Rapport Rekenkamer Stichtse Vecht onderzoek naar regievoering.pdf

Endelhovenlaan 1, 3601 GR Maarssen Postbus 1212, 3600 BE Maarssen T 0346 25 40 00 F 0346 25 40 10 www.stichtsevecht.nl

Datum 28 augustus 2024 Auteur(s): Ing. Peter Struik MBA en mw. H.A. Sietsema Partners+Pröpper Status: Definitief

Betere regie door meer strategie – onderzoek naar regievoering van de gemeente Stichtse Vecht

Colofon De rekenkamer van de gemeente Stichtse Vecht bestaat uit drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Leden rekenkamer: Martijn Bakker, Gerth Molenaar (voorzitter), Robert Olieman Secretaris: Jacqueline Willenborg Postadres: Rekenkamer Stichtse Vecht, Postbus 1212, 3600 BE Maarssen E-mail: rekenkamer@stichtsevecht.nl Telefoon: 0346-254200

2 van 66

Inhoudsopgave Colofon .......................................................................................................................... 2

Conclusies en aanbevelingen .................................... 4 Conclusies ...................................................................................................................... 4 Aanbevelingen ................................................................................................................ 6

1. Inleiding .................................................................... 9 1.1.

Aanleiding voor het onderzoek en context ........................................................ 9

1.2.

Onderzoeksvragen ............................................................................................ 9

1.3.

Afbakening van het onderzoek ........................................................................ 11

1.4.

Aanpak van het onderzoek .............................................................................. 11

1.5.

Leeswijzer ........................................................................................................ 14

2. Korte beantwoording deelvragen ......................... 15 3. Visie en beleid........................................................ 19 3.1

Overkoepelende visie van de gemeente op samenwerking ........................... 19

3.2

Samenwerken in verbonden partijen .............................................................. 20

3.3

Samenwerken in een subsidierelatie.............................................................. 20

3.4

Samenwerken in een inkoop- of aanbestedingsrelatie ................................... 21

4. Uitvoering en resultaten........................................ 22 4.1

Rollen en werkwijzen raad, college en ambtelijke organisatie ........................ 22

4.2

4.1.1 Samenwerken in verbonden partijen ............. 22 4.1.2 Samenwerken in een subsidierelatie ............. 24 4.1.3 Samenwerken in een inkoop- of aanbestedingsrelatie ................................................ 24 4.1.4 Ontwikkelagenda ambtelijke organisatie ....... 25 Regievoering in de praktijk .............................................................................. 26

5. Sturing door de raad ............................................. 36 5.1

Kader stellende rol van de raad ...................................................................... 36

5.2

Controlerende rol van de raad ......................................................................... 37

6. Bestuurlijke reactie ............................................... 38 7. Nawoord rekenkamer ............................................ 43 Bijlage 1: Theoretisch kader .................................... 44 Bijlage 2: Respondenten en schriftelijke bronnen ..................................................................... 53 Bijlage 3: Bijlagen bij bestuurlijke reactie............... 58 A. Reactie op (deel)conclusies ................................ 58 B. Reactie op conclusies casussen TIM, ODRU en Energie .................................................................. 63

3 van 66

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt de centrale vraag van het onderzoek beantwoord. Centrale vraag Hoe voert de gemeente regie op de samenwerking met anderen in het geval deze taken uitvoeren voor de gemeente, of anderszins een bijdrage leveren, om de gemeentelijke beleidsdoelen te realiseren? Toegepaste hoofdnomen: • De regievoering leidt tot het bereiken van de gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen. • De gemeente maakt afspraken met samenwerkingspartners welk type regie, of mix van typen, door de gemeente wordt ingezet om verwachtingen over en weer helder te maken. • De raad speelt een passende rol bij het type regie dat door de gemeente wordt ingezet.

Conclusies Kernconclusie De kernconclusie is in ‘gewone mensentaal’ kort als volgt samen te vatten: ‘We doen het, maar als we precies weten hoe we het doen, kunnen we het nog beter doen’. De gemeente Stichtse Vecht voert regie in het geval er wordt samengewerkt met anderen, in welke vorm dan ook. Dat gaat in bepaalde gevallen ook goed. De gemeente weet dan haar beleidsdoelen te realiseren, zoals rondom de samenwerking in de Omgevingsdienst en in U10verband. Het gaat echter soms ook nog niet goed, zoals rondom de samenwerking met TIM SV en rondom de energietransitie. Dat het soms goed en soms niet goed gaat komt omdat er vooral vanuit een pragmatische benadering regie wordt gevoerd, en minder vanuit een vooraf doordachte geëxpliciteerde strategie. Hierdoor worden verwachtingen over en weer vooraf onvoldoende naar elkaar uitgesproken en helder gemaakt, tussen raad en college en tussen college en samenwerkingspartners van de gemeente. De gemeente is zich met een pragmatische benadering ook niet altijd bewust van de wijze waarop zij regie voert en hoe dat beter zou kunnen om meer doeltreffend te zijn. De gemeente staat daar ook onvoldoende bij stil. Kortom er is nog ruimte voor verbetering. Een drietal belangrijke oorzaken liggen daaraan ten grondslag die we hieronder verder toelichten in drie deelconclusies.

Deelconclusie 1: onvoldoende helder hoe beleidsdoelen te monitoren. De raad maakt met het college onvoldoende expliciete afspraken hoe beleidsdoelen te monitoren. Er is geen gedeeld beeld waarop precies gestuurd kan worden. Hoe en waarop (tussentijds) gecontroleerd en (bij)gestuurd moet worden is dan ook ongewis. Dit is een basis voor welke vorm van sturing dan ook, maar wordt nog belangrijker als er sprake is van regievoering. Regie is immers een bijzondere vorm van sturen. Het is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een samenhangend geheel, met oog op een bepaald resultaat. Dan is het belangrijk om scherp te hebben wat het resultaat van het geheel zou moeten zijn en wat de bijdrage van ieder (de gemeente én partners) aan dat geheel moet zijn om het resultaat te behalen. De raad maakt echter met het college geen expliciete afspraken over hoe het resultaat van het geheel te monitoren (de beleidsdoelen van de gemeente) en hoe de bijdrage van de gemeente

4 van 66

zelf en van partners zich verhouden tot die beleidsdoelen. Het is dan ook niet mogelijk voor de raad om een scherp beeld te krijgen of de regievoering vanuit de gemeente doeltreffend is. Daarbij merken we op dat hier wel een doorontwikkeling gaande is. Het college werkt momenteel aan een nieuwe opzet van de gemeentelijke begroting om de raad beter in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol uit te laten voeren. Er zijn werkbijeenkomsten gehouden over monitoring op maatschappelijke effecten van beleid, de doelenboom van de gemeente en bijbehorende effectindicatoren.1 Deelconclusie 2: verwachtingen over en weer worden niet helder vooraf afgestemd. Het speelveld van samenwerking is complex en de gemeente zet dan ook verschillende typen regievoering in. Er is echter tussen de raad en het college, en met samenwerkingsspelers, nog geen gedeelde taal over regie waardoor verwachtingen over en weer niet duidelijk zijn. Er ontstaat verwarring en het leidt tot onaangename verrassingen die onderlinge relaties onder druk zetten. Dat is zichtbaar in twee voorbeelden die in dit onderzoek zijn bestudeerd. > Als eerste de relatie tussen de gemeente en de Stichting Timon, onder het werklabel TIM Stichtse Vecht (TIM SV). Wat het beoogde partnerschap precies omhelst is voor de raad vooraf niet helder.

Dit in relatie tot wat het betekent voor de gemeentelijke bijdrage, de bijdrage van TIM SV, aan de realisatie van transformatiedoelen en wie hiertoe en in welke mate risico’s moet dragen. Een onderzoek is nodig om dit helder te krijgen en met de resultaten van dit onderzoek wordt de raad voor voldongen feiten gesteld. > Als laatste de samenwerking rondom de energie- en warmtetransitie. De gemeente zet hier elk type regie in om de opgaven te realiseren en werkt samen met vele verschillende spelers tegelijkertijd: overheden, bedrijven en inwoners. Er wordt door de ambtelijke organisatie veel geïnvesteerd in relatieopbouw. Er gaan zaken goed maar verwachtingen lopen wel uiteen. Met name omdat de gemeente deze niet kan waarmaken door de beperkte ambtelijke capaciteit en de te trage gemeentelijke besluitvorming. Woningcorporaties, energiecoöperaties, Duurzame Vecht en het team van buurtbewoners van de wijk Op Buuren vragen om meer voortgang en slagkracht van de gemeente. Om de personele capaciteit uit te breiden heeft de gemeente CODKE gelden aangevraagd bij het Rijk. De CODKE is een tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaat-en energiebeleid. Hiermee kan de ambtelijke capaciteit worden versterkt.

Inmiddels is het team voor verduurzaming versterkt met een projectleider voor processturing en een projectleider warmtetransitie, daarmee is meer regiekracht voorhanden. De beperking van de ambtelijke capaciteit, ten aanzien van regievoering in bredere zin, wordt ook onderkend door het college en de ambtelijke organisatie, zowel in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Zo willen het college en de ambtelijke organisatie de externe oriëntatie richting partners in de regio verbeteren. De gemeente is namelijk kwetsbaar als het gaat om het aantal medewerkers dat over deze externe oriëntatie beschikt. Hiertoe moet het strategisch vermogen van de ambtelijke organisatie worden vergroot. Deelconclusie 3: de raad weet zich nog geen passende rol voor regievoering aan te meten. De raad heeft nog onvoldoende een scherp beeld bij regievoering door de gemeente. Het is voor de raad niet helder wat de invloedsruimte en -instrumenten zijn gegeven een bepaalde samenwerkingsvorm, en wat een daarbij passende regievoering is. De dominante lijn waarlangs de raad het gesprek voert is een beheersingsgerichte regievoering. De raad is zich nog onvoldoende ervan bewust dat regievoering niet exclusief bij de gemeente ligt. In complexe samenwerkingsnetwerken is er sprake van een gedeelde regievoering waarbij iedere partner, ook de gemeente, zijn of haar aandeel heeft.

De raad heeft hiertoe onvoldoende overzicht over het speelveld van samenwerking en afspraken met samenwerkingspartners. De raad wordt daartoe ook door het college nog onvoldoende in staat gesteld. Tegelijkertijd investeert de raad daar zelf ook onvoldoende 1 Bron: verslag informatie commissie II, gehouden op 27 februari 2024.

5 van 66

structureel in. Een goede verdieping en inspanning door de raad komt tot stand als er wat aan de hand is, dat is echter te laat want dan wordt de raad voor voldongen feiten gesteld.

Aanbevelingen Hoofdaanbeveling Deze aanbeveling is zowel voor de raad als het college. Werk samen aan een gedeelde taal over regievoering. Regie is een abstract begrip waardoor het voor iedereen veel ruimte geeft om hier een eigen invulling aan te geven. Dat heeft voordelen maar ook nadelen. Het nadeel is dat verwachtingen over en weer snel uit elkaar kunnen lopen en verwachtingen niet waargemaakt kunnen worden. De eerste stap om dit te voorkomen is om vanuit een gedeelde taal met elkaar het gesprek te voeren, en een inspanning te leveren om deze gedeelde taal te ontwikkelen. Hiertoe doen we drie aanbevelingen die aansluiten op de drie deelconclusies en de doorontwikkeling die de gemeente ook zelf voor ogen heeft.

Aanbeveling 1: stel evalueerbare en samenhangende beleidsdoelen vast. Deze aanbeveling is voor de raad. Eerste stappen worden hiertoe al gezet. Het college werkt, in afstemming met de raad, aan een nieuwe opzet van de gemeentelijke begroting om de raad beter in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol uit te laten voeren. Zie deze aanbeveling dan ook als een handreiking om dat proces te ondersteunen. Vraag het college de hiernaast gepresenteerde prestatieladder toe te passen: > Ontwikkel beleidsdoelen en -indicatoren op ieder niveau van de prestatieladder: maatschappelijke doelen (wat willen we realiseren?), uitvoeringsdoelen (hoe gaan we dat realiseren?) en middelendoelen (waarmee gaan we dat realiseren)? > Gebruik een mix van kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indicatoren. Niet alles is namelijk meetbaar in kwantitatieve termen, en niet alles wat telbaar is telt. > Voorzie een beleidsindicator altijd van een streefnorm of -beeld, op korte- of lange termijn te realiseren. De eerste stap is consequent beleidsdoelen en -indicatoren te ordenen langs de lagen van de prestatieladder, en dit met het college te bespreken. De tweede stap is dan om vast te stellen waarop de raad kaders wil stellen en controleren. In de prestatieladder worden immers op hoofdlijnen drie niveaus onderscheiden waarop de raad en het college kan en wil sturen.

We lichten de drie niveaus hieronder nog kort toe.

6 van 66

1

2

3

Sturen op maatschappelijke doelen. Dit is het hoogste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden, het richt zich op wat de gemeente wil bereiken voor de lokale samenleving van Stichtse Vecht. Op dit niveau draait het om het gewenste maatschappelijk effect van gemeentelijk beleid en uitvoering. Houdt daarbij ook rekening met wat wel en wat nietbeïnvloedbaar is door de gemeente, maak dit ook zichtbaar. Er zijn op dit niveau twee verschillende typen prestatie-indicatoren te onderscheiden: indicatoren die zich richten op het maatschappelijk eindeffect (bijvoorbeeld: inwoners zijn gezond) en indicatoren die zich richten op een maatschappelijke tussenresultaat (bijvoorbeeld: we bouwen een sporthal). Beide typen indicatoren kenmerken zich doordat zij zich richten op dat wat je daadwerkelijk kunt zien, horen, voelen en ruiken in de samenleving. Sturen op uitvoeringsdoelen. Op dit niveau draait het om de uitvoering, dus hoe de maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Er zijn op dit niveau verschillende typen prestatieindicatoren te onderscheiden. Prestatie-indicatoren die zich richten op richtlijnen (bijvoorbeeld we begeleiden sportverenigingen bij het goed gebruiken en benutten van de sporthal), telbare activiteiten (bijvoorbeeld het aantal gebruikers van de sporthal) of globaal omschreven activiteiten (we stimuleren inwoners om te gaan sporten).

Sturen op middelen: dit is het laagste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden. Prestatie-indicatoren richten zich dan op een doelmatige inzet van personele, materiële en financiële middelen (bijvoorbeeld we stellen € x mln. beschikbaar voor sport).

Aanbeveling 2: ontwikkel maatwerk voor regievoering vanuit een gedeeld afwegingskader. Deze aanbeveling is voor de raad en het college en kan parallel aan - en in samenhang met - aanbeveling 1 worden uitgevoerd. Integreer dit in de werkbijeenkomsten die worden georganiseerd over monitoring van maatschappelijke effecten, de doelenboom voor Stichtse Vecht en bijbehorende beleidsindicatoren. Afhankelijk van het onderwerp wil de gemeente steeds afwegen om het werk zelf te doen, uit te besteden of samenwerking te vinden in het netwerk. De gemeente kiest voor een benadering op maat. Dat is doeltreffend omdat iedere opgave ook weer anders is en dus om maatwerk vraagt. Rondom elke opgave werken weer andere partijen met elkaar samen en leveren al die partijen in samenhang een bijdrage aan de opgave. Ontwikkel dat maatwerk wel vanuit een gedeeld afwegingskader zodat het type regievoering dat de gemeente hanteert ook navolgbaar en transparant is voor alle partijen die rondom een opgave samenwerken. Daarmee worden verwachtingen over en weer (tussen raad en college en tussen de gemeente en samenwerkingspartners) helder. Neem in dat afwegingskader alle mogelijke vormen van samenwerking mee. Dit sluit aan op de wens van het college om over alle vormen van samenwerking een afwegingskader te ontwikkelen.

Vraag het college om hierbij ook de verschillende typen regievoering mee te nemen en daarbij met de raad af te stemmen wat de verschillende typen betekenen voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Aanbeveling 3: investeer als raad ook zelf in het doorgronden van samenwerking in een netwerk en regievoering voor majeure opgaven. Deze aanbeveling is voor de raad. Zoals genoemd in deelconclusie 3 neemt de raad, rondom complexe en majeure onderwerpen, zelf nog onvoldoende tijd en ruimte voor verdieping. Er is geen scherp beeld over welke instrumenten de

7 van 66

gemeente kan inzetten om invloed uit te oefenen en wat daarbij de ruimte van invloed is. Raadsleden redeneren al snel langs de lijnen van beheersingsgerichte regie op een enkele samenwerkingspartner. Dit in plaats van het hele speelveld van samenwerking rondom een opgave en verschillende typen regie in ogenschouw te nemen. In het verleden had de raad raadsrapporteurs rondom specifieke verbonden partijen. De raadsrapporteurs konden zich specialiseren en de raad bijpraten. Dat is echter gaandeweg losgelaten. Pak dit weer op maar spits dit niet enkel toe op een enkele verbonden partij. Spits dit toe op enkele majeure opgaven waarbij het blikveld van de raadsrapporteurs zich richt op het speelveld van samenwerking als geheel. Dit sluit aan bij de organisatievisie van de gemeente waarin wordt onderstreept dat er sprake is van een netwerkorganisatie.

8 van 66

1.

Inleiding

1.1.

Aanleiding voor het onderzoek en context

Zoals ook landelijk het geval, realiseert de gemeente Stichtse Vecht haar maatschappelijke opgaven en wettelijke taken steeds meer in samenwerking met anderen. Veel maatschappelijke opgaven zijn namelijk dermate complex dat de gemeente niet kan (of wil) beschikken over voldoende eigen organisatie- en uitvoeringskracht om deze te kunnen realiseren. Ook overstijgen maatschappelijke opgaven soms de gemeentelijke geografische grenzen en is samenwerking nodig met gemeenten in de regio. De samenwerking met anderen manifesteert zich in allerlei vormen. De vorm is afhankelijk van allerlei factoren zoals de aard, omvang en complexiteit van maatschappelijke opgaven of (wettelijke) taken en de aard en samenstelling van samenwerkingspartners. Al deze verschillende vormen vragen om verschillende typen (sturings)relaties tussen de gemeente en haar samenwerkingspartners. Zo kan er sprake zijn van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, een subsidierelatie, een gezamenlijke eigenaarsrelatie in publiekrechtelijke organisaties et cetera. Alles bij elkaar maakt het een complex speelveld waarin de gemeente opereert en waarbij tegelijkertijd de uitvoering meer op afstand lijkt te staan.

In deze context vraagt de raad van de gemeente Stichtse Vecht zich af of de gemeente nog voldoende regie heeft, en of de raad binnen dit complexe speelveld nog voldoende zijn kaderstellende en controlerende rol waar kan maken. Hiertoe heeft de raad in november 2022 unaniem een motie aangenomen waarmee de raad het college vraagt om een toelichting op de visie van de gemeente op haar eigen rol en positie in dat complexe speelveld. 2 De raad geeft in de motie aan dat de gemeente Stichtse Vecht een regiegemeente is. De raad constateert in de motie dat de gemeente namelijk veel belangrijke taken via aanbestedingen en gemeenschappelijke regelingen op afstand zet. De raad is verder van mening dat de invulling van de regiefunctie door de gemeente grote consequenties heeft voor inwoners en de samenwerking met instellingen, bedrijven en andere gemeenten. De raad geeft daarbij ook aan dat de vorm en mate van regievoering van invloed is op de controlerende rol van de raad. De raad vraagt hierom het college om een toelichting te geven op de visie van de gemeente op haar eigen rol en positie als regiegemeente. Inmiddels heeft het college de toelichting gegeven en aansluitend hierop heeft de raad de rekenkamer gevraagd om verder onderzoek te doen naar het functioneren van de gemeente in haar rol als regiegemeente.

In het voorliggende rapport worden de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek gepresenteerd.

1.2.

Onderzoeksvragen

Centrale vraag Hoe voert de gemeente regie op de samenwerking met anderen in het geval deze taken uitvoeren voor de gemeente, of anderszins een bijdrage leveren, om de gemeentelijke beleidsdoelen te realiseren? Deelvragen Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn de onderstaande deelvragen geformuleerd. De deelvragen over het theoretisch kader worden behandeld in bijlage 1 van dit rapport. De andere deelvragen worden kort beantwoord in hoofdstuk 6 van deel 1 van het rapport en meer uitvoerig in deel 2. 2 Bron: motie ‘Visiedocument regiegemeente’ met nr. M.5.1 d.d. 8 november 2022.

9 van 66

Theoretisch kader > >

Welke bestuurskundige inzichten over regievoering zijn relevant voor de vormgeving en inrichting van regievoering door de gemeente? Wat betekenen deze inzichten voor de rolverdeling tussen de raad en het college, in het bijzonder voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad?

Visie en beleid 1

Welke visie heeft de gemeente op regievoering en welke doelen heeft de gemeente daarbij voor ogen?

2

Waarom, hoe en wanneer is deze visie tot stand gekomen?

3

Is deze visie vastgesteld door de raad en het college?

Uitvoering en Resultaten 4

Hoe heeft de gemeente de visie vertaald naar de rollen en de werkwijze van de raad, het college en de ambtelijke organisatie?

5

Hoe verloopt de regie van de gemeente in de praktijk? > Van welke regietypen en wijzen van sturen is er sprake?

6

Zijn de doelen die de gemeente voor ogen had met regievoering gerealiseerd?

Sturing door de raad 7

Hoe wordt de raad betrokken bij regievoering? > Hoe oefent de raad zijn kaderstellende en controlerende rol uit? > Met welke (verantwoordings)informatie wordt de raad in positie gebracht om deze rollen in te kunnen vullen?

10 van 66

1.3.

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de wijze waarop de gemeente Stichtse Vecht regie voert en daarmee sturing geeft aan partners teneinde haar beleidsdoelen en (wettelijke) taken te realiseren. Het richt zich op de rollen en werkwijzen van de raad, het college en die van de ambtelijke organisatie. Het onderzoek geeft geen oordeel over de prestaties van partners. Het gaat primair om de wijze van regievoering en sturing vanuit de gemeente.

1.4.

Aanpak van het onderzoek

Aanpak Het onderzoek is in drie stappen uitgevoerd: oriëntatie, verdieping en rapportage. Uit de oriënterende fase bleek dat de gemeente Stichtse Vecht niet expliciet gekozen heeft om een regiegemeente te zijn. Er bleken ook verschillende beelden te bestaan over wat regie precies omvat. Hiermee was de oorspronkelijke centrale vraagstelling voor het onderzoek prematuur: “ Hoe functioneert de gemeente Stichtse Vecht als regiegemeente?”. De centrale vraag en de deelvragen zijn dan ook in afstemming met de rekenkamer herijkt. Voor de verdiepende fase zijn vier casussen bestudeerd. Hiertoe zijn documenten bestudeerd en gesprekken gevoerd. Het doel van de casusstudie is om de abstracte term ‘regie’ meer concreet te maken en betekenis te geven voor de praktijk van de gemeente Stichtse Vecht. Deze aanpak past ook meer bij de gemeente Stichtse Vecht, waar vooral een pragmatische insteek de boventoon voert. Uit een groslijst van voorbeelden, die in gesprekken in de oriënterende fase zijn genoemd, zijn de onderstaande vier casussen geselecteerd. Daarbij is zoveel als mogelijk geprobeerd een spreiding aan te brengen over de vier verschillende typen van regievoering en verschillende beleidsdomeinen. 1 Uitvoeringsgerichte regie. Samenwerking in de verbonden partij Omgevingsdienst Regio Utrecht.

De omgevingsdienst is een gemeenschappelijke regeling en heeft daarmee een publiekrechtelijke relatie met de gemeente. Het sluit aan op uitvoeringsgerichte regie. Hier zit een wettelijke verplichting in tot uitvoering van wettelijke taken door een omgevingsdienst maar bevat ook keuzes rondom welke taken wel of niet uit te laten voeren. 2 Beheersingsgerichte regie. TIM Stichtse Vecht. Sluit aan op beheersingsgerichte regie. Er is sprake van een opdrachtgever-opdrachtnemer situatie en een privaatrechtelijk contract tussen de gemeente en Stichting Timon. 3 Alle vier regietypen. De energie- en warmtetransitie. Een complexe opgave waarbij de gemeente moet samenwerken met allerlei partijen zoals inwoners, bedrijven en (mede)overheden. Alle vier regietypen kunnen in principe voorkomen. 4 Visionaire regie. Samenwerking in U10-verband. Dit is een platform voor bestuurlijke afstemming op regionaal niveau. Het is de meest lichte vorm van publiekrechtelijke samenwerking dat in een bestuurlijk convenant is vastgelegd. Er zijn verder geen bevoegdheden overgedragen aan de U10 en in de kern draait het om visievorming op regionaal niveau waarbij geen enkele speler doorzettingsmacht heeft. In dat licht sluit het aan op visionaire regie. In de laatste stap is de rapportage tot stand gekomen conform het protocol van de rekenkamer.

Allereerst is het conceptrapport van bevindingen is voor ambtelijke verificatie voorgelegd en zijn open aanmerkingen verwerkt. Daarna zijn in het eindrapport de conclusies en aanbevelingen toegevoegd en is dit voor een bestuurlijke zienswijze aan het college voorgelegd.

11 van 66

Evaluatiemodel en normenkader Voor het onderzoek is een evaluatiemodel nodig zodat ook helder is met welke bril we kijken naar regie. Tevens zijn normen nodig om op een navolgbare wijze een oordeel te vormen over de praktijk van regievoering door de gemeente Stichtse Vecht. Om te komen tot een evaluatiemodel en normenkader heeft de rekenkamer twee vragen gesteld: > Welke bestuurskundige inzichten over regievoering zijn relevant voor de vormgeving en inrichting van regievoering door de gemeente? > Wat betekenen deze inzichten voor de rolverdeling tussen de raad en het college, in het bijzonder voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad? Deze twee vragen worden uitvoerig behandeld in bijlage 1 van dit rapport. Hieronder presenteren we het in dit onderzoek gekozen evaluatiemodel dat is voortgevloeid uit de beantwoording van deze vragen. Wat is regie? Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met oog op een bepaald resultaat. Bron: Partners+Pröpper in opdracht van het Min.v.BZK, 2004

REGIE ALS VORM VAN STUREN In dit onderzoek gaan we in op regie als vorm van sturen. We onderscheiden daarbij vier typen regie: 1 De beheersingsgerichte regisseur. Dit type regisseur ontleent zijn sterke positie aan doorzettingsmacht en aan de mogelijkheid om zelf het script te kunnen schrijven. Op basis van diverse machtsbronnen kunnen actoren gedwongen worden zijn script te spelen. Het eigen script is daarbij feitelijk een extra machtsbron. 2 Uitvoeringsgerichte regisseur. De uitvoeringsgerichte regisseur ontleent zijn sterke positie aan doorzettingsmacht, maar ontbeert de mogelijkheid zelf het script te kunnen schrijven. Hij voert het script van een andere actor uit. 3 Faciliterende regisseur. Bij dit type regie stelt de regisseur zich dienstbaar op aan het samenspel van andere partijen. Hij ondersteunt het ontwikkelen en uitvoeren van het script van anderen en ontbeert een doorzettingsmacht. 4 Visionaire regisseur. Er is sprake van een grote vrijheid om een script te schrijven en dit op de lokale situatie aan te passen, maar de regisseur ontbeert de benodigde machtsbronnen om het script bij andere actoren af te dwingen, terwijl hij voor de uitvoering wel van hen afhankelijk is. Uit het bovenstaande blijkt dat het type regie afhankelijk is van twee variabelen, namelijk de mate van doorzettingsmacht van de gemeente of het hebben van een eigen script.

De mix van deze twee variabelen bepalen welk type regie mogelijk is, zie de onderstaande figuur. Dit is echter geen automatisme want gemeenten hebben hierin een vrije keuze. Zo kunnen gemeenten er ook voor kiezen om hun doorzettingsmacht, in het geval ze dat hebben, niet in te zetten. Het is dus belangrijk dat de gemeente afspraken maakt met samenwerkingspartners welk type regie, of mix van typen, door de gemeente kan en zal worden ingezet. Dit om verwachtingen over en weer helder te maken. Dit is een van de drie hoofdnormen in het onderzoek. Daarnaast vragen verschillende regietypen ook verschillende bestuursstijlen/-rollen van de raad. In het geval van de typen ‘beheersingsgericht’ en ‘uitvoeringsgericht’ moet de gemeente zaken vast zetten. De regietypen

12 van 66

‘visionair’ en ‘faciliteren’ vragen juist om zaken los te laten. De andere hoofdnorm in het onderzoek is dan ook dat de raad een passende rol speelt bij het type regie dat door de gemeente wordt ingezet. Hoe dan ook, uiteindelijk heeft regie een bedoeling. Uiteindelijk draait het voor de gemeente om het realiseren van een opgave en het bereiken van een beleidsdoel. Regievoering is daartoe een sturingsmiddel. Dit is dan ook de derde hoofdnorm in het onderzoek: de regievoering van de gemeente leidt tot het bereiken van de gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen. De hoofdnomen voor regievoering op een rij: • De regievoering leidt tot het bereiken van de gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen. • De gemeente maakt afspraken met samenwerkingspartners welk type regie, of mix van typen, door de gemeente wordt ingezet om verwachtingen over en weer helder te maken. • De raad speelt een passende rol bij het type regie dat door de gemeente wordt ingezet.

PRESTATIEVELDEN VAN REGIE EN WIJZE VAN STURING: VASTZETTEN EN LOSLATEN Om goede regie te kunnen voeren, los van welk type dan ook, is het nodig om een vijftal prestaties te leveren, zie de onderstaande figuur ‘de prestatievelden van regie’. De vijf prestatievelden worden in dit onderzoek gebruikt om eventuele verklarende factoren op te sporen voor het wel of niet voldoen aan de hoofdnormen voor regievoering.

© Partners+Pröpper

13 van 66

1.5.

Leeswijzer

Het voorliggende rapport is in lagen opgebouwd: 1 2 3 4

Het rapport start met de conclusies en aanbevelingen voor de lezer die snel de kern tot zich wil nemen. Hoofdstuk 2 bevat een korte beantwoording van de deelvragen voor de lezer die meer details tot zich wil nemen. De daarop volgende hoofdstukken gaan dieper in op de deelvragen. In bijlage 1 is een theoretisch kader uitgewerkt over regievoering dat als basis heeft gediend voor het toegepaste evaluatiemodel en normenkader van het onderzoek,

14 van 66

2.

Korte beantwoording deelvragen

In dit hoofdstuk beantwoorden we de deelvragen zo beknopt als mogelijk. In de volgende hoofdstukken behandelen we de deelvragen meer in detail. DEELVRAGEN 1 2 3

Welke visie heeft de gemeente op regievoering en welke doelen heeft de gemeente daarbij voor ogen? Waarom, hoe en wanneer is deze visie tot stand gekomen? Is deze visie vastgesteld door de raad en het college?

TOEGEPASTE NORMEN • De gemeente is zich ervan bewust dat zij niet in staat is om alle (maatschappelijke) opgaven alleen te realiseren, en dat daarom moet worden samengewerkt met andere actoren. • De gemeente is zich ervan bewust dat daarbij verschillende vormen van samenwerking nodig zijn met als gevolg dat ook verschillende vormen van sturing ingezet moeten worden. • De gemeente onderscheidt daarbij regie als een bijzondere vorm van sturen dat is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met oog op een bepaald resultaat. • De visie op samenwerking en de doelen die daarmee worden beoogd zijn vastgesteld door de raad.

1

De gemeente Stichtse Vecht is zich ervan bewust dat samenwerking nodig is om de zelf opgelegde maatschappelijke opgaven, en door andere opgelegde taken (wettelijke taken), te kunnen realiseren. De gemeente is zich er ook van bewust dat daarbij verschillende vormen van samenwerking, en daarmee verschillende vormen van regie, nodig zijn. Dit blijkt uit de overkoepelende toekomstvisie van de gemeente. In deze visie heeft samenwerking met wisselende partners namelijk een plek. Aan de hand van het onderwerp dat voorligt kiest de gemeente een positie en partners. De gemeente expliciteert regie niet als een bijzondere manier van sturing en het is ook geen leidend principe. Afhankelijk van het onderwerp wil de gemeente steeds afwegen om het werk zelf te doen, uit te besteden of samenwerking te vinden in het netwerk. De gemeente kiest voor een pragmatische benadering op maat, uitgaande van de eigen kracht en vanuit het belang van de inwoners. De gemeente heeft dan ook taken uitbesteed, of werkt samen met anderen of voert taken in eigen beheer uit. Alle mogelijke vormen zijn daarmee aanwezig en daartoe is ook beleid vastgesteld met betrekking tot Verbonden partijen, Subsidies en Inkoop en Aanbesteden: > Om keuzes te kunnen maken is er voor samenwerking in verbonden partijen een afwegingskader vastgesteld, de Nota verbonden partijen die in 2018 is geactualiseerd.

Deze nota bevat een stappenplan om te komen tot een besluit over het wel of niet deelnemen aan een verbonden partij en welke vorm dan passend zou zijn. > De gemeente stelt voor een periode van vier jaar een subsidieprogramma op. In het subsidieprogramma wordt het doel van subsidies beschreven. Een belangrijke voorwaarde voor het beschikbaar stellen van een subsidie is dat de activiteiten van de subsidieontvanger bijdragen aan gemeentelijke beleidsdoelen. > Het beleid ten aanzien van inkopen is vervat in de ‘Beleidsregels Inkoop- en aanbestedingsbeleid Stichtse Vecht’ van 2020. Het bevat onder andere regels over contractbewaking en -sturing. Het ontbreekt nog aan een afwegingskader, zoals bij verbonden partijen, waarmee een keuze gemaakt kan worden tussen zelf doen, inkopen (overheidsopdracht) of subsidiëren. Het college en de directie van de ambtelijke organisatie zijn wel van plan een dergelijk kader te ontwikkelen. Daarbij

15 van 66

merken we op dat in het geval er sprake is van een in rechte afdwingbare tegenprestatie, er sprake is van een overheidsopdracht. De gemeente kan in dat geval geen keuze maken tussen een overheidsopdracht of subsidiëren. 2

De toekomstvisie is tot stand gekomen naar aanleiding van de fusie van de drie voormalige gemeenten Maarssen, Breukelen en Loenen.

3

De toekomstvisie, de nota verbonden partijen en het subsidieprogramma zijn door de raad vastgesteld. De Beleidsregels Inkoop- en aanbestedingsbeleid Stichtse Vecht zijn door het college vastgesteld. DEELVRAGEN 4 5 6

Hoe heeft de gemeente de visie vertaald naar de rollen en de werkwijze van de raad, het college en de ambtelijke organisatie? Hoe verloopt de regie van de gemeente in de praktijk? > Van welke regietypen en wijzen van sturen is er sprake? Zijn de doelen die de gemeente voor ogen had met regievoering gerealiseerd?

TOEGEPASTE NORMEN • De regievoering van de gemeente leidt tot het bereiken van de gestelde beleids- en uitvoeringsdoelen. • De gemeente maakt afspraken met samenwerkingspartners welk type regie, of mix van typen, door de gemeente wordt ingezet om verwachtingen over en weer helder te maken.

4

De vertaling van regievoering naar de verschillende rollen van de raad, college en ambtelijke organisatie verschilt naar aard van de relatie tussen de gemeente en partijen. Voor deelneming in verbonden partijen ligt dat anders dan in het geval van subsidies of inkoop- en aanbestedingen. De gemeente heeft de verschillende rollen vastgelegd in de verschillende nota’s en regelingen. Daarbij merken we op dat de nota verbonden partijen is verouderd. Dit omdat per 1 juli 2022 de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van kracht is, het is hierop nog niet aangepast. De nieuwe Wgr bevat allerlei nieuwe instrumenten die de positie van de raad versterken. Deze zijn door de gemeente nog niet opgenomen in een herziene nota verbonden partijen.

5

Afhankelijk van de relatie met partijen is er sprake van een of meer regietypen die de gemeente inzet: > Zo worden voor de energie- en warmtetransitie alle mogelijke regietypen ingezet; > Voor verbonden partijen de beheersings- en uitvoeringsgerichte typen; > Ten aanzien van TIM SV de beheersings-, visionaire- en faciliterende regietypen; > In U10 verband enkel het visionaire regietype. Dit maakt dat er sprake is van een complex speelveld waarbij op maat regietypen worden ingezet. Omdat dit vooraf niet over en weer expliciet met partijen wordt afgesproken, en over en weer verwachtingen niet altijd duidelijk zijn, leidt dit in sommige gevallen tot verwarring en zelfs tot spanningen. Dat is het meest zichtbaar bij TIM SV.

16 van 66

Ook vraagt regievoering om een behoorlijke inspanning en personele capaciteit van de gemeente. Dat is het meest zichtbaar rondom de energie- en warmtetransitie. Partijen ervaren onvoldoende regie vanuit de gemeente. Zij missen vooral onvoldoende besluit- en slagvaardigheid. Zij hebben wel begrip voor het feit dat het niet makkelijk is om voldoende capaciteit en kennis in huis te halen maar zitten wel te springen om vervolgstappen van de gemeente, om in coproductie en samenwerking zaken te kunnen realiseren. 6

Rondom de samenwerking in de verbonden partijen zoals de omgevingsdienst en U10 weet de gemeente de beleidsdoelen te realiseren. Het gaat daarbij om samenwerking met andere overheden. Rondom de samenwerking met TIM SV en de energie- en warmtetransitie weet de gemeente de beleidsdoelen nog niet te realiseren. Het gaat daarbij om samenwerking met private partijen. Zo zijn de doelen met betrekking tot de transformatie in het sociale domein nog niet gerealiseerd, wat wel nodig is om de kosten te beheersen. De doelen rondom zon op dak en de warmtetransitie zijn nog niet gerealiseerd. Dat vraagt nog om intensievere relatieopbouw, daadwerkelijke inspanningen en investeringen van partijen en besluit- en slagvaardigheid van de gemeente om die partijen ook vervolgstappen te kunnen laten nemen. De ambtelijke organisatie geeft wel aan tegen een beperkte ambtelijke capaciteit aan te lopen om goede regie te kunnen voeren binnen het complexe regionale speelveld, zowel in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Daarom is in 2020 is in opdracht van het college onderzocht waarop nog verdere doorontwikkeling nodig. Hieruit zijn verschillende ontwikkellijnen voortgekomen, waaronder een tweetal die raakvlakken hebben met het onderwerp regievoering: 1 Externe oriëntatie: de gemeente wil de externe oriëntatie richting partners in de regio verbeteren.

De gemeente is kwetsbaar als het gaat om het aantal medewerkers dat over deze externe oriëntatie beschikt. Het moet verder helder zijn wat de strategie is van de gemeente en welke rol de gemeente het beste past; 2 Strategisch vermogen: het strategisch vermogen ontbreekt op specifieke plaatsen in de organisatie. Dat vermogen is noodzakelijk om de regionale bestuurstafels te ondersteunen en daarmee de positie in de regio te versterken. DEELVRAAG 7

Hoe wordt de raad betrokken bij regievoering? > Hoe oefent de raad zijn kaderstellende en controlerende rol uit? > Met welke (verantwoordings)informatie wordt de raad in positie gebracht om deze rollen in te kunnen vullen?

TOEGEPASTE NORM •

De raad speelt een passende rol bij het type regie dat door de gemeente wordt ingezet.

De raad wordt voor zijn kaderstellende rol door het college in stelling gebracht door visie- beleidsstukken, verordeningen, begrotingen et cetera voor besluitvorming voor te leggen. Alles wat binnen de bevoegdheid van de raad valt ligt ter besluitvorming aan de raad voor. Het college gaat daarbij nog een stap verder. Het vraagt de raad ook om vaststelling en zienswijzen rondom belangrijke uitvoeringsprogramma’s. De raad is met de informatie, zoals door het college gegeven, ruimschoots in staat zijn kaderstellende rol in te vullen. Ook voor de invulling van de controlerende rol ontvangt de raad informatie via de producten van de reguliere P&C-cyclus, tussentijdse rapportages over onderwerpen en raadsinformatiebrieven. 17 van 66

Er zijn drie aandachtspunten die door raadsleden worden genoemd: > Het sluiten van een privaatrechtelijke contracten is strikt genomen een collegebevoegdheid. Raadsleden geven in een gesprek aan dat het, achteraf gezien, het verstandig had geweest het contract met stichting Timon voor te leggen aan de raad voor een zienswijze. Dat had kunnen voorkomen dat de raad achteraf, na een onderzoek van BDO, zich verrast voelde en voor voldongen feiten werd gesteld. > Bij vaststelling van beleid of uitvoeringsplannen maakt de raad als collectief onvoldoende afspraken met het college hoe, waarop en wanneer de raad wil monitoren. De raad is niet in staat hier een gedeeld beeld over te vormen. > De raad neemt onvoldoende tijd en ruimte voor verdieping op verbonden partijen. In het verleden werd hiertoe de raad bijgestaan door raadsrapporteurs maar dat is losgelaten. Een aandachtspunt dat wij waarnemen tijdens het onderzoek is dat raadsleden geen scherp beeld hebben bij regievoering. Er is geen scherp beeld over welke instrumenten de gemeente kan inzetten om invloed uit te oefenen en wat precies de ruimte van invloed is, gegeven een bepaalde samenwerkingsvorm. Beheersingsgerichte regie is de dominante lijn waarlangs de raad het gesprek voert, in plaats van het hele speelveld van verschillende typen regie in ogenschouw te nemen.

De raad wordt daartoe ook door het college niet in positie gebracht. Er vindt voorafgaande aan samenwerking met partners, of tussentijds, tussen de raad en het college geen gesprek plaats welk regietype, of mix van typen, de gemeente kan en wil voeren. De verwachtingen over en weer zijn dan ook niet helder. De raad kan hiermee niet welbewust een passende rol invullen.

18 van 66

3.

Visie en beleid

In dit hoofdstuk worden de deelvragen 1 t/m 3 behandeld. DEELVRAGEN 1 2 3

3.1

Welke visie heeft de gemeente op regievoering en welke doelen heeft de gemeente daarbij voor ogen? Waarom, hoe en wanneer is deze visie tot stand gekomen? Is deze visie vastgesteld door de raad en het college?

Overkoepelende visie van de gemeente op samenwerking

De raad heeft eind 2022 unaniem een motie aangenomen. Met de motie vraagt de raad het college om een toelichting op de visie van de gemeente op haar eigen rol en positie als regiegemeente. 3 De raad veronderstelt daarmee dat de gemeente een regiegemeente is. Zowel raad als college hebben echter nooit formeel besloten een regiegemeente te willen zijn. Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek en uit het antwoord van het college op de motie van de raad. 4 Het college geeft aan dat in het verleden geen expliciete keuze is gemaakt om een regiegemeente te willen zijn of daarnaar toe te willen groeien. Dat betekent niet dat er geen sprake is van regievoering door de gemeente. Ook de gemeente Stichtse Vecht, net zoals alle andere gemeenten in Nederland, werkt samen met anderen om maatschappelijke opgaven te realiseren en laat ook (wettelijke) taken uitvoeren door anderen. De toekomstvisie ‘Focus op morgen 20132040’ laat dit ook zien, zie het onderstaande kader. Deze visie is tot stand gekomen naar aanleiding van de fusie van de drie voormalige gemeenten Maarssen, Breukelen en Loenen, en door de raad vastgesteld. “Stichtse Vecht moet bestuurlijk op vele fronten acteren met wisselende partners en agenda’s.

Stichtse Vecht kiest aan de hand van het onderwerp en de agenda een positie of een partner, altijd uitgaande van eigen kracht en vanuit het belang van de inwoners.” Bron: Toekomstvisie ‘Focus op morgen 2013-2040. De gemeente ziet daarmee ‘regie’ niet als leidend principe voor sturing. Het kiest voor een pragmatische benadering op maat.5 Afhankelijk van het onderwerp vindt steeds de afweging plaats om het werk zelf te doen, uit te besteden of samenwerking te vinden in het netwerk. De gemeente heeft dan ook taken uitbesteed, of werkt samen met anderen of voert taken in eigen beheer uit. Dat maakt dat in principe alle vormen van regievoering aanwezig zijn. Het ontbreekt nog aan een overkoepelend afwegingskader waarmee een keuze gemaakt kan worden tussen zelf doen, inkopen of subsidiëren. Daarbij merken we op dat in het geval er sprake is van een in rechte afdwingbare tegenprestatie, er sprake is van een overheidsopdracht. De gemeente kan in dat geval geen keuze maken tussen een overheidsopdracht of subsidiëren. Er is echter wel de behoefte om over alle vormen van samenwerking een afwegingskader te ontwikkelen. Hiertoe willen het college en de directie van de ambtelijke organisatie allereerst de doelen die de gemeente wil realiseren scherp krijgen, om vervolgens te bepalen wat de eigen bijdrage aan die doelen van de gemeente zou moeten zijn en/of de bijdragen van anderen.6

3 Bron: motie ‘Visiedocument regiegemeente’ met nr. M.5.1 d.d. 8 november 2022. 4 Bron: beantwoording motie nr. M.5.1 door het college. 5 Bron: interviews 6 Bron: interviews

19 van 66

3.2

Samenwerken in verbonden partijen

Om keuzes te kunnen maken is er voor samenwerking in verbonden partijen een afwegingskader vastgesteld, namelijk de Nota verbonden partijen die in 2018 is geactualiseerd. Deze nota bevat een stappenplan om te komen tot een besluit over het wel of niet deelnemen aan een verbonden partij en welke vorm dan passend zou zijn. Denk aan keuzes omtrent een privaat- of een publiekrechtelijke vorm en verschillende vormen binnen deze hoofdvormen. Op hoofdlijnen kiest de gemeente voor samenwerking in een verbonden partij als aan alle onderstaande voorwaarden is voldaan: 7 > Er sprake is van een publiek belang. Als daar geen sprake van is laat de gemeente het aan de markt over; > Het vraagt om actieve of volledige betrokkenheid van de gemeente. Als dat niet zo is kan de taak op afstand worden gezet met verschillende instrumenten zoals: subsidies, leningen of garantstellingen of opdrachtverlening aan derden; > De gemeente kan of wil de taak niet zelfstandig uitvoeren; > De voorwaarden voor toetreding en effecten van samenwerking zijn per saldo positief. Zo niet dan voert de gemeente de taak alsnog zelf uit.

3.3

Samenwerken in een subsidierelatie

De gemeente beschikt over een Algemene Subsidieverordening dat het juridische kader en bevoegdheden van het college omvat. De inhoudelijke visie van de gemeente is beschreven in het subsidieprogramma. De gemeente stelt voor een periode van vier jaar een subsidieprogramma op, en de raad stelt deze vast. In het subsidieprogramma is het algemene doel van subsidieverstrekking beschreven, zie het onderstaande kader. Daaruit blijkt dat een belangrijke voorwaarde voor het beschikbaar stellen van een subsidie is dat de activiteiten van de subsidieontvanger bijdragen aan gemeentelijke beleidsdoelen. “Subsidies verstrekken we om activiteiten te ondersteunen die zonder een financiële bijdrage van de gemeente niet georganiseerd kunnen worden. Deze activiteiten stimuleren we omdat ze bijdragen aan een bepaald beleidsdoel.” Bron: Subsidieprogramma 2021-2024 De gemeente ziet subsidies als een financieel instrument waarmee, net zoals bij inkoop en aanbesteding (overheidsopdracht), beleidsdoelen kunnen worden gerealiseerd. De gemeente is zich daarbij bewust van het verschil tussen subsidieverstrekking en een overheidsopdracht. Dat blijkt uit het kader dat is opgenomen in het subsidieprogramma waarmee afwegingen kunnen worden gemaakt om te kiezen voor een subsidie of een overheidsopdracht, zie de onderstaande tabel.

Overheidsopdracht Subsidieverstrekking Werkzaamheden worden verricht voor de Activiteiten worden verricht met of ten behoeve van gemeente en in het belang van de gemeente. derden en in het algemeen belang. De prijs omvat kosten en winst. Subsidie omvat meestal een deel van de kosten. Europese aanbestedingsbeginselen. Beginselen van behoorlijk bestuur. Er is marktwerking. Er is geen marktwerking. Tabel 3.1 Kenmerken van een overheidsopdracht en subsidie. Bron: subsidieprogramma 2021-2024 Wij voegen daaraan toe dat, in het geval van een overheidsopdracht, prestaties privaatrechtelijk afdwingbaar zijn. In het geval van subsidie kan het ook wenselijk zijn een prestatie afdwingbaar te maken. 7 Bron: nota verbonden partijen, 2018

20 van 66

Dan kan een uitvoeringsovereenkomst onderdeel zijn van de subsidiebeschikking. Het is dan belangrijk om goed in de gaten te houden dat de subsidie niet het karakter krijgt van een overheidsopdracht, omdat in dat geval aanbestedingsbeginselen van kracht worden. Ook zien we in de praktijk rondom subsidieverstrekking dat meerdere partijen de activiteiten zouden kunnen verrichten. In dat geval zetten sommige gemeenten zogeheten ‘subsidietenders’ in. Bij een tenderprocedure gaat het om een rangschikking van subsidieaanvragen op basis van een (onderlinge) vergelijking op één en hetzelfde moment onder dezelfde omstandigheden. De aanvragen die aan de voorwaarden voldoen, worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria die voor alle aanvragers gelden.

3.4

Samenwerken in een inkoop- of aanbestedingsrelatie

De gemeente beschikt over beleid op het terrein van inkopen en aanbesteden, dat door het college is vastgesteld. Het beleid is vervat in de ‘Beleidsregels Inkoop- en aanbestedingsbeleid Stichtse Vecht’ van 2020. Het bevat regels over wanneer er sprake is van een enkelvoudige- of meervoudige onderhandse aanbesteding en een nationale- of Europese openbare aanbesteding. Daarnaast bevat het regels over contractbewaking en -sturing.

21 van 66

4.

Uitvoering en resultaten

In dit hoofdstuk worden de deelvragen 4 t/m 6 behandeld. DEELVRAGEN 4 5 6

4.1

Hoe heeft de gemeente de visie vertaald naar de rollen en de werkwijze van de raad, het college en de ambtelijke organisatie? Hoe verloopt de regie van de gemeente in de praktijk? > Van welke regietypen en wijzen van sturen is er sprake? Zijn de doelen die de gemeente voor ogen had met regievoering gerealiseerd?

Rollen en werkwijzen raad, college en ambtelijke organisatie

In deze paragraaf bespreken we verschillende vormen van samenwerking en de vertaling naar de rollen van de raad, college en de ambtelijke organisatie. Achtereenvolgens voor samenwerking in verbonden partijen, subsidie- en inkooprelaties. We sluiten af met een ontwikkelagenda zoals deze in de ambtelijke organisatie momenteel vorm krijgt. 4.1.1 Samenwerken in verbonden partijen Zoals beschreven in het voorgaande hoofdstuk beschikt de gemeente over een Nota verbonden partijen. Dat bevat een stappenplan om te komen tot een besluit over het wel of niet deelnemen aan een verbonden partij en welke vorm passend zou kunnen zijn. Denk aan keuzes omtrent een privaat- of een publiekrechtelijke vorm en verschillende vormen binnen deze twee hoofdvormen. De nota besteedt aandacht aan de rollen van de raad en die van het college. Ten aanzien van de sturing op verbonden partijen onderscheidt de gemeente twee rollen:8 > Een eigenaarsrol die is belegd bij een coördinerend portefeuillehouder. Dit is in principe de portefeuillehouder Financiën die optreedt in het Algemeen Bestuur van een verbonden partij. De eigenaarsrol richt zich op de continuïteit van de verbonden partij. Hier gaat het om het bewaken van de continuïteit en begroting. De portefeuillehouder informeert het college over problemen in de bedrijfsvoering en financiële tegenvallers.

> Een opdrachtgeversrol die is belegd bij een beleidsinhoudelijk portefeuillehouder. De opdrachtgeversrol richt zich op het realiseren van beleidsdoelen van de gemeente. Hier gaat het om het formuleren van afspraken over te leveren diensten en het bewaken van de prijs/kwaliteit. De nota schrijft voor dat jaarlijks een risicoscan wordt uitgevoerd op verbonden partijen. Twee maal per jaar wordt de risicoscan en de jaarstukken (begroting en jaarrekening) van de verbonden partijen in een informerende bijeenkomst met de raadscommissie besproken. Wij merken op dat de nota is verouderd. Per 1 juli 2022 is namelijk de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van kracht. De nota is hierop nog niet aangepast. De nieuwe Wgr bevat allerlei nieuwe instrumenten die tijd zullen vragen om geïmplementeerd te kunnen worden. Sommige onderdelen zijn direct per 1 juli 2022 van kracht, voor andere onderdelen hebben deelnemers van een gemeenschappelijke regeling tot 1 juli 2024 de tijd om de regeling te implementeren. Het doel van de wetswijziging is het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Dat gaat dus over de rol van de raad die met de nieuwe wet wordt versterkt. De wetswijziging bestaat uit drie belangrijke onderdelen die we hieronder kort samenvatten: 8 Bron: nota verbonden partijen, 2018

22 van 66

1

2

3

Het versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen. Dit wordt mogelijk gemaakt door introductie van een zienswijzeprocedure, door de actieve informatieplicht van het bestuur van gemeenschappelijke regelingen naar de raden, en de mogelijkheid voor de raden om een adviescommissie in te stellen; Het creëren van aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraden, via de introductie van de mogelijkheid van het instellen van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie en een verduidelijking van de onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer; Het verbeteren van de positie van de gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de gemeenschappelijke regeling, via het aanscherpen van de uittredingsregelingen, het aanpassen van de begrotingscyclus en het opnemen van de mogelijkheid van evaluatie van de regeling.

In de onderstaande tabel presenteren we de impact van de nieuwe Wgr op de huidige nota van de gemeente en de rol van de raad. Daarbij merken we op dat de Wgr zich op publiekrechtelijke verbonden partijen richt. De Wgr richt zich niet op privaatrechtelijke verbonden partijen, zoals naamloze- en besloten vennootschappen, stichtingen en verenigingen. Het is daarbij van belang bewust te zijn dat een privaatrechtelijke rechtspersoon niet beheerst wordt door publiekrecht. Het waarborgen van de beschikbaarheid van verantwoordingsinformatie, openbaarheid en dergelijke moet afzonderlijk worden geregeld. Deze zijn bij de publiekrechtelijke varianten van rechtswege gegeven. In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen heeft de raad dus geen wettelijk verankerde invloeds- of informatiepositie, zoals bij publiekrechtelijke verbonden partijen via de Wet gemeenschappelijke regelingen wel is geregeld. Informatie- en beïnvloedingsmomenten vanuit de raad berusten daarmee geheel op aanvullende afspraken die raad en college onderling willen en kunnen maken. De raad heeft daarbij wel zijn kaderstellende rol via het budgetrecht en zijn controlerende rol ten aanzien van het college. Het college vertegenwoordigt de gemeente immers in zijn aandeelhoudersrol.

Nota verbonden partijen 2018 Aanvullende bevoegdheden van de raad op basis van Stichtse Vecht wijzigingen in de Wgr Versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming Toetreding, wijziging, uittreding of Geen aanvullingen op de huidige bevoegdheden van de opheffing van een raad. gemeenschappelijke regeling Vaststellen van de regeling De raad krijgt vooraf de gelegenheid een zienswijze te geven op het gehele ontwerp van de regeling. Burgerparticipatie: de verplichting om in de gemeenschappelijke regeling vast te leggen of, en zo ja op welke wijze, burgers de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de gemeenschappelijke regeling zijn belegd. Aanwijzing leden van het algemeen Geen aanvullingen op de huidige bevoegdheden van de bestuur raad. Gemeenteraden kunnen een gezamenlijk voorstel doen tot het oprichten van een gemeenschappelijke adviescommissie. Controle-instrumenten Jaarrekening ter kennisname

Een actieve informatieverplichting van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling naar de deelnemende gemeenteraden. 23 van 66

Raden kunnen een gezamenlijke onderzoekscommissie instellen. Verduidelijking van de mogelijkheid voor lokale rekenkamers om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Verbeteren van de positie van de gemeenteraden Zienswijze op de ontwerpbegroting De bevoegdheid om een zienswijze in te dienen voorafgaand aan het nemen van besluiten door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling; Verruiming van de termijnen van de begroting en de jaarrekening: gemeenteraden krijgen langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling te geven. Afspraken over uittreding en evaluatie Uittreding In alle gemeenschappelijke regelingen moeten afspraken worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Evaluatie Het is verplicht om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Tabel 4.1 : Impact van de wijzigingen Wet gemeenschappelijke regelingen 4.1.2 Samenwerken in een subsidierelatie Zoals eerder genoemd stelt de gemeente Stichtse Vecht voor een periode van vier jaar een subsidieprogramma op. De raad stelt het subsidieprogramma vast op basis waarvan subsidies kunnen worden aangevraagd.

In het subsidieprogramma wordt in elk geval opgenomen: > De beleidsdoelen en -effecten van de subsidie; > Het door de gemeenteraad beschikbaar gestelde budget. De gemeente beschikt verder over een Algemene Subsidieverordening die in 2020 door de raad is vastgesteld. Conform deze verordening verstrekt de gemeente subsidies aan instellingen met een rechtspersoonlijkheid, dat een bevoegdheid is van het college. 4.1.3 Samenwerken in een inkoop- of aanbestedingsrelatie Inkopen en aanbesteden is een collegebevoegdheid, het college is bevoegd om privaatrechtelijke contracten aan te gaan. De regels hiertoe zijn zoals eerder genoemd vervat in de ‘Beleidsregels Inkoop- en aanbestedingsbeleid Stichtse Vecht’ van 2020. Rondom inkoop en aanbesteden spelen er aandachtspunten binnen de gemeente Stichtse Vecht. In november 2022 is het voorstel ‘Vaste inkoop-regie-functie’ in het kader van de inkoopoptimalisatie door het college vastgesteld. Dit in het kader van een project om de inkoop te professionaliseren. Het project, ‘transitie inkooporganisatie en procesoptimalisatie inkoop – aanbesteding – contractmanagement’ heeft als doel om in control te komen en te blijven op de inkoop- en aanbestedingsprocessen en het versterken van inkoop en contract- en leveranciersmanagement.9 Aanleiding is de afkeurende accountantsverklaring over het jaar 2021 met betrekking tot de rechtmatigheid van inkopen.

9

Bron: Staat van de organisatie 2022, Gemeente Stichtse Vecht, 26 januari 2023 24 van 66

De leiding van de ambtelijke organisatie is aan de slag gegaan met het professionaliseren en versterken van inkoop en het contractmanagement. Een werkgroep richt zich op het contractbeheer en er is een kerngroep om aanbestedingen te coördineren. Verder is aan de slag gegaan met centrale inkoopplanning en hiertoe is een inkoop-regiefunctie ingericht.10 In 2022/2023 is verder een inkoopoptimalisatietraject doorlopen. 4.1.4 Ontwikkelagenda ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie heeft een overkoepelende agenda voor de doorontwikkeling van de ambtelijke organisatie en deze agenda wordt ook regelmatig geactualiseerd. We lichten dit hieronder verder toe. OMGEVINGSGERICHT: EEN OPEN EN WENDBARE ORGANISATIE In 2017 werd de Visie DOE 2017-2020 opgesteld. In deze visie gaat de gemeente uit van een netwerkorganisatie die omgevingsgericht werkt. Daartoe wordt ingezet op het intensiveren van samenwerkingsverbanden met de omgeving (inwoners en ondernemers), U10 en een verscheidenheid aan organisaties en ketenpartners. De gemeente wil voor inwoners en bedrijven als een spil in het lokale netwerk fungeren en werken vanuit maatschappelijke opgaven die vanuit inwoners en bedrijven naar binnen worden gebracht. In de Visie DOE 2017-2020 wordt aangegeven dat dit om openheid en transparantie van de gemeente vraagt. Dit om flexibel te kunnen inspelen op de omgevingsvraag.