Boardletter 2021 Gemeente Stichtse Vecht (def).pdf

Boardletter 2021 Gemeente Stichtse Vecht

Aan de raad van de gemeente Stichtse Vecht t.a.v. de auditcommissie Postbus 1212 3600 BE MAARSSEN Onderwerp Boardletter 2021 Datum 23 december 2021 Kenmerk 312019001.21.396

Geachte raad, geachte auditcommissie, Wij hebben, als onderdeel van de controle van de jaarrekening 2021, de interim-controle voor uw gemeente uitgevoerd. Deze controle is primair gericht op de analyse en evaluatie van de interne beheersingsomgeving en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle. Tevens heeft deze controle als doelstelling om de aandachtspunten voor de jaarrekening 2021 te signaleren en onder de aandacht van het college te brengen. In de managementletter d.d. 23 december 2021 met kernmerk 312019001.21.361 die primair bestemd is voor het college en het directieteam, hebben wij onze bevindingen die uit de interim-controle voortvloeien, gerapporteerd en adviseren wij over mogelijke verbeterpunten in de AO/IB. Wij hebben de (concept) managementletter op 10 december 2021 met de directie en op 14 december 2021 met de portefeuillehouder besproken. Met deze boardletter informeren wij u op hoofdlijnen over de uitkomsten van onze controle. Dit verslag geeft de samenvatting van de bevindingen en aanbevelingen weer die wij met onze managementletter hebben gerapporteerd aan het college. Wij merken op dat deze brief is opgesteld ten behoeve van de raad en de auditcommissie van de gemeente Stichtse Vecht en niet zonder onze toestemming aan derden mag worden verstrekt.

Graag willen wij deze rapportage en de daarin opgenomen bevindingen en aanbevelingen nader met u bespreken. Met vriendelijke groet, Publieke Sector Accountants B.V.

A. Booij RA

Publieke Sector Accountants B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te Utrecht onder nummer 69411409.

Inhoudsopgave

Contact De volgende personen kunnen benaderd worden bij vragen met betrekking tot deze managementletter:

Samenvatting gerapporteerde bevindingen . ............ 2 1. Inleiding ............................................................... 4

Arie Booij Tel: 06 15092689

2. Observaties interne beheersing ............................ 6

Gert Scheele Tel: 06 – 1098 0213

3. Rechtmatigheidsverantwoording ....................... 10 4. Overige bevindingen .......................................... 16

Contact De volgende personen kunnen benaderd worden bij vragen met betrekking tot deze managementletter: Arie Booij Tel: 06 15092689 Arjan Sallehart Tel: 06 15092694

Contact De volgende personen kunnen benaderd

Samenvatting gerapporteerde bevindingen

312019001.21.396 - 1

Samenvatting gerapporteerde bevindingen Toezicht

Ontwikkelingen

▪

▪

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is voorlopig uitgesteld naar 2022.

▪

Recent heeft de commissie BBV de Kadernota rechtmatigheid 2022 uitgebracht. Hierin is belangrijke informatie (waaronder stellige uitspraken) opgenomen die ondersteunend kunnen zijn aan het verder vormgeven aan de invulling van de rol van verschillende actoren binnen uw gemeente.

▪

Op basis van interne controles zal het college informatie verzamelen om de rechtmatigheidsverantwoording op te stellen. Bij de interne controle is het van belang goed onderscheid te maken tussen getrouwheidscontroles en rechtmatigheidscontroles. Uitsluitend de bevindingen uit rechtmatigheidscontroles moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Overige bevindingen zijn relevant voor uw eigen beeld over de getrouwheid van het gevoerde financieel beheer.

Het college is actief bezig met het versterken van de interne beheersing. De organisatieontwikkeling heeft impact op de voortgang. Processen worden beoordeeld en waar nodig geactualiseerd. De taak- en rolverdeling tussen de 1e, 2e en 3e lijn heeft aandacht (nodig).

▪

Monitor frauderisico’s en bespreek deze regelmatig met het college.

▪

Bespreek periodiek de opvolging van belangrijke adviezen uit de accountant- en VIC-rapportages met het college. Daarmee stuurt u samen op de voortgang van de realisatie van aanbevelingen uit voorgaande controles en wordt de kwaliteit van de bedrijfsvoering verder verbeterd.

▪

Verdere mogelijkheden tot professionalisering van de interne controle staat bij het college op de planning en zal meelopen in het proces om te komen tot de rechtmatigheidsverantwoording.

Processen

Risico’s en aandachtspunten jaarrekening

Wij hebben de volgende bevindingen met het college gedeeld:

▪

Ook over 2021 is sprake van afwijkingen van EU-aanbestedingsregels, vooralsnog voor een bedrag van € 4,3 miljoen. Hiervan heeft € 4,0 miljoen betrekking op doorlopende fouten uit voorgaande jaren en heeft € 0,3 miljoen betrekking op nieuwe fouten uit 2021.

▪

Het toetsen van de werking M&O-beleid Tozo geeft vooralsnog een positief beeld. Zorg dat u bij de jaarrekening 2021 een zo volledig mogelijk beeld hebt. De verantwoording en controle van de Tozo-bestedingen (inclusief de uitvoeringskosten) verdient blijvend de aandacht van het college.

▪

Voer regelmatiger controles op de kwaliteit van de IT-omgeving uit.

▪

Er zijn nog geen richtlijnen opgesteld die aangeven hoe uw organisatie om moet gaan met het vaststellen van de prestatielevering bij inkomende facturen. Het college werkt dit de komende tijd verder uit als onderdeel van de herstructurering van het totale inkoopproces.

▪

Controle op de verwerking van mutaties in het crediteurenstambestand zijn verbeterd. De vastlegging daarvan verdient nog aandacht.

▪

De vastlegging van de identificatie van cliënten in het sociaal domein moet aangescherpt worden. 312019001.21.396 - 2

1.

Inleiding

312019001.21.396 - 3

1. Inleiding Onze controleaanpak is risicogericht

Wij hebben de opdracht gekregen de jaarrekening 2021 van uw gemeente te controleren. Als onderdeel van deze opdracht hebben wij in oktober en november 2021 de interim-controle uitgevoerd. De belangrijkste, bestuurlijk relevante, bevindingen en aanbevelingen naar aanleiding van onze interim-controle zijn in deze boardletter opgenomen. De aangelegenheden waarover wij rapporteren, zijn beperkt tot die tekortkomingen of aandachtspunten die wij tijdens de controle hebben onderkend en waarvoor wij tot de conclusie komen dat deze voldoende belangrijk zijn om aan u te worden gerapporteerd. In hoofdstuk 2 geven wij een samenvatting van de aan het college gerapporteerde bevindingen. In hoofdstuk 3 gaan wij in op de benoemde speerpunten voor de controle 2021 voor zover bij de interim geraakt. In hoofdstuk 4 ten slotte gaan wij nader in op de rechtmatigheidsverantwoording die met ingang van 2022 door het college moet worden opgesteld en in de jaarrekening moet worden opgenomen.

Aandachtspunten voor controle en rapportage

Voor de jaarrekeningcontrole 2021 onderkennen wij een aantal aandachtspunten, die een verhoogd risico met zich mee (kunnen) brengen op een materiële fout in uw jaarrekening en die een mogelijke impact op de bedrijfsvoering kunnen hebben. Deze risicogebieden zijn hieronder weergegeven. Opname van een risicogebied of aandachtspunt in deze opsomming, welke wij op 27 september 2021 met uw auditcommissie hebben besproken, betekent niet dat daadwerkelijk sprake is van risico’s die zich ook voordoen, maar is enkel bedoeld om aan te geven dat wij hier tijdens onze controle (extra) aandacht aan zullen besteden. Ter voorkoming van een materiële fout in de jaarrekening heeft uw college voor bovenstaande risicogebieden beheersmaatregelen getroffen. Wij hebben ons tijdens de interim-controle gericht op de opzet en het bestaan van de door het college ingerichte beheersingsomgeving, die deze risico’s moeten verkleinen. De met het college besproken risicogebieden en aandachtspunten zijn: ▪ ▪ ▪

▪ ▪ ▪

De voortgang van uw investeringsplanning en de beheersing kredieten, onder meer naar aanleiding van de impact van overschrijdingen op investeringskredieten in het rechtmatigheidsoordeel 2020. Grip op de naleving van de (Europese) aanbestedingsregel, mede als gevolg van afwijkingen in 2020 (€ 5.884.000) en eerdere jaren. De waardering en risico inschatting met betrekking tot lopende grondexploitaties (Flamgebouw Nigtevecht, Harmonieplein en Veenkluit Tienhoven), inclusief de geldende regels rondom het tussentijds winstnemen en de verantwoording van eventuele nieuwe exploitaties in 2021. De verantwoording en waardering van voorzieningen in relatie tot de aanwezigheid van actuele onderbouwingen en juistheid van berekeningen. Uw fiscale positie in het kader van de Vpb. “Management override of controls”. Dit betreft de mogelijkheid die het management heeft om specifieke controlemaatregelen te omzeilen, bijvoorbeeld door memoriaalboekingen of het schattingsproces. De specifieke aandacht voor dit risico is voorgeschreven vanuit de controlerichtlijnen en is niet uniek voor Stichtse Vecht. Wij hebben op dit moment geen indicaties dat dit zich heeft voorgedaan. 312019001.21.396 - 4

▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Risico’s en onzekerheden in het sociaal domein, waaronder de afwikkeling van de over 2020 gerapporteerde onzekerheden (€ 447.000) en de uitkomsten van uw onderzoek naar de levering van zorg in 2021. Uw afhankelijkheid van derden inzake de verantwoording en rapportage (Sociaal Domein, Belastingen en Inkomensregelingen). De follow-up ten aanzien van eerder gerapporteerde aandachtspunten vanuit de interne en externe controle. De actualisatie van de (fraude-)risicoanalyse. De voortgang en status van de (noodzakelijke en gewenste) verbeteringen met betrekking tot de kwaliteit van de interne beheersing in relatie tot de af te geven rechtmatigheidsverantwoording door het college (over 2022).

In deze boardletter rapporteren wij over de onderwerpen waarvan wij het belangrijk vinden die u in het kader van uw kaderstellenden en toezichthoudende rol te informeren.

Aandachtspunten Raad en Auditcommissie

Op 27 september 2021 hebben wij, in een pre-auditmeeting, de focus van de controle 2020 met de auditcommissie afgestemd. Op basis van de uitkomsten van deze bespreking, de aandachtspunten uit voorgaande controles en de actuele ontwikkelingen zijn de speerpunten voor de uitvoering van onze controle over het jaar 2021 bepaald. U heeft ons voor het jaar 2021 verzocht om in aanvulling op bovenstaande aandachtspunten, gevraagd om na te gaan of toegezegde middelen vanuit het Rijk voor de (gedeeltelijke) dekking van tekorten op de Jeugdzorg juist, tijdig en volledig verantwoord worden. Hierop komen wij naar aanleiding van de controle van de jaarrekening op terug. Daarnaast heeft u gevraagd om aandacht te besteden aan informatieveiligheid. Omdat dit geen onderdeel uit maakt van de reguliere accountantscontrole (vanwege het ontbreken van raakvlakken met de geautomatiseerde gegevensverwerking) hebben wij aan dit punt geen aandacht besteed. In de bespreking van 27 september hebben wij aangegeven dat wij het wel een goed thema vinden en hebben wij u geadviseerd om regelmatig IT-audits uit te voeren, waarbij ook dit onderwerp aan de orde komt.

Materialiteit

De materialiteitsbepaling bij de gemeente Stichtse Vecht is gebaseerd op het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) en op het door uw gemeenteraad op 5 maart 2019, met registratienummer Z/19/152066-VB/19/94439, vastgestelde meerjarige “Controleprotocol jaarrekening gemeente Stichtse Vecht”. Voor fouten is deze gebaseerd op 1% van de lasten inclusief stortingen in reserves en voor onzekerheden op 3% van de lasten inclusief stortingen in reserves. Bij onze controleplanning zijn wij vooralsnog uitgegaan van de cijfers volgens de begroting 2021. Wanneer de jaarrekening 2021 beschikbaar is, zullen wij onze materialiteitbepaling op basis van de werkelijke cijfers over 2021 herzien. Bij de interim-controle is derhalve uitgegaan van:

Bron: begroting 2021 Goedkeuringsmaterialiteit

Fouten

Onzekerheden € 1.420.000

€ 4.260.000

Voor de controle op naleving van de WNT hanteren wij een lagere materialiteit. Deze specifieke materialiteitsberekening is verplicht gesteld vanuit het controleprotocol WNT. 312019001.21.396 - 5

2.

Observaties interne beheersing

312019001.21.396 - 6

2. Observaties interne beheersing Organisatieontwikkeling heeft impact op interne beheersing

De controle van het verslagjaar 2021 is de derde (jaarrekening)controle die wij voor uw gemeente uitvoeren. Wij merken dat het college stappen wil zetten op het gebied van de interne beheersing, maar dat door de organisatieontwikkeling die momenteel gaande is, de aandacht voor procesverbetering en interne controle in de eerste en tweede lijn er minder kan zijn. Dat is ook logisch omdat veranderingen nu eenmaal tijd kosten. De doorontwikkeling van de organisatie moet uiteindelijk gaan bijdragen aan procesverbeteringen en de invulling van rollen en taken in de 1e en 2e lijn. Deze doorontwikkeling gaat weliswaar minder snel dan u zouden willen, maar past naar uw mening bij de fase van de verandering waarin u zich nu begeeft. Ook spelen hierin cultuuraspecten mee. Een cultuurverandering, als onderdeel van de doorontwikkeling, heeft nu eenmaal ook tijd nodig. Voor de doorontwikkeling heeft u daarom, terecht naar onze mening, ook een planningshorizon tot de zomer van 2023 gesteld. In de doorontwikkeling wordt aan belangrijke thema’s als inkoop, aanbesteding en contractmanagement en projectmatig werken veel tijd besteed, die ook gericht is op procesverbetering en interne controle in de 1e en 2e lijn. Het Team Audit zorgt ervoor dat, door de uitvoering van het intern controleplan, het college en de raad geïnformeerd wordt over de kwaliteit van de interne beheersing.

Op deze wijze krijgt u scherp dat er getrouw en rechtmatig gehandeld is, of waar sprake is van risico’s of afwijkingen, zodat u daar gelijk op kunt reageren. Wij hebben het college aandacht gevraagd voor de betrokkenheid van de eerste en tweede lijn bij de doorontwikkeling van de interne beheersing. Deze is naar onze mening nu nog onderbelicht. Het is in onze visie van belang om zo min mogelijk te moeten steunen op de uitkomsten van de verbijzonderde interne controle achteraf maar juist meer gebruik te maken van interne controles die in de lijn zijn ingeregeld: van repressieve controles met “bevindingen achteraf” naar zekerheid aan de voorkant. Deze (beoogde) kwaliteitsimpuls aan de eigen organisatie vinden wij daarnaast een goede ontwikkeling die past bij het beleid dat het college vanaf het verslagjaar 2022 zelfstandig de rechtmatigheidsverantwoording moet afgeven. Hier gaan wij in hoofdstuk 3 nader op in. In de eerste lijn, de primaire afdelingen, hebben wij een aantal waarnemingen waar verbetering mogelijk is. Hiervoor gaan wij verderop in deze boardletter, bij het onderdeel “Aanbevelingen processen”, op in. Resumerend kan worden gesteld dat doorontwikkeling op onderdelen zeker mogelijk is, en dat u zult moeten bepalen in welke lijn u maatregelen wilt implementeren.

Hierbij is het van belang dat u maatregelen implementeert die passen binnen de wijze waarop de u interne controle wilt inrichten. De verantwoordelijkheid voor het actueel houden van de procesbeschrijvingen zou nadrukkelijker bij het lijnmanagement moeten komen te liggen. De “eerste lijn” is dan aan zet om, door middel van een lijncontrole, aan te tonen dat het proces ongewijzigd is gebleven ofwel aan te tonen dat sprake is van wijzigingen. Momenteel doet het Team Audit dit. In geval van wijzigingen in de inrichting van processen moet de impact op de (verbijzonderde) interne controle beoordeeld worden. In het kader van “eigenaarschap” vinden wij dat de “vakafdelingen” hierin komende jaren een nadrukkelijke rol toebedeeld moeten krijgen. 312019001.20.299 - 6

Wij hebben het college in 2019 en 2020 geadviseerd om, als onderdeel van haar verantwoordelijkheid hierin, een Monitor de frauderisico’s en voer hierover periodiek frauderisicoanalyse op te stellen, deze regelmatig te actualiseren en ook te bespreken met de auditcommissie. Daarbij hebben wij ook handvatten gegeven hoe dit vormgegeven zou kunnen worden. Ook in 2021 is hierin geen progressie gemaakt. het gesprek met het college Wij willen benadrukken dat het van belang is en blijft dat het college regelmatig (minimaal eens per jaar) met de raad (via de auditcommissie) een gesprek over frauderisico’s te voeren. Dit is nodig om de raad te ondersteunen in haar toezichthoudende functie. Daarvan is immers een onderdeel dat de Raad vast kan stellen dat het college conform de financiële verordening een toereikende interne beheersing heeft opgezet om (fraude)risico’s te ondervangen. Een (actuele) frauderisicoanalyse kan ons inziens een sterk hulpmiddel zijn om de frauderisico’s te monitoren en periodiek te evalueren of de interne beheersmaatregelen nog voldoende effectief zijn om frauderisico’s naar een (door u gedefinieerd) acceptabel en door u geaccepteerd niveau te verlagen. Het tijdig actualiseren van de frauderisicoanalyse moet naar onze mening daarom een onderdeel van uw interne beheersing worden en ook minimaal jaarlijks worden uitgevoerd.

Daarmee realiseert het college dat u over een dynamisch instrument beschikt, wat u prima kunt gebruiken in het kader van uw risicomanagement en de interne beheersing. Daarbij is het van belang deze tijdig (begin van het jaar) uit te voeren, zodat de uitkomsten (onderkende risico’s) ook meegenomen kunnen worden in de (verbijzonderde) interne controle die over het jaar zal worden uitgevoerd. Daarnaast is het ook van belang de uitkomsten van de frauderisicoanalyse periodiek met de raad (auditcommissie) te delen, zodat zij ook hun verantwoordelijkheid met betrekking tot fraudepreventie en beheersing kunnen nemen.

De rapportage “Aanbevelingen en aandachtspunten accountant en VIC” wordt momenteel geactualiseerd door het college

In de managementletters en accountantsverslagen van voorgaande jaren, maar ook in interne controleverslagen, zijn aanbevelingen opgenomen om de bedrijfsvoering te versterken en de risico’s te verminderen. Periodiek geeft het college inzicht in de voortgang van de realisatie van de aanbevelingen met een rapportage daarover. Momenteel wordt gewerkt aan de actualisatie van deze rapportage. Het monitoren van de follow-up van alle controlebevindingen (dus uit interne en externe controles) is een sterke beheersmaatregel. Uiteraard moet, binnen een bepaald reëel tijdspad, sprake zijn van progressie. De huidige rapportage van het college kan daarin zeker verder helpen. Van belang is dan dat de verantwoordelijk medewerker voor opvolging van het advies, veelal de proceseigenaren, daarin hun verantwoordelijkheid nemen en sturen op en rapporteren over de realisatie van de verbetermogelijkheden. Wij hebben het college geadviseerd hier afspraken met de proceseigenaren over te maken. Daarnaast vinden wij het van belang dat het college de voortgang van de opvolging van belangrijke adviezen regelmatig op de agenda van de auditcommissie zet. Niet om alle bevindingen en de opvolging in detail te bespreken (dat is naar onze mening immers iets tussen college en ambtelijke organisatie) maar juist om u het beeld te geven van de stappen die gemaakt worden.

Wij vinden dit van belang in het kader van de doorontwikkeling van uw financiële bedrijfsvoering en de verder te plannen en uit te voeren interne controlewerkzaamheden.

312019001.21.396 - 7

Aanbevelingen processen

De belangrijkste opmerkingen op basis van de beoordeling van uw processen zijn als volgt: ▪

Over het boekjaar 2021 heeft het college geen volledige IT-audit laten uitvoeren op de voor de jaarrekening relevante automatiseringsapplicaties. Wel is aandacht besteed aan diverse IT-aspecten zoals het wachtwoordbeleid, uitwijkmogelijkheden en is een intern onderzoek gedaan naar autorisaties in diverse applicaties. Hieruit zijn geen bevindingen gekomen, waarvan wij vinden dat wij deze onder uw aandacht moeten brengen. Daarnaast is de reguliere ENSIA-audit uitgevoerd. Wij hebben het college geadviseerd om regelmatig een IT-audit te laten uitvoeren, gericht op het (integraal) inzicht krijgen in de noodzakelijke eisen in het kader van de betrouwbaarheid van het systeem van geautomatiseerde (financiële) gegevensverwerking. Dit kan de organisatie verder helpen bij het professionaliseren en inrichten van controles gericht op de effectiviteit van de IT General Controls (ITGC’s).

▪

Wij hebben het college vorig jaar aanbevolen richtlijnen over het bijvoegen van documentatie over de geleverde prestatie bij een factuur op te stellen. In de huidige situatie geven de zogenaamde ‘prestatieverklaarders” bij het autoriseren van facturen hun akkoord, maar wordt nog in te beperkte mate gebruik gemaakt van het systeem om een toelichting te geven of (een verwijzing naar) ondersteunende documentatie op te nemen. Achteraf is het op dit moment dan lastiger om de prestatielevering vast te stellen. De aanbeveling is nog niet opgevolgd. De vertraging hangt samen met een totale evaluatie en herstructurering van het inkoopproces. Daarbij heeft het college aangegeven eerst prioriteit te geven aan het doorontwikkelen en verbeteren van het aanbestedingsproces. Wij begrijpen deze prioritering gezien het grote belang van het verbeteren van het aanbestedingsproces.

▪

Gedurende 2020 heeft het college het proces aangepast om wijzigingen van crediteurenstamgegevens te controleren. Bij nieuwe crediteuren en wijzigingen van IBANs wordt nu telefonisch contact gezocht met de crediteur om de wijzigingen te valideren en deze door de crediteur te laten bevestigen. Er vindt nog geen zichtbare controle plaats op de verwerking van mutaties van de crediteurenstamgegevens.

▪

Het uitvoeren van een verplichte identificatie met een identificatiebewijs (geldig reisdocument of rijbewijs) bij intakegesprekken is onderdeel van het proces, zoals het college deze heeft ingericht voor het Sociaal Domein. Er vindt echter geen consistente vastlegging plaats van deze waarneming in het dossier, zodat achteraf niet meer is vast te stellen of deze controle daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat sprake is sprake van een “formele onrechtmatigheid”, die wij moeten rapporteren. Deze controle is wel een vereiste vanuit de wetgever (Wet op de identificatieplicht) en maakt het documenteren van het identificatiebewijs in het cliëntdossier noodzakelijk. Het is in het kader van de AVG echter niet toegestaan een kopie van het bewijs op de slaan in het dossier. Een vastlegging dat de controle heeft plaatsgevonden is in dit verband toereikend. De vastlegging dat de controle heeft plaatsgevonden kan bijvoorbeeld plaatsvinden door de laatste vier tekens van het identificatiebewijs en de datum van afgifte als unieke kenmerken vast te leggen. Wij hebben het college geadviseerd om het proces hierop aan te passen 312019001.21.396 - 8

3.

Rechtmatigheidsverantwoording

312019001.21.396 - 9

3. Rechtmatigheidsverantwoording Inleiding Rechtmatigheidsverantwoording: (voorlopig) Het ministerie van BZK heeft via de nieuwsbrief IBI (nummer 103, juni 2021) aangegeven dat de introductie van de rechtmatigheidsverantwoording uitgesteld wordt tot in ieder geval de jaarrekening 2022. Dit betekent dat vanaf dan onze uitgesteld naar 2022 controleverklaring alleen een oordeel inzake de getrouwheid van de jaarrekening (inclusief de rechtmatigheidsverantwoording door het college, die in de jaarrekening wordt opgenomen) bevat. De Commissie BBV heeft inmiddels de herziene kadernota uitgebracht (Kadernota rechtmatigheid 2022), waarin zij haar visie geeft over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording. De Kadernota rechtmatigheid 2022 is daarmee vooral een belangrijk document voor het bestuur van decentrale overheden geworden. Met de rechtmatigheidsverantwoording van het college beoogt de wetgever onder meer de volgende doelen te realiseren: ▪

Een expliciete rechtmatigheidsverantwoording benadrukt de politieke aanspreekbaarheid van het College van B&W;

▪

Het kan een kwaliteitsverhogend effect op de financiële bedrijfsvoering bij gemeenten en provincies hebben;

▪

De voorgestelde methodiek sluit bovendien aan bij een bredere maatschappelijke trend, waarbij het bestuur verantwoording aflegt over de rechtmatigheid.

Omdat het separate oordeel van de accountant over rechtmatigheid gaat verdwijnen, is de Kadernota rechtmatigheid 2022 niet (meer) gericht op de accountantscontrole. Dit laatste is in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden geregeld. Hierna gaan wij nader in op een aantal aspecten met betrekking tot de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording en geven we aan, op basis van onze uitgevoerde interim-controle, waar uw gemeente momenteel staat. Wij adviseren u overigens om kennis te nemen van de Kadernota rechtmatigheid 2022. Deze Kadernota kan ondersteunend zijn aan het verder vormgeven aan de invulling van de rol van verschillende actoren binnen uw gemeente, maar geeft u als raad ook meer inzicht in dit onderwerp. Specifiek vragen wij aandacht voor paragraaf 1.4 van deze Kadernota. Daarin is een tiental stellige uitspraken gedaan en zijn zeven aanbevelingen gedaan. Deze worden in de Kadernota verder uitgewerkt. Deze stellige uitspraken en aanbevelingen kunnen u en het college helpen bij de verdere implementatie van de rechtmatigheidsverantwoording binnen uw gemeente. Verschuiving van rollen In navolging van een advies van de commissie Depla in 2015 over de vernieuwing van de begroting en verantwoording wordt naar verwachting met ingang van 2022 een ‘rechtmatigheidsverantwoording’ voor gemeenten en gemeenschappelijke regelingen ingevoerd.

Dit betekent dat vanaf dan onze controleverklaring alleen een oordeel inzake de getrouwheid van de jaarrekening bevat. In de jaarrekening is dan ook de rechtmatigheidsverantwoording van het college opgenomen. Nadere verduidelijkingen op de rechtmatigheidsverantwoording of aanvullende toelichtingen worden in de paragraaf bedrijfsvoering opgenomen. De invoering van de 312019001.21.396 - 10

rechtmatigheidsverantwoording betekent ook een verschuiving van rollen in het kader van de accountantscontrole: Gemeenteraad: ▪ Vaststelling normenkader, verantwoordingsgrens (tussen 0% en 3% van incl. toevoegingen aan reserves) en rapporteringsgrens; ▪ Afstemming vooraf en verantwoordingsgesprek voeren met college (niet met accountant). College: ▪ Organiseren van de onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording; ▪ Opstellen van de verantwoording en opname in jaarstukken. Accountant: ▪ Controleert alleen nog de getrouwheid van de jaarrekening (incl. de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording); ▪ Adviseren van college over aanpak. Het is van belang dat uw gemeente op een goede wijze invulling aan geeft. Hierbij is met name het investeren in de kwaliteit van de bedrijfsvoering, het verder professionaliseren van de interne controlefunctie, en het vergroten van bewustwording op het gebied van rechtmatigheid van belang. Hierna hebben wij de wijzigingen gevisualiseerd.

312019001.21.396 - 11

Het college beschikt over een intern controleplan, waarmee mede invulling gegeven kan worden aan de ontwikkelingen rondom de rechtmatigheidsverantwoording. Op basis van dit plan kan het college borgen dat zij in 2023 in staat is om de rechtmatigheidsverantwoording voor het boekjaar 2022 op te stellen. Voor uw gemeente is dit document vooral belang omdat dit dient als kapstok voor de werkzaamheden op het gebied van rechtmatigheid die al eerder binnen uw organisatie werden uitgevoerd. Wij hebben het 312019001.21.396 - 12

college geadviseerd om ook een eindrapport op te stellen waarin de bevindingen en adviespunten samenkomen ter onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording en de toelichting in de paragraaf bedrijfsvoering. In de huidige situatie zijn wij van mening dat uw college voldoende in staat zou moeten zijn om invulling te geven aan de rechtmatigheidsverantwoording. Verantwoordingscriteria rechtmatigheid in relatie tot de interne controle In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De laatste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie tot en met 2021, waarin de accountant het oordeel afgeeft. Omdat de laatste zes criteria worden afgedekt door het getrouwe beeld hoeven deze niet afzonderlijk vermeld te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken deze laatste zes criteria wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. Hieronder hebben wij dit in beeld gebracht.

Overblijvende rechtmatigheidscriteria

Rechtmatigheidscriteria afgedekt door controle ‘getrouw beeld

NU: Toetsingscriteria die specifiek voor het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. STRAKS: Scope van de door het college af te geven oordeel over de rechtmatigheid (rechtmatigheidsverantwoording).

312019001.21.396 - 13

Op basis van uw financiële verordening is het college verantwoordelijk voor de interne controle op het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de baten en lasten en de balansmutaties. Op basis van interne controles zal het college informatie verzamelen om de rechtmatigheidsverantwoording op te stellen. De scope zoals in uw verordening beschreven gaat daarbij verder dan de interne controle op uitsluitend de criteria van rechtmatigheid zoals in de Kadernota rechtmatigheid 2022 is beschreven. Bij de interne controle is het van belang goed onderscheid te maken tussen getrouwheidscontroles en rechtmatigheidscontroles. Uitsluitend de bevindingen uit rechtmatigheids-controles moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Overige bevindingen zijn relevant voor uw eigen beeld over de getrouwheid van het gevoerde financieel beheer. Wij adviseren u hier goed rekening mee te houden bij het plannen van controlewerkzaamheden, maar ook bij de evaluatie van bevindingen. Raakvlakken met de interne beheersing De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording heeft voor een belangrijk deel te maken met het feit dat het college verantwoordelijk is voor de rechtmatige uitvoering van de begroting. Het is daarom ook aan het college om daar verantwoording over af te leggen.

Het is daarbij van belang dat de verantwoording over de rechtmatigheid efficiënt en effectief dient te worden vormgegeven en dat de administratieve- en controlelasten niet stijgen. Binnen uw gemeente wordt de benodigde informatie om de rechtmatigheidsverantwoording op te kunnen stellen vooral verzameld op basis van de (verbijzonderde) interne controle die u uitvoert. Het is daarom van belang om de opzet en inrichting van de interne controle periodiek goed tegen het licht te (blijven) houden. Aandachtspunten die wij het college hebben meegegeven zijn: ▪

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

U beschikt over een intern controleplan. Evalueer dit plan jaarlijks en stel zo nodig bij. Maak goede keuzes aan de voorkant en stem deze af met de accountant. Bevindingen uit voorgaande controle, uitkomsten uit data-analyse en bijstellen van de risicoanalyse helpen u steeds om te komen tot de meest efficiënte en effectieve aanpak. Deze kan van jaar tot jaar verschillen. Stuur actief op de aanbevelingen uit de interne en externe controle. Werk risicogericht en daarmee doelmatig. Zie ook de eerste bullet. Gemotiveerd iets niet of in mindere mate doen is immers ook controleren. Maak, waar mogelijk, gebruik van beheersmaatregelen in processen in plaats van (te) uitgebreide steekproeven achteraf. In het verlengde van het vorige punt. Het is naar onze mening waardevol als uw organisatie in het interne controleplan ook expliciet aandacht besteedt aan de interne beheersing rondom de IT-omgeving en daarbij gebruikt van maakt bij de VIC. Voer de geplande werkzaamheden overeenkomstig uw planning (dus tijdig) uit. Evalueer bevindingen en aanpak, maak oorzaakanalyses bij afwijkingen en stel indien noodzakelijk bij.

312019001.21.396 - 14

4.

Overige bevindingen

312019001.21.396 - 15

4. Overige onderwerpen Toetsen werking M&Obeleid Tozo geeft vooralsnog een positief beeld

De Tozo-regeling geldt tot en met 30 september 2021. Een belangrijk aandachtspunt bij de controle 2021 is de werking van het M&O-beleid zijn. De uitvoering hiervan is momenteel in gang bij uw uitvoeringsorganisatie gemeente Utrecht. Op basis van controles achteraf, waaronder data-analyse en het afwikkelen van IB-signalen, wordt extra zekerheid verkregen over de rechtmatigheid van de verstrekte uitkeringen ofwel wordt inzicht verkregen in eventueel terug te vorderen bedragen. Wij hebben van het college begrepen dat vooralsnog het aantal terugvorderingen niet significant is toegenomen. Dat zou een indicatie kunnen zijn dat verstrekkingen rechtmatig zijn geweest

Afwijkingen Europees aanbesteden lopen door in 2021, en er is sprake van enkele nieuwe afwijkingen

In het kader van de rechtmatigheidscontrole is het onder meer van belang dat het college tijdig vaststelt dat aanbestedingen overeenkomstig de geldende wet- en regelgeving zijn gedaan. Op grond van het normenkader zijn voor de rechtmatigheidscontrole de Europese aanbestedingen van belang. Bij de jaarrekening 2020 hebben wij een afkeurende controleverklaring voor rechtmatigheid afgegeven, onder meer vanwege het niet naleven van Europese aanbestedingsregels voor een bedrag dat hoger is dan driemaal de materialiteit. De rechtmatigheidsfout als gevolg van het niet naleven van Europese aanbestedingsregels over 2020 bedroeg € 5.884.000. Omdat ons oordeel reeds afkeurend was hebben wij geen zelfstandig nader onderzoek naar eventueel aanvullende rechtmatigheidsfouten uitgevoerd. Door het college was het onderzoek over de jaarrekening 2020 nog wel uitgebreid. Daarbij werden intern wederom onrechtmatige aanbestedingen geconstateerd, voor een (aanvullend) bedrag van circa € 2 mln. Tot en met het tweede kwartaal 2021 heeft het college wederom een interne analyse uitgevoerd op de gehele populatie inkopen in relatie tot het risico dat (doorlopende) inkopen onterecht niet Europees zijn aanbesteed. Uit deze (interne) controlewerkzaamheden blijkt dat over het eerste halfjaar van 2021 een bedrag van ongeveer € 4,3 miljoen niet rechtmatig is aanbesteed.

Hiermee wordt de grens voor een afkeurende controleverklaring op rechtmatigheid (driemaal de materialiteit) al (bijna) overschreden. Het college verwacht dat deze grens ruimschoots overschreden zal worden richting het eind van het jaar, en dat ook voor 2021 tot een afkeurend oordeel voor rechtmatigheid gegeven zal worden. Van het genoemde bedrag van € 4,3 miljoen heeft ongeveer € 4,0 miljoen hebben betrekking op doorloop vanuit oude jaren. Dit betreffen dus kosten die in eerdere jaren onterecht niet Europees waren aanbesteed, en die doorwerken in 2021, omdat de aanbesteding ook in 2021 niet heeft plaatsgevonden, of niet is afgerond. Voor een bedrag van € 0,3 miljoen zijn over het eerste halfjaar twee nieuwe fouten geconstateerd. Dit benadrukt dat het aanbestedingsproces blijvend de aandacht van het college behoeft. Uit de oorzaakanalyse van het college van de huidige inkoopfunctie komt naar voren dat door het decentraal beleggen van de inkoopfunctie geen voordelen uit een centraal belegde functie worden behaald. Er wordt niet of nauwelijks gechallenged aan de 312019001.21.396 - 16

voorkant of de gekozen strategie de juiste is, de kwaliteit van de geraamde inkoopwaarde is niet voldoende, waardoor er te vaak een keuze wordt gemaakt voor meervoudig onderhands aanbesteden, terwijl in feite al duidelijk is dat de grensbedragen voor Europees aanbesteden zullen worden overschreden en er wordt niet goed gepland, waardoor onder druk van de tijd ook verkeerde keuzes worden gemaakt. Deze punten neemt het college mee in de noodzakelijke verbetermaatregelen. Uit onze gesprekken met uw gemeente komt naar voren dat de inkoopfunctie, de rol van het inkoopteam, het inrichten van een inkoopregiefunctie en het opzetten van een actief contractbeheer op dit moment de expliciete aandacht hebben van het college. Het is goed om te zien dat uw gemeente zich bewust is van de uitdagingen die op dit gebied op uw pad liggen. De eerste lijnen van een herstelplan zijn al zichtbaar. Deze stappen zullen moeten leiden tot meer grip op de inkoopfunctie, meer inzicht in de omvang van de toekomstige inkoopbehoefte en daardoor tijdigere en meer accurate signalering om aanbestedingstrajecten op te starten. Dit alles heeft echter wel tijd nodig.

In december 2021 verwacht het college de eerste contouren ten aanzien van contractbeheer in beeld te hebben, maar het zal volgens het huidige plan tot eind 2022 duren voor een en ander concreet in de steigers staan, en tot eind 2023 om het gehele doorontwikkelingsgtraject af te ronden. Gezien deze doorlooptijd, is het risico ook voor 2022 nog wel degelijk aanwezig dat er een meer dan materiële onrechtmatigheid wordt geconstateerd

Het beheerplan wegen is geactualiseerd

In 2019 is de voorziening Onderhoud wegen in 2019 omgevormd naar een reserve, omdat er geen onderhoudsplan, dat een toereikende onderbouwing voor de voorziening vormde, aanwezig was. In 2021 heeft het college een nieuw wegenbeheerplan opgesteld en laten vaststellen, waardoor uw gemeente weer over voldoende onderbouwing beschikt om, conform het BBV, een voorziening te vormen in 2021. Het beheerplan heeft betrekking op de jaren 2021-2025, en maakt onderscheid tussen klein onderhoud, groot onderhoud en vervangingsinvesteringen, waarbij terecht alleen het groot onderhoud in de voorziening wordt betrokken. Het realiseren van dit onderhoudsplan heeft, naast dat een voorziening kan worden gevormd, ook als voordeel dat u als gemeente een beter inzicht hebt in de planbaarheid en de voorspelbaarheid van de onderhoudsuitgaven, en daarmee voor uw inzicht in de financiële positie. Wij hebben het college gevraagd om vóór de jaarrekeningcontrole een analyse op te stellen van de werkelijke kosten 2021 voor groot onderhoud in relatie tot het beheerplan, en afwijkingen tussen werkelijkheid en beheerplan te verklaren.

Is bijvoorbeeld sprake van uitstel van groot onderhoud naar een later jaar? Of sprake van gepland groot onderhoud wat uiteindelijk geen doorgang vindt, maar bijvoorbeeld omgezet wordt naar een vervangingsinvestering? Afwijkingen tussen planning en realisatie kunnen, afhankelijk van de situatie, impact hebben op de hoogte van de voorziening en daarmee op de jaarlijkse dotatie. Daarom is het van belang jaarlijks deze analyse uit te voeren, en het beheerplan jaarlijks in relatie tot de werkelijke ontwikkeling van het groot onderhoud, financieel te evalueren.

312019001.21.396 - 17

Dit betekent overigens niet dat jaarlijks het gehele beheerplan bijgesteld hoeft te worden, maar wel dat een financiële evaluatie met impact op de jaarrekening jaarlijks als onderdeel van de planning- en controlcyclus dient plaats te vinden.

312019001.21.396 - 18

312019001.21.396 - 19