vastgesteld

iii. Bepalen/kiezen onderhoudsmaatregel o.b.v. prestaties, risico’s en levensduurkosten;

ii.

√, zie Beleids- en beheerplannen

iii.

!, afweging tussen presteren, risico’s en (levensduur)kosten zelden expliciet uitgewerkt. Onderbouwing van onderhoudsmaatregel beperkt vastgelegd;

iv. Keuze maatregel o.b.v. integraal ketenbeheer; v.

Correcte besluitvorming i.r.t. rollen/verantwoordelijkheden.

√, zie Nota Kapitaalgoederen: organisatiewaarden

iv.

√, in GBI, onderbouwing beperkt vastgelegd;

v.

!, door beperkte vastlegging kunnen besluiten niet met de juiste kennis op het juiste niveau genomen worden

Generieke werkwijze gemeente SWF: Standaard onderhouds/vervangingstermijnen en prijzen (in GBI)

GBI  LTAP (Excel)

Inspecties, kwaliteitsoordeel en voorstel maatregelen (o.b.v. presteren)

Maatregeltoets (o.b.v. presteren, risico’s en (levensduur)kosten)

Integrale planning (o.b.v. integraliteit, budget, werk-met-werk, e.a.) GBI  meerjrn planning 13

3. Is alles goed vertaald naar onderhoudsmaatregelen en financiële consequenties? (2 van 3) ISO: Goede vertaling naar onderhoudsmaatregelen niet mogelijk zonder goed inzicht in financiële én risicoconsequenties -

Er is binnen de huidige systematiek en budgetten geen mogelijkheid om te kiezen voor een onderhoudsstrategie zoals optimalisering levensduurkosten; Eenheidsprijzen in GBI worden gebruikt voor de integrale meerjarenplanning (2-5 jaar). Eenheidsprijzen o.b.v. interne analyse en expert judgement en gebiedsspecifieke parameters zijn input voor de Lange Termijn Asset Planner. Specifieke ramingen voor korte termijn worden niet gemaakt; Steekproefsgewijs zijn de eenheidsprijzen (directe kosten) in GBI vergeleken met de eenheidsprijzen (directe kosten) van Witteveen+Bos; (Landelijke) benchmark is vaak lastig vergelijkbaar vanwege locatiespecifieke omstandigheden (bv. marktwerking en bodemgesteldheid);

1. Wegen

Gemiddeld hoge eenheidsprijzen/directe kosten in GBI (o.b.v. 9 steekproeven)

2. Riolering

Gemiddeld hoge eenheidsprijzen/directe kosten in GBI (o.b.v. 3 steekproeven)

3. Gebouwen

Gemiddeld normale eenheidsprijzen/directe kosten in GBI (o.b.v. 4 steekproeven)

4. Groen

Gemiddeld normale eenheidsprijzen/directe kosten in GBI (o.b.v. 3 steekproeven) | Benchmark oogt goed (i.r.t. landelijk gemiddelde kosten)

5. Openbare verlichting

Vergelijking eenheidsprijzen/directe kosten niet uitgevoerd| SWF heeft zelf ervaringscijfers uit 2019 van drie onderling in lijn liggende inschrijvingen van onderhoudsaannemers | Eenheidsprijzen van marktpartijen geven beste vergelijkingsmateriaal

6. Water

Gemiddeld normale eenheidsprijzen/directe kosten in GBI (o.b.v. 5 steekproeven)

Conclusie: Vergelijking van eenheidsprijzen is niet goed mogelijk. Zonder toelichting lijken de eenheidsprijzen/directe kosten in GBI gemiddeld hoog en staartkosten laag (Nader te detailleren en Risicoreservering lijken niet opgenomen). Wij adviseren hierover ter verificatie in gesprek te gaan met de eigenaar van GBI en daarnaast over te gaan op eigen ervaringscijfers.

14

3. Is alles goed vertaald naar onderhoudsmaatregelen en financiële consequenties? (3 van 3) Antwoord: Moeilijk vast te stellen

Conclusie: - Door de beperkte vastlegging van (onderbouwing van) keuzes is niet te zeggen of de juiste vertaling plaats vindt naar onderhoudsmaatregelen en financiële consequenties. Er is geen reden gevonden om te twijfelen aan een structureel verkeerde vertaling; - Inzicht in wat het beheer en onderhoud kost lijkt binnen de gemeente beperkt aanwezig, doordat a) gehanteerde prijzen in GBI niet worden geactualiseerd o.b.v. eigen ervaringscijfers en b) een heldere doorbelasting van eigen apparaatskosten ontbreekt; Advies: Organisatiewaarden-/risicomatrix bestuurlijk vaststellen, zodat op vaststaand beleid prioriteiten gesteld (kunnen) worden Expliciet maken risicoperceptie, -acceptatie, -communicatie en -sturing

-

Ten behoeve van juiste keuze onderhoudsmaatregel: de (uitvoerings)kosten uitwerken o.b.v. eigen ervaringscijfers, en afzetten tegen een goede uitwerking van bijbehorende consequenties voor levenscycluskosten en risico’s (en daarvoor benodigde kennis vergaren).

-

Meer structuur en vastlegging introduceren bij de afwegingen welke onderhoudsmaatregelen te nemen Betere communicatie helpt in de te nemen beslissingen en de consequenties daarvan. Tevens resulteert een explicietere en vastgelegde afweging in een betere verantwoording, beter lerend vermogen en minder afhankelijkheid van (de kennis van) individuen.

15

4. Welke sturingsmogelijkheden zijn er zonder oplopende kosten op lange termijn (1 van 2) Constateringen o.b.v. uitspraken m.b.t. kosten en budgetten 1. Budget niet gebaseerd op beheer- en onderhoudsopgave | Budgetten binnen sommige vakgebieden, m.n. Water en Wegen, onvoldoende om achterstand in te halen

6. Op niveau vakgebieden ruime aandacht voor benchmark met landelijke gegevens

2. Indexatie van budget is laatste jaren niet toegepast

7. Beperkte financiële leercyclus in GBI (ontbreken van nacalculaties en actualisatie prijzenboek o.b.v. uitgaven)

3. Areaalgroei (binnen gemeentegrenzen) niet vertaald naar budget

8. Kosteninschattingen voor maatregelen worden weinig expliciet gemaakt en hebben niet altijd een overtuigende onderbouwing

4. Geen reserveringen voor onvoorzien, risico’s en calamiteiten beschikbaar

9. Inkoop adviesdiensten/engineering komt uit middelen beheer en onderhoud, eigen personeel uit andere middelen

5. Soms jaaroverstijgende reserveringen voor grote vervangings- 10. In meerdere vakgebieden wordt een gebrek aan goed personeel en schaarste op de markt ervaren /renovatieopgaven (onduidelijk wanneer die wel/niet worden gemaakt)

16

4. Welke sturingsmogelijkheden zijn er zonder oplopende kosten op lange termijn (2 van 2) Kernwaarden SWF i.r.t. Openbare ruimte: Veiligheid, beschikbaarheid, beeldkwaliteit, middelen, duurzaamheid en imago

Creëer betere sturingsinformatie: 1. Professionaliseer de kosten-/risicodeskundigheid: Creëer goed inzicht in gemaakte kosten/risico’s per asset of maatregel, en gebruik die kennis voor kwalitatief betere kostenramingen (dit impliceert mogelijk het herintroduceren van tijdschrijven) 2. Stel jaarlijks het budget vast op basis van de opgave op dat moment: Nu richt gemeentelijk beleid zich op presteren en risico’s maar in de praktijk is budget leidend, waarbij budgettaire druk oploopt) 3. Leg keuzes en overwegingen beter vast: Een groot deel van essentiële kennis zit in hoofden van medewerkers, wat de kennispositie van de organisatie en het lerend vermogen kwetsbaar maakt Creëer meer sturingsruimte: 1. Creëer flexibiliteit in budgetverdeling/-herverdeling tussen de vakgroepen 2. Creëer budget inclusief eigen apparaatskosten t.b.v. integrale afweging in-/outsourcen 3. Creëer inzicht en voorspelbaarheid in grote vervangings-/renovatieopgaven om gesteld te staan (m.n. baggeren waterbodems en groot onderhoud aan kademuren, oevers en bruggen) Sturingsmogelijkheden zonder oplopende kosten op lange termijn: 1. Investeer om achterstallig onderhoud in te halen (en betere levenscycluskosten te verkrijgen) 2. Pas gericht levensduur verlengend onderhoud toe om pieken in uitgaven t.b.v. de vervangings-/renovatieopgave af te vlakken 3.

Mogelijk herclassificeren (en herprioriteren) objecten en objecttypen (bv. op basis van gebruiksintensiteit en risico’s) 4. Ambities qua prestatie-/kwaliteitsniveaus van objecttypen naar beneden bijstellen 5. Ambities qua kernwaarden Beeldkwaliteit, Duurzaamheid en/of Imago naar beneden bijstellen 17

Concluderend 1. Interviews wekten een positief beeld van de aanpak van beheer en onderhoud. De gemeente laat zien bovengemiddeld ver te zijn in de ontwikkeling van assetmanagement conform de ISO55000 (m.n. gebruik GBI, integraal plannen, LTAP) 2. Commitment en de bereidheid het elke dag beter te willen doen lijken hoog. Deelnemers gaven een open en eerlijke indruk tijdens de interviews van de werkprocessen, geen verborgen agenda’s 3. Bepalen van onderhoudsmaatregelen wordt steeds complexer door het toenemende aantal aspecten waarmee rekening te houden en de onzekerheid daarbinnen (zoals de snelheid en richting van klimaatverandering en energietransitie) 4. Antwoorden op onderzoeksvragen duiden waar voornaamste verbeterruimte zit: belangrijkste assets zijn in beeld, onderhoudsstatus van meeste assets is in beeld, zorgelijke achterstand in inspecties binnen vakgebied Water, sturingsinformatie t.a.v. kosten en risico’s alsook algehele vastlegging van keuzes/onderbouwing beperkt, daardoor moeilijk vast te stellen of alles goed vertaald wordt naar onderhoudsmaatregelen 5. Commitment staat onder druk door (frustratie over):

• groeiende opgave tegenover gelijkblijvende/afnemende middelen (budget en capaciteit) • de beperkte ruimte die ervaren wordt om de naderende grote vervangings- en renovatieopgave (vooral binnen vakgebied Water) de komende decennia het hoofd te kunnen bieden

18

www.witteveenbos.com