Rapport Rekenkamer Stichtse Vecht onderzoek naar regievoering.pdf

Er wordt gestuurd op organisatie doorkruisende programma’s, de afdelingen worden losgelaten en er worden een aantal multidisciplinaire teams opgericht die werken vanuit een proces waarmee snel kan worden ingespeeld op vraagstukken die spelen. In de Visie DOE 2017-2020 worden ook concrete voorbeelden gegeven: > Door de opgebouwde samenwerking met stichting Duurzame Vecht wordt de gemeenschapskracht benut om projecten uit het programma duurzaamheid te voeren. Een voorbeeld is de isolatieactie voor huiseigenaren, waarbij inwoners als energieambassadeurs ingezet worden; > Samen met de Ondernemersvereniging Stichtse Vecht (OSV) is het Programma Economie opgesteld en in uitvoering. Met de kennis en inzet van de OSV en een faciliterende gemeente zijn projecten in uitvoering. DOORONTWIKKELING AMBTELIJKE ORGANISATIE: VAN GOED NAAR BETER In 2020 is in opdracht van het college onderzocht waarop nog verdere doorontwikkeling nodig is ten aanzien van de ambtelijke organisatie. Hieruit zijn verschillende ontwikkellijnen voortgekomen die zijn vervat in het rapport ‘Doorontwikkeling ambtelijke organisatie Van goed naar beter’. Een tweetal ontwikkellijn vatten we hieronder kort samen omdat deze raakvlakken hebben met het onderwerp regievoering:11 1 Externe oriëntatie: de gemeente wil de externe oriëntatie richting partners in de regio (U10, U16 et cetera) verbeteren.

De gemeente is kwetsbaar als het gaat om het aantal medewerkers dat over deze externe oriëntatie beschikt. Het moet verder helder zijn wat de strategie is van de gemeente en welke rol de gemeente het beste past; 2 Strategisch vermogen: het strategisch vermogen ontbreekt op specifieke plaatsen in de organisatie (waaronder Economie, Ruimtelijke Ordening en Buiten). Dat vermogen is noodzakelijk om de regionale bestuurstafels te ondersteunen en daarmee de positie in de regio te versterken. Deze ontwikkellijnen zijn relevant. Ze raken aan het kwaliteitscriterium van Korsten en Beurskens (2007) voor regievoering met betrekking tot benodigde interbestuurlijke relatiekwaliteit, zoals besproken in hoofdstuk 1. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat dit momenteel nog een aandachtspunt is binnen de ambtelijke organisatie. De vraag speelt in welke mate de organisatie de competenties in huis 10 11

Bron: Van Goed naar Beter, deel II, 10 december 2021 Bron: Rapport doorontwikkeling ambtelijke organisatie Van goed naar beter, 25 mei 2020 25 van 66

heeft en welke competenties nog noodzakelijk zijn om in een steeds complexer regionaal en landelijk speelveld doelen voor de gemeenten te realiseren. 12 ORGANISATIEVISIE 2022 ‘SAMEN BOUWEN AAN VERTROUWEN’ In de Organisatievisie 2022 ‘Samen bouwen aan vertrouwen’ is de visie op de organisatie geformuleerd. Daarin wordt, net zoals in de Visie DOE 2017-2020, nog eens onderstreept dat er sprake is van een netwerkorganisatie: ‘Samenwerken is voor ons vanzelfsprekend en doen we met overtuiging. Dit doen we in netwerken, zowel intern met college en bestuurders, als extern met inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en (regionale) partners.’13 Ook onderstreept de gemeente dat inwoners en overheid elkaar nodig hebben en kunnen versterken. Hiertoe wil de gemeente meer regie laten bij de samenleving en particuliere initiatieven ondersteunen en faciliteren.

4.2

Regievoering in de praktijk

Om een helder beeld te krijgen hoe regievoering in de praktijk van de gemeente Stichtse Vecht verloopt zijn vier casussen bestudeerd: Omgevingsdienst Regio Utrecht, TIM Stichtse Vecht, Energie- en Warmtetransitie en de bestuurlijke samenwerking in U10-verband.

Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) Omgevingsdiensten zijn op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht art 5.3 een gemeenschappelijke regeling. Provincies en gemeenten zijn zowel eigenaar als opdrachtgever van omgevingsdiensten. Omgevingsdiensten voeren taken uit op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Deze zijn onder te verdelen in wettelijk basistaken en daarbovenop kunnen gemeenten extra taken laten uitvoeren. De ODRU voert twee hoofdtaken uit voor de gemeente Stichtse Vecht, te weten de wettelijke basistaken en zogeheten koerstaken op het terrein van milieu. Bijvoorbeeld het houden van milieutoezicht is een wettelijke basistaak en het geven van een advies op bestemmingsplannen is een koerstaak. Vanaf 1 januari 2024 worden ook de sloopmeldingen asbest aan het basispakket toegevoegd. De ODRU biedt ook zogeheten ‘menu taken’, zoals op het terrein van bouwen. Dit zijn plustaken en worden niet door de gemeente Stichtse Vecht afgenomen. Er is sprake van zowel een beheersingsgerichte- als een uitvoeringsgerichte regie: > Uitvoeringsgericht omdat de gemeente verplicht is de wettelijke basistaken uit te laten voeren door een omgevingsdienst. De gemeente heeft daarmee geen eigen ‘script’ of beleidskader, het is een wettelijke verplichting.

Het toezicht wordt uitgevoerd door ODRU, en daarbij is de ODRU gehouden aan wetgeving en landelijke regels in het kader van milieu. De ODRU hanteert daarnaast een uniforme aanpak voor alle gemeenten om te waarborgen dat er voor bedrijven een gelijk regionaal speelveld is. Zo bepaalt de ODRU in welke risicocategorie een bedrijf valt. De gemeente heeft daar 12 Bron: interviews 13 Bron: Organisatievisie 2022, ‘Samen bouwen aan vertrouwen’

26 van 66

>

geen bemoeienis in zodat de ODRU zijn rol zuiver kan spelen. De gemeente is bevoegd om te handhaven, in dat licht heeft de gemeente doorzettingsmacht. Dit leidt niet spanningen tussen de ODRU en de gemeente, de gemeente volgt over het algemeen het advies van ODRU. 14 Beheersingsgericht omdat de raad omgevingsplannen vaststelt en het college binnen deze kaders omgevings- en bouwvergunningen kan verstrekken. De gemeente heeft dus doorzettingsmacht en een eigen beleidskader. Daarbij geeft het ODRU wel een advies maar de gemeente stelt vast. Ook stelt de gemeente een eigen toezicht- en handhavingsbeleid vast.

De hierboven beschreven twee typen regie bieden de gemeente de mogelijkheid om zaken vast te zetten, en de gemeente doet dit ook. Vanuit de opdrachtgeversrol sluit de gemeente een dienstverleningsovereenkomst af met ODRU waarin is vastgelegd welke wettelijke-, koers- en plustaken voor de gemeente worden uitgevoerd en hoeveel uren de gemeente afneemt rondom deze taken. Als de uren die ingekocht zijn niet toereikend zijn, geldt een aanvullende opdracht. De dienstverleningsovereenkomst wordt vertaald naar een uitvoeringsprogramma. 15 Dit is het belangrijkste stuurinstrument voor de ambtelijk regievoerder van de gemeente en relatiemanager van ODRU. De relatiemanager van ODRU rapporteert over de voortgang van het uitvoeringsprogramma aan de regievoerder van de gemeente en de rapportages worden met elkaar besproken om de resultaten te duiden. Het gaat dan onder andere over oorzaken van onder- en overschrijdingen van uren. De ODRU ervaart de gemeente Stichtse Vecht als een constructieve en toegankelijke samenwerkingsspeler. 16 De regievoering vanuit de gemeente ligt met betrekking tot de opdrachtgeversrol bij twee ambtelijk regievoerders. Hierdoor is de continuïteit gewaarborgd. De regievoering met betrekking tot het eigenaarschap ligt bij een portefeuillehouder, die is lid van het Algemeen Bestuur van ODRU en tevens lid van de auditcommissie van ODRU.

De leden van het Dagelijks Bestuur van ODRU worden gekozen uit het Algemeen Bestuur. De gemeente Stichtse Vecht heeft geen deelname in het Dagelijkse Bestuur. Ten aanzien van invulling van de eigenaarsrol kan de raad een zienswijze geven op de kadernota en begroting van ODRU17. Hiermee heeft de raad invloed op de bedrijfsvoering van ODRU, en daarmee op de jaarlijkse financiële bijdrage van de gemeente aan de ODRU. Het uurtarief van ODRU wordt immers bepaald door het volume van gegarandeerde afname van uren versus de apparaatskosten van ODRU. Daarbij merken we op: > Er is sprake van gedeelde invloed, want er is een gedeeld eigenaarschap met de andere overheden die deelnemen in ODRU als verbonden partij. De raad kan via zijn budgetrecht kaders stellen maar de portefeuillehouder zal daarbij altijd moeten afstemmen met de portefeuillehouders van de andere deelnemende gemeenten. Over het uiteindelijke resultaat legt de portefeuillehouder verantwoording af aan de raad. > De raad kan niet in alle gevallen een zienswijze geven. De raad van Stichtse Vecht heeft namelijk in 2011 besloten de bevoegdheid tot het geven van een zienswijze, omtrent de ontwerpbegroting en wijzigingen van de begroting van gemeenschappelijke regelingen, te delegeren aan het college.

Dit in het geval het niet leidt tot financiële consequenties die niet bij de gemeentebegroting of een begrotingswijziging zijn voorzien.18 De belangrijkste ontwikkelingen die gaan spelen vanuit de eigenaarsrol zijn de gevolgen van de implementatie van de nieuwe Omgevingswet en de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen: 14 Bron: interviews 15 Bron: Handhavingsuitvoeringsprogramma Fysieke Leefomgeving 2019, gemeente Stichtse Vecht. 16 Bron: interviews 17 Bron: ODRU, Verzoek tot zienswijze tarief 2024 en (ontwerp)kadernota 2025, 2 oktober 2023. 18 Bron: Raadsbesluit, algemeen delegatiebesluit, 27 september 2011

27 van 66

>

>

Twee jaar geleden heeft de commissie Van Aartsen advies uitgebracht over het stelsel van vergunningsverlening, toezicht en handhaving. Een van de adviezen ging over de (financiële) robuustheid van omgevingsdiensten. De implementatie van dat advies heeft financiële consequenties voor de gemeenten: het zal (mogelijk) duurder worden. De gemeente zal hier vanuit haar eigenaarsrol mee te maken krijgen; ODRU verwacht dat de nieuwe Omgevingswet financiële gevolgen zal hebben: het zal (mogelijk) duurder worden.

Om deze ontwikkelingen het hoofd te bieden onderzoekt het Algemeen Bestuur van ODRU de mogelijkheid van een fusie met de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht. Momenteel loopt er een verkenning om tot één robuuste Omgevingsdienst voor heel de provincie Utrecht te komen. Hiertoe zijn de colleges geïnformeerd met een brief en het verzoek deze door te geleiden naar de raden met de vraag of colleges en raden iets mee willen geven aan het Algemeen Bestuur. 19 Mocht het komen tot een voorstel om één Omgevingsdienst te vormen dan zal dit door de raden van de deelnemende gemeenten moeten worden vastgesteld. TIM Stichtse Vecht Sinds 1 januari 2022 verzorgt Stichting Timon - onder het werklabel TIM Stichtse Vecht - de Jeugdhulp en Wmo-begeleiding, inclusief de toegang tot deze zorgvormen, de wijkteamfuncties en het toekennen van Persoonsgebonden Budgetten voor deze zorgvormen in de gemeente Stichtse Vecht. Hiertoe is op 16 juli 2021 tussen de gemeente Stichtse Vecht en Stichting Timon een zogenaamde ‘partnerschapsakte’ afgesloten. Het betreft een contract van drie jaar, met drie mogelijke verlengingen van twee jaar. Er is gekozen voor een ‘partnerschapsakte’ omdat de gemeente en Stichting Timon het sociaal domein vanaf 1 januari 2022 gezamenlijk toekomstbestendig willen organiseren vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid.

Dit vanuit het bewustzijn van beide partijen dat het om een transformatie vraagt van werkwijzen en professionals die daartoe waar mogelijk moeten samenwerken met lokale uitvoerders. 20 Met het afsluiten van de ‘partnerschapsakte’ is tussen de gemeente en Stichting Timon afgesproken dat er sprake is van een zogeheten ‘taakgerichte financiering’ van € 12.6 mln. per jaar. Dat jaarbudget is bestemd voor de kosten van de uitvoeringsorganisatie van TIM Stichtse Vecht (€ 1.6 mln.) en het daadwerkelijk leveren van zorg (€ 11.0 mln.).21 In de definitieve versie van de aanbestedingsdocumentatie van 18 juni 2020 is opgenomen wat de gemeente onder taakgerichte financiering verstaat: “De taakgerichte financiering betekent dat de gemeente voor de uitvoering van de zorg een taak geeft aan een Aanbieder en deze Aanbieder de vrijheid heeft om de invulling van deze taak vorm te geven. Concreet betekent dit dat er met een zorgaanbieder afspraken worden gemaakt over het budget met een gemiddeld aantal Cliënten dat gedurende het jaar zorg gaat ontvangen. De Opdracht dient binnen het beschikbare budget voor dat jaar uitgevoerd te worden.” “Gedurende het jaar wordt dit gemonitord en bij een 19 Bron: Brief ODRU aan colleges van B&W en GS in de provincie Utrecht. 20 Bron: Partnerschapsakte tussen de gemeente Stichtse Vecht en Stichting Timon, 16 juli 2021.

21 Bron: BDO, Onderzoek zorgkostenontwikkeling en verantwoordelijkheidsverdeling, 24 januari 2023.

28 van 66

substantiële afwijking vindt er nader overleg plaats om deze te duiden en bijstelling van het budget te bespreken (het zogenaamde risicoventiel).” Voor vaststelling van het jaarbudget voor 2022 is uitgegaan van het aantal cliënten zoals in 2021 in de uitnodiging van de inschrijving voor de aanbesteding is opgenomen. Dat aantal was gebaseerd op het aantal cliënten en kosten zoals bekend binnen de gemeente voor het jaar 2020 (€ 11.8 mln.) en een indexatie van 7.7%. In 2021, het jaar van de aanbestedingsprocedure, was echter reeds het aantal cliënten met 9% toegenomen en was er al sprake van een toename van kosten met een bedrag van € 3.4 mln. Deze trend heeft zich verder doorgezet in 2022: een toename van het cliënten en daaruit voortvloeiende kosten. De conclusie van een onderzoek, uitgevoerd door het bureau BDO, was dan ook dat het door de gemeente toegekende budget voor 2022 niet reëel was.Uit het jaarverslag over het jaar 2022 blijkt dat de totale kosten zijn opgelopen tot € 19.7 mln., een overschrijding van € 7.1 mln. ten opzichte van het budget dat de gemeente voor ogen had (€ 12.6 mln.). BDO heeft ook onderzocht wie de risico’s zou moeten dragen van de budgetoverschrijding. De onderzoeksvraag was: ‘Hoe moet de risicoverdeling (t.a.v.

de verantwoordelijkheidsverdeling) zoals vastgelegd in partnerschapsakte en uitvoeringsafspraken, toegepast worden? Deze vraag is gesteld omdat de kwalificatie en kwantificering van risico’s in de praktijk ingewikkeld bleek. De partnerschapsakte (uitvoeringsafspraken) geeft kaders over de risicoverdeling en BDO heeft deze ook laten toetsen door juristen. Deze kwamen tot de volgende conclusie: > De gemeente draagt wettelijke risico’s, risico’s van beleidswijzigingen en marktrisico’s. Onder het laatste wordt onder andere verstaan een onvoorziene toename van het aantal cliënten, meer en relatief zwaardere zorgvragen en substantieel hogere loon- en prijsindexaties; > Stichting Timon draagt ondernemingsrisico’s zoals huurstijgingen, reguliere loon- en prijsindexaties, tegenvallende transformatieresultaten, kosten systeemaanpassingen en inschakeling van derden. De conclusie van BDO is dat het overgrote deel van de overschrijding als marktrisico is te typeren, een kleiner deel betreft ondernemingsrisico’s. Voor een deel van de overschrijding is BDO niet in staat geweest deze toe te bedelen aan een risicocategorie. Op basis van deze conclusies heeft de gemeente op verschillende momenten extra financiële bijdragen aan de stichting Timon gedaan: circa € 5.0 mln. voor het jaar 2022 en begin 2023 € 4.0 mln.

omdat ook voor dat jaar was te verwachten dat meer inwoners zorg van TIM SV nodig hebben.22 Naar aanleiding van het onderzoeksrapport van BDO heeft de raad op 7 maart 2023 een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht de gemeentelijke regierol te versterken, de afspraken rondom partnerschap verder te ontwikkelen en de raad in juni 2023 te informeren over de stand van zaken en prognose voor het jaar 2023. 23 Het college heeft daartoe op 14 juni 2023 de raadscommissie geïnformeerd.24 Hieruit blijkt het volgende: 1 De prognose voor het jaar 2023 komt uit tussen € 18.9 mln. en € 20.3 mln. met een risico dat dit verder kan oplopen tot € 21.5 mln. 2 Er zijn beheersmaatregelen ingezet en de effecten zullen in het laatste deel van het jaar zichtbaar worden, maar ook in het jaar 2023 nog niet geheel tot wasdom zijn gekomen. Met andere woorden het beoogde effect van beheersmaatregelen zal in 2023 niet volledig bereikt worden. Uiteindelijk is de conceptjaarrekening van TIM SV voor 2023 uitgekomen op € 22.1 mln. en voor 2024 is in de gemeentelijke begroting rekening gehouden met een bandbreedte voor de kosten van TIM SV tussen

22 Bron: Raadsinformatiebrief, 2 februari 2023 en Stand van zaken TIM SV 31 januari 2023/ 23 Bron: Motie Nr. 14.1, 7 maart 2023. 24 Bron: Verdieping stand van zaken TIM SV, 14 juni 2023.

29 van 66

€ 18.8 mln. en € 23.1 mln.25 De beheersmaatregelen gaan onder andere over aanvullende maatregelen in het kader van partnerschap. Het doel is om te sturen op een jaarbudget van € 16.6 mln. Dit doel willen de gemeente en TIM SV bereiken door het versnellen van de transformatie in de zorg, waarmee zoveel als mogelijk de inzet van relatief dure specialistische zorg moet worden voorkomen. Een van de maatregelen hiertoe is de inrichting van het zogeheten ‘voorveld’. Het voorveld staat voor het totaal aan algemene voorzieningen voor hulpvragen zonder indicatie. Er wordt dan meer ingezet op preventie, vroegtijdige signalering, laagdrempelige zorgverlening dichtbij inwoners en normalisatie. 26 Zowel de gemeente als TIM SV moeten dan een inspanning leveren: 27 > De rol van de gemeente is zorg te dragen dat er partners zijn die voorzien in de algemene voorzieningen in het voorveld. Dit zijn door de gemeente gesubsidieerde instellingen op het terrein van welzijns- en jongerenwerk; > De rol van TIM SV is dit voorveld te benutten door relaties aan te gaan met de partners in het voorveld en daarmee zorg te dragen voor het afschalen van de zorg zoals verleend door TIM SV en haar onderaannemers.

Op basis van de rapportage over de stand van zaken TIM SV van 19 september 2023 is te zien dat de sterke stijging van de instroom inmiddels afneemt en dat de uitstroom groter is dan de instroom. Dat vertaalt zich nog niet in een positiever financieel beeld. Er zullen extra financiële bijdragen van de gemeente nodig zijn om de continuïteit te waarborgen. Het voorgaande laat zien dat er rondom het sociaal domein er sprake is van een complex speelveld waarbij de gemeente meerdere typen regie inzet: > Beheersingsgerichte regie: er is sprake van een opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie waarbij de gemeente het beleid bepaalt. De gemeente heeft een eigen visie en beleid ten aanzien van de transformatie van de Jeugdzorg en Wmo. De gemeente stelt ook financiële kaders vast en taken die hulp- en zorgaanbieders binnen deze kaders moeten uitvoeren. De gemeente heeft daarbij doorzettingsmacht omdat zij opdrachten wel of niet kan verlenen/verlengen en is opdrachtgever; > Facilitaire regie: er is tegelijkertijd sprake van gedeelde risico’s. De gemeente draagt het marktrisico en faciliteert daarmee TIM SV. Er is geen doorzettingsmacht om het marktrisico te verleggen naar TIM en dat is ook niet wenselijk, dat zou de continuïteit van de zorg ernstig in gevaar kunnen brengen; > Visionaire regie: de gemeente heeft zelf een visie om de kosten van zorg beheersbaar te houden.

De gemeente werkt toe naar de inzet van een zogeheten ‘voorveld’ om zwaardere zorg te voorkomen en te vermijden. De gemeente vraagt partijen om hiertoe tot coproductie te komen maar kan dat niet afdwingen. De gemeente kan dat wel stimuleren, bijvoorbeeld met subsidies. Met de inzet van subsidies is er tegelijkertijd ook sprake van faciliterende regie. De inzet van verschillende typen regie richting TIM SV, en het speelveld als geheel, maakt dat er sprake is van verschillende rollen en relaties tussen de gemeente en spelers. In de praktijk is het ingewikkeld om daarover vooraf, en ook achteraf, over en weer de verwachtingen helder te maken en de verschillende rollen zuiver te houden. Als dit niet lukt kan dat leiden tot spanningen. Dat is ook daadwerkelijk het geval in 25

Bronnen: ambtelijke verificatie verwijzende naar 261023-Memo-begroting TIM SV 2024 en recente prognose oktober 2023 en aanvullende bijdrage TIM SV 2023 RIB 54 in december 2023. 26 Bron: interviews 27 Bron: interviews en Verdieping stand van zaken TIM SV, 14 juni 2023. 30 van 66

de relatie met TIM SV met betrekking tot het kwalificeren en kwantificeren van risico’s. Het onderzoek van BDO heeft daar helderheid over moeten geven en de gemeente heeft vervolgens achteraf moeten afstemmen over de verdeling. Dat heeft de relatie tussen de gemeente en het bestuur van Timon onder druk gezet.28 Om goed zicht te krijgen op de omvang en aard van de risico’s is de rol van de gemeente ook opgeschoven naar bemoeienis van de gemeente met de bedrijfsvoering van TIM SV, en die van onderaannemers van TIM SV.29 Dit om zicht te krijgen op kostenstructuur. De gemeente heeft een ambtelijk team op het dossier gezet en aanvullende gedetailleerde informatie opgevraagd bij Stichting Timon met betrekking tot de kostenontwikkeling van TIM SV en onderaannemers. De gemeente wilde met deze informatie de risico’s beter in beeld krijgen en komen tot een risicoverdeling en om samen met TIM SV te komen tot beheersmaatregelen.30 Wij merken op dat hiermee de rol van de gemeente verschuift van opdrachtgever van TIM SV naar die van eigenaar. Formeel ligt echter de rol van eigenaar bij het bestuur van de Stichting Timon. Energie- en warmtetransitie De regionale energiestrategie (RES 1.0) is vertaald in een regionaal uitvoeringsprogramma RES U16, dat ter besluitvorming is voorgelegd aan de deelnemende overheden.31 De uitvoering van de RES 1.0 ligt primair bij de deelnemende overheden.

Er staan drie opgaven centraal: (a) van zoekgebieden voor wind en zon op land naar vergunningverlening, (b) zon op dak en (c) warmte. Gemeenten bepalen zelf hoe zij daar invulling aan geven. Om deze opgaven te realiseren heeft de gemeente een uitvoeringsprogramma opgesteld: Uitvoeringsprogramma 2023-2026 ‘Op weg naar nieuwe Energie’ van 28 maart 2023. In dat programma geeft de gemeente aan op sommige vlakken een regiefunctie te hebben en op andere vlakken een faciliterende en verbindende functie: > Regiefunctie: grootschalige opwekking van energie en voorbereiding en uitvoering van de warmtetransitie; > Faciliteren en verbinden: meedenken met lokale initiatieven van inwoners en bedrijven, deze ondersteunen en samenwerking stimuleren. Wij merken op dat de gemeente elke vorm van regie zal moeten inzetten om de energie- en warmtetransitie mogelijk te maken. Beheersingsgerichte regie omdat de gemeente bestemmingsplannen kan vaststellen die ruimte bieden voor het opwekken van wind- en zonne-energie op land en vergunningen daartoe kan verlenen. Uitvoeringsgericht omdat de gemeente het rijksbeleid (bijvoorbeeld het gasloos bouwen van nieuwe woningen) kan opleggen aan anderen zoals woningcorporaties en projectontwikkelaars.

Faciliterende regie omdat de gemeente lokale initiatieven wil ondersteunen, waarbij de initiatiefnemers zelf een visie of plan hebben om te komen tot duurzame oplossingen. De gemeente kan daarbij verschillende instrumenten inzetten om te faciliteren: het beschikbaar stellen van kennis (Energieloket), subsidies of leningen. Als laatste ook visionaire regie waarbij de gemeente zijn visie op de energietransitie breed kan communiceren, en inwoners en bedrijven kan informeren, zodat zij daarop kunnen aansluiten en tot coproductie kunnen komen. Al deze vormen komen in de praktijk van de gemeente Stichtse Vecht voor. We 28 Bron: interviews 29 Bron: interviews 30 Bron: interviews en ambtelijke verificatie 31 Regionaal Uitvoeringsprogramma RES U16 zoals besloten in de Stuurgroep van 10 december 2021.

31 van 66

lichten dat hieronder toe, aan de hand van voorbeelden en gesprekken die zijn gevoerd in het kader van dit onderzoek. GROOTSCHALIGE OPWEK HERNIEUWBARE ENERGIE De raad heeft in haar vergadering van 29 september 2020 de lokale opgave voor Stichtse Vecht vastgesteld. Deze houdt in voor opwekking van hernieuwbare energie: 0,1 TWh in 2030 en 0,2 TWh in 2040. Gemeente Stichtse Vecht stimuleert met name zonnepanelen op grootschalige daken en zet daarnaast in op de realisatie van zonnevelden, niet op windenergie (beheersingsgericht). Het beleid van de gemeente is opgenomen in het beleidskader zonnevelden. Het beleidskader zonnevelden, inclusief de kansenkaart voor zonnevelden, is op 15 december 2020 vastgesteld door de raad. Het is daarna vertaald naar een uitvoeringsplan dat is vastgesteld door de raad op 21 december 2021. Het uitvoeringsplan bevat een afwegingskader voor zonnevelden en een checklist van indieningsvereisten voor initiatiefnemers (beheersingsgericht). Om de kostbare ruimte toe te kunnen wijzen aan initiatiefnemers met de beste plannen, past de gemeente de methodiek van ‘maatschappelijke tender’ toe. Binnen een maatschappelijke tender kan de gemeente ruimtelijke initiatieven tegen elkaar afwegen. 32 Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat het lokaal eigenaarschap echter langzaam op gang komt.

Het gaat daarbij om participatie van inwoners via bijvoorbeeld een energiecoöperatie. De landelijke ambitie is om 50% lokaal eigenaarschap te realiseren. Er is tot op heden één project gerealiseerd, namelijk het postcoderoos project Polder Nijenrode, en er zijn twee projecten in voorbereiding. In gesprekken worden verschillende barrières genoemd die een versnelling in de weg staan: > Het is lang wachten op kaders vanuit de gemeente om mee te werken. Dit met name ten aanzien van lokaal eigenaarschap van zonnevelden en windenergie. Het is niet duidelijk op welke plekken de gemeente deze wil ontwikkelen. Als dat eenmaal duidelijk is dan kan de energiecoöperatie in gesprek met de projectontwikkelaar over hoe en in welke mate het lokaal eigenaarschap kan worden ingevuld. Er kan worden verkend of de projectontwikkelaar wil samenwerken met de energiecoöperatie en onder welke voorwaarden; > Er is bij de gemeente onvoldoende personele capaciteit. Er is slechts 1 ambtenaar die zich concentreert op de energietransitie. Daarnaast maakt de gemeente veel gebruik van inhuur maar dat zorgt niet voor continuïteit in de relatie. Inhuur komt en gaat, en dan is het iedere keer weer nodig om een overdracht te doen en een relatie op te bouwen. Dat vraagt veel gesprekken en afstemming; > Het werken met subsidies maakt het onmogelijk om voor langere termijn mensen aan de energiecoöperatie te binden.

Er is namelijk steeds weer onzekerheid of de subsidie wel of niet zal worden verstrekt. Voor serieuze opschaling is een lange termijn financiering noodzakelijk. WARMTETRANSITIE In 2050 moeten in Nederland 7 mln. woningen en 1 mln. andere gebouwen aardgasvrij zijn. Daarover zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt. De gemeenten moeten per wijk een warmteplan maken en uitvoeren. Er is daarmee sprake van uitvoeringsgerichte regie want de gemeente legt beleid van de rijksoverheid op en heeft ook doorzettingsmacht om dat te doen. De gemeente Stichtse Vecht heeft dan ook een visie op de warmtetransitie ontwikkeld en de raad heeft deze vastgesteld op 21 december 2021. In deze visie geeft de gemeente aan dat het uitvoeren van de warmtetransitie een regietaak is van de gemeente. De raad heeft daarbij aangegeven dat de rol van projectontwikkelaars niet wenselijk is vanwege de omvang van de financiële risico’s.33 De gemeente zal dus een inspanning moeten plegen om andere partijen te laten samenwerken.

32 33

Bron: raadsvoorstel uitvoeringsplan zonnevelden, 21 december 2021 Bron: Transitie Visie Warmte gemeente Stichtse Vecht, 13 juli 2021 32 van 66

Zo heeft de gemeente een woningcorporatie in een vroeg stadium betrokken bij de ontwikkeling van de warmtevisie. Woningcorporaties moeten immers met hun investeringen voor verduurzaming van hun woningportefeuille ook inspelen op de energie- en warmtetransitie. Voor nieuwbouw is dat eenvoudiger dan voor de bestaande woningportefeuille. De afstemming met investerings- en meerjarige renovatie- en onderhoudsplannen van woningcorporaties is echter nog niet gedaan. Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek: “De warmtevisie is vastgesteld in de raad zonder dat hierover gesprekken zijn gevoerd met de woningcorporatie”. Er wordt door de woningcorporatie nog een te grote afstand ervaren met de gemeente. De woningcorporatie wordt door de gemeente nog niet voldoende verbonden met ontwikkelingen die spelen. Een voorbeeld is het convenant ‘duurzaam bouwen’. Dat convenant is door de gemeente afgesloten, maar niet afgestemd met de woningcorporatie. Op andere vlakken ervaart de woningcorporatie wel intensievere regievoering door de gemeente. Als voorbeeld wordt genoemd het traject rondom energiearmoede. De gemeente heeft rondom dit onderwerp allerlei partijen samengebracht om oplossingsrichtingen met elkaar te verkennen.

Samenvattend worden in gesprekken de volgende aandachtspunten voor de gemeente meegegeven: > Doelen rondom de energie- en warmtetransitie zijn nog niet vastgelegd in de prestatieafspraken met woningcorporaties; > Om woningen gasloos te maken is een duidelijk plan van de gemeente nodig. Als er bijvoorbeeld geen collectieve oplossing mogelijk is dan moeten de woningcorporaties investeren in individuele oplossingen. Woningcorporaties willen hier graag over in gesprek met de gemeente. Zij zitten te springen om een helder plan per wijk, zodat zij hun eigen plannen daarop kunnen afstemmen; > Betere afstemming over het ambitieniveau bij nieuwbouw en renovatie. In het convenant ‘duurzaam bouwen’ is de ambitie voor hernieuwbare energie opgenomen. De vraag speelt bij woningcorporaties of er wel voldoende ruimte voor zon op dak is om deze ambitie te realiseren; > Voor de energie- en warmtetransitie is specifieke kennis nodig. Kleine woningcorporaties hebben deze kennis niet in huis en moeten dit inhuren. Dat geldt ook voor de gemeente dus er zouden naar mogelijkheden moeten worden gezocht om de krachten te bundelen. Dat is ook nodig in regionaal verband: “andere gemeenten vissen immers in dezelfde vijver van specialisten”. ZON OP DAKEN Er is binnen de gemeente Stichtse Vecht nog veel potentie voor zon op daken.

Eind 2022 bleek nog 85% van de grote daken onbenut.34 Donderdag 2 november 2023 ondertekende de portefeuillehouder de intentieovereenkomst Zonnepartners Stichtse Vecht.35 Met de ondertekening van deze overeenkomst spreken de betrokken partijen zich uit om gezamenlijk de doelstellingen voor meer zonnepanelen op grootschalige (bedrijfs)daken te halen. Dat doen ze onder de naam Zonnepartners Stichtse Vecht. De Zonnepartners zijn Stichting Duurzame Vecht, Energiecoöperatie 2030.nu, Schooldakrevolutie, Energie Collectief Utrechtse Bedrijven (ECUB), Ondernemersvereniging Stichtse Vecht, Energiefonds Utrecht en de gemeente Stichtse Vecht. De gemeente is de coördinator van het project en draagt financieel bij aan de werkzaamheden van de Zonnepartners. (Visionaire en Faciliterende regie). Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat de samenwerking tussen allerlei partijen niet makkelijk is maar binnen Stichtse Vecht de laatste tijd wel een flinke groei laat zien: “Een aantal ontwikkelingen is de samenwerking met lokale partijen. Na een jarenlange moeizame werkrelatie lijkt nu ook dit in een stroomversnelling te komen.”

34 35

Bron: interne memo promotie zon op dak, 31 oktober 2022 Bron: https://rtvstichtsevecht.nl/nieuws/artikel/ondertekening-intentieovereenkomst-samen-zorgenvoor-meer-zon-op-dak 33 van 66

BESLUIT-/SLAGVAARDIGHEID In meerdere gesprekken in het kader van dit onderzoek geven partijen aan besluit- en slagvaardig handelen van de gemeente te missen. Enerzijds is hier begrip voor want zij geven aan dat de gemeente onvoldoende ambtelijke capaciteit heeft, en dat het ook moeilijk is om deze aan te trekken. Anderzijds hebben zij slagvaardige besluitvorming van de gemeente nodig om verder te kunnen. Voorbeelden zijn: > Duurzaam Vecht heeft in afstemming met de ambtelijke organisatie een plan ontwikkeld dat eind maart 2023 gereed was. Binnen de gemeente is eind 2023 nog geen besluit genomen om dat plan te ondersteunen. > Het Milieu- en Educatiecentrum organiseert voor inwoners bijeenkomsten die goed worden bezocht, echter niet door de gemeente. Daardoor mist de gemeente signalen uit de samenleving en de kans om een dialoog te voeren. Ook ervaart het Milieu- en Educatiecentrum veel personeelswisselingen binnen de gemeente. Daardoor is de continuïteit onvoldoende gewaarborgd en blijven vervolgstappen uit. > Laatste voorbeeld is het betrekken van inwoners bij een warmtenet als collectieve voorziening. De gemeente heeft dat voor de wijk Op Buuren als eerste wijk opgepakt. Vanuit deze wijk is een team van buurtbewoners geformeerd.

Dit team heeft onder begeleiding van Buurkracht verkend wat het beste alternatief zou kunnen zijn voor een warmtebron dat aardgas kan vervangen, en welke stappen dan zouden moeten worden genomen om daartoe te komen. Er zijn verschillende alternatieven doorgerekend en er is concreet gekeken wat elk alternatief precies betekent voor aanpassingen aan de woningen, waarbij ook koppelkansen zijn meegenomen. Als de straat toch open moet zijn direct aanpassingen in de openbare ruimte en het scheiden van het riool met hemelwater meegenomen. Uiteindelijk kwamen de buurtbewoners ook zelf tot de conclusie dat een collectief warmtenet geen gek idee is. De gemeente heeft het proces ondersteund door een externe partij het team buurtbewoners te laten begeleiden. Dat werd zeer gewaardeerd. Het eindproduct is een wijkplan geworden dat is aangeboden aan het college. Daarna is het stil geworden en de buurbewoners vragen zich af wat nu de volgende stappen zijn van het college. Het gevoel is dat er niet wordt doorgepakt door de gemeente. Uit gesprekken binnen de gemeente blijkt dat ook de gemeente worstelt met de personele capaciteit die nodig is voor goede regievoering, en hiertoe ook stappen neemt. De gemeente heeft CODKE gelden aangevraagd bij het Rijk. De CODKE is een tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaaten energiebeleid.

Hiermee kan de ambtelijke capaciteit worden versterkt. Inmiddels is het team voor verduurzaming versterkt met een projectleider voor processturing en een projectleider warmtetransitie. Hiermee is meer regiekracht aanwezig.

34 van 66

U10 Om de lokale ambities van de gemeente te realiseren is bestuurlijke afstemming in de regio noodzakelijk. De afstemming richt zich op verschillende domeinen die bovenlokale afstemming vragen. Denk aan wonen, economie, mobiliteit en duurzaamheid.

Het is een netwerksamenwerking en is ingericht als een lichte vorm door middel van een bestuursconvenant. De deelnemende gemeenten hebben daarmee geen bevoegdheden overgedragen. In U10-verband worden visies ontwikkeld, waarbij gemeenten hun lokale doelen en belangen kunnen inbrengen. Een voorbeeld is de totstandkoming van het Integraal Ruimtelijk Perspectief (IRP), waaruit het dossier Regiopoorten is voortgekomen. Eindproducten (zoals visies) moeten vervolgens ter besluitvorming aan de lokale raden worden voorgelegd. Hier is sprake van visionaire regie. De gemeente heeft geen doorzettingsmacht om het eigen lokale doel dwingend op te leggen aan anderen, maar kan wel het eigen beleid inbrengen en lokaal toetsen of de regionale visie hierop voldoende aansluit. Ook helpt een regionale visie om de provincie en rijksoverheid een financiële bijdrage te laten leveren. De samenwerking biedt een platform dat de gemeente nodig heeft om aandacht en financiële middelen te vragen bij het rijk om zo lokale doelen te kunnen realiseren. In het kader van de versnelling van woningbouw heeft de gemeente via het platform van U10 van het rijk een bedrag van € 5 mln. (o.b.v. de Startbouwimpuls) ontvangen. Dit bedrag had de gemeente niet kunnen ontvangen zonder samenwerking in U10 verband. Dat geldt ook voor financiering vanuit het rijk voor de transitieopgaven in het buitengebied en voor mobiliteit.

35 van 66

5.

Sturing door de raad

In dit hoofdstuk behandelen we deelvraag 7. DEELVRAAG 7

5.1

Hoe wordt de raad betrokken bij regievoering? > Hoe oefent de raad zijn kaderstellende en controlerende rol uit? > Met welke (verantwoordings)informatie wordt de raad in positie gebracht om deze rollen in te kunnen vullen?

Kader stellende rol van de raad

De raad wordt door het college in positie gebracht om kaders te stellen door visie-, beleidsstukken en verordeningen ter vaststelling voor te leggen aan de raad. In de voorgaande hoofdstukken zijn verschillende voorbeelden genoemd zoals de nota verbonden partijen, de regionale energiestrategie, het lokale uitvoeringsprogramma voor de energietransitie, de warmtevisie, het beleidskader voor zonnevelden, het subsidieprogramma, het Integraal Ruimtelijk Perspectief in U10 verband et cetera. Daarnaast stelt de raad financiële kaders door vaststelling van de programmabegroting, het geven van zienswijzen op begrotingen van verbonden partijen en als het college daarom vraagt ook te besluiten over tussentijdse kredietverstrekkingen, zoals bijvoorbeeld bij TIM SV het geval was/is. Het college houdt ook in het oog wat wel en wat niet moet worden voorgelegd aan de raad voor besluitvorming, gegeven de bevoegdheden van de raad. Een voorbeeld is de Woondeal. Het college heeft daar binnen haar bevoegdheden een besluit over genomen en daarbij een aantal onderdelen vooralsnog buiten de besluitvorming gehouden. Die onderdelen worden nog apart voorgelegd aan de raad. 36 Het college redeneert niet enkel strikt vanuit bevoegdheden van de raad. Het college gaat een stap verder en informeert de raad actief. Er worden ook uitvoeringsplannen aan de raad voorgelegd voor besluitvorming of een zienswijze.

Dat laatste is niet het geval bij privaatrechtelijke contracten. Deze worden, voordat deze worden aangegaan door het college, niet aan de raad voorgelegd. Dat is strikt genomen ook een bevoegdheid van het college, mits de contracten binnen de door de raad vastgestelde beleidskaders worden afgesloten. Achteraf gezien geven raadsleden in gesprekken aan dat, in relatie tot TIM SV, het verstandig had geweest om het contract voor een zienswijze voor te leggen aan de raad. Dat had kunnen voorkomen dat de raad, na het onderzoek van BDO, voor verrassingen kwam te staan. Uit het gesprek met raadsleden blijkt dat de raad uitging van enkel een opdrachtgevende-opdrachtnemende relatie tussen de gemeente en TIM SV. De conclusie dat er sprake is van partnerschap en gedeelde risico’s lag niet lijn met het beeld dat de raad daarover had. De raad voelde zich overvallen en voor voldongen feiten gesteld. De raad moest de gevraagde kredieten beschikbaar stellen om de continuïteit van dienstverlening niet in gevaar te brengen.

36 Bron: interviews

36 van 66

5.2

Controlerende rol van de raad

De raad ontvangt allerlei informatie om zijn controlerende rol in te kunnen vullen. Informatie vanuit de reguliere producten van de P&C-cyclus van de gemeente en verbonden partijen, tussentijdse rapportages en raadsinformatiebrieven over relevante ontwikkelingen. Als de raad van mening is dieper of meer frequent geïnformeerd te worden dan onderneemt de raad ook actie richting het college. Bijvoorbeeld door middel van het indienen van moties, zoals bij TIM SV het geval was. Ondanks alle informatie blijkt uit gesprekken met raadsleden dat zij nog niet het gevoel hebben hun controlerende rol goed in te kunnen vullen en nog teveel voor voldongen feiten te worden gesteld. Hier worden twee oorzaken voor genoemd: 1 Bij vaststelling van beleidsstukken en uitvoeringsprogramma’s maakt de raad nog niet, als collectief, afspraken met het college hoe en waarop zij het beleid en de uitvoering wil monitoren. Er worden geen beleidsindicatoren vastgesteld waarover de raad geïnformeerd wil worden. Fracties en individuele raadsleden stellen hier wel vragen over maar de raad is niet in staat hier een gedeeld beeld over te vormen en over te besluiten. De raad bundelt op dit punt zijn krachten niet en is daardoor afhankelijk van de actieve informatieplicht vanuit het college.

Dit punt is al meerdere keren in de auditcommissie van de raad aan de orde gesteld maar dat heeft tot op heden nog geen resultaat gehad. 2 Rondom complexe onderwerpen in regionaal verband (U10), en met betrekking tot verbonden partijen in het algemeen, is de raad meer reactief dan proactief. De raad heeft of neemt onvoldoende tijd en ruimte voor verdieping. In het verleden had de raad raadsrapporteurs rondom samenwerkingsverbanden. De raadsrapporteurs konden zich specialiseren en de raad bijpraten. Dat is echter gaandeweg losgelaten. Wat wij zelf waarnemen, in het gesprek met raadsleden, is dat raadsleden geen scherp beeld hebben bij regievoering. Er is geen scherp beeld over welke instrumenten de gemeente kan inzetten om invloed uit te oefen en wat daarbij de ruimte van invloed is. Raadsleden redeneren al snel langs de lijnen van beheersingsgerichte regie, in plaats van het hele speelveld van verschillende typen regie in ogenschouw te nemen. De raad wordt daartoe met de huidige informatie ook door het college niet in positie gebracht. Het onderwerp regievoering maakt soms wel deel uit van de stukken, zoals TIM SV of het uitvoeringsprogramma energietransitie, maar wordt nog teveel in algemene termen beschreven. Aansprekende voorbeelden zijn: > ‘De gemeente en stichting Timon werken samen vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid’, aldus gesteld in de partnerschapsakte.

Welke verantwoordelijkheid er precies wordt gedeeld is niet helder. > ‘Op sommige vlakken heeft de gemeente een regiefunctie, denk aan grootschalige opwekking van energie (…). Een tweede rol is faciliteren en verbinden’, aldus gesteld in het uitvoeringsprogramma voor de energietransitie. Hiermee sluit de gemeente ‘faciliteren en verbinden’ uit als een regierol en wat ‘faciliteren en verbinden’ precies is, is niet scherp. Wanneer en welke type regie wordt ingezet is vooraf niet helder. Er is geen gedeelde taal tussen de raad en het college over regie. Er zijn dan ook verschillende beelden tussen raadsleden - en tussen raad en college - over wat wel en wat niet in welke mate beïnvloedbaar is door de gemeente. Hiermee is er ook geen gedeeld beeld tussen de raad en het college over risico’s die het realiseren van beleidsdoelen in de weg kunnen staan en beheersmaatregelen die de gemeente kan en wil nemen.

37 van 66

6.

Bestuurlijke reactie

(de bijlage bij de bestuurlijke reactie is toegevoegd als bijlage). t.a.v. Rekenkamer Stichtse Vecht Datum 20 mei 2024 Onderwerp Bestuurlijke reactie rekenkameronderzoek Regiegemeente Bijlage(n) n.v.t. Geachte Rekenkamer, In deze bestuurlijke reactie reageert het college op uw rapport “Betere regie door meer strategie – onderzoek naar regievoering van de gemeente Stichtse Vecht.” Allereerst dankt het college de Rekenkamer voor het onderzoek en haar bevindingen. We hebben dit met belangstelling gelezen. We gaan in onze reactie in op de algemene strekking van het rapport, en de aanbevelingen. In de bijlage gaan we specifieker in op enkele conclusies en de conclusies per casus. Samenvatting De gemeenteraad van Stichtse Vecht heeft haar Rekenkamer gevraagd een onderzoek te doen naar regievoering van de gemeente. In het eindrapport geeft de Rekenkamer een theoretische verhandeling over regie en drie aanbevelingen waarvan één aan de raad is. De beoordeling van deze aanbeveling laat het college graag aan de gemeenteraad. In het rapport presenteert de Rekenkamer een theoretisch model bestaande uit 4 kwadranten over regie. Het college acht dit model niet helpend omdat het eigenlijk niet lijkt te gaan over regie maar over sturing vanuit de overheid in allerlei verschillende vormen die nu worden samengevoegd onder het begrip regie.

Wij zijn van mening dat dit eerder tot meer begripsverwarring kan gaan leiden dan tot minder. Tevens maakt dit model geen onderscheid in rollen tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Daarbij is het ook nog steeds een sterk overheidsgecentreerd model waarbij we zien dat de samenleving vanuit haar eigen netwerk in veel gevallen ook een sturende en vormende kracht heeft. Het college adviseert de raad dan ook niet om dit model over te nemen. Ten aanzien van de aanbevelingen van de Rekenkamer: 1. In de eerste aanbeveling adviseert de Rekenkamer aan de raad evalueerbare en samenhangende beleidsdoelen vast te stellen. We danken de Rekenkamer voor deze handreiking en zien dit als een belangrijke ondersteuning voor de reeds ingeslagen weg. Het college is samen met de raad gestart met het programma ‘Een begroting gericht op de toekomst’ en de pilot monitoring maatschappelijke effecten in het jaarverslag 2023. In de beleving van het college, hebben raad en college al actief aandacht voor deze aanbeveling. Mede gelet hierop vinden we deze aanbeveling overbodig. 2. In de tweede aanbeveling adviseert de Rekenkamer aan de raad om maatwerk te ontwikkelen voor regievoering vanuit een gedeeld afwegingskader. Het college onderschrijft het belang van een gedeeld afwegingskader.

Wij zijn echter van mening dat er reeds voldoende afwegingkaders bestaan die reeds door de raad zijn vastgesteld. Wij vinden daarom ook deze aanbeveling overbodig en het toevoegen van een nieuw of extra kader over regie niet helpend in de rolneming over en weer. Sterker nog, wij vrezen dat wanneer dit kader langs de lijn van het kwadrantenmodel zou worden vormgegeven, de begripsverwarring en rolnemingsvraagstukken eerder zal toenemen dan afnemen. Wanneer we spreken over de kaders die de gemeente al heeft dan doelen wij onder andere op kaders rondom de inzet van inkoop, verbonden partijen, subsidies en participatie. 3. Aanbeveling 3 is gericht op de gemeenteraad en het college heeft daar geen specifieke zienswijze op, noch vinden wij dat gepast om die te geven.

38 van 66

Algehele bestuurlijke reactie op het advies: “Betere regie door meer Strategie” In het rapport schrijft uw Rekenkamer allereerst over de vraag of de gemeente Stichtse Vecht wel of niet een regiegemeente is. Daarna wordt een theoretisch kader met termen als regie, regievoeren en regiegemeente neergelegd. Daarna komt uw Rekenkamer tot een aantal aanbevelingen. Graag reageren we eerst op meer algemene punten en het theoretisch kader alvorens in te gaan op de aanbevelingen. Wel of niet een Regiegemeente Uit de oriënterende fase bleek dat de gemeente Stichtse Vecht niet expliciet gekozen heeft om een regiegemeente te zijn. Hiermee was de oorspronkelijke centrale vraagstelling voor het onderzoek prematuur: “ Hoe functioneert de gemeente Stichtse Vecht als regiegemeente?”. De centrale vraag en de deelvragen zijn dan ook in afstemming met de rekenkamer herijkt. (p.11 @1.4) Stichtse Vecht wordt in het onderzoek eerst wel en daarna niet een ‘regiegemeente' genoemd. Het college vindt het belangrijk om te benadrukken dat de gemeenteraad, noch het college (of organisatie) daadwerkelijk de ambitie hebben (gehad) om Stichtse Vecht consequent tot ‘regiegemeente’ om te vormen. Dit hebben we onder andere aangeven in de beantwoording van de motie M.5.1 Raad 8 november 2022.

Stichtse Vecht kiest ook nu niet voor de principiële en daarmee rigide positie om zo min mogelijk zelf te doen en zo veel mogelijk regie te voeren. Dat Stichtse Vecht en veel andere gemeenten in dit opzicht geen regiegemeente willen zijn, geven de onderzoekers zelf ook aan (p.19 @3.1). Evengoed wordt in het onderzoek en in het bijzonder in de (deel)vraagstellingen veelvuldig gesproken over regievoering als ware wij een ‘regiegemeente'. We zijn in het onderzoek van u zowel geen regiegemeente als wel een regiegemeente. Hoewel we begrip hebben voor de complexiteit van de materie, creëert dit naar onze mening eerder meer onduidelijkheid dan minder. Regie en regievoering Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met oog op een bepaald resultaat (p.12 @1.4). Het college heeft, naast de betekenis van regiegemeente, moeite met de invulling van de termen regie en regievoering. De term regie is geen eenduidig afgebakend begrip. De tabel in bijlage (p.17) geeft aan dat er verschillende definities worden gehanteerd in de literatuur.. Regie is een complex containerbegrip. Wij geven liever in specifieke gevallen aan welke concrete vorm van sturing door de overheid hierop plaats heeft, als dat überhaupt al aan de orde is.

De wijze waarop een complex begrip als ‘regie’ en/of regievoering nu door de Rekenkamer wordt ingevuld heeft voor het college geen of weinig toegevoegde waarde en zeker niet in de vorm van het model dat door de Rekenkamer is gekozen waarin verschillende vormen van sturing door de overheid onder de noemer regie worden samengevoegd. Theoretisch kader (p.38 bijlage1) In het onderzoek gaan de onderzoekers in op regie als vorm van sturen. Men onderscheidt daarbij vier typen regie in het kwadrantenmodel (p.12 @1.4). • Het eerste punt dat het college wil opmerken hierbij is dat met het model en de vier kwadranten de reikwijdte van het begrip regie sterk wordt opgerekt, ook in relatie tot bijvoorbeeld verschillende van de standaard definities zoals wij die in de bijlage aan u presenteren. Eigenlijk zijn de vier kwadranten naar de mening van het college vormen van sturing, in plaats van vormen van regie. Bijvoorbeeld uitvoeringsgerichte regie is zoals het omschreven wordt sterk gelijkend op een vorm van inkoop- en contractmanagement. Kortom het begrip regie in deze variant is niet helpend om daarmee helderder te maken wat we met elkaar bedoelen. • Wat het college verwarrend vindt, is dat in het model in de keuze van de vier hoofdvormen van regie, geen onderscheid gemaakt wordt tussen de rol en bevoegdheden van het college, raad en organisatie.

Sommige vormen van regie zoals die omschreven zijn vanuit het model zijn zo uitvoeringsgericht dat het zelfs gaat over een vorm van normale bedrijfsvoering. Het is dan niet duidelijk wat het model daar aan betere regie door meer strategie aan toevoegt. • De vraag voor het college is, lezende het rapport en lezende verschillende definities van regie (zoals opgenomen in de bijlage): wat is de essentie van regie? Dat zit ons inziens aan de onderkant van het kwadrantenmodel. Wanneer je geen expliciete doorzettingsmacht hebt komen vormen van beïnvloeding van derden aan de orde. Als een regisseur op een filmset moet je dan de acteurs 39 van 66

•

bewegen hun professionaliteit te laten zien. Als de volledige doorzettingsmacht bij de gemeente ligt is het sturing. Een andere kritische noot naar het model is dat er in de werkelijkheid een gradatie zit in de mate van doorzettingsmacht van een gemeente (van 100% doorzettingsmacht tot 100% samen met anderen). Dus als het gaat om de term doorzettingsmacht dan zit daar eigenlijk een heel spectrum achter. Dit geldt ook voor het hebben van wel of geen beleidskaders. De kernvraag moet zijn waarop willen we sturen, is dat beïnvloedbaar vanuit onze rol en positie en zo ja op welke wijze kunnen we dat dan het beste vormgeven.

Het college stelt een andere kijk op de zaak voor. Eén die even zo goed recht doet aan de bevindingen, inzichten, conclusies en aanbevelingen in dit rapport. Maar die, in onze optiek, dichter bij de belevingswereld staat van raad, college en organisatie. En waarvoor het niet nodig is de term ‘regie’ te gebruiken. Het college meent dat we dezelfde discussie makkelijker kunnen voeren op basis van bestaande kaders welke door de gemeenteraad zijn vastgesteld. In het volgende deel van de reactie plaatsen we de vier regietypen van het kwadrantenmodel naast deze kaders Contractmanagement versus beheersings- en uitvoeringsgerichte regie In het bovendeel van het kwadrantenmodel is sprake van doorzettingsmacht waarbij de gemeente eigen beleid of die van een ander kan opleggen. We komen dan al gauw op de keuze om uit te besteden ten opzichte van zelf doen of met anderen samenwerken, als de gemeente taken op afstand wil zetten. Uitbesteding is, volgens het college, primair een keuze voor een bepaalde manier van uitvoeren. En daarmee primair een zaak van het college. Wanneer de keuze valt op uitbesteding, ten opzichte van uitvoeren in eigen beheer, of inbesteden, zijn de beleidsinhoudelijke kaders reeds in een eerder stadium, door de raad vastgesteld.

De gemeente heeft bij uitbesteding een heel heldere rol als opdrachtgever en heeft daardoor volledige zeggenschap over de te leveren prestatie en / of het resultaat en dient daar goed contractmanagement op te voeren. Bij Uitbesteden komen we al gauw op het terrein van aanbesteden. Het beleid is vervat in de ‘Beleidsregels Inkoop- en aanbestedingsbeleid Stichtse Vecht’ van 2020. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vervolgens een middel om bij te dragen aan de doelstellingen die zijn geformuleerd op de inhoudelijke beleidsthema’s en terugkomen in de programmabegroting van de gemeente Stichtse Vecht. Het college stelt voor om in plaats van de term beheersings- en uitvoeringsgerichte regie de term contractmanagement te hanteren. We zijn bezig met het versterken van de inkooporganisatie en procesoptimalisatie inkoop, aanbesteding en contractmanagement. Met als doel om beter in control te komen en te blijven op de inkoop- en aanbestedingsprocessen én het blijvend versterken van inkoopcontractbeheer en contract- en leveranciersmanagement. Er zijn verbeteringen nodig in de inkooporganisatie (sturing, cultuur, houding, gedrag en eigenaarschap) en er zijn verbeteringen nodig in het contractmanagement. Met als resultaat dat de contracten beter worden “gemanaged” en” gemonitord” op basis van financieel belang en speerpunten op de gemeentelijke ambities.

De focus van het project in 2024 verschuift van analyse onrechtmatigheid grootste dossiers en hierop actie ondernemen naar de ‘basis op orde’ brengen van de inkoop- en contract management processen. Hierbij richten we de randvoorwaarden in om de organisatie steeds meer in control te laten komen om onrechtmatigheid te voorkomen. Netwerksturing en participatie versus visionaire en faciliterende regie Als je naar de onderkant van het model zakt dan gaat het over geen doorzettingsmacht hebben, maar wel afhankelijk zijn van andere partijen en van de professionaliteit van anderen. In deze gevallen wordt het een vraagstuk van samenwerken en netwerksturing. Dat is in toenemende mate de wereld waarin we leven. Dergelijke trajecten op een goede manier organiseren, waarbij het gevoel bij alle betrokken partijen blijft dat ‘we dit samen hebben gedaan’, terwijl tegelijkertijd alle betrokken partijen gekend zijn in hun eigenstandige positie is een uitdaging. Doorgaans spreken raad, college en organisatie over zulke trajecten als ‘participatie’ of ‘netwerk samenwerkingen’ (en gebruiken daarvoor niet de term ‘regie'). Voor het college volstaat de term ‘participatie’ en ‘netwerksturing’. 40 van 66

Participatieleidraad De gemeente Stichtse Vecht zet al jaren actief in op participatie met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Om participatie goed vorm te kunnen geven, is het wel van belang om een eenduidige werkwijze te hebben rondom participatie. De raad had kenbaar gemaakt dat nieuw participatiebeleid nodig was. Dit beleid diende duidelijke kaders en uitgangspunten te bevatten over participatie en aandacht te hebben voor de verschillende rollen en samenwerking tussen de samenleving, de raad, het college, en de ambtelijke organisatie. Dit beleid is vormgegeven in een Participatieleidraad en door de raad vastgesteld op 21 december 2021. Dankzij de kaders in de Participatieleidraad kunnen het college en de raad richting geven aan het participatieproces. Nota verbonden partijen Als het gaat om samenwerken in WGR constructies heeft de gemeente de nota verbonden partijen. Het is inderdaad zo, zoals de onderzoekers concluderen, dat deze nota verbonden 2018 partijen herijkt moet worden. Met de raad is afgesproken dit eens in de vier jaar te herijken. Bovendien is per 1 juli 2022 de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van kracht. Met een geactualiseerde Nota verbonden partijen kunnen wij de lijn om meer grip op het functioneren van de verbonden partijen te krijgen voortzetten.

Alleen de ‘Verbonden partijen’ die voldoen aan de definitie van het BBV vallen onder de werking van deze nota. Het college hanteert bij het besluit tot deelname of oprichting van een verbonden partij, de in deze nota uitgewerkte en door de raad vastgestelde uitgangspunten en afwegingskader. De P&C-cyclus van de verbonden partijen en de gemeentelijke P&C cyclus zijn op elkaar afgestemd. Verbonden partijen die hetzij strategisch belangrijk of beleidsrijk zijn of verhoogde risico’s kennen, krijgen een intensievere aansturing en informatievoorziening (A-categorie). In de begroting en jaarrekening van de gemeente Stichtse Vecht in de paragraaf Verbonden partijen wordt hiervan verslag gedaan. Algemene Subsidieverordening Als het gaat om faciliterende regie in het kwadrantenmodel dan valt daaronder partijen waarmee de gemeente een subsidierelatie heeft. Subsidies verstrekken we om activiteiten te ondersteunen die zonder een financiële bijdrage van de gemeente niet georganiseerd kunnen worden. Deze activiteiten stimuleren we omdat ze bijdragen aan een bepaald maatschappelijk doel. De gemeente beschikt over een Algemene Subsidieverordening dat het juridische kader en bevoegdheden van het college omvat. De inhoudelijke visie van de gemeente is beschreven in het subsidieprogramma. De gemeente stelt voor een periode van vier jaar een subsidieprogramma op, en de raad stelt deze vast.

De verantwoordingsgrens is een door de gemeenteraad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen (fouten en onduidelijkheden) moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. Het college licht eventuele onrechtmatigheden toe in de bedrijfsvoeringsparagraaf, indien de geconstateerde onrechtmatigheden de verantwoordingsgrens overschrijden. Het college hecht er waarde aan om het gesprek met de raad te voeren over de bereikte maatschappelijke doelen die we met de subsidies beogen. De rekenkamer doet op p.6, 7 en 8 van het rapport een aantal aanbevelingen op basis van de deelconclusies. Het college gaat in het onderstaande deel in op deze aanbevelingen. Aanbeveling 1: stel evalueerbare en samenhangende beleidsdoelen vast. Deze aanbeveling is voor de raad. Eerste stappen worden hiertoe al gezet. Het college werkt, in afstemming met de raad, aan een nieuwe opzet van de gemeentelijke begroting om de raad beter in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol uit te laten voeren. Zie deze aanbeveling dan ook als een handreiking om dat proces te ondersteunen. We danken de Rekenkamer voor deze handreiking en zien dit als een belangrijke ondersteuning voor de ingeslagen weg.

Het college stelt voor om deze eerste aanbeveling niet los te zien van het programma ‘Een begroting gericht op de toekomst’ en de Pilot monitoring maatschappelijke effecten in het jaarverslag 2023 (zie bijlage p.17 deelconclusie 1). In de beleving van het college, hebben raad en college samen al veel aandacht voor dit punt en sterker nog we geven er al uitvoering aan 41 van 66

In 2023 hebben we in drie werkbijeenkomsten met de raad gesproken over monitoring van maatschappelijke effecten. In samenspraak met de raad worden effectindicatoren voor de periode 20222026 bepaald en in 2024 vastgesteld. Hiermee maken we deze maatschappelijke effecten (waar mogelijk) meetbaar. In de daaropvolgende P&C-documenten rapporteren we hierover. Gelet op het traject ‘Een toekomstgerichte begroting’ acht het college deze aanbeveling overbodig. Aanbeveling 2: ontwikkel maatwerk voor regievoering vanuit een gedeeld afwegingskader. Deze aanbeveling is voor de raad en het college. Ontwikkel maatwerk vanuit een gedeeld afwegingskader zodat het type regievoering dat de gemeente hanteert ook navolgbaar en transparant is voor alle partijen die rondom een opgave samenwerken. Daarmee worden verwachtingen over en weer (tussen raad en college en tussen de gemeente en samenwerkingspartners) helder. Neem in dat afwegingskader alle mogelijke vormen van samenwerking mee. De onderzoekers doen een aanbeveling om voor de diverse vormen voor samenwerking een afwegingskader te ontwikkelen. Ze stellen een theoretisch afwegingskader voor met regie als vorm van sturing. Men onderscheidt daarbij vier typen regie in een kwadrantenmodel.