F-02 College van B&W - Memo Stand Herijking Gemeentefonds februari 2021 + bijlagen.pdf

DGWB directie Bestuur, Financien en Regio's

situatie van de Groningse en Friese gemeenten overwegen de fondsbeheerders een dergelijke uitzondering voor deze gemeenten in te richten.

Datum 2 februari 2021 Kenmerk 2021-0000053123

De fondsbeheerders proberen, door middel van het regelmatig en op verschillende wijzen informeren en consulteren van gemeenten, een verdeling te maken die draagvlak heeft onder gemeenten. Zoals besproken met uw secretariaat wil ik u vragen in het bijzonder te reflecteren op: • Zijn de criteria van de Financiële-verhoudingswet (Fvw), aangevuld met de criteria uit het bestuurlijk vastgestelde beoordelingskader, op een juiste wijze gewogen? • Hoe oordeelt de Raad over de manier waarop de kosten zijn benaderd vanuit de nettolasten van de steekproefgemeenten als basis voor het schatten van de nieuwe verdeling, zowel voor het klassiek domein als voor het sociaal domein? • Is de steekproef voldoende representatief? • Is de gekozen onderzoeksmethode (lineaire regressie) adequaat toepasbaar gemaakt (‘met gezond verstand’) om een kostengeoriënteerde verdeling te bewerkstelligen in zowel het klassiek als sociaal domein, ook in meerjarig perspectief? • Is de gekozen verfijning in het klassiek domein (ter oplossing van het “kip-ei-probleem”) met betrekking tot de correctie voor eigen inkomsten en de specifieke vaste bedragen ten bate van het benaderen van de noodzakelijke kosten voor de verdeling plausibel? • Zijn de keuzes die gemaakt zijn ten aanzien van de positie van de G4 in de verdeling plausibel en uitlegbaar? Zijn de kosten als gevolg van extra taken van de G4 in de nieuwe

verdeling voldoende gehonoreerd? • Zijn de gemaakte keuzes ten aanzien van de verevening van belastingcapaciteit Onroerendezaakbelasting (OZB) en de verevening van Overige Eigen Middelen (OEM) in lijn met het doel van de verdeling zoals verwoord in de Fvw? Zijn de kosten en inkomsten in voldoende mate tegen elkaar afgewogen? • Wat is de opvatting van de Raad over de uitlegbaarheid van de effecten van de nieuwe verdeling voor gemeenten? Ziet de Raad aanleiding om voor specifieke van gemeenten een uitzonderingsclausule te creëren naast de algemene uitkering? Hoe kijkt de Raad aan tegen het specifieke voorstel van de fondsbeheerders om een uitzonderingspositie te maken voor nadeelgemeenten in Groningen en Friesland? • Hoe kijkt de Raad naar het voorgestelde ingroeipad en het voornemen van de fondsbeheerders om over vier jaar een evaluatie uit te voeren op de nieuwe verdeling? Past de insteek van het periodiek onderhoud hierbij? • Hoe beoordeelt de Raad het voorstel om voorafgaand aan de invoering van de nieuwe verdeling de budgettaire omvang per onderdeel/cluster vast te stellen aan de hand van de jaarrekeningcijfers 2019 (Informatie voor derden)? • Voldoet het objectief verdeelmodel en de overgangsregeling voor beschermd wonen aan de bestuurlijke afspraken?

Pagina 2 van 3

DGWB directie Bestuur, Financien en Regio's

De gepresenteerde herverdeeleffecten van de nieuwe verdeling zijn gebaseerd op onderzoeksjaar 2017. Inmiddels zijn recentere data beschikbaar. Zoals beschreven in de bijgevoegde notitie zullen de herverdeeleffecten in aanloop naar de invoering van de nieuwe verdeling worden geactualiseerd. De consultatie van VNG zal zijn gebaseerd op de rekeningcijfers 2019. Deze cijfers zullen daarom af gaan wijken van hetgeen in de bijgevoegde notitie is beschreven. De fondsbeheerders vinden het echter van belang dat in deze adviesaanvraag aan u de relatie van de notitie met de onderzoeksrapporten zichtbaar is in de uitkomsten.

Datum 2 februari 2021 Kenmerk 2021-0000053123

Na weging van uw advies zal ik ook de VNG consulteren. Definitieve besluitvorming over de invoering van de nieuwe verdeling is aan een nieuw kabinet. Ik stel het op prijs als ik uw reactie uiterlijk 1 maart 2021 kan ontvangen, zodat ik het verdeelvoorstel en uw advies, indien nodig vergezeld van een reactie, aan de VNG kan voorleggen. Een afschrift van deze adviesaanvraag heb ik aan de Tweede Kamer gezonden. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, Fiscaliteit en Belastingdienst,

drs. K.H. Ollongren

Pagina 3 van 3

Raad voor het Openbaar Bestuur

Directie Bestuur, Financiën en Regio's Bekostiging Binnenlands Bestuur Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126 Bijlage(n)

Toelichting verdeelvoorstel en samenvatting t.b.v. adviesaanvraag ROB

Samenvatting

De afgelopen twee jaar hebben de fondsbeheerders samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gewerkt aan de nieuwe verdeling van het gemeentefonds. Een nieuwe verdeling is nodig omdat de huidige verdeling niet meer goed aansluit bij de kosten van gemeenten. Dit geldt vooral voor het sociaal domein. Daarnaast is de manier waarop de verdeling rekening houdt met de verschillen in eigen inkomsten tussen gemeenten sinds 1997 niet meer geactualiseerd. Ook bestaat er al langer de behoefte de verdeling eenvoudiger te maken. Gemeenten zijn op verschillende manieren, zowel ambtelijk als bestuurlijk, betrokken geweest bij de onderzoeken naar de nieuwe verdeling. Met de VNG hebben we afgesproken – omdat dit kabinet geen besluit meer neemt over de invoering van de nieuwe verdeling – samen de besluitvorming door het volgend kabinet voor te bereiden. Als eerste vragen de fondsbeheerders de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een advies over de keuzes die gemaakt zijn in de nieuwe verdeling. De ROB wordt gevraagd te adviseren of de nieuwe verdeling invulling geeft aan de doelen en de uitgangspunten van het gemeentefonds en of de belangrijkste knelpunten zijn opgelost. Na ontvangst van het advies van de ROB volgt de adviesaanvraag aan de VNG. Bij deze adviesaanvraag wordt het advies van de ROB met een reactie van de fondsbeheerders bijgevoegd.

Voor het beantwoorden van de adviesaanvraag moet de ROB beschikken over de achtergronden van en de overwegingen bij de keuzes in de nieuwe verdeling en het effect daarvan voor gemeenten. Deze notitie bevat deze informatie. De notitie is vrij technisch van aard. Deze samenvatting is bedoeld om de keuzes en de gevolgen daarvan op hoofdlijnen te beschrijven. Doelen en uitgangspunten van de verdeling Het doel van de verdeling is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat ze een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk: mensen moeten in principe toegang hebben tot hetzelfde voorzieningenniveau en dat mag niet afhankelijk zijn van de plek waar iemand woont. Die gelijkwaardige financiële uitgangspositie ontstaat door in de verdeling van het gemeentefonds een balans te zoeken tussen de verschillende eisen uit de Financiële-verhoudingswet: het volgen van de noodzakelijke kosten van gemeenten (kostenoriëntatie), rekening houden met de mogelijkheden die gemeenten zelf hebben om een deel van die kosten uit eigen inkomsten te dekken (inkomstenverevening), niet te gedetailleerd verdelen om te voorkomen dat de verdeling als bestedingsnorm gaat werken (globaliteit) en het vermijden van beloning van goed of slecht gedrag (ongewenste prikkelwerking).

Pagina 1 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Daarnaast moet de verdeling in de tijd voldoende stabiel zijn, zodat budgetten niet te veel schommelen. Maar de verdeling moet wel zo flexibel zijn dat deze meebeweegt met de veranderende kosten die gemeenten maken. Om aan deze eisen te voldoen is het takenpakket van gemeenten opgedeeld naar gelijksoortige beleidsvelden (clusters), zodat het mogelijk is een verdeling te maken op basis van kostenfactoren (maatstaven) die een uitlegbare en in de tijd stabiele relatie hebben met de noodzakelijke kosten van het takenpakket. Daarna is gekeken in welke mate gemeenten deze kosten zelf kunnen dekken (inkomstenverevening) door een inschatting te maken van de mate waarin gemeenten over eigen inkomsten kunnen beschikken (onder andere via de onroerendezaakbelasting en uit overige eigen middelen). Het verschil tussen de inschatting van de kosten en de veronderstelde eigen inkomsten is wat gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen. Het onderzoek is opgedeeld in twee delen: het sociaal domein en het klassiek domein. De fondsbeheerders hebben voor deze tweedeling gekozen, omdat gemeenten in deze domeinen wezenlijk andere taken hebben, binnen beide domeinen andere vragen lagen die moesten worden beantwoord en de bestuurlijke dynamiek anders is. De fondsbeheerders hebben er samen met de onderzoeksbureaus wel voor gezorgd dat beide onderdelen goed op elkaar aansluiten.

Zelfde uitgangspunten, andere balans In de nieuwe verdeling is vastgehouden aan de bestaande uitgangspunten van de Financiële-verhoudingswet. Met het nieuwe model is het gelukt om binnen deze uitgangspunten de knelpunten (waaronder aansluiting kosten sociaal domein, inkomstenverevening en complexiteit) op te lossen. De balans tussen deze uitgangspunten is in de nieuwe verdeling echter wel veranderd. De verdeling is globaler geworden, minder rekening houden met verschil De verdeling is globaler geworden vanwege de wens tot vereenvoudiging, meer transparantie en betere uitlegbaarheid. Dat betekent wel dat niet meer alle kostenverschillen tussen gemeenten worden meegenomen. Zo is het aantal clusters waaruit de verdeling bestaat kleiner geworden en vervalt ongeveer de helft van het aantal maatstaven waaruit de huidige verdeling bestaat. De verdeling sluit goed aan bij de kosten Om aansluiting te krijgen bij de kosten van gemeenten zijn allereerst alle netto lasten (de lasten na aftrek van kostendekkende heffingen, leges, etc.) in de verdeling meegenomen. Daarmee wijken we af van de keuzes uit 2015 (in dat jaar is groot onderhoud gepleegd), toen voor sommige taken minder geld werd verdeeld (zoals de taken voor bestuur en ondersteuning en cultuur).

Destijds is in de verdeling verondersteld dat gemeenten een deel van die taken uit eigen middelen betalen in verband met de hoge mate van beleidsvrijheid. De fondsbeheerders doen in de nieuwe verdeling geen uitspraak over welke kosten met eigen middelen betaald moeten worden. In de onderzoeksrapporten wordt toegelicht hoe de keuzes zijn gemaakt voor de verdeling van de afzonderlijke clusters (zie ook paragraaf 4 tot en met 6 van deze notitie). En er is opnieuw gekeken naar de inkomsten Omdat alle netto lasten worden meegenomen, moet ook opnieuw worden gekeken naar de mate waarin gemeenten over eigen middelen kunnen beschikken (zie

Pagina 2 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

paragraaf 9). Kosten en inkomsten zijn niet los verkrijgbaar, stelt ook de ROB in zijn advies uit september 2019. Bij het groot onderhoud is daar niet naar gekeken omdat, gekoppeld aan de keuze om niet alle lasten mee te nemen, een deel van de eigen inkomsten buiten beschouwing is gelaten. In de verdeling wordt de mate waarin de onroerendezaakbelasting wordt verevend verhoogd. Ten eerste door het actualiseren van de rekentarieven waarmee de belastingcapaciteit wordt ingeschat naar het landelijk gemiddelde OZB-tarief (in de verdeling wordt een inschatting gemaakt van de belastingcapaciteit; de feitelijke tarieven die gemeenten gebruiken zijn niet van invloed op de verdeling). Ten tweede door de verschillen in WOZ-waarde zwaarder te laten meewegen in het aandeel van de belastingcapaciteit die meetelt in de verdeling (vereveningspercentage). Verder is gekeken naar de manier waarop en de mate waarin de overige eigen middelen verevend worden. Hier is vastgehouden aan de veronderstelling dat gemeenten een deel van hun kosten moeten kunnen bekostigen uit overige eigen middelen (paragraaf 9). Het verdelen naar rato van feitelijke inkomsten is in verband met de stabiliteit van de verdeling (de overige eigen middelen fluctueren sterk van jaar op jaar tussen gemeenten) niet wenselijk.

Zo min mogelijk uitzonderingsposities in de verdeling In de huidige verdeling hebben de G4 en de Wadden een specifiek vast bedrag. De vaste bedragen voor de G4 zijn in 1997 vastgesteld (en in 2015 deels geobjectiveerd met specifieke maatstaven) toen bleek dat de verdeling de kosten van de G4 niet goed benaderde. De Waddengemeenten hebben vanwege hun bijzondere ligging sinds 1984 een uitzonderingspositie in de verdeling. In de nieuwe verdeling worden deze vaste bedragen van de G4 – op twee na – en de Wadden afgebouwd. Het was nadrukkelijk het doel van de nieuwe verdeling om de kosten van alle gemeenten, en dus ook van de G4 en de Wadden, zo goed mogelijk te benaderen met het objectieve verdeelmodel. Er geldt voor alle gemeenten, ook voor de G4 en de Wadden, dat de uitkomst van het model nooit precies aansluit bij de kosten. Het uitgangspunt is dat gemeenten dit verschil dekken met eigen inkomsten. Omdat het nieuwe verdeelmodel de kosten van de G4 en de Wadden beter benadert dan het huidige model, kunnen de vaste bedragen voor de G4 worden afgebouwd. Omdat de fondsbeheerders het vaste bedrag dat voor alle gemeenten (onafhankelijk van hun grootte) geldt hebben verhoogd om schaalnadelen van kleine gemeenten te compenseren, kan het specifieke vaste bedrag voor de Wadden vervallen.

Uitkomsten van de verdeling De vergelijking van de nieuwe met de huidige verdeling geeft een ander beeld dan in het voorjaar van 2020, toen alleen de resultaten van het sociaal domein bekend waren (paragraaf 10). In de tabel hieronder is het integrale herverdeeleffect ten opzichte van de huidige verdeling opgenomen. Het herverdeeleffect kan worden onderverdeeld in herverdeeleffecten voor het klassiek domein (KD), het sociaal domein (SD) en de herverdeeleffecten als gevolg van de verevening van algemene eigen middelen

Pagina 3 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

(AEM). Deze laatste is onderverdeeld naar het effect van de verevening van onroerendezaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM). Tabel: totale herverdeeleffect per grootteklasse

0-20.000 20-50.000 50-100.000 100-250.000 >250.000

Sociaal Domein

Klassiek Domein

Inkomsten OZB+OEM

Totaal

-109 -87 -74 -52 10

190 166 175 184 45

-73 -81 -94 -103 -115

8 -1 8 29 -61

(*) exclusief het effect van het aangepaste woonplaatsbeginsel Jeugd

Het globale beeld voor het sociaal domein was in het voorjaar van 2020 al bekend: de verdeling in het sociaal domein laat een verschuiving van kleine naar grote gemeenten zien. Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten in het sociaal domein gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten, waar de huidige verdeling niet voldoende rekening mee houdt. Nadelige herverdeeleffecten (het verschil tussen de huidige en de nieuwe verdeling) in het sociaal domein hangen vooral samen met het cluster Wmo en Jeugd. Sommige gemeenten kregen in het cluster Wmo te veel geld en daarnaast is de relatieve omvang van dit cluster in de huidige verdeling te groot: gemeenten hebben op dit cluster minder uitgaven dan in de huidige verdeling verondersteld werd. Voordelige herverdeeleffecten hangen samen met de nieuwe verdeling en met de grotere relatieve omvang van het cluster Jeugd. Voor het klassiek domein geldt dat de herverdeeleffecten vooral samenhangen met het afgenomen belang in de verdeling van de maatstaven bebouwingsdichtheid, het aantal woonruimten en de oppervlakte land. Dit heeft een nadelig effect voor sommige kustgemeenten die vaak een hoge bebouwingsdichtheid kennen en waar relatief veel recreatiewoningen staan. Bij kleine gemeenten wordt het kleinere aandeel van de oppervlakte land deels gecompenseerd via het hogere vaste bedrag dat voor alle gemeenten geldt.

Daarnaast is bij de herverdeeleffecten sprake van een verschuiving van lokale naar regionale en landelijke centrumfuncties van gemeenten. Gemeenten met grote nadelige effecten Vergeleken met de huidige verdeling zijn er gemeenten die fors nadeel ondervinden van de nieuwe verdeling (meer dan € 60 per inwoner). Dit hangt soms samen met de aanwezigheid van grote bedrijfscomplexen. Er is voor gekozen om de mate waarin de belastingcapaciteit die samenhangt met deze complexen wordt verevend, te maximeren. Dit is gedaan omdat ook de kosten die samenhangen met deze complexen globaler in de verdeling zijn meegenomen. Een groep gemeenten in Groningen en Friesland heeft ook nadeel van de nieuwe verdeling. Dat hangt samen met de verdeling in het sociaal domein. Op verzoek van de fondsbeheerders heeft het onderzoeksbureau de achtergrond van het herverdeeleffect onderzocht. De conclusie is dat de nieuwe verdeelmodellen ook voor deze gemeenten aansluiten bij de kosten. Vergeleken met de huidige modellen komen echter enkele maatstaven te vervallen waar deze gemeenten

Pagina 4 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

bovengemiddeld baat bij hadden. Het gaat dus vooral om een verschil tussen de huidige en de nieuwe verdeling. Gemeenten in die regio kennen een zwakke sociaal-economische structuur en er is sprake van bevolkingsdaling. Zij maken relatief veel kosten in het sociaal domein vergeleken met het klassiek domein, terwijl het vermogen om eigen inkomsten te realiseren beneden gemiddeld is. Het is niet mogelijk om binnen de verdeling (door het opnemen van extra of andere maatstaven) de nadelige effecten te compenseren. De ROB merkt in zijn advies uit september 2019 op dat in het uiterste geval middelen voor specifieke gemeenten moeten worden afgezonderd als het niet in de rede ligt dat gemeenten deze effecten zelf kunnen opvangen. Vanwege de zeer beperkte financiële draagkracht van deze gemeenten en de specifieke sociaaleconomische structuur, waar momenteel met verschillende programma’s ook in wordt geïnvesteerd, vinden de fondsbeheerders het in de rede liggen de nadelige effecten voor deze gemeenten te compenseren. Het voorstel is om hiervoor tijdelijk middelen af te zonderen binnen het gemeentefonds. De feitelijke uitwerking van dit voornemen volgt na besluitvorming door het volgend kabinet.

Het ingroeipad en een evaluatie Het voorstel voor de invoering van de nieuwe verdeling gaat samen met een voorstel voor een ingroeipad waarmee de herverdeeleffecten verspreid over een aantal jaren worden ingevoerd (paragraaf 11). Met de VNG is afgesproken een generiek ingroeipad te hanteren met een herverdeeleffect van maximaal € 15 per inwoner per jaar, voor zowel gemeenten die voordeel als gemeenten die nadeel hebben van de nieuwe verdeling. Omdat het sociaal domein nog in beweging is, stellen de fondsbeheerders voor om de verdeling tijdig te evalueren. De evaluatie zal in 2025 starten zodat gemeenten tijdig duidelijkheid hebben over het verdeelmodel vanaf 1 januari 2027. Als de evaluatie daar aanleiding toe geeft wordt de verdeling aangepast. In aanloop naar de evaluatie worden de ontwikkelingen via het reguliere onderhoud van het model in de gaten gehouden. Beschermd Wonen Als afzonderlijk onderdeel binnen de herijking is een nieuw objectief verdeelmodel ontwikkeld voor beschermd wonen, met bijbehorende overgangsregeling (paragraaf 7). Het betreft één van de financiële punten uit het advies van het Expertiseteam van de VNG waarmee Rijk en VNG in juli 2019 hebben ingestemd. Het voornemen is om het nieuwe objectieve verdeelmodel voor beschermd wonen vanaf 2023 geleidelijk in te voeren. Daarvoor is een overgangsregeling ontworpen die 10 jaar duurt.

De overgangsregeling ondersteunt zowel de doordecentralisatie als de landelijke beweging die samenhangt met de inhoudelijke transformatie naar zoveel mogelijk lokale en ambulante ondersteuning en de af- en opbouw van voorzieningen. De herijking in het bredere perspectief van de financiële verhoudingen Ook voor de andere gemeenten (met minder grote herverdeeleffecten) moet de uitkomst geplaatst worden in het bredere perspectief van de financiële en bestuurlijke verhoudingen en de financiële positie van gemeenten. Naast de verdeling en de omvang van het gemeentefonds, vraagt dit ook een verdere beschouwing van de reikwijdte van wet- en regelgeving, de beleidsvrijheden die gemeenten op diverse domeinen kennen en welke instrumenten passend zijn.

Pagina 5 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Over de omvang van de verdeling hebben de fondsbeheerders in de brief aan de Tweede Kamer van 7 december 2020 al aangegeven dat invoering van de nieuwe verdeling verschuift naar 1 januari 2023. Dit is nodig vanwege de huidige financiële positie van gemeenten en de nog lopende gesprekken met gemeenten over onder andere de toereikendheid van de financiering van de jeugdzorg. Het is van belang dat de financiële afspraken met gemeenten helder zijn voordat de nieuwe verdeling in kan gaan. Ter voorbereiding op de volgende kabinetsperiode hebben het Rijk en de medeoverheden gewerkt aan een aantal bouwstenen in de financiële verhoudingen, waaronder bouwstenen ten bate van de verruiming en modernisering van het gemeentelijk belastinggebied en de evaluatie van de normeringssystematiek. Het gaat om een goede balans tussen ambities op maatschappelijke opgaven en het daartoe ter beschikking staande instrumentarium en middelen voor medeoverheden. Ook hierover moet het volgende kabinet besluiten.

Pagina 6 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Toelichting op de verdeel(technische) keuzes 1 Introductie Tijdens het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) van 23 mei 2018 spraken de fondsbeheerders met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) af om het gemeentefonds te herijken. 1 De onderzoeken voor het klassiek en sociaal domein 2 zijn in het najaar van 2020 afgerond en op basis hiervan is door de fondsbeheerders een voorstel voor een nieuwe integrale verdeling uitgewerkt. Met de nieuwe verdeling streven de fondsbeheerders naar het oplossen van de geconstateerde knelpunten die de afgelopen jaren in verschillende adviezen en moties zijn benoemd, bijvoorbeeld over de verdeling van het sociaal domein en de mate waarin de eigen inkomsten van gemeenten een rol spelen in de verdeling. De nieuwe verdeling sluit beter aan bij de kosten die gemeenten maken en de mate waarin ze die uit eigen middelen kunnen dekken. Daarnaast komt de nieuwe verdeling tegemoet aan de wens 3 om de verdeling sterk te vereenvoudigen. Een nieuwe verdeling leidt per definitie tot herverdeeleffecten en dus tot gemeenten die voordeel en gemeenten die nadeel ondervinden van de herijking. De invoering van de nieuwe verdeling gaat daarom gepaard met afspraken over een ingroeipad.

Leeswijzer In deze notitie lichten de fondsbeheerders het integrale verdeelvoorstel toe, waarin voor het klassiek domein, het sociaal domein en de inkomstenverevening voorstellen worden gedaan. Het integrale verdeelvoorstel bestaat uit deze drie onderdelen, waarbij ook enkele keuzes gemaakt zijn die alle drie de onderdelen raken (zoals het indien mogelijk gebruikmaken van dezelfde maatstaven, in welke mate de eigen inkomsten meetellen en hoe moet worden omgegaan met de omvang van de verschillende clusters). De verdeling moet voldoen aan het met de VNG afgesproken beoordelingskader, waarin de eisen van de Financiëleverhoudingswet (Fvw) centraal staan. In deze notitie lichten we de belangrijkste keuzes toe aan de hand van oplossingen voor de knelpunten die aanleiding waren voor de herijking, met daarbij oog voor de gestelde uitgangspunten. Eerst volgt een beschrijving van de uitgangspunten (paragraaf 3). Daarna een beschrijving van enkele keuzes die voor het hele gemeentefonds gelden (paragraaf 4). Vervolgens volgt de toelichting op hoofdlijnen van de nieuwe verdeling van het klassiek en het sociaal domein (respectievelijk paragraaf 5 en 6) en apart het onderdeel Beschermd wonen (paragraaf 7). Als afronding van de kostenmodellen wordt een oordeel gegeven over de mate waarin deze voldoen aan de (in paragraaf 3) gestelde uitgangspunten (paragraaf 8).

Paragraaf 9 gaat in op de verdeling van eigen inkomsten van gemeenten. De integrale herverdeling en bijbehorende voorlopige herverdeeleffecten komen in paragraaf 10 aan bod, waarbij ook wordt stil gestaan bij de groepen gemeenten met grote nadelige herverdeeleffecten en bij de manier waarop de herverdeeleffecten nog zullen worden geactualiseerd. Tot slot wordt in paragraaf 11 enkele relevante punten besproken voor het verdere proces richting invoering: het ingroeipad, een Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 775 B, nr. 18 In het onderzoek maken we onderscheid in twee domeinen: het sociaal domein en het klassiek domein (waarmee de overige onderdelen van het gemeentefonds worden bedoeld). Dit onderscheid is om onderzoekstechnische redenen en doet niets af aan de vrije besteedbaarheid van de algemene uitkering. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2018, 34300 VII, nr. 28 1 2

Pagina 7 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

voorstel voor de evaluatie van de nieuwe verdeling en de inrichting van het onderhoud de komende jaren. 2 Aanleiding voor herijking van de verdeling van het gemeentefonds De afgelopen jaren is een aantal rapporten en brieven verschenen van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB; voorheen Raad voor de financiële verhoudingen) 4, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) 5 en de Raad van State (RvS) 6 over verschillende onderdelen van de financiële verhoudingen. In de kern onderschrijven deze rapporten en brieven dat de uitgangspunten die in de Financiële-verhoudingswet (Fvw) vastgelegd zijn en aan de basis liggen van de verdeling van het gemeentefonds robuust zijn, maar dat herijking van de balans tussen deze uitgangspunten nodig is. Het uitvoeren van enkel groot onderhoud van het gemeentefonds, waarbij sommige delen wel en sommige delen niet worden herijkt, is niet meer toereikend om de knelpunten op te lossen. ROB, VNG en RvS wijzen onder meer op het fors in omvang toegenomen takenpakket van gemeenten, de verschillende maten van beleidsvrijheid in het takenpakket en de neiging om steeds meer recht te willen doen aan kostenverschillen tussen gemeenten.

Specifiek voor het sociaal domein geldt dat een deel van de verdeling gebaseerd is op de praktijk van voor de decentralisaties en dat enkele maatstaven al enkele jaren niet worden geactualiseerd vanwege ongewenste financiële effecten (zoals de verdeelmaatstaven die gebruik maken van de inkomensstatistiek). Voor het klassiek domein geldt dat bij het groot onderhoud in 2014 een aantal fundamentele punten niet is aangepakt, met als voornaamste de mate waarin eigen inkomsten van gemeenten een rol spelen in de verdeling. De stapeling van verdeelkeuzes die de afgelopen jaren gemaakt zijn – die ieder voor zich logisch en uitlegbaar waren – hebben al met al geleid tot een complex en ondoorzichtig verdeelmodel. Het klassiek en sociaal domein hebben hun eigen aanleiding, dynamiek en voorgeschiedenis. Voorafgaand aan de start van het herijkingstraject in maart 2019 zijn voor beide onderdelen eerst een aantal vooronderzoeken uitgevoerd. De fondsbeheerders vinden een integrale herijking op basis van dezelfde uitgangspunten van belang, gezien de samenhang van de delen, en hebben daarom gekozen voor parallelle trajecten voor het klassiek en het sociaal domein.

3 Uitgangspunten van de Fvw staan centraal Het doel van het herijkingstraject is te komen tot een verdeling die past bij de uitgangspunten van de Fvw, waarbij bijzondere aandacht is voor een eenvoudigere, meer transparante en beter uitlegbare verdeling. Draagvlak voor de verdeling staat of valt met de transparantie en uitlegbaarheid van de verdeling en met de mate waarin de uitkomsten van de verdeling te herleiden zijn tot gemaakte keuzes. Dit stelt niet alleen eisen aan de inhoudelijke keuzes, maar ook aan het besluitvormingsproces en de mate waarin gemeenten daarbij betrokken zijn. Er is vooraf een gezamenlijk beoordelingskader met de VNG vastgesteld, om een goed oordeel te kunnen geven over de mate waarin de doelen behaald zijn. 7

(Rfv 2017): Eerst de politiek, dan de techniek en Economisch omgaan met de financiële verhoudingen (VNG, 2014): Bepalen betekent betalen 6 (RvS, 2016): En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen 7 Vastgesteld tijdens het Bestuurlijke Overleg Financiële Verhoudingen op 19 september 2019 4 5

Pagina 8 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Naast de uitgangspunten van de Fvw en een toelichting op de manier waarop gemeenten betrokken zijn, bespreken we in deze paragraaf ook de onderzoeksmethodiek. De onderzoeksmethode vervult een belangrijke rol in de navolgbaarheid van de gemaakte keuzes. 8 3.1 De verdeling moet voldoen aan de eisen van de Fvw De uitgangspunten voor een rechtvaardige verdeling zijn vastgelegd in de Fvw uit 1997. De fondsbeheerders houden vast aan deze uitgangspunten. Het doel van de verdeling blijft: iedere gemeente moet in staat zijn haar burgers bij gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden. 9 Het voorzieningenniveau waar inwoners toegang toe hebben mag in principe niet afhankelijk zijn van de plek waar zij wonen. Om dat te bereiken moeten gemeenten in een gelijkwaardige financiële uitgangspositie gebracht worden. Die gelijkwaardige financiële uitgangspositie ontstaat door in de verdeling een balans te zoeken tussen de volgende eisen uit de Fvw: het volgen van de noodzakelijke kosten van gemeenten (kostenoriëntatie), rekening houden met de mogelijkheden die gemeenten zelf hebben om een deel van die kosten uit eigen inkomsten te dekken (inkomstenverevening), niet te gedetailleerd verdelen om te voorkomen dat de verdeling normerend gaat werken (globaliteit) en het vermijden dat goed of slecht gedrag beloond wordt (ongewenste prikkelwerking).

Daarnaast moet de verdeling in de tijd voldoende stabiel zijn, zodat budgetten niet te veel schommelen, maar wel zodanig flexibel dat zij meebeweegt met de ontwikkeling van de kosten die gemeenten maken. Vooral de eerste twee eisen (kostenoriëntatie en globaliteit) staan op gespannen voet met elkaar. In het onderzoek is gestreefd naar een goede balans tussen deze uitgangspunten. 3.2 Een gezamenlijk proces en beoordelingskader Draagvlak voor de verdeling staat of valt met de transparantie en uitlegbaarheid van de uiteindelijke verdeling en de onderliggende gemaakte keuzes en met de mate waarin de uitkomsten te herleiden zijn tot die keuzes. Naast een onderzoeksmethode die hieraan bijdraagt moet ook het ambtelijke en bestuurlijke proces transparant zijn. De verdeling van het gemeentefonds is immers niet alleen een technische exercitie, maar vraagt ook om bestuurlijke keuzes. 3.2.1 Een gezamenlijk proces De fondsbeheerders hebben daarom vanaf het begin ingezet op een zo transparant mogelijk gezamenlijk proces met gemeenten. Gemeenten en de VNG zijn zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau gedurende het gehele traject betrokken geweest. Het onderzoek werd begeleid door drie ambtelijke begeleidingscommissies (een voor het klassiek en twee voor het sociaal domein). Daarnaast boog een bestuurlijke kopgroep zich over de belangrijkste keuzes.

De bestuurlijke kopgroep bestond tot en met het voorjaar 2020 uit wethouders van gemeenten van drie commissies van de VNG (Financiën, Zorg en Participatie) en vanaf het voorjaar 2020, toen het accent op het klassiek domein kwam te liggen, alleen uit leden van de commissie Financiën. De adviezen uit deze gremia zijn aan de respectievelijke 8 Het gebruik van deze onderzoeksmethodiek is net als het beoordelingskader tijdens het Bestuurlijke Overleg Financiële Verhoudingen op 19 september 2019 afgesproken. 9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34775-B, nr. 18

Pagina 9 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

stuurgroepen voor het klassiek en sociaal domein voorgelegd. De stuurgroepen begeleidden de onderzoeken, stelden de (deel)resultaten vast en brachten over de keuzes een advies uit aan de fondsbeheerders. Daarnaast organiseerde de VNG op gezette tijden voor het klassiek en sociaal domein aparte klankbordgroepen waar medewerkers van gemeenten aan de onderzoeksbureaus en/of de fondsbeheerders vragen konden stellen over de inhoud en de stand van zaken van de onderzoeken. 3.2.2 Een gezamenlijk beoordelingskader Naast de eisen uit de Financiële-verhoudingswet zijn in het beoordelingskader van het herijkingsonderzoek aanvullende criteria opgenomen met het oog op de wens om te komen tot een globalere en beter uitlegbare verdeling. Vanzelfsprekend speelt de betrouwbaarheid van het onderzoek daar ook een rol in: dat moet zorgvuldig en transparant worden uitgevoerd en de uitkomsten moeten navolgbaar zijn. In de volgende paragraaf wordt daarom expliciet stilgestaan bij de onderzoeksmethode. Het beoordelingskader is afgestemd met de stuurgroepen en vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen van de fondsbeheerders met de VNG in september 2019.

10 3.3 Navolgbare onderzoeksmethode: regressieanalyse Na het groot onderhoud in 2015 en 2016 is vanuit de VNG en de ROB aandacht gevraagd voor de houdbaarheid van de speciaal voor het gemeentefonds ontwikkelde methode van verschillenanalyse. Voornaamste knelpunt was dat deze onderzoeksmethode niet voldoende transparant werd gevonden: de gebruikte maatstaven en de mate waarin deze meewegen in de verdeling (de gewichten van de maatstaven) waren niet navolgbaar genoeg vanwege de subjectieve (handmatige) manier waarop deze werden vastgesteld. In aanloop naar het herijkingsonderzoek is een inventarisatie van mogelijke onderzoekmethoden voor het sociaal domein gemaakt. De beoogde methode moet in staat zijn om verbanden tussen kosten en structuurkenmerken goed te kunnen onderbouwen en bovendien betrouwbaar en navolgbaar zijn. Meer concreet: de benodigde gegevens moeten beschikbaar, betrouwbaar en periodiek te actualiseren zijn, zonder onoverkomelijke kosten en administratieve lasten. 11 Dit leidde tot de keuze om de herijking te baseren op lineaire regressie, op basis van de netto lasten van gemeenten. Met het oog op de uitlegbaarheid en consistentie van de verdeling van de algemene uitkering is in overleg met de VNG in het voorjaar van 2019 ook voor het klassiek domein voor regressieanalyse gekozen (hierna: “de methode”, tenzij expliciet anders opgeschreven).

Deze methode is zowel praktisch uitvoerbaar, wetenschappelijk verantwoord (meer objectief) als bestuurlijk acceptabel. De methode leidt – mits goed toegepast – weliswaar tot statistisch goede en navolgbare modellen, maar biedt desondanks geen garantie voor een logisch verband tussen de gekozen maatstaven en de kosten. De toepassing van deze methode dient dan ook met een flinke dosis gezond verstand te gebeuren. 12

10 11 12

Voor de concrete uitwerking kunnen de onderzoeksrapporten van AEF en Cebeon geraadpleegd worden. (SEO, 2018): De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het Gemeentefonds: (ROB, september 2019): Briefadvies herijking gemeentefonds Pagina 10 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

3.3.1 Verfijning toepassing methode voor het klassiek domein In het voorjaar van 2020 trokken de fondsbeheerders de conclusie dat de uitkomsten voor het verdeelmodel in het sociaal domein plausibel waren en een verbetering vergeleken met de huidige verdeling. De toepassing van de methode in het klassiek domein leidde echter niet zonder meer tot uitlegbare verdeelmodellen. 13 Dit hing onder meer samen met de invloed van eigen inkomsten op de netto lasten van gemeenten. Daarnaast bleek voor de regressieanalyse de voorgestelde clusterindeling in het klassiek domein te grof om tot goede kostengeoriënteerde verdeelmodellen te komen. Tot slot geldt voor het klassiek domein dat sommige structuurkenmerken slechts voor een kleine groep gemeenten relevant zijn. De kans bestaat dat regressie dit niet goed oppakt, omdat de toegevoegde waarde voor alle andere gemeenten beperkt is. Dit alles maakt dat – naast de beoordeling van de statistische kwaliteit van de verdeelmodellen – ook steeds is gekeken naar de aansluitverschillen voor groepen steekproefgemeenten met bepaalde structuurkenmerken (zo is naast bodemgesteldheid ook gekeken naar meerkernigheid, centrumfunctie, et cetera). In overleg met de stuurgroep is daarom een werkwijze ontwikkeld waarbij de methode toepasbaar is gemaakt voor het klassiek domein (zie paragraaf 4.2.2 voor een nadere toelichting).

De fondsbeheerders achten het verschil in werkwijze uitlegbaar, omdat in het sociaal domein de kosten als gevolg van de beperktere mate van beleidsvrijheid meer gelijk verdeeld zijn over gemeenten. De spreiding van de netto lasten (per inwoner) tussen gemeenten is in het sociaal domein kleiner dan in het klassiek domein. Voor een gedetailleerde beschrijving van de werkwijze voor het klassiek en sociaal domein verwijzen we naar de respectievelijke onderzoeksrapporten van CEBEON en AEF. 4 Inrichting van de verdeling: globaal en kostengeoriënteerd Het is van belang een goed evenwicht te vinden tussen de criteria kostenoriëntatie en globaliteit. Teveel nadruk op kostenoriëntatie staat namelijk op gespannen voet met het feit dat de algemene uitkering geen ‘verzameling van budgetten’, maar vrij besteedbaar is. De verdeling van de algemene uitkering moet daarom goed aansluiten bij de noodzakelijke kosten van gemeenten, maar niet zodanig gedetailleerd zijn dat hij als kostennorm gaat dienen (ofwel globaal genoeg zijn). De huidige verdeling helt over naar kostenoriëntatie ten koste van de globaliteit, zoals de VNG en ROB ook in verschillende adviezen hebben aangegeven. In het voorstel wordt de nadruk meer gelegd op globaliteit. Dit past beter bij de vrije besteedbaarheid van het gemeentefonds.

Dit betekent een herziening van de clusterindeling (paragraaf 4.1) en een reductie van het aantal maatstaven dat in de verdeling gebruikt wordt (paragraaf 4.3). Ook betekende het een keuze als het gaat om de manier waarop invulling wordt gegeven aan het criterium kostenoriëntatie (paragraaf 4.2). 4.1 De clusterindeling: meer globaal dan de huidige verdeling Zowel voor het klassiek als het sociaal domein zijn samenhangende taken van gemeenten in clusters ingedeeld. 14 Om te voorkomen dat de verdeling als een bestedingsnorm gaat dienen moet de clusterindeling, zoals hierboven toegelicht, voor beide domeinen niet te gedetailleerd zijn. De clusters in het gemeentefonds Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35300-B, nr. 15 De verdeling voor het klassieke domein is uitgevoerd op onderdelen van deze clusters, omdat de achterliggende kostenpatronen binnen de clusters samenhangen met verschillende kostendrijvers.

13 14

Pagina 11 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

zijn bedoeld om een verdeling te kunnen maken, te onderhouden en uit te kunnen leggen. Zo kan tijdens het periodiek onderhoud de komende jaren tijdig eventuele nieuwe scheefgroei worden opgemerkt (zie ook paragraaf 11). Voor het sociaal domein geldt specifiek dat de overgehevelde budgetten uit de integratie-uitkering Sociaal domein (IUSD) om een herziene clusterindeling vroegen. De fondsbeheerders en de VNG hebben in september 2019 gekozen voor de volgende clusterindeling als basis voor de nieuwe verdeling: Klassiek domein

Sociaal domein

Algemene Eigen Middelen

Bestuur en ondersteuning

Sociale basisvoorzieningen

Onroerendezaakbelasting

Veiligheid

Individuele voorzieningen Jeugd

Overige Eigen Middelen

Onderwijs

Individuele voorzieningen Wmo

Sport, cultuur en recreatie

Participatie

Infrastructuur, ruimte, milieu

4.2 Invulling van het begrip kostenoriëntatie De netto lasten zijn in beide domeinen het uitgangspunt voor de omvang van de clusters. Dit is de meest objectieve manier om de keuzes van de gezamenlijke gemeenten te volgen. Deze lasten van gemeenten worden echter niet alleen beïnvloed door kostenbepalende structuurverschillen, maar ook door gemeentelijke keuzes rond het voorzieningenniveau en de manier van uitvoering. Dit maakt dat er tussen individuele gemeenten substantiële verschillen zijn in feitelijke netto lastenniveaus. Eigen beleidskeuzes mogen geen onderdeel zijn van de verdeling, omdat dit leidt tot het bekende kip-ei-probleem. In deze paragraaf worden de verschillende keuzes beschreven die invulling geven aan het kostengeoriënteerde karakter van de verdeling, waarmee ook de stap wordt gemaakt van netto lasten naar noodzakelijke kosten. 4.2.1 Omvang clusters volgt de collectieve netto lasten van gemeenten In de nieuwe verdeling nemen de fondsbeheerders voor alle clusters de totale netto lasten 15 per cluster als benadering voor de collectieve keuzes van gemeenten (met rekeningcijfers 2017 als basis).

Klassiek domein Dit uitgangspunt heeft tot gevolg dat in het klassiek domein de omvang van enkele clusters toeneemt ten opzichte van de keuze die bij het groot onderhoud in 2015 is gemaakt, waarbij vanwege de mate van beleidsvrijheid niet alle netto lasten in de verdeling waren meegenomen. Het betreft in het klassiek domein de clusters Bestuur en Ondersteuning (BenO) en het cluster Sport, Cultuur & Recreatie (SCR). Voor het cluster BenO betreft het vooral het deel dat samenhangt met algemene ondersteuning (bedrijfsvoering) van gemeenten. Dit laatste onderdeel is sinds 1997 niet meer herijkt. De stijging van dit onderdeel hangt samen met de toegenomen omvang van het takenpakket en met autonome groei als gevolg van het toegenomen belang van onder meer automatisering en communicatie. Daarnaast moeten gemeenten sinds de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) alle overhead op één

Dit betekent dat de bruto lasten per taakgebied zijn gesaldeerd met de taakgerelateerde baten (o.a. heffingen, leges en specifieke uitkeringen) om per gemeente een eenduidige afbakening van de taakgebieden te creëren als basis voor de modelschattingen.

15

Pagina 12 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

taakveld verantwoorden, terwijl voordien de overhead aan de inhoudelijke taakvelden werd toegerekend. Met deze keuze in de nieuwe verdeling geven de fondsbeheerders invulling aan de opmerking van de ROB dat zij (in het klassiek domein) niet consistent waren in de toepassing van het uitgangspunt door de omvang van sommige clusters wel en sommige niet aan te passen. 16 Sociaal domein Net als bij het klassiek domein zijn de netto lasten van gemeenten leidend voor het vaststellen van de omvang van de clusters. Er zijn vooral verschuivingen zichtbaar bij jeugd en Wmo. De kleinere omvang van het cluster Wmo hangt vooral samen met de te grote omvang in de huidige verdeling van het onderdeel gerelateerd aan hulpmiddelen. Gemeenten maken hier minder kosten dan verondersteld wordt in de huidige verdeling. De structurele omvang van het cluster Jeugd is een aandachtspunt. In het voorliggende voorstel is ook voor dit cluster de omvang afgestemd op de netto lasten van gemeenten. Besluitvorming over structurele compensatie voor de financiële tekorten is aan het volgende kabinet. De effecten van deze besluitvorming moeten te zijner tijd in de verdeling worden verwerkt. Actualisatie omvang clusters Zoals toegelicht is de omvang per cluster nu afgestemd op de netto lasten in onderzoeksjaar 2017.

De fondsbeheerders zijn voornemens om het te verdelen bedrag per cluster in aanloop naar de invoering van de nieuwe verdeling te actualiseren, zodat de omvang is afgestemd op de actuele netto lasten. Naar huidig inzicht zal deze actualisatie plaatsvinden op basis van de jaarrekeningcijfers 2019 (Informatie voor derden). 4.2.2 Noodzakelijke kosten moeten worden afgeleid uit netto lasten Voor beide domeinen moeten keuzes gemaakt worden hoe het best de noodzakelijke kosten van gemeenten benaderd worden, omdat de verdeling gebaseerd moet zijn op noodzakelijke kosten en niet op netto lasten. Hiervoor was het nodig een veronderstelling te doen over de mate waarin eigen keuzes van gemeenten de lasten beïnvloeden en de rol die eigen middelen daarin spelen. Voor het sociaal domein is voor de invloed van eigen middelen een andere veronderstelling gehanteerd dan voor het klassiek domein. Deze keuzes worden hierna toegelicht. Werkwijze eigen beleidskeuzes in beide domeinen Om aan het wettelijke uitgangspunt van kostenoriëntatie te voldoen, dienen eigen keuzes van gemeenten buiten de verdeling te blijven. Wanneer niet goed rekening wordt gehouden met de effecten van zulke keuzes, zouden bijvoorbeeld gemeenten met hoge uitgaven vanwege een bovengemiddeld voorzieningenniveau of ondoelmatige uitvoering extra middelen uit het gemeentefonds toebedeeld krijgen.

Voor beide domeinen blijkt het niet mogelijk om een objectieve correctie te maken op de netto lasten van gemeenten. De beschikbare informatie over de beleidskeuzes is gebruikt om inzicht te krijgen in de achtergrond van de aansluitverschillen (het verschil tussen de uitkomst van het verdeelmodel en de netto lasten van gemeenten).

16

(ROB, 2015): Advies groot onderhoud Pagina 13 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Invloed van eigen inkomsten Het is bekend dat de mate waarin eigen middelen beschikbaar zijn (onroerende zaakbelasting of overige eigen middelen) van invloed is op de hoogte van de netto lasten van gemeenten. Als niet expliciet rekening gehouden zou worden met de invloed van eigen middelen op de netto lasten, dan heeft dit tot gevolg dat de verdeling scheefgroeit naar de gemeenten met de hoogste netto lasten. Niet alleen hebben deze gemeenten dan veel eigen middelen, maar krijgen zij ook meer uit de algemene uitkering omdat deze afgestemd is op de netto lasten. In het klassiek domein is er voor gekozen om de invloed van eigen middelen te corrigeren door deze als verklarende factor mee te laten wegen bij het opstellen van de modellen. Ook bij het toepassen van de huidige methode (de verschillenanalyse) gebeurt dit. Het verschil tussen de huidige methode en de nieuwe methode is dat de weging bij de huidige methode subjectief gebeurt (bij de selectie en weging van de maatstaven) en bij de nieuwe methode objectief. De fondsbeheerders merken hierbij op dat deze stap niet verward moet worden met de inkomstenverevening. Omdat de omvang van de clusters afgestemd wordt op de collectieve netto lasten, moet apart nog een keuze gemaakt worden over de mate van inkomstenverevening.

De enige reden om op deze manier voor de aanwezigheid van eigen middelen te corrigeren is om te zorgen dat de gewichten van de objectieve structuurkenmerken zo goed mogelijk de noodzakelijke kosten uitdrukken. Op die manier worden de gemeenten met betrekking tot de uitgaven in de verdeling in een gelijkwaardige uitgangspositie gebracht. Ten aanzien van het sociaal domein is – gegeven dat geen correctie mogelijk bleek voor eigen beleidskeuzes – verondersteld dat de noodzakelijke kosten gelijk zijn aan de netto lasten en is bij het opstellen van de modellen niet gecorrigeerd voor de eigen inkomsten. Gemeenten hebben in het sociaal domein de afgelopen jaren (in ieder geval tot en met het ijkjaar 2017) vooral begroot op de inkomsten die ze kregen via het gemeentefonds. Eventuele egalisatiereserves of dekking door eigen middelen zijn daarom niet gesaldeerd met de netto lasten om een beter beeld te krijgen van het structurele kostenpatroon voor de verdeling. 17 Correcties netto lasten sociaal domein vanwege landelijke beleidswijzigingen De netto lasten van de steekproefgemeenten op het sociaal domein zijn gecorrigeerd vanwege twee landelijke beleidsontwikkelingen. De eerste correctie op de netto lasten heeft betrekking op de wijziging van het woonplaatsbeginsel voor jeugd. Die wijziging wordt in 2022 doorgevoerd.

Op basis van een simulatie van het CBS is berekend wat deze wijziging betekent voor de kosten van gemeenten. In de nieuwe verdeling wordt uitgegaan van het gewijzigde woonplaatsbeginsel. De tweede correctie betreft de invoering van het abonnementstarief Wmo per 2020, waardoor voor alle Wmo-cliënten een vaste eigen bijdrage geldt. In 2017 gold nog een eigen bijdrage die afhankelijk was van de hoeveelheid ondersteuning en het inkomen. In het onderzoek is hiermee rekening gehouden door de kosten te corrigeren voor de gederfde inkomsten op basis van de cliëntaantallen in 2017.

Op verzoek van de fondsbeheerders heeft onderzoeksbureau AEF gekeken of de werkwijze van het klassiek domein omtrent de eigen middelen tot andere uitkomsten zou leiden voor het sociaal domein. Dit bleek niet het geval voor 2017.

17

Pagina 14 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Uitlegbaarheid: geen negatieve maatstaven In overleg met beide stuurgroepen is besloten om – tenzij daar een uitlegbare reden voor is – geen maatstaven met negatieve gewichten toe te staan. Het is niet uitlegbaar dat de algemene uitkering afneemt als het volume van een maatstaf toeneemt (wat doorgaans tot hogere kosten leidt). Dit is een eis die bij het toepassen van regressieanalyse handmatig bewaakt moet worden, omdat regressie de maatstaven en gewichten zodanig kiest dat de afwijking voor alle gemeenten zo klein mogelijk is. 4.2.3 De verdeling volgt de kosten van gemeenten en loopt er niet op vooruit Het uitgangspunt is dat de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds geen oordeel bevat over de wijze waarop gemeenten hun taken uitvoeren. Daarnaast wezen de VNG en ROB in hun briefadviezen op de relatie van de verdeling van de algemene uitkering met toekomstige opgaven. In de afgelopen jaren is door de VNG geopperd 18 om in de verdeling ook rekening te houden met toekomstige opgaven. Dit wordt – in lijn met adviezen van de ROB 19 – niet wenselijk geacht, omdat dit een extra subjectief element in de verdeling brengt, terwijl juist de objectiviteit, eenvoud en uitlegbaarheid centraal staat. Op voorhand staat immers nooit vast of, en op welk moment en waar een bepaalde opgave zich voordoet.

Om invulling te geven aan het begrip kostenoriëntatie blijft de verdeling dus de kosten van gemeenten volgen en loopt er niet op vooruit. De vrije besteedbaarheid van het geld uit het gemeentefonds maakt dat gemeenten zelf een afweging kunnen maken aan welke opgaven zij de middelen koppelen. 4.3 Globaliteit: beperken van het aantal verdeelmaatstaven Een belangrijk doel van de herijking is om de verdeling eenvoudiger te maken, zonder al te veel in te boeten op de mate waarin de verdeling de kosten van gemeenten volgt. De fondsbeheerders zijn van mening dat met het terugbrengen van het aantal maatstaven van 86 tot 46 deze doelstelling behaald is. Deze reductie heeft automatisch tot gevolg dat de verdeling minder gedetailleerd met alle verschillen tussen gemeenten rekening houdt dan voorheen. Dit leidt vanzelfsprekend tot grotere aansluitverschillen en heeft herverdeeleffecten tot gevolg. In paragraaf 8 kijken we naar de kwaliteit van de verdeelmodellen en in paragraaf 10 staan we stil bij de herverdeeleffecten. 4.3.1 Selectie van de maatstaven Zowel in het klassiek als sociaal domein is gekeken naar de maatstaven die gebruikt konden worden om de kostenverschillen tussen gemeenten te verklaren. Voor het klassiek domein kon hierbij worden teruggevallen op de set met maatstaven waar de huidige verdeling op is gebaseerd.

Uit gesprekken met gemeenten aan het begin van het onderzoek bleek ook dat uitbreiding van de set maatstaven niet nodig was. De huidige verdeling voor het klassiek domein bevat een aantal verfijningen van maatstaven die sinds 1997 in de verdeling gebruikt worden (zoals de bodemgesteldheid) of maatstaven die later zijn toegevoegd voor specifieke onderdelen (zoals de drempelmaatstaven die de vaste bedragen van de G4 destijds deels objectiveerden). Vanuit de wens de verdeling eenvoudiger te maken is gestart met een set maatstaven zonder deze verfijningen. Ook zijn maatstaven die geen stabiele relatie met de kosten hebben (zoals de maatstaf

18 19

(VNG, 2015): Consultatie groot onderhoud gemeentefonds 2016 (ROB, 2017), Economisch omgaan met de financiële verhoudingen Pagina 15 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

banen in het sociaal domein) of maatstaven die sterk verouderd waren niet in de analyse betrokken. Voor het sociaal domein is aan het begin van het onderzoek onder meer via een brede uitvraag uitvoerig gekeken naar maatstaven die de kosten van gemeenten mogelijk zouden kunnen verklaren. Dit heeft geleid tot een lange lijst van circa 200 potentiële maatstaven. Aan de hand van een vooraf opgesteld beoordelingskader waaraan de maatstaven moeten voldoen is door de stuurgroep een selectie gemaakt van maatstaven die bij het opstellen van de verdeelmodellen gebruikt kon worden. Van de 200 gesuggereerde maatstaven zijn er 87 (varianten van) maatstaven meegenomen in de analyse. 4.3.2 Nieuwe / vervangende maatstaven Er is een aantal nieuwe maatstaven gebruikt ter vervanging van maatstaven die niet meer beschikbaar zijn of waarvan de definitie moest worden geactualiseerd. Het huidige gemeentefonds bevat diverse maatstaven voor leerlingen met onderwijsachterstanden. De basisgegevens voor de bestaande maatstaven worden niet meer verzameld door het CBS. In plaats daarvan heeft het CBS een nieuwe indicator voor onderwijsachterstanden ontwikkeld. Daarin wordt onder meer rekening gehouden met het opleidingsniveau en herkomst van de ouders, de intelligentiescore van de kinderen en het beroep van ouders op schuldsanering.

Ook de maatstaf minderheden, die is gebaseerd op inwoners waarvan tenminste een ouder is geboren in Turkije, Marokko, Suriname, Nederlandse Antillen of Aruba plus statushouders, is geactualiseerd. In de nieuwe verdeling is de definitie aangepast en gaat het om personen met een niet-westerse migratieachtergrond. De definitie in de huidige verdeling is afgestemd op het minderhedenbeleid van het Rijk op het moment van de invoering van de huidige Fvw eind jaren negentig. Tot slot is de maatstaf gerelateerd aan de centrumfunctie van gemeenten herzien en is een maatstaf landelijke centrumfunctie toegevoegd. De voorlopers van deze maatstaven (de klantenpotentiëlen) beogen de kosten te verevenen die samenhangen met voorzieningen waarvan niet alleen de inwoners van de eigen gemeente gebruik maken, maar ook inwoners van andere gemeenten. Uit vooronderzoek bleek dat aanpassing van de definitie nodig was, omdat deze niet meer aansloot bij de huidige dynamiek. 20 Uit het vooronderzoek bleek het gewenst de definitie uit te breiden met kenmerken die samenhangen met de economische functie van een gemeente en de historiciteit. In het verdeelonderzoek is uiteindelijk gekozen deze laatste twee kenmerken los van de centrumfunctie in het model op te nemen, waardoor de maatstaf centrumfunctie alleen is geactualiseerd (in plaats van hemelsbrede afstand wordt nu gerekend met afstand over de weg).

21 De maatstaf landelijke centrumfunctie is nieuw en is toegevoegd om de kosten te honoreren die samenhangen met voorzieningen met een landelijke uitstraling (voornamelijk culturele voorzieningen). In bijlage 5 is een lijst opgenomen met de maatstaven die in de nieuwe verdeling worden gebruikt. (Olden, Steiner, Bingen, 2017): Centrumfunctie en het gemeentefonds & (Steiner, Fris, Ponds, 2018): Onderzoek gemeenten met een centrumfunctie 21 (CEBEON, 2020): Onderzoek maatstaf centrumfunctie 20

Pagina 16 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

4.3.3 Harmonisatie maatstaven tussen de domeinen De onderzoeken van beide domeinen zijn parallel aan elkaar uitgevoerd en hebben gebruik gemaakt van – voor zover relevant – dezelfde maatstaven. De fondsbeheerders hebben besloten de definities van maatstaven, die in enkele gevallen licht van elkaar afweken, tussen de domeinen te harmoniseren. Dat betekent dat de definities en het gebruik van de maatstaven gelijk zijn getrokken. Dit verkleint het aantal maatstaven en maakt de verdeling ook meer uitlegbaar en eenvoudiger. Deze aanpassingen leiden tot een beperkte wijziging van de gewichten van de maatstaven. In het bijzonder noemen we de maatstaf regionale centrumfunctie. Bij de ontwikkeling van de nieuwe verdeelmodellen in het sociaal domein is gebruik gemaakt van de maatstaf regionaal klantenpotentieel, die ook onderdeel is van de huidige verdeling en als indicatie dient van probleemcumulatie in grotere gemeenten. De variant van de nieuwe centrumfunctie zonder ‘economische functie’ en ‘historiciteit’ (zie paragraaf 4.3.2) was bij afronding van het onderzoek sociaal domein nog niet voorhanden.

Omdat de toepassing van deze nieuwe maatstaf (regionale) centrumfunctie in de uiteindelijke variant zoals gebruikt voor het klassiek domein vergelijkbaar is met de huidige maatstaf (regionaal) klantenpotentieel is het vanuit het oogpunt van harmonisatie uitlegbaar om de nieuwe maatstaf ook voor het sociaal domein te gebruiken. De vervanging van deze maatstaf leidt tot een beperkte verschuiving van de herverdeeleffecten. 5 Klassiek domein: groot onderhoud niet meer voldoende Voor het klassiek domein geldt dat enkele specifieke vragen/knelpunten zijn blijven liggen na het groot onderhoud in 2014 en 2015. Een en ander is nader beschreven in de uitgebreide briefadviezen van VNG en ROB. 22 Toen lag het accent vooral op het rechttrekken van de grootste scheefheden in de verdeling van de kosten. Het ging onder meer om regionale verschillen, schaaleffecten, de specifieke vaste bedragen van de G4 en de Wadden, bijzondere omstandigheden (zoals slappe bodem), regionalisering en investeringsgerelateerde uitgaven. Een aantal van deze onderwerpen, naast de nadrukkelijke wens de verdeling te vereenvoudigen, vraagt om fundamentele keuzes die ten tijde van het groot onderhoud niet zijn gemaakt. In het eindrapport van CEBEON is voor deze thema’s de specifieke werkwijze terug te vinden.

5.1 Regionale verschillen: bevolkingsdaling In het onderzoek is specifiek gekeken naar de aansluiting van de verdeelmodellen op de kosten van gemeenten die te maken hebben met bevolkingsdaling. Uit het onderzoek blijkt dat de kosten van deze gemeenten onderling sterk verschillen. In een generiek verdeelmodel is het daarom lastig om rekening te houden met de specifieke kosten van bevolkingsdaling; bevolkingsdaling is niet met een enkele verdeelmaatstaf te vangen. Dit wordt bevestigd door de uitkomsten van de evaluatie van de decentralisatie-uitkering Bevolkingsdaling, waarover nog besluitvorming zal plaatsvinden. 23 Wel is een gemene deler dat gemeenten met bevolkingsdaling te maken hebben met teruglopende eigen inkomsten. Dit blijkt onder meer uit de bovengemiddelde OZB-tarieven die zij moeten hanteren. Ook bij andere inkomstenbronnen zijn de opbrengsten lager voor deze gemeenten. In de nieuwe verdeling is daarom meer rekening gehouden met de verschillen tussen gemeenten in de mate waarin zij kunnen beschikken over eigen inkomsten. 22

23

(Rfv, 2014), (VNG, 2014), (Rfv, 2015), (VNG, 2015)

(CEBEON, 2020): Kijk voorbij de krimp

Pagina 17 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

5.2 Schaaleffecten bij grote en kleine gemeenten Bij bepaalde taken hebben kleine gemeenten te maken met schaalnadelen als gevolg van relatief omvangrijke vaste kosten. Bij grotere gemeenten kan er aan de ene kant sprake zijn van schaalvoordelen (afnemende meerkosten bij bepaalde omvang), maar vanaf een bepaalde omvang kan er ook sprake zijn van schaalnadelen als gevolg van complexiteit van de organisatie of de taak. De fondsbeheerders hebben er voor gekozen de schaalnadelen een plek te geven door het opnemen van een algemeen vast bedrag dat voor alle gemeenten gelijk is (net als in de huidige verdeling). Kleine gemeenten profiteren het meest van deze keuze. De kostendynamiek voor de grotere gemeenten wordt gehonoreerd met de gewichten van maatstaven als de omgevingsadressendichtheid (OAD) of de centrumfunctie. 24 De aansluitverschillen voor de clusters waar deze schaaleffecten het meest duidelijk optreden (Bestuur en Ondersteuning; Infrastructuur, Ruimte en Milieu) zijn acceptabel. 5.3 Specifieke vaste bedragen G4 en de Wadden Sinds 1997 maken vaste bedragen voor de G4 en de Wadden onderdeel uit van de verdeling. Destijds kozen de fondsbeheerders ervoor de netto lasten van die gemeenten volledig te honoreren in de verdeling door het verschil tussen het objectieve verdeelmodel en de netto lasten als vast bedrag in de verdeling op te nemen.

De ROB en VNG hebben in verschillende adviezen aandacht gevraagd voor de validiteit van de argumenten die destijds zijn gehanteerd, omdat de situatie sinds 1997 sterk is veranderd. 5.3.1 Afbouw van de specifieke vaste bedragen voor de G4 Bij de start van het herijkingstraject is meegegeven dat de kosten van de G4 zo veel mogelijk onderdeel moeten zijn van het objectieve verdeelmodel. In tegenstelling tot voorgaande herijkingsoperaties zijn dus niet de vaste bedragen als vertrekpunt gekozen, maar zijn deze gemeenten net als de andere gemeenten meegenomen bij de uitwerking van de modellen (ook in het sociaal domein). De fondsbeheerders hebben er voor gekozen de afweging omtrent het opnemen van specifieke vaste bedragen te relateren aan de mate waarin de aansluitverschillen van de G4 gemeenten exceptioneel zijn vergeleken met andere gemeenten. De achtergrond van deze keuze is dat de verdeling voor geen enkele gemeente exact aansluit op de kosten en dat voor alle gemeenten geldt dat een deel van de eigen inkomsten gebruikt moet worden om deze verschillen op te vangen (zie Memorie van Toelichting Fvw 1997). Dit wijkt af van de keuze uit 1997 om de volledige netto lasten van de G4 te honoreren die leidden tot de huidige vaste bedragen.