Bijlage 3 Memo Paulussen Advocaten Governance Regio Deal
Tekst van het document
PAULUSSEN ADVOCATEN
ADVIES
MAASTRICHT GOVERNANCE
REGIODEAL
/ Governance Regiodeal
DOSSIERNAAM:
Maastricht
DOSSIERNUMMER:
290422
CONTACTPERSOON:
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) EN
NOTITIE
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) <
<
Door:
DATUM:
3 mei 2024
BETREFT:
Advies
1
juridische
entiteit
n
programmabureau
INLEIDING
Vijf ministeries (BZK, LNV, lenW,
Zuid-Limburgse gemeenten (Maastricht, Eijsden-Margraten, Gulpen-Wittem, Vaals, Valkenburg aan de Geul, Meerssen, Beek, Sittard-Geleen, Stein
Beekdaelen)
en
EZK
VWS)
en
de Regio Deal Zuid
hebben
Het
Als
20
miljoen
miljoen
van
de
daarin
met
bij voor uitvoeringsactiviteiten,
euro
getroffen Regio mogelijk
Deal
nieuwe
een
Volgens het onderliggende adviesmemo* of een
verder onderverdeeld
de
regionale publieke
en
private partners dragen
bij.
euro
uitwerking
structuur
uitgewerkt langs vier programmalijnen,
(zogenaamde fiches).
rijk draagt
ook 20
tien
Limburg (verder: “RDZL”) gesloten.
In deze RDZL worden de te bereiken doelen verder in projecten
met
moet
worden
zorggedragen
voor
een
organisatie-en governance-
juridische entiteit. wordt
daarbij
in eerste instantie
gedacht
aan
een
stichting, vereniging
gemeenschappelijke regeling.
Adviseurs is eerder een memo geschreven: “Governance en organisatiemodel voor de Regio (geanonimiseerd) | Deal Zuid Limburg”? Hierin worden verschillende van belang zijnde thema’s belicht en worden ontwerpeisen Door
—
geformuleerd voor Uit de van
het organisatie-en
geformuleerde
de diverse
werken
met
betrokkenen
eisen is
publieke een
voren
gekomen
dat
sprake
is van verschillende
private partners. Dit heeft | (geanonimiseerd) Adviseurs
en
modulair
zeggenschap
naar
governancemodel.
schaalbaar
systeem,
over
alles
dienen
te
model
naar
voren
en
ertoe
gradaties
van
gebracht
te adviseren
waarbij tevens moet worden krijgen. Er dient sprake te zijn van
betracht een
betrokkenheid
dat
getrapte
om
te
niet
alle
vorm
van
besluitvorming. Hieruit is en
een
governance
bevoegdheden.
(geanonimiseerd) |
uitvoeringsallianties en
1 2
Adviesmemo
coalitie
Organisatie en
noemt:
gekomen
bestaande
regiegroep,
uit diverse entiteiten, elk
bestuurlijke
klankbordgroep,
verschillende taken
programmabureau,
regiodeal.
Governance
Model
Regio
Deal
Zuid-Limburg.
en (geanonimiseerd) Governance en organisatiemodel voor de Regio Deal Zuid-Limburg, (geanonimiseerd) Adviseurs, (geanonimiseerd) | | DT}
Amsterdam,
11
maart 2024.
Pagina 2
VRAAGSTELLING
De centrale vraag luidt: op welke vormgegeven
De
daarbij
wijze kan het voorgestelde organisatie-en governancemodel juridisch worden
welke variant geniet
en
daarbij
de voorkeur?
(geanonimiseerd) vastgestelde ontwerpeisen |
door
vehikel is
Het governance Het
organisatiemodel
een
breder/
De
governance
luiden:
gebouwd
om
de
huidige doelstellingen
is schaalbaar
om
bij
ervaren
te
realiseren;
door te ontwikkelen
succes
het
voor
realiseren
van
nieuw programma;
borgt
de
verantwoordelijkheid
maatschappelijke organisaties Het multihelix principe is een
bedrijfsleven
en
aanvulling op
bijbehorende verantwoording
betrokken
overheden
betrokken worden
het
basisprincipe
de aangegane
en
de
van
waarbij kennispartijen,
bij het realiseren
resultaten;
van
dat de overheden
hun overheidstaken,
in de context
de Regio
verplichting
van
Deal
de
kunnen
nakomen; De governance In
de
is responsief
kaderstelling
tussentijds
worden
de
achteraf. In het
en
de
voor
uiteenlopende belangen
van
implicaties expliciet gemaakt
bijzonder
ten
aanzien
de
van
de betrokken
bijsturing
en
verantwoording
verantwoordelijkheden
van
de
voor
de
partijen;
afzonderlijke
gemeenteraden; Heldere de
spelregels
ten
aanzien
de
van
bevoegdheden
de
van
uitvoeringsorganisatie binnen
buiten
en
gestelde kaders;
Gedurende
de uitvoering
op de uitvoering
Op basis zijn
van
de Regio Deal
het principe dat
van
verschillende
er
input ophalen
verantwoordelijkheden
en
(in lijn met
in het
de
bevindingen
de relevante
bij de partners koppeling
er een
vormen
over
de
en
moet
van
invloed
bijbehorende
Dit in
kunnen
zijn
gemeenteraden; met
bevoegdheden. BRE-onderzoek)
die
zijn tussen verantwoordelijkheid
betrokkenheid
van
ontwikkelingen
betekent of mindere
meer
zeggenschap,
verschillen dat
mate
en
laten
in
taken,
partijen
zich
vertegenwoordigen
door anderen; 10.
De organisatie
biedt flexibiliteit, zowel op het niveau
van
11.
De
bevordert
uitvoering
organisatie
dragen
de
aan
de
realisatie
slagkracht van
de
verantwoordelijkheid, zeggenschap
door doelen
in de
de overall regie als van de uitvoering;
(waarbij
partijen de ruimte
zoveel maken
mogelijk
de
te
geven
koppeling
is
daarvoor
bij te tussen
en
het beschikbaar
van
(geanonimiseerd) adviseurs, pagina 8-11). worden diverse actoren |
van
de capaciteit die
om
nodig
is
(zie ook ontwerpeis 9). IL. HET GOVERNANCEMODEL
In het
governancemodel,
aldus
het
rapport
benoemd:
De regiegroep Hierin zitten
vertegenwoordigers van
Deal Het betreft hier De
een
de organisaties die direct
vertegenwoordigende
groep
van
en
structureel betrokken zijn
de betrokken
gemeenten.
organisaties.
Het
bij de Regio
klankbordgroep
Herin zijn alle deelnemende Het
programmabureau
Het
programmabureau
onder
leiding van
een
gemeenten vertegenwoordigd.
ondersteunt
de
samenwerkende
programmadirecteur.
programmabureau
staat
Pagina 3
4.
Uitvoeringsalliantie Uitvoeringsallianties zijn georganiseerd
rondom
een
programmalijn.
Coalitie Regio Deal
5.
alle deelnemers
Hierin zitten
de
aan
Regio Deal.
De kassier?
6.
Maastricht vervult de rol
De gemeente
IV.
AFWEGINGEN
Als wordt
gekeken
naar
regiokassier
van
mogelijke juridische vormgeving dan kunnen verschillende beginopmerkingen worden
de
gemaakt. Om te Dat
beginnen kan
betekent
dat
worden
gedacht aan
vormgeving waarbij geen separate rechtspersoon wordt opgericht.
een
de
gehele samenwerking
de
mogelijkheid
in
het
kader
de
van
Regio
Deal
juridisch
wordt
vastgelegd
in
overeenkomsten.
Daarnaast
rechtspersoonlijkheid.
over
of
bestaat
langs privaatrechtelijke
Langs
publiekrechtelijke
mogelijkheden
die de Wet
Er is
wordt
eerst
een
aparte organisatie in het leven
daarbij
nog
kan
samenwerking
een
tussen
onderscheid
een
te
al dan
roepen,
vormgeving
niet
beschikkend
langs publiekrechtelijke-
weg. weg
de
worden
vormgegeven
Gemeenschappelijke Regelingen (Wer)
Langs privaatrechtelijke weg kan Hierna
wel
aandacht
met
name
geschonken
worden aan
de
op het in leven roepen
van
gedacht
aan
mogelijkheid
met
gebruikmaking
van
stichting
B.V.
de
biedt. het
oprichten
van
het
van
een
vastleggen
van
de
of
een
samenwerking
in
overeenkomsten. Daarna wordt ingegaan
een
publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke inrichting IV.1
Samenwerking
Het
is denkbaar
de
door middel
van
samenwerking
specifieke organisatie, waarbij
worden
de verschillen tussen
een
belicht.
overeenkomsten
uitsluitend
te
laten
verlopen
via
overeenkomsten
de
tussen
betrokken
partijen. Zo is er de Regio Deal waarmee
geven
aan
de RDZL is
Foodvalley*. Op basis van een voorgaande gesloten)
is
een
Regio Deal (ook gesloten
samenwerkingsovereenkomst (SOK) tot
stand
de
de
gekomen
om
vijf ministeries uitvoering
te
de Regio Deal.
van governancemodel (geanonimiseerd) | samenwerkingsovereenkomst Regio Deal Foodvalley (SOK)® worden gehouden dan
Als
met
gewenste
actoren
uit
het
naast
de
ontstaat het
actoren
uit
de
volgende
beeld:
De kassier wordt niet direct in het rapport van (geanonimiseerd) genoemd maar in artikel 6 van de Regio Deal. De regiokassier | draagt zorg voor het nakomen van de financiële kaders, zoals verwoord in de Regeling uitkering Regio Deals vierde tranche. Volgens artikel 7, lid 1 van deze Regeling draagt de regiokassier er zorg voor dat de specifieke uitkering (dat zijn de door de ministeries ter beschikking gestelde gelden) uitsluitend voor uitvoeringsactiviteiten wordt besteed. 4 De Regio Foodvalley is een samenwerkingsverband van acht gemeenten in de vorm van een openbaar lichaam. Vanuit dit samenwerkingsverband wordt samengewerkt met ondernemers en onderwijs- en kennisinstellingen (triple helix). Het openbaar lichaam Regio Foodvalley heeft, tezamen met de provincies Gelderland en Utrecht, LTO Noord en het Waterschap Vallei en Veluwe de Regio Deal Foodvalley gesloten. Er zijn ook betrokken organisaties die steunverklaringen hebben afgegeven: Wageningen University, Stichting Wageningen research, Universiteit Utrecht en VNO-NCW Midden. > De samenwerkingsovereenkomst evenals het organogram Regio Deal Foodvalley worden als bijlage bij deze notitie gevoegd. 3
Pagina 4
Governancemodel | (geanonimiseerd)
Foodvalley
Rijk-Regio-overleg (art.
Het
7
Regiodeal Zuid-Limburg)
overleg (art.
6 Regio Deal
Regiegroep
Regionale stuurgroep (art.
Klankbordgroep
Regionaal directeurenoverleg (art.
Programmabureau
Regio
Deal
Valley)
Food
8 SOK) 9
SOK)
(met uitvoeringsunit) (art.
manager
10
SOK)
Uitvoeringsalliantie
Stakeholders-overleggen (art.
15
SOK)
Coalitie Regio Deal
Regionaal partneroverleg (art.
7
SOK)
Kassier
Kassier
De financiële
bijdragen
de overheden
van
(art.
SOK)
11
zijn opgesomd in de samenwerkingsovereenkomst (artikel 4). De door
private partijen geleverde bijdragen gelden als co-financiering of als in-kind bijdragen (artikel 6). Deze bijdragen worden
geformaliseerd
Er is dus
een
worden
vastgelegd
Daarbij
is ook
waarbij
ook
in
zogenaamde
Letters of support.
situatie denkbaar waarin de daarnaast
met
overeengekomen
een
regeling
Belangrijk zijn de
afspraken
uitsluitend
in een overeenkomst
gelieerde overeenkomsten
of letters of support.
dat de uitvoeringsorganisatie ook kan
is opgenomen
artikelen 19 SOK
(opzegging)
Elke partij kan de overeenkomst opzeggen geen wijziging in de Andere
verplichting
de
partijen kunnen toetreden
de ambities aanbieden
Let wel:
doelstellingen (art. (art. 22.1 sub b) en
de SOK
aan
deze
zou
worden
overeengekomen bijdrage
(art. 19.2).
de
voor
een
SOK, of
regionale stuurgroep (art. perspectief De
van
8
regionale stuurgroep
van
het
Het
regionale directeurenoverleg (art.
en
artikelen
SOK)
de
de
regiodeal SOK).
17.3
regiodeal.
De opzegging
dienen te verbinden ten
welke
bijdrage
financieel
—
Deze
fungeert
deelnemer als
bestaat uit drie
opdrachtgever
SOK)’ van
is het
opdrachtgever
een
moeten
openbaar
is
van
brengt
aanzien
van
of in kind- zij
voor
functie
orgaan
aanspreekpunt
van
de
naast
de
wordt in artikel
financiële
met
bijdrage.
de regiegroep
partners,
op basis
adviezen
van
Manager.
richting
namens
de RDZL
de betrokken
(art. 8.4 SOK)
de Regio Deal
adviserend
Valley
een
voor
opgericht,
vergelijkbaar
bestaat uit de kern
regionaal directeurenoverleg en
worden
lichaam Food
leden; deze
besluitvormende
een
zou
Het is de vraag, als
verplicht tot het leveren
regionale stuurgroep
heeft
9
ondertekend.
inziens niet. Het
ons
die
functioneert daarnaast als
regionale stuurgroep wijst een
In het model
is dat
de RDZL. Ook de
in totaal.
Deze
omschrijven
separaat openbaar lichaam
een
als partner die zich
drie
7
dienen te
en
deelnemende gemeenten
genoemd
6
toetreders zich
van
en
Regio Deal Food Valley is er dus zowel door het openbaar lichaam Food Valley als door de de
gekozen
opdrachtgever.
a)
22.1 sub
gemeenschappelijke regeling
overleg
regeling, waarbij
afloop
na
3.1 SOK
partijen).
te voldoen
tot
tegen het einde
nieuwe van
Noodzakelijk
een
(toetreding
de termijn
4 van de SOK ook niet apart
vanuit het
22 SOK
en
blijven bestaan
partners (artikel
nieuwe
van
van
deelnemende gemeenten.
Er is
toetreding
over
(of enkele overeenkomsten)
aan
de
regio deal manager.
als
ambtelijk gedelegeerde
Regionale Stuurgroep
voor
De
de
zijn grotendeels gelijkluidend. (geanonimiseerd) komt deze figuur niet terug. Het regionaal directeurenoverleg bestaat immers uit adviserende | ambtenaren. Wel is een bestuurlijke klankbordgroep in het schema van | (geanonimiseerd) opgenomen; hierin zitten ook van de Het is niet helemaal of deze uit politieke of ambtelijke vertegenwoordigers gemeenten. vertegenwoordigers duidelijk bestaat. Het wezen van beide organen is echter vergelijkbaar; het gaat om een met name adviserend orgaan in de richting van de uitvoerende organisatie (regio deal manager in SOK, programmabureau in RGZL). van
Pagina 5
Regio Deal Manager (art. 9.3 SOK). De
Regio
Deal
Manager
Dit wordt
programma.
“
bepaalt
controller;
en
bezetting
van
d.
De
overleggen
in de
in de
nauw
De
kassier
knooppunt
heeft,
van
uitvoering
van
Subsidieregeling? en
het
nadere
uitvoeringsunit.
vinden
artikelen
minimale een
invulling
van
sporen, waarbinnen
dus de nadere overeenkomsten
van
de RDZL zijn dit de
Deze
kunnen
een
behelst
een
de kassier
(art.
omvang”
spoorleiders’® van de diverse sporen en met
de
c.
genoemde uitvoeringsunit
nog nader te bepalen
zijn bij de organisaties die als penvoerder optreden zijn
weer
in de aparte sporen.
(NOK's) zijn gesloten,
opgedeeld
in
werkpakketten
fiches.
worden
naar
de RDZL zouden
dit
ingesteld, waarbij zij betrokken worden bij
fiches.
7
SOK)
11
art.
SOK,
administrateur ter
en
zitten
alle betrokken
partijen. Dit orgaan heeft goedkeurende
rol
“een
faciliterende
ondersteuning van
stromen
en
volgt
dat
contractering
rol
zonder
besluitvormingsbevoegdheid,
de Regio Deal van
als
Manager. De Kassier is daarbij het
de Uitvoeringsorganisatie
van
de Regio Deal,
Manager”. uit
subsidieverstrekking (art.
dan ontstaat het
Kassiersfunctie; b. een communicatiemedewerker;
plaats op spoorniveau (art. 15 SOK). Geëxtrapoleerd
informatie, financiële
het werken
met
de
a.
uitvoeringsallianties per pijler
aldus
de Regio Deal
diverse
Wanneer
de
de
voor
algehele voortgang.
informatieverstrekker
namens
het Uitvoeringsprogramma,
,
sporen zijn dan de programmalijnen.
afzonderlijke
betreft de
wat
Een
samen
regionaal partneroverleg (art.
voor
8
secretariaat.
in het kader
stakeholdersoverleggen
de voortgang
Uit
een
de RDZL zijn de
naar
uitvoeringsallianties. (met werkpakketleiders);
In het
zorgdraagt
hierover:
die werkzaam
de
soort
een
bovengenoemde functies in
dit zijn personen
Geëxtrapoleerd
De
Regiodeal
over
volgende functies zijn ondergebracht:
Regio Deal Manager werkt
10.4);
door de
Hij beschikt
die
programmamanager
De Regio Deal Manager zal daarbij worden ondersteund door een uitvoeringsunit, waarin onder andere
de
De
de SOK
van
algemeen
een
gevormd
(NOK’s®).
overeenkomsten Artikel 10.3
is
met
volgende
de
5, 11
SOK en
12
de
financiering
vanuit
de
overheden
wordt
gezien
als
SOK).
overeenkomsten wordt
gelegd
naast
de
door
(geanonimiseerd) vastgestelde ontwerpeisen |
beeld:
betaling van de financiële bijdragen door de partners wordt geregeld in artikel 4 (de partners die zich verplichten tot bijdragen) en artikel 5 (betaling financiële bijdragen partners) van de SOK. In artikel 5 wordt geregeld dat de financiële door middel van een subsidie worden toegekend aan de gemeente Ede als kassier. Volgens artikel 5.1 (grotendeels) bijdragen van de SOK kennen alle publiekrechtelijke partners een subsidie toe aan de kassier. Waarom ervoor is gekozen de overdracht van de financiële middelen van de andere deelnemers aan de gemeente Ede in de vorm van een subsidie is niet geheel duidelijk. In ieder geval dienen de gelden ter beschikking te worden gesteld aan de kassier. Volgens artikel 5.5 verstrekt de kassier de subsidies middels subsidiebeschikkingen. Er zijn daartoe binnen Food Valley subsidieregelingen vastgesteld. Ook RDZL is bezig met dergelijke regelingen. 9 NOK's zijn nadere overeenkomsten op spoor-en werkpakket niveau, ook wel consortium agreements genoemd. 10 Volgens artikel 12.1 van de SOK is een penvoerder een van de Kennis-en Onderwijsinstellingen. Uiteraard dient en kan RDZI zelf ook per pijler een penvoerder aan te wijzen. De Spoorleider is een persoon werkzaam bij de betreffende penvoerder.
Indien voor een SOK wordt gekozen, zou voor wat de uitvoeringsorganisatie en daarbinnen de programmalijnen en fichesbetreft, moeten worden bekeken wie aan het hoofd van een programmalijn respectievelijk van een fiche opereert. De
financiële
—
Pagina 6
1.
Het governance vehikel is gebouwd om de huidige doelstellingen te realiseren; Opmerking: Met de constructie van het doelstellingen worden gerealiseerd.
2.
werken
overeenkomsten
met
Het organisatiemodel is schaalbaar om bij ervaren succes door te ontwikkelen een breder/ nieuw programma;
kunnen
voor
de beoogde
het realiseren van
Opmerking: Artikel 17 van de SOK Food Valley gaat over inwerkingtreding duur en beëindiging. Artikel 17.2 tweede volzin luidt: “Indien de Regio Deal wordt verlengd worden deze Overeenkomst en de in de Artikelen 16.2 17. 7 en 23. 1 van deze Overeenkomst genoemde termijnen alsmede de in het Uitvoeringsprogramma genoemde termijnen met dezelfde periode verlengd. ” Artikel 17. 3 luidt: “Partijen hebben de intentie om de samenwerking ook na de beëindiging van de Regio Deal voort te zetten. Partijen treden in het voorlaatste jaar van de Regio Deal met elkaar in overleg om vast te stellen (of en) hoe zij hier invulling aan willen geven. ” Artikel 17. 5 luidt: “Indien Partijen ervoor kiezen om na de beëindiging van deze Overeenkomst de samenwerking voort te zetten dan kan deze Overeenkomst door Partijen bij formeel besluit worden verlengd dan wel vernieuwd. In de verlengde/ vernieuwde overeenkomst kan een nieuwe structuur worden toegepast waarin ook andere (nieuwe) deelnemers kunnen toetreden. ” ,
,
,
,
,
,
,
In artikel 22 van de SOK Food Valley is een regeling opgenomen voor toetreding van andere partijen. Ook is een evaluatie opgenomen in artikel 23 SOK Food Valley. Kortom het organisatiemodel is schaalbaar. ,
3.
De governance borgt de verantwoordelijkheid van de betrokken overheden waarbij kennispartijen maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven betrokken worden bij het realiseren van resultaten;
,
Opmerking: in de SOK Food Valley en het daaruit voortvloeiende organisatiemodel zijn de andere partijen uit de triple helix vertegenwoordigd met name in het Regionaal partneroverleg. Op spoorniveau zijn er stakeholdersoverleggen waarin kennispartijen maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven vertegenwoordigd zijn. De samenstelling van de stakeholdersoverleggen kan per spoor verschillen. In de RDZL kan dit worden ingeregeld in de uitvoeringsallianties die langs de programmalijnen kunnen worden vormgegeven. ,
,
,
,
4.
Het multihelix principe is een aanvulling op het basisprincipe dat de overheden hun overheidstaken de bijbehorende verantwoording en de aangegane verplichting in de context van de Regio Deal kunnen nakomen; ,
Opmerking: in de SOK Food Valley ligt het zwaartepunt bij de publiekrechtelijke partijen zowel in de regionale stuurgroep als in het regionaal directeurenoverleg evenals in de financiering. De maatschappelijke partijen de onderwijsinstellingen en de bedrijven treden aanvullend op. Bij RDZL kan dit in de organisatiestructuur op vergelijkbare wijze worden ingevuld. ,
,
,
5.
De governance is responsief voor de uiteenlopende belangen van de betrokken partijen; Opmerking: in aansluiting op de vorige opmerking kan worden gesteld dat met de uiteenlopende belangen van alle betrokken partijen rekening wordt gehouden. Dat volgt uit de beoogde doelstellingen
Pagina 7
de diverse sporen en werkpakketten niveaus worden betrokken. van
6.
,
evenals uit de wijze waarop alle stakeholders
op
diverse
In de kaderstelling worden de implicaties expliciet gemaakt voor de bijsturing en verantwoording tussentijds en achteraf. In het bijzonder ten aanzien van de verantwoordelijkheden van de afzonderlijke gemeenteraden; Opmerking: de regionale stuurgroep heeft de mogelijkheid tussentijds bij sturen van het uitvoeringsprogramma (art. 14 SOK). Geëxtrapoleerd naar de situatie bij de RDZL zou die bijsturing door de regiegroep en/of de klankbordgroep kunnen plaatsvinden. Er is ook een monitoringsplan met verschillende meetniveaus indicatoren en rapportagelijnen. Iets vergelijkbaars zou kunnen worden opgesteld voor de RDZL. ,
7.
Heldere spelregels ten aanzien van de bevoegdheden van de uitvoeringsorganisatie binnen en buiten de gestelde kaders; Opmerking: de spelregels staan in het uitvoeringsprogramma uitvoeringsallianties met programma’s).
8.
en
de sporen
(in termen
van
RDZL; de
Gedurende de uitvoering input ophalen over de relevante ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van de Regio Deal bij de partners en de gemeenteraden; Opmerking: het ophalen van de input is in de SOK Food Valley geregeld in de governance op spoor-en werkpakketniveau (artikel 12).
9.
Op basis van het principe dat er een koppeling moet zijn tussen verantwoordelijkheid en zeggenschap zijn er verschillende vormen van betrokkenheid met bijbehorende verschillen in taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit betekent dat partijen zich (in lijn met de bevindingen in het BRE-onderzoek) in meer of mindere mate laten vertegenwoordigen door anderen;
, ,
Dit is ingeregeld in de SOK Food Valley. Ook in het model voor de RDZL is sprake van vertegenwoordiging: in de regiegroep zitten vertegenwoordigers van de twee stedelijke gemeenten en één vertegenwoordiger van de landelijke gemeenten. 10.
De organisatie biedt flexibiliteit
,
zowel
op
het niveau
van
de overall regie als
van
de uitvoering;
Opmerking: dit is ingeregeld doordat op alle niveaus ruimte is gelaten voor aanpassing en reflectie. Dit kan ook in de beoogde structuur voor RDZL worden geregeld. 11.
De organisatie bevordert de slagkracht door in de uitvoering partijen de ruimte te geven om bij te dragen aan de realisatie van de doelen (waarbij zoveel mogelijk de koppeling is tussen verantwoordelijkheid zeggenschap en het beschikbaar maken van de capaciteit die daarvoor nodig is (zie ook ontwerpeis 9). ,
Opmerking: in de SOK Food Valley is dit op diverse niveaus (regionaal partneroverleg sporen en werkpakketten) geregeld. Indien binnen RDZL voor een SOK met uitvoeringsovereenkomsten wordt gekozen kan dat ook in die constructie worden gewaarborgd. ,
Pagina 8
Concluderend
kan worden
volledig
bestaat
termijn
de overeenkomst
wordt
voldaan
gesteld
dat binnen
uit overeenkomsten.
de
aan
kan het
in
uitvoeringsovereenkomsten,
Het
worden
de Food
voordeel
gemaakt.
rapport
Valley
gewerkt
deze wijze
van
Met
wordt
het
werken
letters of support,
SOK
een
(geanonimiseerd) gestelde |
van
governancestrucruur die
een
samenwerking
van
via
met
is dat
relatief
op
korte
uitvoeringsovereenkomsten
en
ontwerpeisen.
combinatie
De
uitvoeringsprogramma, monitoringsplan geeft
SOK,
van
op alle genoemde
ontwerpeisen zekerheid. is in RDZL het
De uitvoeringsorganisatie
In het advies
“
(geanonimiseerd) wordt daarover opgemerkt, bovenaan pagina 10: |
van
De keuze
dedicated
voor een
brengt de vervolgvraag zijn
er twee
smaken
aparte rechtsvorm
waar
de
regiegroep nadelen
wordt
bij
verschillende
voorgestelde
twee
IV.2
de
opties:
Samenwerking
in
programmabureau
wordt
aan
alle partners
voor
ondergebracht.
In de
praktijk
gemeente fungeert als ‘host’ voor het programmabureau.
geeft.
Beide
smaken
zich
met
vormen
van
brengen
Een
mee.
beide opties tegen elkaar
van
merkbaar inzet
en
juridische,
logische vervolgstap op
afgewogen
samenwerking
andere
in
een
deze
Of er
stichting
financiële, uitwerking
is
worden.”
een
organisatie
teruggekomen
de
op
gemeente als host of een stichting.
een
organisatie (al dan
een
dat zich zichtbaar
de uitvoeringsorganisatie in het leven geroepen, zoals
fiscale consequenties
en
het
waar
een
voor
sturing
voor-en
Hierna
mee
voorstelbaar:
een
arbeidsrechtelijke
programmabureau
zich
met
wordt
dat de
programmabureau.
rechtspersoonlijkheid)
niet met
Publiekrechtelijke of privaatrechtelijke inrichting? IV.2.1.
De
Publiekrechtelijk:
Gemeentewet
belangen. in
gaat in beginsel
Artikel 160
privaatrechtelijke
uit
van
lid 2 Gemeentewet rechtsvormen
publiekrechtelijke
bepaalt
dat het
openbaar belang.
gesteld,
de
is
overheidstaken,
wettelijke zoals
reden
De
dat
democratische
publiekrechtelijke bevoegdheden
kan
de
er
van
maatschappelijk onderwijs De
werken
de
regiodeal.
belang op Het
privaat belang
en
in een
triple
te merken
is duidelijk tot
de
dat
de
oprichting van
bedoeling bij
samen.
1.
Een
openbaar
2.
Een
gemeenschappelijk
3.
Een
bedrijfsuitvoeringsorganisatie (artikel 8.
orgaan
lid 1,
behartiging
en
rechtsvorm
waarborgen Een
publieke
van
de
deelneming
of
coöperaties)
het daarmee
van
als uitgangspunt
bij
andere
de
om
in
te
heeft
behartiging
reden
Wer);
(artikel 8, lid 2, Wgr); Lid 3,
in
een
veel private partners betrokken
Wer biedt verschillende mogelijkheden:
(artikel 8,
de
regiodeal plaatsvindt de uitvoering
gecoördineerde samenwerking
helix-structuur
lichaam
behartiging
van
voor
een
beginsel
geen
ingebracht.
constructie.
de uitvoering
de
privaatrechtelijke rechtspersonen
in
van
van
voor
openbaarheid.
en
zijn dat
kunnen worden
geacht
publiekrechtelijke
Op zich is het denkbaar dat samenwerking in het kader
Hierbij is echter
slechts tot de
publiekrechteliijjke
van
controle
kiezen
te
worden
moet
de wetgever
toepasselijkheid
publiekrechtelijke vormgeving
college
voor
(bijvoorbeeld stichtingen, vennootschappen, verenigingen
besluit, indien dat in het bijzonder aangewezen dienen
rechtsvormen
Wgr);
te
van
komen.
de
publiekrechtelijke moeten
regiodeal
worden
vanuit
bij
publiek,
Overheid, ondernemingen
en
Pagina 9
4. 5.
Een centrumgemeenteregeling (artikel 8 lid 4 Wgr) De gemeenschappelijke regeling zonder meer (artikel 1 lid 1Wgr) ,
,
,
,
Een korte toelichting op deze diverse mogelijkheden: Ad 1. Een openbaar lichaam.11 Gemeenten die deelnemen aan een openbaar lichaam kunnen vrijwel alle taken en bevoegdheden (zowel raadstaken als collegetaken) delegeren aan het openbaar lichaam. Dit is echter een “zware” vorm van een GR met een Algemeen Bestuur (AB) een Dagelijks Bestuur (DB) en een voorzitter. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam en mag zich richten naar het eigen/gemeentelijk belang. 12 Het dagelijks bestuur behartigt het organisatiebelang. Het algemeen en dagelijks bestuur alsook de positie van voorzitter wordt (afhankelijk van de vormgeving van het openbaar lichaam en het orgaan dat de regeling heeft ingesteld) gevormd door raadsleden collegeleden en/of burgemeesters van de deelnemende gemeenten. 13 Zo kunnen de verschillende gemeenten sturing en invloed houden. De bestuurlijke druk(te) kan echter als een nadeel worden gezien. ,
,
,
Ad 2. 14 Een gemeenschappelijk orgaan. Dit zijn regelingen van een eenvoudige aard veelal met een enkelvoudige beperkt omschreven doelstelling. Ze kennen geen geleed bestuur en ook geen rechtspersoonlijkheid. Door het ontbreken van rechtspersoonlijkheid kan het gemeenschappelijk orgaan als zodanig niet deelnemen aan het privaatrechtelijke rechtsverkeer en dus geen privaatrechtelijke overeenkomsten aangaan. ,
,
Ad 3. De bedrijfsvoeringsorganisatie is bedoeld voor uitvoerende en bedrijfsvoeringstaken die naar hun aard vanwege hun beleidsneutrale karakter niet vragen om een zware bestuurlijke aansturing. Een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft een enkelvoudig bestuur. De regeling mag alleen worden getroffen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers. ” 15 De regeling wordt uitsluitend getroffen tussen colleges van B&W. Het gaat bij een bedrijfsuitvoeringsorganisatie dus om ondersteunende processen (personeelsadministratie ICT huisvesting) of om uitvoerende taken (afvalverwijdering inkoop) ,
,
,
,
,
Ad 4. Een centrumregeling 16 is een constructie waarbij een gemeente (of eventueel meerdere gemeenten) als “centrumgemeente” wordt aangewezen en de overige deelnemende gemeenten bestuursbevoegdheden mandateren aan die centrumgemeente. Hierbij hoeft geen nieuwe organisatie te worden opgezet en is er geen sprake van rechtspersoonlijkheid van de GR. Door het ontbreken van rechtspersoonlijkheid kan de Centrumregeling als zodanig niet deelnemen aan het privaatrechtelijke rechtsverkeer en dus geen privaatrechtelijke overeenkomsten aangaan. Alle activiteiten worden in feite ondergebracht binnen de centrumgemeente of in een organisatie die wordt aangestuurd door de centrumgemeente (bijvoorbeeld een stichting waarvan de centrumgemeente enig bestuurder wordt of meerdere vennootschappen waarvan de centrumgemeente aandeelhouder wordt). Het is de centrumgemeente die de regie heeft. Deze heeft geen specifieke toestemming nodig voor ieder besluit dat binnen het mandaat past. Er is geen sprake van een
11 Artikel
8 lid 1 Wgr. 12 Wgr. 13 Artikel 13 en 14 Wgr. 14 Artikel 8 lid 2 Wgr 15 Artikel 8 lid 3 Wgr. 16 Artikel 8 lid 3 Wgr. 12 Artikel
Pagina 10
gemeenschappelijk afstemmings- of beslisorgaan zodat de overige deelnemende gemeenten bij de uitvoering geen bestuurlijke zeggenschap hebben. Dit neemt niet weg dat de centrumgemeente wel steeds namens de overige deelnemende gemeenten (mandaatgevers) handelt. De overige deelnemende gemeenten blijven daarom ook zelf juridisch verantwoordelijk. Het is om die reden dan ook van belang om de taken in het kader van het verleende mandaat duidelijk te omschrijven zij het dat het niet mogelijk zal zijn om bij voorbaat in alle situaties te voorzien. Overigens zou een deelnemende gemeente een besluit opnieuw kunnen nemen als deze het met het door de centrumgemeente genomen besluit niet eens is. ,
,
Ad 5. Bij een gemeenschappelijke regeling zonder meer 17 kunnen bestuursorganen van verschillende gemeenten afspreken hoe zij met hun bevoegdheden zullen omgaan. Er is geen sprake van overdracht of mandatering van bevoegdheden. Het is bruikbaar in het geval twee of meer gemeenten gezamenlijk een belang willen behartigen dat geen zelfstandige bestuurlijke voorziening vereist. Dit lijkt voor de Regio Deal geen optie. Intermezzo: redenen
om
niet voor een gemeenschappelijke regeling te kiezen.
In een opdracht van het ministerie van BZK heeft BMC Advies in 2016 een onderzoek verricht naar de ervaringen met de deelname van private partijen aan een gemeenschappelijke regeling 18 .
De hoofdvraag luidde: “ Waarom kiezen samenwerkende overheden en private partijen voor privaatrechtelijke samenwerking en niet voor een publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)?” Hierover wordt opgemerkt: “ Voor de beantwoording van de vraag kan aan de ene kant mogelijk gewezen worden op praktische en andere belemmeringen die voortkomen uit de wet zelf. Aan de andere kant spelen ook politiekbestuurlijke factoren een rol. Publiek-private samenwerking op basis van de Wgr betekent voor de deelnemende partijen bijvoorbeeld een wat zwaardere politieke verantwoording complexere sturing en langere besluitvormingstrajecten. Private partijen kunnen daarvoor terugschrikken. Tegelijkertijd kan er- zeker bij een meer structureel en professioneel karakter van publiek-private samenwerkingbehoefte zijn aan een goede democratische verankering van sturings- controle- en verantwoordingsmechanismen. ” 19 ,
,
20 In de bevindingen van het onderzoek wordt het volgende geschreven:
“Van de andere veertien samenwerkingsverbanden hebben er zes een stichting als juridische grondslag twee een bv drie een convenant één een hoofdlijnenakkoord en één een intentieverklaring. Tot slot is één samenwerkingsverband gestoeld op een coöperatievorm. ” ,
,
,
Publiek-private samenwerking op het gebied van economische structuurversterking en innovatie vindt met name plaats via stichtingen. Een van de onderzochte samenwerkingsverbanden in dit verband betrof een nv. Daarmee is duidelijk dat de juridische vormgeving van publiek-private samenwerking aanzienlijk diffuus is. Dat geldt voor alle beleidsvelden en niveaus van de onderzochte samenwerkingen (strategisch tactisch operationeel). ” ,
,
17 Artikel
1 lid 1 Wgr Dr. J. M. E. Traag , J. de Wit Msc , , “Onderzoek naar de deelname samenwerkingsverbanden” , BMC Advies , april 2016. 19 Idem , blz. 2/24. 20 Idem , blz. 16/24. 18
van
private partijen aan
intergemeentelijke
Pagina 11
Vervolgens worden redenen
aangegeven waarom
niet is gekozen voor een gemeenschappelijke regeling:
De wijze van democratische controle die een Wgr met zich meebrengt. Private partijen voelen zich niet geroepen om verantwoording te moeten afleggen aan de gemeenteraden. De bureaucratie de lange besluitvormingsprocessen en de daarmee gepaard gaande uitvoeringslasten…het niet snel kunnen schakelen in een GR Te veel overheidsgestuurd. Werken in projecten past niet bij de structuur van een meer bureaucratische gemeenschappelijke regeling In een GR kunnen kleinere partijen via de besluitvorming (gewogen stemming) worden gedwongen. In een stichting hebben alle partijen eenzelfde stem PPS brengt onzekerheid met zich mee. Dat kan niet worden dichtgemetseld in een gemeenschappelijke regeling. Het ontbreekt aan flexibiliteit Het belang van zachte factoren. Samenwerking op basis van vertrouwen en gezag heeft de voorkeur boven het formaliseren via een gemeenschappelijke regeling Waarom voor een ingewikkeld construct kiezen?: veel partijen geven aan de samenweking lean and mean te willen borgen en dan ligt een stichtingsvorm meer voor de hand. ,
Daarnaast zijn er ook nog wettelijke belemmeringen voor private partijen om deel te nemen aan een GR: Artikel 20 Wgr besteedt aandacht aan ‘verboden handelingen’. Leden van het bestuur van een openbaar lichaam mogen geen werk aannemen leveranties doen en buiten dienstbetrekking verrichtingen doen voor het openbaar lichaam tegen betaling. Deze bepaling kan nadelig zijn voor marktpartijen die deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling. Zo kan een private partij die deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling geen opdrachten doen in het gebied waarop de regeling betrekking heeft. Bovendien kan een private partij alleen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling als deze hiervoor een machtiging van de Kroon verkrijgt (artikel 93 lid 2 Wgr- zie ook hierna); Ook aanbestedingsrechtelijke aspecten kunnen een drempel vormen voor private partijen om op basis van de Wgr te gaan samenwerken met publieke partijen. Een gemeenschappelijke regeling is doorgaans te kwalificeren als een aanbestedende dienst.
Daarnaast geldt de Algemene wet bestuursrecht in geval van een gemeenschappelijke regeling en dat betekent dat een private partij dan te maken krijgt met bezwaar-en beroepsprocedures; iets waar private partijen van terugschrikken en (liever) niet mee te maken willen hebben Ook de Wet openbaarheid van bestuur die geldt voor gemeenschappelijke regelingen kan voor private partijen lastig zijn zeker als er bepaalde bedrijfsbelangen spelen die concurrentiegevoelig zijn. ,
,
,
In het onderzoek van BMC wordt geconcludeerd: “De voornaamste redenen om niet te kiezen voor een gemeenschappelijke regeling zijn de democratische controle de lange besluitvormingsprocessen verlies aan autonomie en het niet snel kunnen schakelen in een gemeenschappelijke regeling. Overigens kwamen deze geluiden niet alleen van de kant van de private partijen. Ook de overheden zelf gaven nogal eens om die reden de voorkeur aan en stichting in plaats van aan een gemeenschappelijke regeling. ,
,
De Wgr zelf biedt verschillende belemmeringen voor private partijen om deel te nemen aan een gemeenschappelijke regeling. Ook de werking van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) 21 en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in geval van een gemeenschappelijke regeling kunnen voor private partijen redenen zijn hier niet voor te kiezen.
21 Inmiddels
de Wet open overheid (Woo)
Pagina
12
De voornaamste
achterliggende redenen om te kiezen voor een private grondslag voor de samenwerking alternatief voor een publieke grondslag waren: _Ineen stichting, convenant of coöperatievorm behouden deelnemers hun autonomie; e _ De besluitvormingsprocessen zijn eenvoudiger e _ Men is wendbaarder bij nieuwe ontwikkelingen en kan daar sneller op inspelen; © Een stichting, convenant of coöperatie heeft niet het imago van een overheidsgestuurde organisatie” als
Een
belangrijk
element
van
private partijen werken Uit het onderzoek
de Regio Deal is de
BMC Advies
van
samenwerking
in triple helix-verband; overheid,
onderwijs en
samen.
komt
naar
voren
dat
samenwerking
alleen door middel
van
een
gemeenschappelijke regeling in het kader van deniet de voorkeur geniet. Wij delen die mening. Als er al met een Wgr-structuur wordt gewerkt dan is dat hoogstens aanvullend en kan dat niet de enige structuur zijn waarbinnen de samenwerking in het kader van de RGZL plaatsvindt. De Wer is in feite
een wet die samenwerking tussen met name publiekrechtelijke partijen regelt. mogelijk dat private partijen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling. Hoofdstuk VIIl van de WGR, met name de artikelen 93 en 96 WGR, biedt daartoe de mogelijkheid. Voor deze private partijen geldt dat de bevoegdheid om deel te nemen aan samenwerkingsverbanden op grond van de WGR moet volgen uit hun statuten. Alvorens private partijen kunnen deelnemen aan een WGR-regeling moet eerst een machtiging aan de regering worden gevraagd; dat dient te geschieden bij Koninklijk Besluit (KB). Vanwege deze omslachtige wijze van het betrekken van private partijen bij een op te richten gemeenschappelijke regeling, en het feit dat private partijen wel een plek dienen te krijgen in de samenwerking, is samenwerking onder de gr geen voor de hand liggende optie. Daar komt, los van deze omslachtigheid van het betrekken van private partijen bij een gemeenschappelijke regeling, nog bij dat het vaststellen van een gemeenschappelijke regeling een langdurig proces is met vereiste goedkeuring van alle deelnemende gemeenten en de noodzakelijke KB's.
Het is wel
Uitwerking door middel van centrumregeling Als wordt
gedacht aan het publiekrechtelijk institutionaliseren van het programmabureau dan lijkt een centrumregeling het meest voor de hand te liggen. De gemeente Maastricht is ook al aangewezen als regiokassier (art. 6 Regio Deal Zuid Limburg). Het is voorstelbaar dat, naast het tot stand brengen van een samenwerkingsovereenkomst waarin de afspraken tussen de diverse publieke en private partners worden vastgelegd, tussen de deelnemende gemeenten een centrumregeling tot stand wordt gebracht. De gemeente Maastricht is dan de centrumgemeente. Het programmabureau wordt dan ingebed in de organisatie van de gemeente Maastricht. Zoals hiervoor aangegeven
beslist de gemeente
Feitelijk ontstaat dan e
een
soort
Maastricht op basis
hybride
van
door de andere gemeenten
gegeven
mandaat.
structuur:
_ Het programmabureau als centrumgemeenteregeling. Daar moet
dan
regeling voor worden gemaakt. In deze regeling kunnen de taken verantwoordelijkheden verantwoordingsrelaties met de gemeenten worden uitgewerkt. Nadeel hiervan is dat de centrumgemeenteregeling geen eigen rechtspersoonlijkheid bezit maar dat kan worden opgelost door in de centrumgemeenregeling en/of in de daarnaast te sluiten samenwerkingsovereenkomst de uitvoeringsorganisatie in te regelen bij de gemeente Maastricht en een
constituerende
en
en
de
mandaat dan wel volmacht te geven. e
Een en
civielrechtelijke samenwerking uitgewerkt in een samenwerkingsovereenkomst waarin de rechten plichten van de betrokken partijen worden uitgewerkt. Daarnaast per pijler aangevuld met nadere
overeenkomsten.
Met
een centrumgemeenteregeling, mits gecombineerd met een uitwerking in een samenwerkingsovereenkomst, kan ons inziens, evenals bij een keuze voor uitsluitend
overeenkomsten, worden voldaan
aan
de ontwerpeisen
van
(geanonimiseerd) Aangezien |
het werken er, naast
met
het inrichten
van
Pagina 13
centrumregeling toch ook de noodzaak zal bestaan voor het maken van de samenwerkingsovereenkomst kan op dat punt worden verwezen naar de bespreking hiervoor van de ontwerpeisen in geval van een keuze voor een samenwerkingsovereenkomst. een
,
Wij vragen ons hier wel af of een centrumregeling toch niet te zeer de indruk wekt dat alles draait om de centrumgemeente ook al wordt in de samenwerkingsovereenkomst geregeld dat deze mede afhankelijk is van de andere partners. Het nadeel van een centrumgemeenteregeling is immers dat alles met mandaat moet worden neergelegd bij één uitvoerende gemeente en dat zo’n regeling geen rechtspersoonlijkheid bezit. Dat bemoeilijkt het optreden in het rechtsverkeer. ,
In het BRE-advies wordt specifiek voor de twee deelregio’s van Zuid-Limburg waarvoor de RDZL geldt opgemerkt: “ In de Westelijke Mijnstreek en in Maastricht Heuvelland is de samenwerking losser georganiseerd met onderlinge afstemming maar zonder gezamenlijke coördinatie of uitvoering. In deze subregio’s lijkt een ‘centrumgemeentedynamiek’ te gelden hetgeen minder geldt voor Parkstad Limburg. ” 22 Verder staat in het BRE-advies ten aanzien van het werken met een centrumgemeenteregeling: ,
,
“We zien een gebrek aan echt gelijkwaardige samenwerking tussen de gemeenten en subregio’s. Dit uit zich in de vereniging van de centrumgemeenten ‘tegenover’ het Middengebied – en andersom. Het lukt niet goed om samen gelijkwaardig één richting te bepalen en daar samen op basis van vertrouwen en gelijkwaardigheid mensen en middelen aan te koppelen. ” 23 en
“Échte gelijkwaardigheid in de samenwerking brengen. Het staat vast dat de centrumgemeenten in de regio een belangrijke rol spelen vanwege beschikbare kennis kunde en slagkracht. Maar om de ‘wij-zij’ dynamiek te doorbreken is het volgens ons belangrijk om richting de toekomst meer aandacht te hebben voor gelijkwaardigheid in de onderlinge samenwerking. ” ,
In het BRE-advies wordt dus gewezen op de (mogelijke) nadelen van het werken met een centrumgemeenteregeling; met name een gebrek aan gelijkwaardigheid wordt daarbij genoemd. Wat betreft een reden om voor de RDZL eerder niet voor een centrumgemeenteregeling te opteren.
ons
IV. 2. 2. Privaatrechtelijk: Ook het werken met privaatrechtelijke partijen komt in de praktijk zeker voor bij de uitwerking van Regiodeals bijvoorbeeld bij Brainport Eindhoven.
,
Intermezzo: De actoren bij een stichting of naamloze of besloten vennootschap. Ter voorkoming van verwarring bij de onderbouwing welke privaatrechtelijke rechtspersoon het meest passend is benoemen wij hierna eerst kort de relevante actoren. ,
1. Het bestuur / de bestuurder(s): Het bestuur is belast met de leiding van de rechtspersoon (stichting of vennootschap) en vertegenwoordigt deze waarbij het bestuur zich primair op het belang van de rechtspersoon dient te richten. Meer specifiek dient het bestuur zorg te dragen voor het goed functioneren van de NV/BV het bepalen en tot uitvoering brengen van
,
,
22 Peter Teunisse e.a. , Eindrapport Bestuurlijk
9 en verder ook op pagina 13. 23 BRE-advies , pagina 18.
Regionaal Ecosysteem Zuid-Limburg , Berenschot , 2023 (verder: BRE-advies) , pag.
Pagina
strategie
beleid, het beheren
en
van
het vermogen
14
het
en
voeren
de
van
dagelijkse leiding van
de
NV/BV.
2. De aandeelhouder: Deze komt houdt de
bij een stichting aandelen
in de
aandeelhouders
van
bestuurder(s)
(waarbij
volledig
niet
ontwikkeling zake.
de
kan
In principe
maken
daar
en
zo
bestuurder
orgaan
vennootschap
kan
zijn
een
van
voordracht
zijn eigen belang,
maar
aandeelhouder/AVA
strategie
en
beleid
gaat
kan
en
door
kan
achteraf zijn opvattingen
nodig consequenties
voor
de positie
het
ook
op
een
succesvolle
belang
deelnemen
de
van
de
in
om
de
besluitvorming
ter
bestuur
RvC
aan
verbinden.
beleid
en
het recht
grond
op
waarvan
is.
3. De raad
commissarissen kort
gezegd
primair op het belang
—
In de
omdat
met
de bestuurder
aan
bepaalde
voor
besluiten
(bij vennootschappen) / raad
toezicht op het beleid
de
van
aanwijzingen
om
van
praktijk zal hij
hierover
wensen
de
van
een
regeling
voorafgaande goedkeuring
van
(bij stichtingen) (hierna: “RvC/RvT”):
toezicht
van
kenbaar
heeft de AVA tot
kan in de statuten
en
het bestuur
van
de strategie
en
geven?
te
het
de RvC
en
en
De
vennootschap als
nemen
aan
en
ontslaat de
en
commissarissen).
van
initiatief
strategie
van
benoemt
hierover
het bestuur
uitvoering
algemene vergadering
De en
raad het
geen
ook niet
dan
van
de
daarbij
mag
De
niet
de AVA vereist
Deze houdt
hoogste
meer
neergelegd
—
vennootschap.
de
De aandeelhouder
aan de AVA moet afleggen wel rekening houden de opstelling en (zolang het belang van de rechtspersoon niet in het gedrang komt). Bovendien
hoogte
van
van
binnen
verliezen.
van
vennootschap.
is in feite de eigenaar
—
aandeelhouders
worden
oog
de AVA
met
—
verantwoording op zekere
het
naamloze of besloten
en
richt zich primair op
uit
bij een
is het
sprake
nog
alleen
maar
vennootschap
vaststelling
en
voor
(hierna: “AVA”)
aandeelhouder/AVA ook
niet
het bestuur.
De
RvC/RvT
richt zich dan ook
rechtspersoon.
Stichting: Een
stichting
heeft geen
winstoogmerk,
Wanneer winst wordt
gemaakt,
sociale
of ideële
van
tekorten
kunnen
de deelnemende de gemeenten
Als de een
doel
worden
memo
stichting. Winstgevendheid
is dan
die deelnemen
in de
een
organen
en
geld
extra
van
maatschappelijk,
een
gebruikt
aangevuld
organisatiestructuur in
maar
dient deze te worden
gemeenten
stichting passende
uit de
de
dan
meer
geld
hoeven
beschikbaar
stichting, hetgeen stichtingsvorm
moeten
in beeld die
zou
uitdrukking
een
het bereiken
ook zeker
komt
bij te storten. als
sociaal of ideëel doel. voor
voor
niet
het
van
maatschappelijke,
onwenselijk,
het bereiken
van
omdat
Eventuele winst kan niet worden nadeel
kan
worden
zouden
geven
worden
daarmee
het doel, zonder dat
uitgekeerd
aan
beschouwd.
gegoten dan kunnen daarbij diverse bij aan
het
organisatiemodel
zoals dat
volgt
Van de Bunt:
Governancemodel | (geanonimiseerd)
Stichting bestuursmodel
Stichting
Raad
van
Toezichtmodel
Rijk-Regio-overleg
(art.
7
Regiodeal
| Het overleg (art. 6
Zuid-Limburg)
Valley)?
Regiegroep
Dagelijks
Klankbordgroep
Algemeen
Programmabureau
Kantoor
Regio Deal
bestuur bestuur
Regiodeal / directie
Food
Dagelijks
bestuur
Raad
Toezicht
van
Kantoor
Regiodeal/
directie
Uitvoeringsalliantie
Stakeholders-overleggen
Stakeholders-overleggen
Coalitie Regio Deal
Raad
Raad
Kassier
Kassier
Hierbij
kan
onderscheid
4
Bij de
NV
2%
Deze
artikelen
is die
worden
gemaakt
van
tussen
mogelijkheid beperkter dan bij de BV. zijn grotendeels gelijkluidend.
Advies
van
Advies
Kassier
een
stichting
met
een
traditioneel
bestuursmodel
en
een
Pagina
stichting
met
een
Stichting
met
bestuursmodel
De
Raad
Toezichtmodel.
van
uit drie?®
bestaande
regiegroep,
bestuurlijke
15
klankbordgroep
portefeuillehouders,
aangewezen het
vormt
algemeen
bestuur
kan
het
waarin
alle
dagelijks
bestuur
De
vormen.
deelnemende
gemeenten
vertegenwoordigd zijn. Het
programmabureau bestuur.
dagelijks
Coalitie
De
is hier geen
Er kan
regiodeal,
Alle
de kassier
van
worden
overwogen
waarin
vormgegeven als een Raad De positie
separate juridische entiteit maar valt onder de verantwoordelijkheid separate
directeur
ook
private partijen vertegenwoordigd
publieke
de
te stellen
aan
met
het
van
volmachtregeling.
een
zijn, kan
worden
Advies.
van
de
en
de
naast
een
inbedding
onderlinge verhoudingen
kunnen
de
van
in de
uitvoeringsalliantie
oprichtingsstatuten
verder worden
moet
eventueel
en
in
uitgewerkt.
uitvoeringsregelingen
worden
vastgelegd. Stichting
met
Raad
Toezichtmodel
van
Ook hier vormt de Regiegroep De rest
In dit
de organisatie
van
stichtingsmodel
regiegroep De
geborgd
invulling
dat zowel de
publieke
deelnemers
Ook hier
geldt
onderwijsinstellingen weer
andere woorden
Samenvattend
De
verder
dat aandacht
het verstrekken
en
voor
Raad
van
Toezicht.
bestuursmodel.
de directeur-bestuurder
een
centrale
positie
in. De
statutair
goed
worden
iets verder op afstand te staan.
uitgedacht,
(de gemeenten),
ook
maar
hier
moet
besluitvorming,
qua
maatschappelijke partners),
en
de private deelnemers
participatie,
qua
gegeven
aan
de wijze waarop
de
in
een
stichting waarbij
nog
(de
positie verkrijgen.
een
financiering verloopt,
met
de subsidies.
van
wordt
samenwerking
Evenals hiervoor
met
voor
van
verder
geregeld
dit
geval
moet
In
de taken,
betrekking
samenwerkingsovereenkomst,
of een raad
wordt
samenwerkingsovereenkomst hoe het zit met
vormgegeven
bestuursmodel
een
overeenkomsten.
keuze
met
is dus denkbaar:
gemaakt
een
met
worden
dient te worden
gehele samenwerking
De
de
klankbordgroep vervult hier de rol van
Stichting
programmabureau
moet
bedrijven,
e
het
neemt
bestuur. De
hiervan
de
e
blijft
dagelijks
hetzelfde als bij de
zeker de Coalitie Regio deal komen
en
precieze
het
worden
bevoegdheden tot
werd
een
en
worden
een
samenwerkingsovereenkomst
en
nadere
en
in
de
statuten
hoe de
verhouding
in
de
van
verantwoordelijkheden
met
kan
bij
een
keuze
voor
stichting
is tussen
een
overeenkomsten, worden voldaan
de
de betrokken partijen
en
de diverse partijen.
van
centrumgemeenteregeling, gecombineerd
geconcludeerd
het uitsluitend werken
kan
toezichtmodel;
via
vastgelegd
keuze
een
met
een
stichting
ons
aan
uitwerking inziens,
de ontwerpeisen
in
een
evenals van
bij
(geanonimiseerd) |
(geanonimiseerd) Aangezien er, ten behoeve van de werking en inrichting van een stichting, toch ook de noodzaak zal bestaan | voor
het
maken
van
de
samenwerkingsovereenkomst
hiervoor
van
de ontwerpeisen
in
In
van
de
een
2
geval
oprichting
van
geval
van
stichting
een
keuze
kan
op
voor
een
door gemeenten
Er kan ook worden gekozen voor vijf leden van de regiegroep. stemverhouding (met normale meerderheid van stemmen).
dat
verwezen
naar
de
bespreking
samenwerkingsovereenkomst.
geldt Het
punt worden
artikel
gaat
met
160, lid 2, Gemeentewet: name
om
een
oneven
aantal, gelet
op
de
Pagina 16
“ Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen maatschappen vennootschappen verenigingen coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. ” ,
,
,
,
,
Het College van B&W is dus bevoegd tot het oprichten van een stichting maar dient daarvoor in een zogenaamde voorhangprocedure wel de gemeenteraden te consulteren. ,
,
De keuze voor oprichting van een deelneming in – in dit geval- een stichting dient “in het bijzonder aangewezen te worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. ” Er is dus een voorkeur voor publiekrechtelijke taakbehartiging. In het geval van de RDZL waar het doel van de samenwerking niet alleen in het publieke domein ligt maar ook samenwerking met de triple helix partners wordt beoogd wordt ons inziens voldaan aan het in de wet gestelde criterium. Zou de samenwerking uitsluitend tussen de deelnemende gemeenten plaatsvinden dan zou het oprichten van een separate stichting minder goed verdedigbaar zijn. In verhouding tot het uitsluitend samenwerken door middel van overeenkomsten biedt het oprichten van een stichting meer institutionele zekerheid en in het vormgeven van de onderlinge verhoudingen tussen de diverse gremia van de op te richten stichting kunnen ook de publieke- en de private belangen elk op basis van inbreng zeggenschap financiering etc worden geborgd. ,
,
,
,
,
,
,
Naamloze of besloten vennootschap: In een NV/BV 27 zullen de gemeenten als aandeelhouders dus als (mede-)eigenaren van de NV/BV samenwerken. Aangezien aandeelhouders in de AVA hun stemrecht in principe mogen gebruiken om hun eigen belangen te dienen bestaat in geval van een samenwerking via aandeelhouderschap in een NV/BV wel meer ruimte voor het eigen belang van de gemeenten. De aandeelhouders benoemen het bestuur dat uit één of meer bestuurders kan bestaan. Het bestuur is belast met het besturen van de NV/BV en bepaalt de strategie en het beleid. Daarbij dient het bestuur zich primair naar het belang van de NV/BV en niet naar dat van de aandeelhouders/gemeenten te richten. Wel zal het bestuur verantwoording moeten afleggen aan de aandeelhouders. Indien er een verschil van inzicht over de strategie en het te voeren beleid bestaat kan de AVA daaraan consequenties verbinden voor de positie van de bestuurder en bijvoorbeeld tot ontslag overgaan. In de praktijk zal de bestuurder doorgaans dan ook rekening houden met de wensen en belang van de aandeelhouders zolang dat niet botst met het belang van de NV/BV (anders riskeert de bestuurder bestuurdersaansprakelijkheid). In een NV/BV bestaat tot op zekere hoogte dus wel degelijk ruimte voor het belang van de gemeenten als aandeelhouders.
Overigens is het mogelijk om voor bepaalde bestuursbesluiten zelfs te bepalen dat voorafgaande goedkeuring van de AVA noodzakelijk is. In tegenstelling tot de stichting heeft een NV/BV als onderneming in beginsel wel winstoogmerk. De winst kan uiteraard worden aangewend voor de ondernemingsactiviteiten maar ook als dividend aan de aandeelhouders worden uitgekeerd als deze te hoog oploopt. Of een NV/BV voor de hand ligt voor de gewenste samenwerking is de vraag. Om te beginnen is de vraag of er sprake is van een winstoogmerk van de Regio Deal. Volgens de in de considerans van de RDZL opgenomen algemene overwegingen lijkt dat niet het primaire doel. ,
,
,
,
,
,
,
Bovendien is het de vraag in hoeverre de verschillende belangen van de gemeenten en van de deelnemende civiele partners binnen de structuur van een NV/BV voldoende kunnen worden gewaarborgd. 28 27 De
verschillen tussen BV en NV zijn voor dit memo niet van belang. wil overigens niet zeggen dat niet op bepaalde uitwerkingsniveau’s toch nog met een BV of NV wordt gewerkt. Dat zien men bijvoorbeeld bij Brainport , waar een combinatie van BV , NV en stichting plaats vindt. In de RDZl zien wij daar vooralsnog 28 Dat
Pagina 17
V.
SAMENVATTING
In deze notitie stond de volgende vraag centraal: Op welke wijze kan het voorgestelde organisatie-en governancemodel juridisch worden vormgegeven en welke variant geniet daarbij de voorkeur? Wij hebben een tableau geschetst van samenwerking enerzijds via overeenkomsten en nadere overeenkomsten en anderzijds via op te richten structuren al dan niet met rechtspersoonlijkheid. Op grond van een situatie in een andere regio (Food Valley) 29 is geschetst hoe de samenwerking vorm zou kunnen worden gegeven uitsluitend langs de weg van het sluiten van overeenkomsten en nadere overeenkomsten. Dit heeft als voordeel dat deze wijze van samenwerking relatief snel zou kunnen worden vormgegeven zonder dat nog nadere besluitvorming zou moeten plaatsvinden zoals wel vereist is indien nieuwe structuren worden gevormd. ,
,
Andere mogelijkheden zijn het tot stand brengen van een separate organisatie waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen samenwerkingsvormen op grond van de Wgr en samenwerking in het kader van een civielrechtelijke rechtspersoon. Daarbij is ook nog aandacht gegeven aan de bijzondere en belangrijke positie van het programmabureau. Hierbij zijn twee voorstelbare modellen geschetst om het programmabureau in te bedden: Het programmabureau als centrumgemeenteregeling met daarnaast een samenwerkingsovereenkomst en uitvoeringsovereenkomsten; Het programmabureau als onderdeel van een afzonderlijke stichting ook hier met daarnaast een samenwerkingsovereenkomst en uitvoeringsovereenkomsten. ,
Daarnaast is ook nog aandacht gegeven aan het vormgeven van de gehele organisatie in NV/BV. Dit laatste model geniet niet de voorkeur. VI.
CONCLUDEREND
Wij menen te kunnen concluderen dat het niet goed voorstelbaar is dat de samenwerking in het kader van de RDZL alleen wordt vormgegeven binnen een Wgr-constructie. Dit biedt toch te weinig armslag voor de deelname door de private partijen. Daarnaast worden in het aangehaalde BMC-advies ook nog diverse nadelen van het werken in Wgr-verband genoemd voor zover dat dient samen te gaan met private partijen. ,
Samenwerking uitsluitend door middel van het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst (met uitvoeringsovereenkomsten) lijkt mede omdat dit in een andere Regio Deal al is uitgevoerd een goede optie. Dit is zeker een goed startpunt om mee te beginnenAls eerst een samenwerkingsovereenkomst en ,
,
geen noodzaak toe. 29 Er zijn ook andere voorbeelden van samenwerking door middel van overeenkomsten bekeken , bijvoorbeeld de SOK Regio
Deal Zuid-en Oost Drenthe , de SOK Regiodeal Nordwest-Fryslan , SOK Regiodeal Veluwe. De samenwerkingsconstructie binnen de Regio Deal Food Valley geeft , onder meer vanwege de gehele structuur met SOK , uitvoeringsprogramma , monitoringsplan , organogram en roadmap , een format op basis waarvan de samenwerking binnen de RDZL kan worden vormgegeven. Indien wordt gekozen voor een vormgeving door middel van een SOK dan verdient het aanbeveling de verschillende samenwerkingsovereenkomsten te bekijken en daarbij te zoeken naar de structuur die het best aansluit bij de RDZL.
Pagina 18
uitvoeringsovereenkomsten worden gemaakt dan kan ervaring worden opgedaan met het werken binnen deze structuur en dan kan dit tevens de opmaat vormen naar het oprichten van een stichting. De diverse gremia uit de samenwerkingsovereenkomst kunnen dan in de stichtingsstructuur worden opgenomen en verder worden uitgewerkt. Op die manier wordt ook beter gewaarborgd dat de samenwerking na afloop van de Regio Deal kan worden voortgezet en is het voor toekomstige partners duidelijker waarbij ze aanhaken. Bovendien kan zo’n stichting gemakkelijker worden ingezet voor eventuele derde-geldstromen en voorts vergroot een stichting de zichtbaarheid naar buiten toe. Een alternatief voor het oprichten van een stichting is verlenging van de overeenkomsten. Ook daarmee kan de samenwerking schaalbaar zijn maar wij neigen als uiteindelijk model toch meer naar de stichting die dan voortbouwt op c. q. mede wordt gereguleerd door het bepaalde in de samenwerkingsovereenkomst. ,
,
Dat betekent dan wel dat hiertoe besluitvorming dient plaats te vinden in de diverse betrokken gemeenten. Zoals gezegd ligt als voor een dergelijke structuur wordt gekozen een stichting het meest voor de hand. Er dient dan wel nog een keuze te worden gemaakt voor een bestuursmodel dan wel een raad van toezichtmodel (Rvt-model). Gelet op de onderliggende verhoudingen tussen de deelnemende gemeenten ligt een bestuursmodel met een AB en een DB meer voor de hand dan een RvT-model maar een RvT-model kan zeker ook. ,
,
,
De slotconclusie luidt ons inziens dat het werken met (alleen) een samenwerkingsovereenkomst (met nadere overeenkomsten) in eerste instantie een zeer werkbaar model kan zijn. Die samenwerking is dan de opmaat naar de samenwerking binnen een rechtspersoon die dan later wordt opgericht. Daarbij kan worden gedacht aan het oprichten van een stichting. Als alternatief voor die laatste constructie kan worden gewerkt met een centrumgemeenteregeling voor het programmabureau. Bij dat laatste dienen wel de hiervoor gemaakte opmerkingen uit het BRE-advies met betrekking tot centrumgemeenteregelingen in ogenschouw te worden genomen.
*******