5.1 Advies ROB over herverdeling gemeentefonds dd 211019.pdf

Daarmee veronderstelt het onderzoek dat de vaste bedragen van de G4 niet bedoeld zijn voor het verkrijgen van een voorzieningenniveau dat gelijkwaardig was aan de andere gemeenten, maar voor een hoger voorzieningenniveau. 25 Er is in het onderzoek geen acht geslagen op het feit dat de vaste bedragen voor de G4 ook bedoeld waren voor specifieke kosten en taken van de G4 die andere stedelijke gemeenten niet hebben. 26 Door die bedragen nu te verdelen op basis van kenmerken die andere stedelijke gemeenten ook hebben, krijgen zij in het huidige voorstel een onuitlegbaar hoge uitkering. Voor een goed inzicht in de kosten van de G4 beveelt de Raad aan de regressieanalyse ook eens exclusief uit te voeren op de G4, om op basis daarvan te achterhalen wat de specifieke uitgaven zijn voor de G4 en dus het beste gehonoreerd kunnen worden via vaste bedragen, en welke uitgaven alle stedelijke gemeenten moeten doen en dus via maatstaven op basis van grootstedelijke kenmerken gehonoreerd zouden moeten worden. De vaste bedragen van de G4 hebben overigens niet alleen betrekking op de taken en kosten uit het klassieke domein, maar deels ook op taken en kosten die verbonden met onderdelen van wat nu tot het sociaal domein wordt gerekend, namelijk dat deel van het sociaal domein dat al voor de decentralisatie in 2015 deel uitmaakte van het gemeentefonds (Welzijn).

Uitgaven voor deze taken lijken nu niet gehonoreerd te worden. Panteia, Onderzoek herijking verdeelmodel gemeentefonds, Een contra-expertise, januari 2021. 26 Cebeon, Struktuur in omvang, onderzoek uitgavenniveau vier grote steden in kader herziening FVW’84, 1994. 25

Pagina 21 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

De Raad beveelt aan nader onderzoek te doen naar de specifieke kosten en taken van de G4. Daarbij dient overigens ook de vraag aan de orde te komen of dit kosten zijn die via de algemene uitkering van het gemeentefonds voor verevening in aanmerking komen of dat bekostiging op andere wijze in de rede ligt. De Raad is van oordeel dat in een dergelijk onderzoek niet alleen de extra kosten maar ook de inkomsten en het benutten van de huidige inkomstencapaciteit moeten worden betrokken. Zoals bijvoorbeeld het benutten van de ruimte in het OZB-tarief. 1.7 Plausibiliteitstoets: Financiële positie De Raad heeft uw voorstel niet volledig kunnen toetsen op uitlegbaarheid vanwege het ontbreken van gegevens over de aansluitverschillen. De Raad toetst hieronder op twee manieren of de herverdeeleffecten van het voorliggende voorstel plausibel zijn. Als eerste heeft de Raad de resultaten uit de financiëleconditie-index van de VNG 27 gekoppeld aan de voorgestelde herverdeeleffecten: Figuur 1. Herverdeeleffect versus financiële conditie

Herverdeeleffect voorstel augustus (EUR p inw)

500 400 300 200 100 0 -100 -200

0

2

4

6

8

10

Financiële-conditie-index VNG (van 0 tot 10)

Er mogen geen zwaarwegende conclusies getrokken worden uit deze figuur, omdat de Financiële-conditie-index slechts een mogelijke manier is om de financiële gezondheid van gemeenten te beoordelen. Maar het is opmerkelijk dat er geen verband lijkt te zijn tussen de financiële situatie van een gemeente en het herverdeeleffect. Uiteraard is het niet zo dat elke gemeente in een financieel slechte positie een positief herverdeeleffect zou moeten hebben. Een financieel slechte positie kan immers ook het gevolg zijn van eigen beleidskeuzes. Toch ligt het, wanneer je op macroniveau de patronen bekijkt, in de rede dat er ten minste een licht verband zou moeten zijn tussen een goede of slechte financiële positie met respectievelijk negatieve en positieve herverdeeleffecten. Een deel van die financiële positie is immers veroorzaakt door scheefheden in de huidige verdeling, die als het goed is recht zouden moeten worden getrokken door een nieuw voorstel.

27

Deze geeft een geobjectiveerd rapportcijfer van 0 tot 10 aan de financiële conditie van een gemeente, gebaseerd op gegevens als schuldquote, houdbaarheidsquote, exploitatieresultaten en uitgaven per inwoner. Pagina 22 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

In aansluiting hierop haalt de Raad aan dat Cebeon onderzoek heeft gedaan naar de ontwikkeling voorzieningenniveau en ontwikkeling financiële positie gemeenten. 28 Hoewel je dit niet los kan zien van de omvang van het fonds, rijst de vraag hoe deze uitkomsten zich verhouden met de herverdeeleffecten? In hoeverre is er een verklaring dat een gemeente die zich geconfronteerd ziet met een verschraling van het voorzieningenniveau en een verslechtering van de financiële positie vervolgens ook meteen negatief herverdeeleffect te maken krijgt (of andersom)? Die duiding – die kwantitatief te onderbouwen is op basis van gegevens uit de steekproef en het CBS – ontbreekt, wat het voorstel kwetsbaar maakt. 1.8 Plausibiliteitstoets: aansluiting model op uitgaven Als tweede plausibiliteitstoets heeft de Raad getoetst of het nieuwe model beter aansluit op de kosten van gemeenten dan het huidige model. Dat blijkt niet volledig overtuigend te zijn: Tabel 1. Aansluiting model op netto lasten

Mediaan afwijking

Netto lasten versus Huidig model -270

Laagste negatieve afwijking

-1.806

Netto lasten versus Nieuw model -275 -1.584

Grootste positieve afwijking

1.098

1.154

Bandbreedte afwijking

-2.904

-2.738

Afwijking middelste 80%

-297

-302

Gemiddelde deviatie

215

221

In bepaalde opzichten doet het nieuwe model (zoals Afwijking middelste 80%) het juist minder goed. U presenteert Figuur 2 om aan te tonen dat het nieuwe model goed aansluit op de uitgaven conform Iv3. De puntenwolk is weliswaar netjes gegroepeerd rondom een rechte lijn, maar dat is op zich onvoldoende bewijs. In de eerste plaats omdat gemeenten ook andere inkomsten hebben om al hun uitgaven te dekken, niet alleen het gemeentefonds. Dit plaatje houdt dus geen rekening met de mogelijkheden van gemeenten om in eigen inkomsten te voorzien. In de tweede plaats is de schaal op de assen heel groot. Voor de meeste datapunten geldt dat de afwijking tussen netto lasten en modeluitkomst vaak 100 euro per inwoner of meer verschilt. Dat is op zich nog geen probleem, mits uitlegbaar is waar die verschillen vandaan komen en mits er een beeld is welke problemen de nieuwe verdeling oplost – op het niveau van individuele gemeenten, niet op het niveau van het geheel.

28

Cebeon, Gemeenten in de knel, 2021. Pagina 23 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Figuur 2. Samenhang netto lasten en verdeelvoorstel

2 Sociaal domein Een nieuwe verdeling voor het sociaal domein was noodzakelijk. De huidige verdeling is immers gebaseerd op een situatie die niet meer bestaat, en kent discrepanties. 29 De stapeling van problematiek zat niet goed in de oude modellen verdisconteerd, bepaalde risicofactoren werden onvoldoende gehonoreerd en een aantal maatstaven rond gezondheidstoestand zijn niet adequaat of hebben een ongewenste werking. Meer fundamenteel waren de oude modellen geënt op data over zorgconsumptie uit 2012-2013, toen een ander stelsel met andere wetten van kracht was, geschoeid op oude uitgangspunten (rechten i.p.v. voorzieningen), een andere verdeling van taken en verantwoordelijkheden (geen decentralisatie naar gemeenten) en een andere uitvoeringspraktijk. Fundamentele aanpassing van de verdeling sociaal domein was daarom ook een grote wens van de ROB en zijn voorganger, de Raad voor de financiële verhoudingen. Dat al deze discrepanties nu kwantitatief zijn onderzocht en in sommige gevallen opgelost, met als basis een vergelijkbare dataset voor alle gemeenten in de steekproef, is winst. Er is ontegenzeggelijk veel werk verricht, de nieuwe verdeling is qua onderzoeksmethodiek in ieder geval beter. De vraag die nu echter voorligt, is of het voorstel voor de nieuwe verdeling beter genóeg is.

Dat toetst de Raad aan de hand van de vier criteria die in het Tussenbericht reeds genoemd zijn: kostenoriëntatie en dynamiek, draagkracht, globaliteit en uitlegbaarheid. De eerste drie zijn gebaseerd zijn op de Financiëleverhoudingswet, het laatste is een bestuurlijk criterium.

29 AEF, Zoeken naar balans – een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de verdeelmodellen sociaal domein, 2018.

Pagina 24 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

2.1 Kostenoriëntatie en dynamiek Om de kostenoriëntatie te beoordelen, heeft de Raad u gevraagd om de aansluitverschillen per gemeente (modeluitkomsten minus uitgaven). Die heeft u niet ter beschikking gesteld, waardoor een oordeel op dit belangrijke criterium niet mogelijk is. De technische hulpmiddelen uit de onderliggende rapporten zijn niet voldoende. Om desondanks een advies over de kostenoriëntatie te geven, heeft de Raad de patronen in de herverdeling vergeleken met andere gegevens. Contra-indicaties De Raad ziet vijf contra-indicaties die leiden tot gerede twijfel of de kostenoriëntatie van het verdeelvoorstel voldoende is. In de eerste plaats is het model voor het sociaal domein gebaseerd op alle uitgaven van de (steekproef)gemeenten, niet op (noodzakelijke) kosten. Gemeenten met een betere financiële positie kunnen echter een hoger voorzieningenniveau realiseren dan gemeenten met een minder goede financiële positie. Zodoende heeft uw verdeelvoorstel het risico dat een verdeling op basis van uitgaven dit patroon reproduceert en tot scheefheden leidt. In zijn Tussenbericht heeft de Raad hier vragen over gesteld, en u uitgenodigd met kwantitatieve tegenargumenten te komen. Die vragen zijn echter niet bevredigend beantwoord De figuur die u laat zien (reservemutaties uitgezet tegen gemeentegrootte), is geen antwoord op onze vraag.

De Raad vroeg om een analyse van reservemutaties versus omvang reserves. In de tweede plaats roepen uw antwoorden vragen op. In de beantwoording rond de vragen sociaal domein schrijft u dat de algemene eigen middelen geen rol spelen in de uitgaven sociaal domein, terwijl u bij de antwoorden rond inkomstenverevening schrijft dat na 2017 de OZB-tarieven zijn verhoogd om de kostenstijgingen sociaal domein op te kunnen vangen. Bovendien is het vervolgonderzoek dat uitgevoerd is naar aanleiding van het Tussenbericht niet eenduidig in zijn conclusies: er wordt wel degelijk een invloed gevonden van de algemene eigen middelen op de uitgaven voor Wmo-individuele voorzieningen en sociale basisvoorzieningen. 30 Maar om technische redenen wordt die invloed niet verdisconteerd in het verklaringsmodel voor de uitgaven De derde contra-indicatie wordt geleverd door onderzoek van Divosa, uitgevoerd door Berenschot, waar u naar verwijst. Dat onderzoek heeft de uitgaven en saldi van individuele gemeenten op een rij heeft gezet. 31 Als de Raad echter die cijfers vergelijkt met de herverdeeleffecten, dan is er geen patroon te zien. En dat is opvallend; er zou op zijn minst enige correlatie te zien moeten zijn in de trant van ‘negatief (positief) saldo sociaal domein = positief (negatief) herverdeeleffect’. Zeker voor een model dat álle uitgaven honoreert, niet alleen de noodzakelijke.

30 AEF, Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein, juli 2021. Het onderzoek vindt invloeden van algemene eigen middelen van gemeenten op bepaalde uitgaven, maar die worden om technische redenen niet in het model verdisconteerd. Dit staat overigens niet met zoveel woorden in de samenvatting in het rapport. 31 Berenschot, Analyse stapeling uitgaven sociaal domein, oktober 2020. In opdracht van Divosa en Drechtsteden.

Pagina 25 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Heverdeeleffect augustus 2021

Figuur 3. Stapeling uitgaven sociaal domein versus herverdeeleffect

Saldo overig sociaal domein (%)

Verder noemt u in uw antwoorden dat Divosa centrumfunctie als bepalende factor voor kosten sociaal domein heeft aangewezen, en voert dit aan als argument voor het opnemen van de maatstaf centrumfunctie in het model. Hierbij hoort echter wel de nuancering dat Divosa dit als suggestie voor een mogelijke verklaring heeft benoemd; bewijs hiervan viel buiten het kader van het onderzoek. Verder is dit ook geen argument voor het grote gewicht van deze maatstaf. In de tweede plaats suggereerde Divosa ook andere verklaringen voor stapeling van kosten, zoals minderheden, potentiële beroepsbevolking, ligging aan de oostgrens, opleidingsniveau (die laatste heeft u overigens gehonoreerd in uw voorstel). De vierde contra-indicatie betreft het domein Jeugd, waar de grootste financiële problemen en scheefheden zijn. Ook hier geldt dat het nauwelijks zo is dat gemeenten met tekorten op jeugd er meer op vooruit (of beter: minder op achteruit) gaan dan andere.

Pagina 26 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Figuur 4. Jeugd: tekort versus herverdeeleffect 2019 100

Saldo per inwoner

50 -100

-50

-50

-

50

100

150

-100 -150 -200 -250 -300

Herverdeeleffect per inwoner

Ten vijfde valt in anekdotische zin op dat gemeenten die een hoge uitkering uit het Fonds Tekortgemeenten hebben ontvangen, maar nadien grote ingrepen in het sociaal domein hebben gedaan, desondanks een behoorlijk positief herverdeeleffect krijgen. Dit is mogelijk een kunstmatig bij-effect van het peiljaar 2017: die uitkeringen uit het Fonds Tekortgemeenten die in 2017 vielen, hadden betrekking op de jaren 2016 en 2017. Die uitkeringen zijn in de methodiek volledig gehonoreerd in het uitgavenniveau, zonder acht te slaan op de naderhand gedaalde uitgaven in de betreffende gemeenten. Dynamiek onvoldoende: peiljaar 2017 Ook na de decentralisaties in 2015 zijn er vele veranderingen in het sociaal domein geweest. Zo is ondertussen het Wmo-abonnementstarief ingevoerd, dat aantoonbaar een aanzuigende werking heeft, juist ook op hogere inkomens. 32 De veronderstelling dat hogere inkomens op eigen kosten hun hulp regelen klopt dus niet meer. Verder hebben veel gemeenten die in 2017 grote tekorten jeugdzorg hadden, maatregelen genomen om die te beperken. Bij andere (vaak kleinere) gemeenten begonnen de kosten naderhand pas te stijgen. Er is niet alleen extra geld voor jeugdzorg in het gemeentefonds beschikbaar gekomen, maar ook een veranderagenda afgesproken. Rondom werk en inkomen zijn er ook vele bewegingen, rond bewindvoering, begeleidingskosten en aanpak van schulden.

Meer in het algemeen blijken vooronderstellingen rond zelfredzaamheid van burgers zich in veel mindere mate voor te doen dan verondersteld. 33 Kortom: het verdeelvoorstel is gebaseerd op situaties en aannames die ondertussen anders (blijken te) liggen. In uw geactualiseerde voorstel houdt u echter slechts beperkt rekening met deze bewegingen en veranderde uitgavenpatronen. Daarmee is uw verdeelvoorstel gebaseerd op een situatie die voor een belangrijk deel niet meer Ministerie van VWS, Monitor abonnementstarief Wmo, februari 2020 SCP, Sociaal domein op koers? – verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, november 2020 32 33

Pagina 27 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

bestaat. De Raad heeft daarom twijfels bij de dynamiek van het verdeelvoorstel en de maatstaven die die dynamiek zouden moeten weerspiegelen. Zo tonen de cijfers aan dat in het peiljaar 2017 de grote(re) gemeenten flinke uitgavenstijgingen hebben gezien voor het sociaal domein, maar dat die stijging daarna afvlakte. Terwijl de kleinere gemeenten juist na 2017 het been bijtrokken, zoals onderstaande grafieken laten zien: Figuur 5. Ontwikkeling lasten sociaal domein (zonder G4). Index: 2015 = 100

112 110 108 106 104 102 100 98 96 94 92

Tot 20.000 inwoners

20.000 tot 50.000 inwoners 50.000 tot 100.000 inwoners

2015

2016

2017

2018

2019

100.000 tot 250.0000 inwoners

Figuur 6. Ontwikkeling saldo sociaal domein (zonder G4). Index: 2015 = 100. 115

Tot 20.000 inwoners

110 20.000 tot 50.000 inwoners

105 100

50.000 tot 100.000 inwoners

95 90

2015

2016

2017

2018

2019

100.000 tot 250.0000 inwoners

Vanwege dit peiljaar 2017 worden de kosten van grote(re) gemeenten dus structureel hoger ingeschat dan van kleinere, terwijl het een incidenteel artefact is van het peiljaar 2017. Dit leidt tot een overschatting van de maatstaf centrumfunctie, onder andere in de modellen voor Jeugd en Sociale Basisvoorzieningen. Dit terwijl de meeste gemeenten een breed scala aan voorzieningen hebben. De basisvoorzieningen voor bijvoorbeeld Jeugd (voorveld, ambulante hulp en de gezamenlijke contractering in Jeugdzorgregio’s) vindt voor rekening en risico’s van alle gemeenten in een regio plaats. Alleen voor specialistische zorg, beschermd wonen, maatschappelijke opvangzijn inwoners op de centrumgemeente van hun regio aangewezen. De maatstaf centrumfunctie is bedoeld als benadering voor de Pagina 28 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

stapeling van problematiek, maar gegevens op gemeenteniveau schieten tekort om die goed te kwantificeren. Dit verschijnsel van stapeling is een belangrijk argument om in de doorontwikkeling van het model voor het sociaal domein in te zetten op een verdeling die ook gebaseerd is op huishoudenskenmerken, omdat dat diverse risico-factoren van huishoudens in beeld gebracht worden. De Raad heeft hier al eerder voor gepleit. 34 Een belangrijke tekortkoming in de actualisatie naar 2019 is dat alleen de veranderingen in accres, toevoegingen decentralisatie- en integratie-uitkeringen, en maatstafgegevens zijn doorgevoerd. Een herziening van de clusteromvangen op basis van Iv3, met name Wmo, naar de uitgaven die gemeenten collectief daadwerkelijk gedaan hebben in 2019, was noodzakelijk geweest om de grote dynamiek in het sociaal domein recht te doen. U schrijft immers zelf: “De netto lasten van gemeenten stijgen over de hele linie; relatief sterker op de clusters Individuele voorzieningen Jeugd en Individuele voorzieningen Wmo”. 35 De tabellen die u presenteert om aan te tonen dat het voorstel deze dynamiek macro volgt, zijn echter niet overtuigend: de stijging op die taakvelden is alleen in absolute zin te zien, niet in relatieve (percentuele) zin. Voor zowel 2017 als 2019 verdeelt het fonds 15% voor Wmo-individueel, en voor Jeugd is er slechts een lichte stijging (12% naar 13%).

Dit knelt des te meer omdat ter compensatie voor de aanzuigende werking van het Wmo-abonnementstarief u alleen de (ontoereikende) 145 miljoen euro rijksbijdrage in het verdeelmodel heeft opgenomen. 36 Dat roept vragen op over de dynamiek van de verdeling. Hoe zit het bijvoorbeeld met gemeenten die met name veel uitgaven voor de Wmoindividuele voorzieningen doen, vanwege de aanzuigende werking? Andere aandachtspunten zijn de verwerking van het woonplaatsbeginsel 37 en van het budget voor Voogdij/18+; de verwerking van die laatste in de actualisatie naar 2019 lijkt geen goed beeld te geven van de werkelijke herverdeeleffecten. Kortom: het peiljaar 2017 leidt tot diverse vertekeningen, die in de actualisatie niet worden opgelost. Deze vertekeningen zijn groot, en leiden tot een overschatting van het effect van de centrumfunctie – die zelf een ongelukkige benadering is van de stapeling van problematiek. Hoewel de patronen in het voorstel wellicht recht doen aan de kostenpatronen voor 2017 en de ergste branden blussen, mogen die vanwege de dynamiek in het sociaal domein niet in beton gegoten worden tot 2027.

ROB, Briefadvies Onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein, 2019 Ministerie van BZK, “Notitie actualisatie verdeelvoorstel gemeentefonds naar 2019”, augustus 2021. 36 De inkomsten voor gemeenten daalden met bijna € 100 miljoen, terwijl de uitgavenstijging van € 124 miljoen in 2019 voor een belangrijk deel aan de invoering van het abonnementstarief toegerekend kan worden. Monitorabonnementstarief.nl; Significant/Public in opdracht van het ministerie van VWS, Monitor abonnementstarief Wmo, oktober 2020. 37 Als de uitname plaatsvindt tegen historische prijzen en het nieuwe budget op geobjectiveerde prijzen wordt gebaseerd, worden appels met peren vergeleken. 34 35

Pagina 29 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

 Randvoorwaarde voor invoering Het is in de ogen van de Raad een noodzakelijke voorwaarde om vanaf de invoering van het verdeelvoorstel jaarlijks de uitgavenpatronen (bijvoorbeeld, maar niet exclusief, voor gemeenten met veel ouderen, met instellingen, met weinig centrumfunctie) te monitoren en zo nodig de verdeling tussentijds bij te stellen. En dan niet alleen om het niveau van maatstaven en gewichten, maar ook om de te verdelen volumina per beleidsterrein (Wmo, Jeugd, Participatie, sociale basis) in lijn te brengen met wat gemeenten daadwerkelijk uitgeven, en niet te bevriezen op 2017 – laat staan te wachten tot 2027. 2.2 Draagkracht Een belangrijk criterium voor de Raad is of de herverdeeleffecten de draagkracht van gemeenten niet te boven gaan. Dit hangt samen met de eis van de Financiële-verhoudingswet dat de verdeling rekening moet houden met het vermogen van gemeenten om in eigen inkomsten te voorzien. Het verzachten van het ingroeipad om de herverdeeleffecten op te vangen, is hiertoe niet voldoende. Het verdeelvoorstel blust weliswaar een aantal brandhaarden, maar is een overcorrectie, die bij invoering bijgesteld moet worden. Dit punt hangt samen met het hierboven gesignaleerde effect van de omvang van algemene eigen middelen op het voorzieningenniveau.

Naast de vraag of hier in het verdiepingsonderzoek wel consequent mee om is gegaan, wil de Raad ook ingaan op een ander argument.  Randvoorwaarde voor invoering Als u dit voorstel toch wilt invoeren, dan moet u alsnog een analyse doen van draagkracht, op het niveau van individuele gemeenten. 38 En daar consequenties aan verbinden als de herverdeeleffecten de draagkracht te boven gaan. Het is onverstandig om eerst een ingroeipad van vier jaar te hanteren en pas in 2027 nader onderzoek doen. Dit omdat er vraagtekens gezet kunnen worden bij de dynamiek, en vooral ook bij de omvang van de herverdeeleffecten: die schiet bij bepaalde groepen gemeenten te ver door. 2.3 Globaliteit en maatstaven Het derde criterium is globaliteit: zo algemeen mogelijke maatstaven, omdat een heel specifieke maatstaf als normerend opgevat kan worden, en mogelijk zelfs gevoelig is voor beleidsbeïnvloeding. Voor het derde aspiratieniveau (gelijkwaardig voorzieningenniveau, dus niet: gelijke voorzieningen) past een verdeling die niet poogt al te precies alle uitgaven te verklaren. Zo wordt de beleidsvrijheid van gemeenten weerspiegeld. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de verdeling recht doet aan de verschillen tussen gemeenten.

Vanwege de gekozen methodiek (namelijk regressie op gemeenteniveau) is per constructie aan deze eis voldaan: omdat er ongeveer 90 gemeenten in de steekproef zaten, kunnen er om wiskundig-statistische redenen slechts een beperkt aantal verklarende factoren gevonden worden die significant zijn. Dat bleken er twaalf te zijn. De nadruk op globaliteit in termen van zo min mogelijk 38

Hier vroeg de Raad in zijn Tussenbericht om, maar deze vraag is niet beantwoord. Pagina 30 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

maatstaven heeft er toe geleid dat de centrumfunctie een onverantwoord zwaar gewicht in de verdeling heeft gekregen. Deze ene maatstaf drukt andere meer preciezere maatstaven als eenoudergezinnen, eenpersoonshuishoudens boven de 65 jaar, inkomensmaatstaven en dergelijke als het ware weg. De resulterende verdeling is hiermee zeker globaal te noemen. De maatstaven zijn dat in het algemeen ook, en waar ze dat niet zijn (zoals bijstandsontvangers, loonkostensubsidie en doelgroepregister) zijn er goede redenen om ze wel op te nemen: ze sluiten inhoudelijk goed aan op de uitgaven en de beïnvloedbaarheid door gemeentelijk beleid is beperkt. Maar bijvoorbeeld het grote gewicht voor eenpersoonshuishoudens laat vermoeden dat de globaliteit is doorgeschoten. Het valt bijvoorbeeld op dat gemeenten met een hoge populatie studenten sterk positief uit de herverdeling komen. Voor de Wmo is dit niet logisch. Het is de Raad ook niet duidelijk waarom er bijvoorbeeld bij Jeugd niet gekozen is voor eenouderhuishoudens. Hetzelfde gaat op voor het grote gewicht van omgevingskenmerken als regionale centrumfunctie, waarschijnlijk veroorzaakt door de vertekening van het peiljaar 2017. Iemand is immers niet hulpbehoevend omdat hij/zij in een gemeente woont met centrumfunctie.

Ook kenmerken rond stapeling en accumulatie ontbreken; iemand met meerdere risicokenmerken (geen werk, schulden, lage opleiding, ziekte) heeft meer kans om een beroep te moeten doen op een voorziening dan iemand die slechts één van die kenmerken heeft. Maar die kenmerken komen niet naar boven, omdat de analyse niet op huishoudensniveau gedaan is, maar op gemeenteniveau. Dat is het rechtstreeks gevolg van de keuze voor de methodiek, namelijk regressie op gemeenteniveau. De Raad heeft destijds aanbevolen om te investeren in een dataset op huishoudensniveau, om de stap te kunnen zetten naar een model dat meer rekening houdt met huishoudenskenmerken, en preciezer is toegesneden op de lokale opgaven. U heeft er toen echter voor gekozen om in één keer in te zetten op een verdeling die toekomstbestendig is, en om de verdeelsleutel voor álle typen voorzieningen te baseren op een regressie op gemeenteniveau. Dit leidt tot een aantal contra-intuïtieve effecten. Bijvoorbeeld in het lage gewicht voor jongeren in het verdeelmodel voor jeugd, waarmee gemeenten die bijvoorbeeld laag scoren op centrumfunctie, te weinig geld dreigen te krijgen voor samenhangend preventief beleid dat gericht is op álle jongeren. Daar staat een onuitlegbaar hoog gewicht voor centrumfunctie (als benadering van probleemaccumulatie) tegenover.

Nogmaals, de Raad bestrijdt niet de noodzaak van het opnemen van een dergelijke maatstaf, maar in het voorstel is het gewicht een overshoot, en andere maatstaven (eenpersoonshuishoudens, waar ook studenten onder vallen) lijken te weinig specifiek te zijn en tot onuitlegbare patronen te leiden. Hiermee wekt het de indruk een grote-stedenmodel te zijn, zonder dat aannemelijk is gemaakt dat andere gemeenten voldoende middelen ter beschikking hebben voor hun lokale sociale opgaven.

Pagina 31 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

De Raad heeft in het stadium waarin voor deze methodiek gekozen werd, al zijn bedenkingen geuit. 39 Voor collectieve voorzieningen, zoals algemene sociale basisvoorzieningen, is dit een acceptabele, voor de hand liggende methode. Maar voor individuele voorzieningen, zoals jeugdhulptrajecten of woonvoorzieningen, verdient een analyse op huishoudensniveau de voorkeur. Dat was ook het advies van een onderzoek uitgevoerd in uw opdracht, 40 maar een goede dataset op huishoudensniveau rondom gebruik ontbrak toen nog. Daarom adviseerde de Raad een aanpak langs twee sporen te hanteren. Middels het eerste spoor moesten de ergste branden gedetecteerd en geblust worden. Via het tweede spoor zou in een aantal jaren naar een toekomstbestendige verdeling toegegroeid moeten worden, waarbij het deel voor collectieve voorzieningen middels een regressiemethodiek op gemeenteniveau ontwikkeld zou moeten worden, maar de verdeling voor individuele voorzieningen gestoeld zou moeten worden op een analyse op huishoudensniveau.  Randvoorwaarde voor invoering Overweeg om alsnog voor een groeimodel te kiezen, waarin eerst de ergste brandhaarden gedetecteerd en geblust worden. Dat lijkt met dit voorstel geslaagd te zijn voor gemeenten met centrumfunctie en veel bijstand, maar met een ‘overshoot’.

Andere brandhaarden lijken juist erger te worden, de financiële positie van groepen gemeenten in ogenschouw nemend. Neem serieus in overweging om de bekostiging van individuele voorzieningen sociaal domein op een andere manier binnen het gemeentefonds vorm te geven, met een hogere mate van verevening en geschoeid op een analyse op huishoudensniveau (in plaats van gemeenteniveau). Zonder hiermee te willen zeggen dat de verdeling dan ook op huishoudensniveau moet plaatsvinden. 2.4 Uitlegbaarheid Een belangrijk bestuurlijk criterium is of de nieuwe verdeling – en de daarmee gepaard gaande herverdeeleffecten – uitlegbaar zijn. De Raad heeft hierboven een aantal knellende zaken geconstateerd, zoals het hoge gewicht van ‘centrumfunctie’ en de maatstaf ‘eenpersoonshuishoudens’, die te grof is. In het aangepaste verdeelvoorstel van juli lijkt enigszins tegemoet te komen aan bepaalde regionale patronen, maar op andere patronen is minder acht geslagen. In zijn algemeenheid lijkt een toets te ontbreken of de uitkomsten uitlegbaar zijn. Er is geen narratief, geen beeld hoe de verdeling eruit zou moeten zien en hoe de huidige verdeling daarbij aansluit. U wijst wel op discrepanties die opgelost zijn, maar volgens het rapport van de onderzoekers blijken de belangrijkste opgeloste discrepanties op maatstavenniveau te liggen (bijvoorbeeld langdurig medicijngebruik).

Een aantal andere zijn blijven liggen, omdat er geen datamateriaal voorhanden was of tot onwenselijke effecten zou kunnen leiden. 41

ROB, Advies onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein gemeentefonds, 2019. SEO Economisch Onderzoek, De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het gemeentefonds, 2018. 41 AEF, Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein, juli 2021. Specifiek Tabel 46 in de Bijlage F. 39 40

Pagina 32 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

De Raad heeft hierboven gewezen op de aansluiting tussen leefwereld en systeemwereld. In de context van het sociaal domein betekent dat bijvoorbeeld: laat zien dat in het nieuwe verdeelvoorstel gemeenten met een zwakke sociale structuur nog steeds een hogere uitkering dan andere gemeenten krijgen; toon aan dat het voorzieningenniveau in betreffende gemeenten hoger is dan in andere vergelijkbare gemeenten; hebben gemeenten in de periferie in het verleden dan altijd ‘te veel’ gekregen? En waar hebben ze dat budget dan aan besteed? Ook een confrontatie met kwantitatieve gegevens als de regionale-welvaartsindex en de kansenkaart zouden helpen. 42 Dan kan vervolgens het politiek-bestuurlijke gesprek gevoerd worden over overeenkomsten en discrepanties tussen patronen in de regionale welvaart versus patronen in de herverdeeleffecten. Dit gesprek moet dan met name gaan over de vraag in hoeverre verschillen in regionale welvaart al dan niet binnen het gemeentefonds opgelost kunnen worden, of dat er andere langjarige, structurele arrangementen nodig zijn.  Randvoorwaarde voor invoering Confronteer de herverdeeleffecten met gegevens als de regionale welvaartsindex, en met de draagkracht voor individuele gemeenten. Voer hier het bestuurlijke gesprek over met gemeenten en VNG en trek consequenties hieruit (ook financieel), vooraleer u tot invoering overgaat.

2.5 Conclusie sociaal domein Het nu voorliggende voorstel probeert verder te springen dan de polsstok lang is. Het advies van de ROB uit 2019 om eerst de branden te blussen en een groeimodel te hanteren, is slechts deels opgevolgd. Er is sprake van een overshoot op factoren die de uitgaven in 2017 goed verklaarden voor grote gemeenten, maar het model weerspiegelt de dynamiek na dat jaar onvoldoende. Het is daarom onverstandig om dit voorstel te bevriezen tot 2027.

In het algemeen is de gekozen methodiek gericht geweest op uitgaven van gemeenten in het verleden, niet op de noden van huishoudens. Een analyse op huishoudensniveau zou risicofactoren op een veel fijnmaziger manier in beeld hebben gebracht, en zo beter aangesloten hebben bij de opgaven van individuele gemeenten. Het voorstel blust weliswaar enkele branden, maar dat dreigt door een overshoot ten koste te gaan van andere effecten. Hoewel de Raad de kostenoriëntatie niet goed kon beoordelen, omdat hij geen inzage heeft gekregen in de aansluitverschillen, heeft hij een aantal contra-indicaties geconstateerd. Het voorstel is niet getoetst aan draagkracht van gemeenten, en de globaliteit lijkt doorgeschoten te zijn, met een te grote nadruk op omgevingskenmerken en een te kleine invloed van risicofactoren op huishoudensniveau.

42 Van Ooijen, R., Van der Vaart, J., Mierau, J., Regionale welvaartsindex wijst op structurele achterstand Groningen. ESB, 106 (4800S).

Pagina 33 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Volgens de Raad zou alsnog overwogen moeten worden om het deel van het gemeentefonds dat ziet op individuele voorzieningen, verdeeld moet worden met een hogere mate van verevening - dat wil zeggen: een gelijk voorzieningenniveau voor alle gemeenten, met volledige verevening van kosten. Dat past bij het karakter van delen van het sociaal domein. 43 Dit vraagt om een heroverweging of het sociaal domein – althans, de individuele voorzieningen –via een andere constructie binnen het fonds bekostigd moet worden. 44

3 Klassiek domein 3.1 Algemeen Voor het klassieke domein is in grote lijnen dezelfde onderzoeksmethode van lineaire regressie gehanteerd als voor het sociaal domein. Het onderzoek is gebaseerd op uitgaven. De in het verleden gehanteerde verschillenanalyse was meer gericht op het in kaart brengen van kosten. De nadelen dan wel de risico’s van een regressieanalyse op uitgaven heeft men pogen te ondervangen door bij het onderzoek van het klassiek domein rekening is gehouden met het effect van gemeentelijke inkomsten op de uitgaven. In het klassiek domein is prioriteit gegeven aan kostenoriëntatie als belangrijkste beoordelingscriterium gevolgd door uitlegbaarheid en globaliteit, de andere criteria zijn van tertiair belang zoals betrouwbaarheid van gebruikte data en dergelijke. Het klassiek domein bevat in grote lijnen hetzelfde takkenpakket dat voor de decentralisatie van het sociaal domein al onderdeel uitmaakte van het gemeentefonds. Belangrijkste onderdelen die overgeheveld zijn naar het sociaal domein zijn het onderdeel Werk en inkomen (participatie en uitvoeringskosten bijstand) en een deel van het Welzijnsbeleid.

Zowel wijzigingen in het takenpakket als door bestuurlijke veranderingen zoals, schaalvergroting, regionale samenwerking maar ook andere aspecten rond de bedrijfsvoering, denk aan ICT en communicatie en maatschappelijke ontwikkelingen van de afgelopen 20 jaar hebben financiële gevolgen gehad voor gemeenten. Overwegingen van de Raad Kostenoriëntatie en dynamiek - Het feit dat het onderzoek gebaseerd is op de uitgaven en niet op kosten is gepoogd te ondervangen door rekening te houden met de beschikbaarheid van eigen middelen. De beschikbaarheid van eigen middelen als verklaring voor de uitgaven lijkt redelijk in lijn met wat mocht worden verwacht. De Raad stelt tegelijkertijd vast dat de inzet van eigen middelen er ook op kan duiden dat de huidige verdeling onvoldoende tegemoetkomt aan de kosten. Het had in de rede gelegen te onderzoeken in hoeverre de inzet van eigen middelen een verklaring biedt voor gebreken in de huidige verdeling. Uw ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2019. Het ROB-advies Rust, reinheid, regelmaat pleit voor een medebewindsfonds voor taken waar gemeenten veel minder beleidsvrijheid hebben en het Rijk een stevige (systeem)verantwoordelijkheid neemt/heeft. 43 44

Pagina 34 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

-

uitleg dat uit de Periodieke Onderhoudsrapporten niet blijkt dat er sprake is van structurele scheefheden in de verdeling acht de Raad niet overtuigend. In algemene zin zijn er geen redenen te veronderstellen dat de dynamiek binnen het klassiek domein op voorhand leidt tot een vertekening van de uitgavenpatronen. Wel is het belangrijk bij de investeringsgerelateerde uitgaven de gevolgen van de wijzigingen in het activeringsbeleid en de afschrijvingstermijnen te blijven monitoren. 45 Verder beveelt de Raad u aan de kostenontwikkelingen op dit terrein de komende jaren goed te volgen dit in verband met de kosten die verband houden met onder andere de uitvoering van het Klimaatakkoord 46, de Omgevingswet en de woningbouw.

Globaliteit - Hoewel op voorhand geen grote kostenverschuivingen werden verwacht is het in het kader van een algehele herijking van het gemeentefonds goed dat de financiële gevolgen van de bestuurlijke ontwikkelingen van de afgelopen jaren in beeld worden gebracht. Een van de doelstellingen was het streven naar vereenvoudiging. In de loop van de tijd zijn er verouderde en onwenselijke maatstaven ingeslopen. - Ook de Raad is een voorstander van globaliteit. Dat houdt niet in dat kan worden volstaan met een globaal onderzoek waarbij alleen gekeken wordt naar de grote bepalende kosten voor groepen van gemeenten. Het is van belang uitgavenverschillen tussen verschillende typen van gemeenten te duiden. Ook als het een kleine groep gemeenten betreft maar hun uitgaven onvermijdbaar zijn, kan dat aanleiding zijn over te gaan tot honorering van die kosten. Tenminste, voor zover deze verband houden met objectieve niet door de gemeente te beïnvloeden factoren. 3.2 Belangrijkste bevindingen per cluster 3.2.1. Bestuur en ondersteuning (B&O): bestuursorganen en burgerzaken, en algemene ondersteuning Het cluster Bestuur en ondersteuning is in omvang flink toegenomen van 1,7 miljard naar 5,5 miljard euro. Het onderdeel algemene ondersteuning is (bedrijfsvoering van gemeenten) is sinds 1997 niet is herijkt.

De sterke stijging van de netto lasten op dit onderdeel hangt in belangrijke mate samen met substantiële uitbreidingen van het gemeentelijke takenpakket (onder andere decentralisaties in het sociaal domein) en autonome groei als gevolg van het toegenomen belang van onder andere ICT en communicatie. De overhead vormt een belangrijk onderdeel van de netto-lasten. De toedeling van de kosten aan de overhead blijkt een lastig probleem. De herziening van het Besluit begroting en verantwoording in 2017 heeft nog niet geleid tot een eenduidige toerekening waardoor er onbedoeld verschillen tussen gemeenten ontstaan.

45 In 2017 zijn gemeenten als gevolge van een wijziging in het BBV verplicht hun investeringen te activeren. Een groot deel van de gemeenten heeft de investeringsuitgaven niet (volledig) geactiveerd. Dit leidt tot een onderschatting van de investeringskosten. 46 ROB, Van Parijs naar praktijk, 2021

Pagina 35 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Om het negatieve aansluitverschil tussen modeluitkomsten en werkelijke uitgaven bij met name kleine gemeenten te dempen is gekozen voor een verhoogd vast bedrag. Dit ondervangt echter de befaamde U-curve maar ten dele. Dit is ten dele ondervangen door de omgevingsadressendichtheid te gebruiken en een deel van het bedrag te verdelen via de uitkeringsbasis. Overwegingen van de Raad - Het verdelen van de uitgaven via de uitkeringsbasis is in inhoudelijk logisch en verdedigbaar. Wel is het van belang op te merken dat veranderingen in de uitkeringsbasis daarmee ook doorwerken in de verdeling van dit cluster. - De Raad wijst er op dat de verantwoording van de kosten van Algemene Ondersteuning volgens het BBV nog verre van eenduidig is waardoor het lastig is een objectieve vergelijking te maken. Gelet ook op het volume is het van belang de ontwikkelingen op dit cluster goed te volgen en onderzoek te doen naar achtergronden van verschillen en ontwikkelingen in het volume. Veel kleine gemeenten beleggen de uitvoering van hun taken in een aparte organisatie van samenwerkende gemeenten. Het verdient aanbeveling de richtlijnen voor het toedelen van overhead aan te scherpen zodat er een meer eenduidig beeld ontstaat. - Verder is de Raad van oordeel dat de hoogte van het vaste bedrag een aandachtspunt is.

Onduidelijk is hoe de verhoging van het vaste bedrag zich verhoudt met de dynamiek en de werkelijke lasten. Met name voor kleine gemeenten geldt dat een onevenredig groot aandeel van hun uitkering voortkomt uit het vaste bedrag. - Van belang is ook dat de maatstaf gemeentelijke herindeling wordt herzien. Het is echter niet per definitie zo dat recent heringedeelde gemeenten nadeel ondervinden van het feit dat zij niet gecompenseerd worden voor het vervallen voor het nieuwe hogere vaste bedrag. 3.2.2 Cluster Openbare Orde en Veiligheid De kosten op dit onderdeel bestaan voor het grootste deel uit de gemeentelijke bijdragen aan de veiligheidsregio. De kosten van de veiligheidsregio’s hebben geen eenduidige relatie met de kenmerken van de afzonderlijke gemeenten. De landelijke duale bekostigingssystematiek die nog uitgaat van een groot aandeel lokaal uitgevoerde bassistaken is achterhaald. De bekostiging van de veiligheidsregio maakt echter onderdeel uit van de evaluatie van de Veiligheidsregio. Overwegingen van de Raad - De keuze van de verdeelmaatstaven is inhoudelijk goed onderbouwd. Het is een relatief eenvoudig model. Op het eerste gezicht opvallend is dat de maatstaf kernen geen toegevoegde verklaring biedt voor verschillen in kosten in verband met het in stand houden van kleine kazernes.

Een mogelijke verklaring hiervoor is dat deze kosten worden verevend op regionaal niveau, doordat de gemeentelijke bijdrage in veel regio’s geval een afgeleide is van de bestaande verdeelsleutel in het gemeentefonds. Het onderzoek van Cebeon biedt ook overigens ook geen uitsluitsel over de spreiding van de aansluitverschillen. Pagina 36 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

-

Belangrijkste constatering is dat voor gemeentelijke taken die zijn ondergebracht bij Veiligheidsregio’s er geen eenduidige relatie is tussen de benodigde capaciteit/inzet die op regionaal niveau wordt bepaald en de kosten voor afzonderlijke gemeenten. Voor regio’s waar de gemeentelijke bijdrage een afgeleide is van de gehanteerde verdeelsleutel in het gemeentefonds leidt dat in eerste aanleg niet tot problemen. Maar de Raad onderschrijft wel de aanbeveling om een hernieuwde bestuurlijke afweging te maken over een passende bekostigingssystematiek voor de taken die zijn belegd bij Veiligheidsregio’s. De Raad hoopt dat deze afweging wordt betrokken bij het uitwerken van de aanbevelingen van de evaluatie van de Veiligheidsregio’s.

3.2.3 Cluster Onderwijs Het gaat om een bedrag van 2,2 miljard euro. De uitgaven voor het cluster onderwijs bestaat voor twee derde uit uitgaven voor onderwijshuisvesting en voor een derde uit uitgaven voor het gemeentelijk onderwijsbeleid. Een groot deel van de uitgaven voor onderwijshuisvesting liggen vast in kapitaaluitgaven voor gedane investeringen. Gemeenten beschikken voor de uitvoering van deze wettelijke taak over beperkte beleidsvrijheid, die vooral betrekking heeft op de intensiteit en kwaliteit van het voorzieningenniveau. In de praktijk gaat van de modelverordening van de VNG met bijbehorende normbedragen een sturende werking uit. Overwegingen van de Raad - Gelet op beperkte beleidsvrijheid van gemeenten op het onderdeel Onderwijshuisvesting en het investeringskarakter van deze uitgaven zou de inzet van de algemene eigen middelen als verklaring van de uitgaven er op kunnen duiden dat de huidige verdeling onvoldoende recht doet aan de verschillen in kosten. - Het valt de Raad op dat waar bij het cluster Infrastructuur, Ruimte en Milieu wel gecorrigeerd is voor verschillen in activering dit bij het cluster Onderwijshuisvesting achterwege is gebleven. Ook speelt hierbij de omslagrente die gemeenten berekenen een rol. Voor een zuivere vergelijking van de uitgaven had het in de rede gelegen de uitgaven daarvoor te corrigeren.

(zie ook opmerkingen bij de verevening van de OEM). - Duidelijk is dat de beschikbaarheid van Algemene Eigen Middelen een belangrijke verklaring laten zien voor de eigen beleidskeuzes bij het lokaal onderwijsbeleid. De beschikbaarheid van eigen middelen en specifieke vaste bedragen komt tot uiting in relatief hogere netto lasten. De vaste bedragen van de G4 zijn destijds mede onderbouwd op basis van de hogere kosten op het cluster onderwijs. 3.2.4 Cluster Sport, Cultuur en Recreatie In algemene zin geldt voor de uitgaven op dit cluster dat gemeenten beschikken over een grote mate van beleidsvrijheid. Historisch is de situatie gegroeid dat de G4 en enkele andere grote gemeenten het meest complete cultuuraanbod hebben, waarin de hele keten van opleiding tot productie en presentatie is vertegenwoordigd. De huidige maatstaven voor Sport, cultuur en recreatie Pagina 37 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

hebben een globale relatie met de lasten en baten in dit cluster. Hiervoor is in het verleden gekozen omdat dit cluster relatief veel beleidsvrijheid kent. Het gaat vooral om kenmerken van demografische aard: inwoners, lokale en regionale klanten en huishoudens. Overwegingen van de Raad - De onderbouwing van de verdeling sluit aan bij het globale beeld wat gelet op het karakter van dit cluster mocht worden verwacht. - Gelet op de relatief grote mate van beleidsvrijheid valt het de Raad wel op dat slechts een relatief klein (circa 10,5%) van de verschillen in netto lasten samenhangt met algemene eigen middelen of specifieke vaste bedragen. - De Raad merkt op dat gezien de beleidsvrijheid van gemeenten de uitgaven op dit onderdeel bij financiële krapte het eerst onder druk komen te staan. In die zin was het behulpzaam geweest inzicht te hebben hoe de uitkomsten van dit cluster voor verschillende type gemeenten zoals toeristengemeenten, krimpgemeenten en gemeente met een zwakke financiële positie uitpakt. 3.2.5 Cluster Infrastructuur, Ruimte en Milieu Dit is met ruim 4,0 miljard euro een belangrijk uitgavencluster voor gemeenten. Het gaat bij dit cluster op zeer uiteenlopende gemeentelijke taken met betrekking tot infrastructuur, milieu, ruimtelijke ordening en (economische) ontwikkeling.

Ruim de helft van de totale netto lasten van het cluster heeft betrekking op het onderdeel Infrastructuur (verkeer en vervoer, parkeren en havens). Er is sprake van een duidelijke U-curve: hogere netto lasten bij zowel kleinere als de grootste gemeenten. Het onderdeel Ruimte, Milieu en Economie beslaat iets minder dan de helft van de uitgaven. Voor het onderdeel economie geldt dat de inzet van gemeenten afhankelijk is van de eigen keuzes en beschikbaarheid van eigen middelen, er gelden nauwelijks wettelijk verplichtingen. Met ingang van 2017 is in het BBV voorgeschreven dat gemeenten hun investeringen moeten activeren. Een groot deel van de gemeenten had echter in 2017 hun investeringen in voorgaande jaren niet (volledig) had geactiveerd. In het onderzoek is dat door het opnemen van een dummy wel of niet activeren gepoogd te ondervangen. Overwegingen van de Raad - In het algemeen merkt de Raad op dat de investeringsuitgaven bij veel gemeenten door de financiële krapte onder druk staan. Dit kan een vertekening in de uitgaven opleveren. - De voorgestelde verdeling laat inhoudelijk een redelijk logische relatie zien tussen maatstaven en uitgaven, met uitzondering van het vaste bedrag (schaalbedrag) en de maatstaf bewoonde oorden 1930 bij het onderdeel Ruimte, Milieu en Economie. Niet uitgesloten kan worden dat er sprake is van een oneigenlijke toevallige correlatie.

- Het hoge aandeel de Algemene Eigen Middelen (31%) in de verklaring van de uitgaven op het onderdeel Ruimte, Milieu en Economie is gelet op de grote mate beleidsvrijheid in lijn met de verwachtingen. Pagina 38 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

-

-

-

-

De relatie tussen het cluster Infrastructuur Ruimte en Milieu met de opbrengsten uit grondexploitatie vraagt om een nadere duiding. De Raad stelt vast dat de gemeentelijke keuzes over afschrijvingstermijnen (uiteenlopend van circa 20 tot 50 jaar) en omslagrente (uiteenlopend van circa 0,5% tot 5,0%) hebben een belangrijk effect op het netto lastenniveau in dit cluster. Hierdoor treedt er een vertekening op van het uitgavenniveau. Dit leidt tot een dubbeling doordat de rentebaten bij de OEM meetellen in de inkomsten. De Raad acht dit een omissie in het onderzoek (zie ook de overwegingen bij de verevening van de OEM) Omdat in 2017 niet alle gemeenten hun investeringen in voorgaande jaren niet (volledig) hadden geactiveerd geldt bij het clusteronderdeel infrastructuur dat er sprake is van verborgen kapitaallasten. De Raad onderschrijft de aanbeveling van de onderzoekers om de ontwikkeling van dit cluster de komende jaren goed te monitoren in het periodiek onderhoud. De Raad merkt verder op dat de gevolgen van invoering van de Omgevingswet en de gevolgen die die heeft voor de inkomsten uit bouwleges hun weerslag zullen hebben op de kostenontwikkeling op met name dit cluster. Dit vraagt om een zorgvuldige monitoring. Verder beveelt de Raad u aan de kostenontwikkelingen op dit terrein de komende jaren goed te volgen.

Dit in verband met de kosten die verband houden met onder andere de uitvoering van het Klimaatakkoord, de energietransitie en de opgave voor de woningbouw.

3.2.6 Clusters Reiniging en Riolering Beide clusters geven geen aanleiding tot het maken van opmerkingen

4 Verevening van de inkomsten Inleiding Overeenkomstig de doelstelling van de verdeling van de algemene uitkering moet naast het verevenen van de kosten ook rekening gehouden worden gehouden met de verschillen in de mogelijkheden van gemeenten die kosten uit eigen inkomsten te dekken: de draagkracht van de gemeente. Op deze wijze komen gemeenten in een financieel gelijkwaardige uitgangspositie. Van gemeenten met een grotere capaciteit om eigen inkomsten op te halen mag worden verwacht dat zij ook een groter deel van hun eigen kosten dragen. Dit maakt dat vergelijkbare gemeenten bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningencapaciteit kunnen realiseren: het derde aspiratieniveau. Zonder inkomstenverevening kan een verdeling niet kostengeoriënteerd zijn. De eigen inkomsten van gemeenten bestaan grofweg uit twee bronnen: de inkomsten uit onroerendezaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM). 4.1 Verevening OZB Startpunt De huidige verdeling van het gemeentefonds verevent 80% van de belastingcapaciteit op woningen en 70% van de belastingcapaciteit op nietwoningen. Het gehanteerde belastingtarief is gebaseerd op het landelijk Pagina 39 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

gemiddelde tarief ten tijde van de invoering. Het verschil van 10% hangt samen met de veronderstelling destijds dat gemeenten via de andere verdeelmaatstaven nog onvoldoende werden gecompenseerd voor hun kosten in relatie tot de aanwezigheid van niet-woningen. Het overige deel (20/30%) wordt via de maatstaf woonruimten verevend. Dit was nodig om aan te blijven sluiten bij het macrovolume van de beoogde inhouding. Voor de maatstaf woonruimten is gekozen vanwege een zo neutraal mogelijke verevenende werking. De beheerders van het gemeentefonds meenden destijds dat hiermee recht werd gedaan aan het derde aspiratieniveau zonder afbreuk te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente. De rekentarieven zijn gebaseerd op de gemiddelde tarieven uit 1992, waarmee het macrobedrag van de inhouding via de OZB in het gemeentefonds destijds exact aansloot bij de feitelijke OZB-inkomsten van alle gemeenten tezamen. Deze tarieven zijn vervolgens na de introductie van de verdeling in 1997 vervolgens alleen gecorrigeerd voor inflatie en areaalontwikkeling. De feitelijke ontwikkelingen Zowel de feitelijke inkomsten uit OZB als de inhouding in het gemeentefonds zijn de afgelopen 20 jaar toegenomen. Met name bij centrumgemeenten en gemeenten met een zwakke sociale structuur is wel sprake van duidelijk hogere OZB-inkomsten.

Uit onderzoek van COELO is bekend dat gemeenten in de periferie en krimpgemeenten duidelijk hogere OZB-tarieven hanteren waarvan de hoogte niet volledig te verklaren is uit de relatieve lage WOZ-waarden. Met name voor niet-woningen zijn de rekentarieven uit de pas gaan lopen met de ontwikkeling van het gemiddelde tarief, waardoor er gemeenten zijn ontstaan met meer financiële mogelijkheden dan andere. Het voorstel om 90 procent van de belastingcapaciteit te verevenen In het verdeelvoorstel uit februari jl. zijn de rekentarieven van de OZB geactualiseerd, waarbij in de verdeling rekening is gehouden met het gemiddelde tarief van 2017. U kiest ervoor om de belastingcapaciteit te baseren op 90% van de WOZ-waarde voor zowel woningen als niet-woningen. De resterende 10% (van woningen en niet-woningen tezamen) wordt verevend op basis van een vast bedrag per woonruimte. Uw argumentatie is dat een vereveningspercentage van 100% veronderstelt dat de verdeling van de kosten nagenoeg exact aansluit bij de feitelijke kosten van gemeenten. De verdeling sluit echter aan bij de gemiddelde kosten van gemeenten en leidt daarom (per definitie) tot aansluitverschillen voor individuele gemeenten. Een lager vereveningspercentage geeft ruimte aan gemeenten om daar waar de verdeling niet exact aansluit daar rekening te houden met de tariefstelling.

Overwegingen van de Raad - De Raad gaf eerder aan dat volledige verevening van de OZB-capaciteit tegen het huidige landelijke tarief het uitgangspunt diende te zijn. Hij gaf daarbij aan dat er politieke en praktische argumenten kunnen gelden om

Pagina 40 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

-

-

-

-

daarvan af te wijken, maar deze zullen dan wel expliciet moeten worden gemaakt. U beargumenteert uw keuze om nu voor 90% te verevenen, omdat 100% verevenen zou veronderstellen dat er een perfecte verdeling zijn en daarmee de bufferfunctie voor verdeelstoornissen in het gedrang komt. De Raad stelt vast dat de overige 10% capaciteit via de maatstaf woningen wordt verevend. De bufferfunctie van de belastingcapaciteit voor verdeelstoornissen werkt echter ook bij een vereveningspercentage van 100%. De Raad acht de bestuurlijke keuze voor een lager percentage dan 100%cte rechtvaardigen, maar dan dient de vraag in hoeverre een lager percentage recht doet aan de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente zonder afbreuk te doen aan het derde aspiratieniveau nader te worden onderbouwd. Bij een niet volledige verevening zullen welvarende gemeenten rijker worden en armlastige gemeenten armer. Een belangrijk deel van de waarde(ontwikkeling) in een gemeente staat overigens los van het gemeentelijk beleid en wordt veroorzaakt door externe omstandigheden. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft eerder er voor gepleit om gemeenten meer te laten profiteren van de waardestijging van de onroerende zaken.

Dit zou kunnen door de verevening van de belastingcapaciteit in de verdeling van de algemene uitkering zo in te richten dat waardestijgingen pas met vertraging tot een lagere uitkering leiden. Op deze wijze profiteren gemeenten langer van de waardeontwikkeling van het onroerend goed. Dit zet gemeenten aan om investeringen die tot hogere WOZ-waarden leiden ook uit de eigen belastingopbrengst te bekostigen. 47

 Randvoorwaarde voor invoering Onderzoek in hoeverre de effecten van een lager vereveningspercentage van de OZB-capaciteit te rechtvaardigen is zonder afbreuk te doen aan het derde aspiratieniveau. Maak een heldere bestuurlijke keuze. Het voorstel om de OZB-capaciteit niet-woningen af te toppen Omdat het effect van het actualiseren van de rekentarieven en het herijken van de percentages waarmee de belastingcapaciteit wordt verevend nadelig bleek uit te vallen voor gemeenten met veel niet-woningen en dan met name de gemeenten met erg grote bedrijfscomplexen heeft u ervoor gekozen om de grondslag voor de verevening van belastingcapaciteit niet-woningen (de WOZwaarde) te maximeren op 35 duizend euro per inwoner. Als inhoudelijke reden verwijst u naar het feit dat in het kostenonderzoek er voor gekozen is om niet alle kosten te honoreren die met deze grote complexen samenhangen. Als wel het maximale effect van de verevening van belastingcapaciteit in de verdeling wordt meegenomen ontstaat hier een disbalans omdat de baten van die complexen dan wel volledig worden meegenomen maar de kosten slechts ten dele.

47 Rfv, Economisch omgaan met financiële verhoudingen, Een (regionaal) economisch perspectief op bestuurlijke en financiële verhoudingen, 2017; blz. 27.

Pagina 41 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

Overwegingen van de Raad Deze handelwijze acht de Raad passend bij de door hem voorgestelde werkwijze. Inhoudende dat indien de uitkomst van de verdeling tot onverklaarbare uitkomsten leidt er gezocht wordt naar een inhoudelijke verklaring en een mogelijke aanpassing. In die zin acht de Raad deze aftopping te rechtvaardigen. De Raad plaatst wel een aantal kritische kanttekeningen bij de wijze waarop u denkt tegemoet te komen aan het veronderstelde probleem. - De Raad stelt vast dat bij de ijking van de uitgaven blijkbaar onvoldoende acht is geslagen op de uitgaven van de groep gemeenten met grote bedrijfscomplexen. Voor het verdere vervolg is echter noodzakelijk om de relatie tussen kosten van deze grote complexen en de opbrengsten voor de gemeenten uit de OZB op niet-woningen in beeld te brengen. - Naast gemeenten met erkende grote industriële complexen profiteren ook een aantal kleine (toeristische) gemeenten van deze wijze van aftopping. Dit lijkt een onbedoeld neveneffect. Dit roept de vraag op of een andere wijze van compensatie die meer gericht recht doet aan de inhoudelijke onderbouwing is overwogen. Bijvoorbeeld een gerichte tegemoetkoming aan gemeenten met veronderstelde hoge kosten voor (erg) grote bedrijfscomplexen.

De Raad beveelt daarbij aan te bezien in hoeverre een lager vereveningspercentage voor niet-woningen zoals nu in de verdeling wordt gehanteerd tegemoetkomt aan gemeenten met grote industriële complexen. - De maatstaf is niet herindelingsbestendig. De effecten van de aftopping geven bij herindeling onverklaarbare en ongewenste herverdeeleffecten. Indien overigens toch gekozen wordt voor een aftopping lijkt een aftopping op basis van een bedrag per woning meer voor de hand liggend. - De dynamiek van deze harde grens vergt aandacht. De waarde van deze complexen is dynamisch. Sinds 2017 neemt het aantal gemeenten dat profiteert van deze aftopping toe. Dit vereist een expliciete heroverweging of deze wijze van aftopping nog wel tegemoetkomt aan het doel waarvoor hij is ingesteld. - Verder merkt de Raad op dat de WOZ-waarde van grote industriële complexen vaak pas na verloop van tijd vast kan worden gesteld vanwege gerechtelijke procedures daarover.  Randvoorwaarde voor invoering Verken de mogelijkheid van een gerichte tegemoetkoming aan gemeenten met veronderstelde hoge kosten voor (erg) grote bedrijfscomplexen. En/of corrigeer aftopping voor mogelijk onbedoelde neveneffecten voor bijvoorbeeld kleine toeristische gemeenten.

Toets in hoeverre een lager vereveningspercentage voor niet-woningen zoals ook in de huidige verdeling wordt gehanteerd tegemoetkomt aan gemeenten met grote industriële complexen.

Voorstel om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding Omdat de nieuwe verdeling wordt geijkt op het netto lastenniveau van 2017 ligt het in de rede om de rekentarieven te actualiseren naar het gemiddelde Pagina 42 van 52

Datum 19 oktober 2021 Kenmerk 2021-0000546664

rekentarief (voor eigenaren van woningen, eigenaren van niet-woningen en de gebruikers van niet-woningen) van 2017 zodat het macro lastenniveau gelijk is aan het macro inkomstenniveau. U stelt dat de afgelopen jaren de tariefstijgingen van de OZB niet alleen meer samenhangen met eigen beleidskeuzes van gemeenten, maar zijn ze ook het gevolg van de kostenontwikkeling in het sociaal domein. Gemeenten dekken hun kosten uit hogere OZB-inkomsten en door het interen op de reserves. U kiest er daarom voor om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding, conform de huidige werkwijze. U geeft aan dat als de verdeling over enkele jaren wordt geëvalueerd en dan duidelijk is hoe de kostenontwikkeling in het sociaal domein zich heeft ontwikkeld en duidelijk is welke structurele compensatie gemeenten krijgen dat deze keuze dan kan worden heroverwogen. Overwegingen van de Raad Met het voorstel om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding wordt de bestaande praktijk weer voortgezet. Dit betekent dat de OZB-inhouding in het gemeentefonds alleen verandert als gevolg van mutaties in de omvang het areaal en niet als gevolg van mutaties in de waarde van het areaal.

Het idee hierachter is dat stijging of daling van de WOZ-waarde vooral het gevolg is van gemeentelijk handelen (investeren) en niet van andere factoren (zoals investeringen van andere partijen zoals het Rijk of autonome demografische ontwikkelingen. De keuze om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding kan de Raad billijken. Hij plaatst hierbij wel de volgende kanttekeningen: - Het is opmerkelijk dat uw argumentatie hier op gespannen voet staat met uw stelling dat tekorten in het sociaal domein door de gemeenten niet zouden zijn opgevangen door hogere OZB-tarieven of door in te teren op de reserves. - De Raad stelt vast dat u met dit argument erkent dat de ontoereikende budgetten en de ondeugdelijk verdeling van die budgetten hebben geleid tot een stijging van de OZB-tarieven. De ontoereikende omvang kan echter niet worden opgelost door een aanpassing van de verdeling van of de verevening van inkomsten. - De Raad stelt dat de keuze om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding aan een duidelijke termijn moet worden verbonden, bijvoorbeeld drie tot vijf jaar. Dit om te voorkomen dat het gehanteerde rekentarief te veel gaat afwijken van de werkelijke ontwikkelingen in de waarde en de tarieven. En daarmee een stilzwijgende herverdeling faciliteert.