2-Bijlage CONCEPT - Nota Grondbeleid gemeente Stein
Tekst van het document
Nota Grondbeleid
CONCEPT
Gemeente Stein 11 april 2025
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V.
datum Pagina 1 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. Bolderweg 2 1332 AT Almere T 036-5300211 info@metafoor.nl www.metafoorro.nl
Nota Grondbeleid Gemeente Stein Opdrachtgever: Datum: Status/Versie: Auteur(s):
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
Gemeente Stein 11 april 2025 Concept D. Grevelink R. Smolders E. J. van Baardewijk
11 april 2025 Pagina 2 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Inhoudsopgave
1
2
3
Inleiding ............................................................................................................... 5 1.1
Doelstelling nota .......................................................................................................... 5
1.2
Aanleiding .................................................................................................................... 5
1.3
Leeswijzer .................................................................................................................... 6
Beleidskeuze type grondbeleid ............................................................................. 8 2.1
Ruimtelijke ambities..................................................................................................... 8
2.2
Beleidskeuze grondbeleid gemeente Stein .................................................................... 8
2.3
Afwegingscriteria grondpolitieke keuzes ..................................................................... 10
Beleidskeuze instrumenten................................................................................. 13 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4
Verwervingen..................................................................................................................13 Tijdelijk beheer ...............................................................................................................16 Uitgifte ............................................................................................................................17 Aandachtspunten bij uitgifte en beheer .........................................................................18
3.1.5
Grondprijsbeleid .............................................................................................................19
3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4
4
Instrumenten faciliterend grondbeleid ........................................................................ 19 Kostenverhaal .................................................................................................................19 Financiële bijdrages ........................................................................................................20 Nadeelcompensatie ........................................................................................................21 Regels in het omgevingsplan ..........................................................................................21
Financiële aspecten: beheersing & verantwoording ............................................. 23 4.1 4.1.1 4.2 4.2.1 4.3
5
Instrumenten actief grondbeleid................................................................................. 13
Waardering en verslaglegging ..................................................................................... 23 Gemeentelijke grondexploitaties: Bouwgrond In Exploitatie (BIE) .................................23 Risicomanagement en reserves................................................................................... 26 Kans- & risicomanagement en weerstandsvermogen.....................................................26 Planning- en control cyclus ......................................................................................... 26
Organisatie, samenwerking en verantwoording .................................................. 27
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 3 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
5.1
Rolverdeling ............................................................................................................... 27
5.2
Rapportages ............................................................................................................... 28
Bijlage 1: Tussenvormen van grondbeleid .................................................................. 30 Bijlage 2: Juridische kaders ........................................................................................ 32
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 4 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
1
Inleiding
1.1
Doelstelling nota
De Nota Grondbeleid is van kaderstellende aard en functioneert als gereedschapskist voor de gemeentelijke ambities binnen de gebiedsontwikkeling. De Nota kent de volgende doelen en functies: • De nota is het interne kader waar binnen de gemeente op de grondmarkt actief is en schept daarmee duidelijkheid voor de interne organisatie; • De gemeente maakt haar grondbeleid kenbaar aan de buitenwereld en is hierdoor transparant; • De gemeente maakt kenbaar hoe ze haar ruimtelijke ambities uit andere ruimtelijke beleidsstukken en visies realiseerbaar maakt; • De nota verheldert de verhoudingen tussen college en gemeenteraad voor bevoegdheden ten aanzien van grondbeleid. Deze nota geeft dus de hoofdlijnen van het grondbeleid weer. In de nota worden geen gedetailleerde regelingen opgenomen zoals grondprijzen voor specifieke functies en kostenverhaal. De Nota Grondbeleid vormt wel het kader voor dergelijke regelingen.
1.2
Aanleiding
De huidige Nota Grond- en Vastgoedbeleid van de gemeente dateert van 2018. Deze nota is geschreven onder de destijds geldende wet- en regelgeving en met als uitgangspunt de (ruimtelijke) beleidsdoelen die de gemeente toen had. Inmiddels zijn de wet- en regelgeving aanzienlijk gewijzigd. Hieronder staan enkele wijzigingen die sinds de vaststelling van de Nota Grond- en Vastgoedbeleid 2018 hebben plaatsgevonden opgesomd. • Omgevingswet Per 1-1-2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In de Omgevingswet is een groot aantal wetten samengevoegd, waaronder de wetten met betrekking tot de (inrichting van) de fysieke leefomgeving. Overheden hebben beschikking over 6 grondbeleidsinstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, decentrale regels, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Op gemeentelijk niveau wordt veelvuldig gebruik gemaakt van grondbeleidsinstrumenten die nu onderdeel zijn geworden van de Omgevingswet.
Denk hierbij aan: - De vestiging van het voorkeursrecht, waarbij grondeigenaren verplicht worden gronden bij verkoop eerst aan de gemeente aan te bieden; - Onteigening, voor de verwervingen die minnelijk niet slagen; - Kostenverhaal, zodra de gemeente een faciliterende rol heeft bij private ontwikkelingen maar wel kosten maakt; - De gemeente kan gebiedsontwikkelingen sturen door middel van locatie-eisen (bijvoorbeeld faserings- en koppelingsregels, regels voor sociale woningbouw en middeldure huur en regels over situering en kwaliteit openbare voorzieningen). Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn deze grondbeleidsinstrumenten in meer of mindere mate gewijzigd. Dit geeft aanleiding tot het actualiseren van het gemeentelijke grondbeleid. • Gelijkheidsbeginsel bij gronduitgifte De Hoge Raad deed 26 november 2021 uitspraak in het zogenaamde Didam-arrest. Dit arrest gaat in op de manier waarop overheden marktpartijen moeten selecteren bij de verkoop van vastgoed en grond. Indien er meerdere gegadigden zijn of kunnen worden verwacht, dient de gemeente de
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 5 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
gelegenheid te bieden aan alle (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar de aankoop van het desbetreffende vastgoed of de betreffende grond. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel welke onderdeel is van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en houdt in dat de gemeente de koper moet selecteren op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Om deze gelijkheid te creëren dient de gemeente een passende mate van openbaarheid te verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van het vastgoed en grond, de selectieprocedure, het tijdschema en de toegepaste selectiecriteria. Uitzondering op het bieden van mededingingsruimte is mogelijk. In bijlage 2 wordt uiteengezet wat de mogelijkheden zijn en waar de gemeente rekening mee moet houden bij het voldoen aan het gelijkheidsbeginsel. • Financiële aspecten In de notitie Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de regels opgenomen waaraan begrotingen en jaarrekeningen van gemeenten en provincies moeten voldoen. Sinds 2014 brengt de commissie BBV deze notitie uit. De laatste actualisatie heeft plaatsgevonden in december 2023, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In de Notitie Grondexploitaties van de commissie Bedrijfsvoering Auditing Decentrale Overheden (BADO, 2019) zijn richtlijnen specifiek voor grondexploitaties opgenomen.
In deze notitie wordt stilgestaan bij het proces van gebiedsontwikkeling en hoe ontwikkelingen financieel optimaal verantwoord kunnen worden. Naast de gewijzigde (landelijke) wet- en regelgeving, wordt de gemeente ook geconfronteerd met andere vraagstukken bij vaststelling van de voorgaande nota: • Gewijzigde vraagstukken Ten eerste is het gehele land in de afgelopen jaren geconfronteerd met grote, volkshuisvestelijke vraagstukken. Met name het tekort aan woningen in zowel kwantitatieve (aantallen) als kwalitatieve (woningtypes) zin is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Dit is gepaard gegaan met een sterke stijging van de woningprijzen als gevolg van een grote vraag ten opzichte van een beperkt aanbod. Ten tweede wordt de gemeente geconfronteerd met vraagstukken omtrent de energievoorziening. Met name de energietransitie zal een beslag leggen op de (schaarse) ruimte die beschikbaar is. Dit geldt zowel voor transities bovengronds als ondergronds. Tot slot zijn vraagstukken rondom klimaatadaptatie in toenemende mate een rol gaan spelen binnen de gemeente. Om klimaatbestendig en water robuust te worden (en blijven) zijn maatregelen in de leefomgeving nodig. Ook deze maatregelen leggen een beslag op de (schaarse) ruimte in de gemeente, denk bijvoorbeeld aan voldoende groen en ruimte voor water(opslag) in de gebouwde omgeving.
Vanwege de hierboven genoteerde wijzigingen in zowel wet- en regelgeving als in vraagstukken waarmee de gemeente geconfronteerd wordt, dient de Nota Grondbeleid geactualiseerd te worden. Daarom ligt voor u de Nota Grondbeleid 2025.
1.3
Leeswijzer
Deze Nota Grondbeleid is als volgt gestructureerd: in hoofdstuk 2 wordt de gemeentelijke context geschetst en wordt toegelicht welke beleidskeuze de gemeente maakt. In hoofdstuk 3 wordt toegelicht welke instrumenten de gemeente tot haar beschikking heeft bij de uitvoering van het grondbeleid. In hoofdstuk 4 staan de financiële aspecten centraal: hoe wordt omgegaan met financiële beheersing & verantwoording is het kernonderwerp in dit hoofdstuk. Ten slotte wordt in hoofdstuk 5 geschetst hoe de gemeentelijke organisatie zich verhoudt tot de keuzes die in de Nota Grondbeleid worden gemaakt. Omwille van de leesbaarheid en de gelaagde opbouw worden enkele
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 6 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
zaken in de bijlages behandeld: de tussenvormen van grondbeleid die bestaan en de juridische kaders waarbinnen gehandeld dient te worden.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 7 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
2
Beleidskeuze type grondbeleid
2.1
Ruimtelijke ambities
Gemeente Stein staat de komende jaren voor verschillende (ruimtelijke) uitdagingen. Op het gebied van wonen willen wij vanuit onze ambitie “sociale en vitale wijken en kernen” onze woonmilieus en onze woningvoorraad kwantitatief en vooral kwalitatief transformeren rekening houdende met de veranderende omvang en samenstelling van de bevolking en huishoudens. Bij deze transformatie houden wij ook o.a. rekening met het veranderende klimaat (denk bv. aan droogte, hittestress, wateroverlast). Hiermee werken wij toe naar een gemeente die wij in 2040 willen zijn: “Een eigenzinnige, groene woongemeente in de Zuid-Limburgse Maasvallei, waar het mogelijk is dorps te wonen in een verstedelijkt gebied met kwalitatief hoogwaardige voorzieningen en ruimte voor ondernemerschap en particulier initiatief.” Gemeente Stein (Omgevingsvisie Gemeente Stein 2040, 2022)
Naast de toenemende vraag naar andersoortige woningen (bv. compacter, duurzamer of toegankelijk/zorggeschikt) verwachten wij straks een overschot aan reguliere grondgebonden koopwoningen. Daarom hebben wij niet zozeer een nieuwbouwopgave maar vooral een transformatieopgave. Vanuit onze Woonzorgvisie Stein 2023-2028 willen wij daarnaast de “witte vlekken” op gebied van woonzorg voor ouderen aanpakken. Ook willen wij een passende woonvorm realiseren voor (verstandelijk) gehandicapten. Ook in het kader van de bedrijvigheid binnen de gemeente kent de gemeente verschillende doelen en ambities met een sterke ruimtelijke component. De ambitie op bedrijventerreinen is met name het zo optimaal mogelijk gebruik maken van de ruimte die al beschikbaar is voor bedrijvigheid: “(…) functiemenging op bedrijventerreinen kan bijdragen aan de kwaliteit van die terreinen en aan een optimaal ruimtegebruik. Dat geldt zeker op campussen waar een menging van functies bijdraagt aan een uitnodigende werkomgeving. Op grote logistieke en productielocaties is functiemenging niet voor de hand liggend. De bedrijventerreinen met een overwegend lokale functie bieden soms meer mogelijkheden.’’ Gemeente Stein (Omgevingsvisie Gemeente Stein 2040, 2022)
Ten behoeve van het behalen van de visies, doelen en ambities is voorliggende Nota Grondbeleid opgesteld. Door de situationele aard van onder andere bovenstaande doelen uit de Woonzorg- en Omgevingsvisie, dient de Nota Grondbeleid ook een situationeel karakter te krijgen.
2.2
Beleidskeuze grondbeleid gemeente Stein
Er worden verschillende vormen van grondbeleid onderscheiden. De twee uiterste vormen zijn het actieve grondbeleid en het faciliterende grondbeleid. Deze vormen worden hieronder toegelicht. Daarnaast zijn verschillende tussenvormen mogelijk, welke in bijlage 1 worden toegelicht. Ad 1. Actief grondbeleid – gemeentelijke grondexploitatie (Bouwgrond in Exploitatie: BIE) Bij actief grondbeleid neemt de gemeente de regie volledig in handen door zelf gronden tot ontwikkeling te brengen voor de realisatie van woningbouw, voorzieningen of een bedrijventerrein. De gemeente neemt daartoe grondposities in door gronden (of ander vastgoed) aan te kopen of door haar bestaande grondvoorraad aan te wenden om een ruimtelijke ontwikkelingen te verwezenlijken. De gemeente draagt daarbij zorg voor de planontwikkeling en het bouw- en woonrijp maken van het Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 8 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
plangebied. De gemeente bekostigt deze werkzaamheden uit de verkoop van bouwrijpe kavels aan private partijen of particulieren. Bij actief grondbeleid kan de gemeente maximaal sturen op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling, maar zijn de financiële kansen en risico’s die met de uitvoering van een gebiedsontwikkeling gepaard gaan ook voor rekening van de gemeente. Voordelen Maximale sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. Sturing op het bepalen, binnen de wettelijke kaders, van de samenwerkingspartners Sterkere onderhandelingspositie bij gemeentelijk eigendom. Financiële baten komen ten goede aan de gemeente. Bestaande grondposities inzetten om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken.
Nadelen Financiële risico's zijn voor rekening van de gemeente. Financiële huishouding op orde om te committeren aan actief grondbeleid. Vergt aanzienlijke ambtelijke capaciteit. Benodigde specialisten zijn vaak schaars.
Tabel 1 Voor- en nadelen actief grondbeleid
Ad 2. Faciliterend grondbeleid – private grondexploitatie Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grondpositie. Het initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling wordt overgelaten aan private partijen. De gemeente heeft daarbij een faciliterende rol door de ontwikkeling planologisch mogelijk te maken. De gemeente beperkt zich tot het stellen van kaders waaraan ontwikkelende partijen zich dienen te houden. Hiermee kunnen overigens belangrijke doelen worden bewaakt en geborgd. De kosten die de gemeente maakt, worden bij de ontwikkelende partij verhaald middels een anterieure overeenkomst (privaatrecht) of via de kostenverhaalsregels als opgenomen in het Omgevingsplan (publiekrecht). Financiële kansen en risico’s zijn bij deze vorm van grondbeleid voor rekening van de private partijen die de ontwikkeling binnen de door de gemeente vastgestelde kaders realiseert. Voordelen (Financiële) risico’s liggen in mindere mate bij de gemeente, maar bij ontwikkelende partijen. Vereist in de regel minder ambtelijke capaciteit. Gemeente kan eisen stellen middels een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke regels.
Nadelen Beperktere invloed op het project. De gemeente is beperkt tot het stellen van kaders. Financiële baten liggen bij de marktpartij. Het publiekrechtelijke kader kan flexibiliteit verliezen.
Tabel 2 Voor- en nadelen faciliterend grondbeleid
Doordat er verschillende factoren van invloed zijn op de meest ‘geschikte’ wijze van het voeren van grondpolitiek, heeft het de voorkeur om het grondbeleid flexibel in te richten. Om deze flexibiliteit te borgen kiest de gemeente voor situationeel grondbeleid. Dat betekent dat per gebiedsontwikkeling gekozen wordt voor een actieve grondpolitiek (al dan niet door risico’s te delen met marktpartijen via een vorm van samenwerking) of een faciliterende grondpolitiek. In specifieke gevallen kan voor een tussenvorm worden gekozen. Per gebiedsontwikkeling (per project) dienen dan dus afwegingen te worden gemaakt om tot een keuze qua grondpolitiek te komen. Dit gebeurt aan de hand van de afwegingscriteria zoals die zijn omschreven in paragraaf 2.3. Beleidslijn: Situationeel grondbeleid Gemeente Stein voert situationeel grondbeleid.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 9 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
2.3
Afwegingscriteria grondpolitieke keuzes
Hierboven wordt beschreven dat gekozen wordt voor situationeel grondbeleid. In deze paragraaf worden de verschillende criteria omschreven en geconcretiseerd. Aan de hand van deze criteria wordt gekozen voor een bepaalde grondpolitiek c.q. een meer actieve of een meer faciliterende rol in een bepaalde gebiedsontwikkeling. De afwegingsfactoren die leidend zijn bij het maken van een uiteindelijke keuze zijn: • (Maatschappelijk) belang van de ontwikkeling (aan welke doelen wordt bijgedragen en wat is de prioriteit daarvan); • Eigendomssituatie en bereidheid markt; • Financiële impact en risico's voor de gemeente; Deze afwegingsfactoren zijn opgenomen in het afwegingskader. Met dit kader wordt op projectniveau de keuze tussen een (meer) actieve of een (meer) faciliterende rol gemaakt én verantwoord. Een dergelijk kader is altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid. In de kaders worden keuzes als zwart-wit geschetst. Het is een gegeven, zeker bij gebiedsontwikkeling, dat die werkelijkheid complex en weerbarstig is. Aan de hand van het afwegingskader komen bij de grondpolitieke keuzes de belangrijkste aspecten aan de orde en bij iedere ontwikkeling gebeurt dit op een eenduidige manier. Onderstaand worden de afwegingsfactoren nader toegelicht: •
(Maatschappelijk) Belang van de ontwikkeling (aan welke doelen wordt bijgedragen en wat is de prioriteit daarvan De eerste afweging die plaatsvindt is of een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de beleidsdoelen die wij als gemeente hebben vastgelegd. Voorbeelden van de stukken waarin beleidsdoelen worden geformuleerd zijn de Omgevingsvisie en de Woonzorgvisie. Dit kan ook een ruimtelijk initiatief van de gemeente zelf zijn, de bijdrage aan de realisatie van onze beleidsdoelen is dan in feite evident. Maar wat zijn die doelen dan? Hoe belangrijk zijn ze? En hoe prioriteren we daarin? Dit zijn vragen waar het grondbeleid “niet over gaat”. Wat belangrijke doelen zijn op onder andere het gebied van wonen, werken en duurzaamheid bepalen we op basis van onderzoek binnen de betreffende beleidsvelden en leggen we vast in daarop toegespitste beleidsnota’s en/of programma’s. • Eigendomssituatie en bereidheid markt Vervolgens is de eigendomssituatie in het betreffende projectgebied van belang. Daarbij zijn verschillende startsituaties denkbaar. Sommige ontwikkelingen vinden plaats op gemeentelijk eigendom. Staan de overige afwegingscriteria ook ''op groen'', dan ligt een actieve rol voor de hand en kan de gemeente de ontwikkeling zelf oppakken. Dit is geen automatisme. De gemeente heeft hierin, gezien de eigendomspositie, een vrije keuze.
Indien niet alle afwegingsfactoren ''op groen'' staan, kan een keuze bijvoorbeeld zijn alsnog via een PPS-constructie te ontwikkelen (zie bijlage 1). De tegenhanger van de gemeentelijke eigendomspositie is die waarbij de eigendom volledig in handen is van een professionele ontwikkelpartij die bereid en in staat is de door de gemeente gewenste ontwikkeling te realiseren. In die situaties heeft de gemeente automatisch een meer faciliterende rol. Diverse tussenvormen zijn mogelijk waarbij gemengde eigendomssituaties zich kunnen voordoen. Ook het type eigenaar kan verschillen. Van professionele ontwikkelpartijen met een wens het gebied te ontwikkelen en bereidheid om mee te denken hoe de ontwikkeling zo goed mogelijk kan bijdragen aan het behalen van gemeentelijke beleidsdoelen tot partijen die hun eigendom het liefst niet ontwikkeld zien worden. Indien er in die laatste situatie een groot belang is de betreffende eigendom te ontwikkelen kan het onvermijdelijk zijn op enige manier in een actieve rol de eigendom van de locatie proberen te verkrijgen of de markt proactief uit te nodigen de ontwikkelingen op te pakken. Ook in geval van welwillende partijen, maar een sterk versnipperde eigendomssituatie, kan het de gemeente eraan gelegen zijn een actieve rol in te nemen.
Ook als de gemeente snelheid in realisatie van haar doelen wil door daarover termijnen in het omgevingsplan Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 10 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
(faseringsregels) op te nemen, kan dit een indicatie zijn om te kiezen voor actieve grondpolitiek als de markt laat merken niet in die termijnen te zullen meegaan. • Financiële impact en financiële risico's voor de gemeente Als de gemeente actief grondbeleid voert, dan draagt de gemeente zelf de bijbehorende (financiële) risico’s en kansen. Bij een faciliterende rol vallen die (grotendeels) aan marktpartijen toe. Het is dus van belang inzicht te hebben in de financiële impact van een gebiedsontwikkeling en hoe groot de bijbehorende risico’s en kansen zijn. Om een goed financieel beeld te krijgen van de ontwikkeling van een locatie inventariseren wij welke effecten direct en indirect verband houden met die ruimtelijke ontwikkeling. Daartoe stelt de gemeente een (eerste) financiële haalbaarheidsanalyse op, in de vorm van een grondexploitatie(begroting). Vervolgens vindt de afweging plaats of deze financiële effecten acceptabel zijn. Lijken de financiële risico’s te groot in verhouding tot de te behalen doelen, dan kan dit een reden zijn om in die situatie te kiezen voor een meer faciliterende rol. Beleidslijn: Afweging gemeentelijke rol in gebiedsontwikkelingen Per gebiedsontwikkeling wordt bepaald of er voor een (meer) actieve dan wel een (meer) faciliterende rol wordt gekozen. Het afwegingskader is hierbij een hulpmiddel.
Gemeente Stein kijkt per ontwikkeling of het wenselijk is om actief, faciliterend of in een samenwerkingsvorm aan de ontwikkeling deel te nemen. De gemeente maakt vooraf dus geen uitsluitende keuze over de rol die ze inneemt. Situationeel grondbeleid biedt de gemeente Stein flexibiliteit in een markt die omgeven is door onzekerheden. Het afwegingskader biedt een handvat om toch over te kunnen gaan tot besluitvaardige grondpolitiek en het biedt transparantie naar alle belanghebbenden. In dit kader leiden de antwoorden op vragen binnen de eerder genoemde criteria tot de meest wenselijke vorm van grondpolitiek (zie figuur 1). Hoewel dit kader als basis dient voor de gemeentelijke grondpolitiek, kunnen hieraan door derden geen rechten worden ontleend.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 11 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Figuur 1: Afwegingskader grondpolitiek gemeente Stein
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 12 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
3
Beleidskeuze instrumenten
Door de keuze voor situationeel grondbeleid kan het zijn dat de gemeente in verschillende ontwikkelingen verschillende rollen op zich neemt. Afhankelijk van de gekozen rol, is een ander instrumentarium van toepassing. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verschillende instrumenten die gemeente Stein tot haar beschikking heeft in geval van een meer actieve of meer faciliterende rol.
3.1
Instrumenten actief grondbeleid
3.1.1
Verwervingen
Om een actieve rol in de ontwikkelingen binnen de gemeente in te kunnen nemen, is grondeigendom een vereiste. Om gronden in bezit te krijgen, kan de gemeente ervoor kiezen gronden te verwerven. Verwervingen zijn onder te verdelen in twee verschillende soorten: • Planmatige verwervingen en; • Strategische verwervingen. Planmatige verwervingen Dit betreft noodzakelijke verwervingen ten behoeve van een concrete gebiedsontwikkeling. Het plan is reeds vastgesteld door de gemeenteraad inclusief het bijbehorende financiële kader: de grondexploitatie (BIE). Verwervingen vinden binnen dit kader plaats. Beleidslijn: Planmatige verwervingen Planmatige verwervingen vinden plaats binnen de vastgestelde grondexploitatie (BIE).
Strategische verwervingen Soms kan het waardevol zijn al voorafgaand aan het hebben van een concreet plan verwervingen in een gebied te plegen. Het gaat dan om gebieden waar de gemeente grondposities wil en kan verwerven met het oog op te verwachten mogelijkheden voor (her)ontwikkeling ervan. Die verwervingen vinden dan plaats met het oog op het vergroten van de gemeentelijke sturingsmogelijkheden. Dit kan nodig zijn om: • • • •
Initiator te kunnen zijn van een toekomstig gewenste ontwikkeling. Eventueel, afhankelijk van de verwervingsprijs, verwachte winst op een ontwikkeling te kunnen genereren. Te kunnen dienen als strategisch ruilmiddel voor mogelijk noodzakelijke verplaatsingen uit een andere gebiedsontwikkeling. Mogelijk negatieve effecten van toekomstig verwachte ontwikkelingen tegen te gaan.
Er kunnen zich situaties voordoen waarin (bijvoorbeeld ten behoeve van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen) de gemeente vroegtijdig gronden weet te verwerven. Hierdoor kan de gemeente, als gevolg van de verdere actieve grondexploitatie, winst maken. In zulke gevallen kan de gemeente die winst toevoegen aan haar eigen reserves (en op een later moment eventueel inzetten voor de verevening van verliesgevende projecten). De gemeente ziet ook niet per definitie af van (vroegtijdige) verwerving als dat tot verliezen lijdt. Immers, dat laatste is soms onvermijdelijk, bijvoorbeeld in gevallen waarin de gemeente een binnenstedelijke herontwikkeling belangrijk vindt en private partijen de verliezen op de grondexploitatie niet willen dragen of met de gemeente willen delen.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 13 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Voor beide vormen van verwerving geldt uiteraard dat dit weloverwogen moet worden gedaan. Voor de planmatige verwervingen heeft die afweging reeds plaatsgevonden en vinden de verwervingen binnen dat kader plaats. Voor de strategische verwervingen is een dergelijk kader nog niet beschikbaar. Bij beslissing tot het al dan niet strategisch verwerven wordt rekening gehouden met de volgende punten: • Ruimtelijk belang: is het echt noodzakelijk voor de ruimtelijke ontwikkeling dat de gemeente in een vroegtijdig stadium gronden verwerft? • De termijn: wanneer is de verwachting dat het te verwerven gebied daadwerkelijk in ontwikkeling wordt genomen en binnen welke termijn wenst de gemeente een ontwikkeling gerealiseerd te hebben? • Afbreukrisico: wat is het risico dat de potentiële ontwikkeling gewijzigd wordt, vertraagd wordt of zelfs niet doorgaat? • De aankoopprijs en mogelijke (plan)kosten: bij een hoge verwervingsprijs bestaat er al snel een fors financieel risico, bij een lagere prijs is dit risico vanzelfsprekend lager. Hier wordt ook het risico op noodzakelijke afwaardering op grond van het BBV in betrokken. Beleidslijn: Strategische verwervingen Strategische verwervingen vinden weloverwogen plaats, waarbij aan de hand van inputfactoren uit het afwegingskader een strategische verwerving wordt getoetst en verantwoord.
Om verwervingen uit te kunnen voeren zijn financiële middelen nodig. Voor planmatige verwervingen komen die middelen uit de BIE. Voor strategische verwervingen is dit niet het geval, omdat hierbij per definitie nog geen BIE vastgesteld is. Bij het verwerven van objecten kan het soms nodig zijn snel en slagvaardig te handelen indien zich concrete kansen voordoen. Een strategisch verwervingsbudget en mandaat waarmee het college die verwervingen kan verrichten, kan dan uitkomst bieden. In de gemeente Stein wordt op dit moment nog niet gewerkt met een strategisch verwervingsbudget. Een dergelijk budget is wenselijk om ook te kunnen verwerven zonder dat er al een grondexploitatie of planologisch kader is vastgesteld. Het gaat dan om kansen die op de markt komen en waarmee gemeentelijke ambities gerealiseerd kunnen worden. Het zijn vaak kansen waarbij snelheid is geboden. Om die reden werken veel gemeenten met strategische verwervingsbudgetten. Daarbij kan boven een bepaald budget eventueel een ontbindende voorwaarde worden opgenomen t.b.v. een raadsbesluit in een eerstvolgende raadsvergadering. Ook kan een verwervingsbudget afhankelijk worden gesteld van het weerstandvermogen. Beleidslijn: Strategische verwervingsbudget XXX Beleidskeuze gemeenteraad XXX
Er zijn enkele instrumenten waarmee planmatige dan wel strategische verwervingen plaats kunnen vinden. Hieronder worden deze instrumenten toegelicht. Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen geldt voor alle manieren van verwerving het uitgangspunt dat de waarde van de gronden getaxeerd wordt door een onafhankelijke taxateur. De instrumenten die onderscheiden worden ten behoeve van verwervingen zijn: • Minnelijke verwerving; • Voorkeursrecht gemeenten; • Onteigening; • Stedelijke kavelruil.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 14 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Ad 1. Minnelijke verwerving Er is sprake van het doen van een minnelijke aankoop indien de gemeente met een eigenaar op vrijwillige basis overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor een eigendomsoverdracht naar de gemeente. Dit kan zowel een planmatige als een strategische verwerving betreffen. Bij een planmatige verwerving heeft de gemeenteraad vooraf op enige wijze (visie/beleidsvoornemen/ college- c.q. raadsprogramma) aangegeven dat er een ontwikkeling (op termijn) kan en mag plaatsvinden. Indien de gemeenteraad nog niets heeft aangegeven, dan is er sprake van een strategische aankoop. Tot de minnelijke aankopen behoren ook de overeenkomsten met marktpartijen, waarbij de gemeente het eigendom van de marktpartijen overneemt en de marktpartijen uit de exploitatie een hoeveelheid grond kunnen verwerven voor de realisering van een vooraf afgesproken aantal opstallen. Beleidslijn: Minnelijke verwervingen Uitgangspunt is om bij verwervingen op minnelijke basis overeenstemming te bereiken over de prijs en overige voorwaarden van overdracht van gronden en/of opstallen, ter vermijding van het doorlopen van een onteigeningsprocedure.
Ad 2. Voorkeursrecht gemeenten Het vestigen van een voorkeursrecht geeft aan de gemeente het eerste recht van koop. Besluit een eigenaar tot verkoop dan moet de eigenaar de grond (al dan niet met opstallen) eerst aan de gemeente aanbieden en kan de eigenaar dus niet direct de grondmarkt op. De gemeente beslist of zij de grond al dan niet wil kopen. Met dit instrument verstevigt de gemeente haar regierol, haar positie op de grondmarkt en gaat de gemeente grondspeculatie en grondversnippering tegen. De gemeente kan met de grond die ze zo verkrijgt, publieke doelen en ruimtelijke plannen uitvoeren. Dit instrument is effectief gebleken in het bereiken van sectorale doelstellingen met een ruimtelijke component. De gemeente kan alleen een voorkeursrecht vestigen op gronden waaraan een nietagrarische functie is toegedacht of toegedeeld en waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toegedachte of toegedeelde functie. Beleidslijn: Voorkeursrecht De gemeente kan het instrument ‘voorkeursrecht’ inzetten voor verwervingen op locaties waarvoor de gemeente kiest voor een actieve grondpolitiek.
Ad 3. Onteigening Een onteigening is de grootste inbreuk op het eigendomsrecht. De Omgevingswet biedt de gemeente de mogelijkheid om een eigenaar zijn eigendomsrecht te ontnemen. Vanwege die vergaande inbreuk is er een zeer zorgvuldige procedure in de Omgevingswet vastgelegd. Uitgangspunt voor de gemeente is dat het voornemen tot onteigening vooraf wordt getoetst aan de wettelijke criteria van de aanwezigheid van: • Een belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving; • Noodzaak; • Urgentie. Steeds zal eerst worden geprobeerd het eigendom minnelijk te verwerven. Volgens het onteigeningsrecht wordt een beroep op zelfrealisatie formeel pas getoetst als de onteigeningsprocedure eenmaal loopt. Vooruitlopend daarop probeert de gemeente evenwel een inschatting te maken of er in die procedure terecht een beroep op zelfrealisatie gedaan zal kunnen
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 15 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
worden. De gemeente beoordeelt dan of een eigenaar bereid is de nieuwe bestemming zelf te realiseren en kan aantonen zelf in staat te zijn om de nieuwe bestemming te realiseren, alles volgens de vorm inclusief de beoogde realisatietermijn van planuitvoering die de gemeente in het publieke belang gewenst vindt. Beleidslijn: Onteigening De gemeente houdt het instrument ‘onteigening’ achter de hand voor uitzonderingssituaties als minnelijke verwerving niet slaagt. Onteigening geldt als het laatste middel om gronden in eigendom te krijgen.
Ad 4. Stedelijke kavelruil Stedelijke kavelruil betreft de ruil van gronden tussen eigenaren en wordt vaak gebruikt in combinatie met het verleggen van de kavelgrenzen. Hierdoor kunnen er bijvoorbeeld meer functionele kavelvormen ontstaan met het doel om toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld een nieuwe ontsluiting) mogelijk te maken of de ruimte optimaal te benutten. Situaties waarin het gebruik maken van stedelijke kavelruil mogelijk is zijn bijvoorbeeld: • Wanneer huidige kavelindeling een belemmering vormt om de gewenste bebouwing te verwezenlijken; • Wanneer ruil van gebouwen nodig is om verouderde gebieden of gebieden met leegstand een nieuwe toekomst te geven; • Wanneer uitruil tussen stedelijk- en landelijk gebied nodig is om leegstand van agrarische bedrijfsgebouwen te voorkomen. In deze regeling is het mogelijk om meerdere ruiltransacties samen te brengen in één overeenkomst. De kavelruilovereenkomst heeft een zakelijke werking door inschrijving ervan in de openbare registers. Dit houdt dan in dat de nieuwe eigenaren van een onroerende zaak aan de overeenkomst gebonden zijn. Het beschermt ook de andere partijen tegen de overdracht van een zaak door een van de deelnemende partijen aan een derde, in de periode voordat de kavelruilakte bij de notaris is gepasseerd.
En het beschermt tegen de situatie waarin achteraf komt vast te staan dat één of meer van de partijen bij de overeenkomst geen eigenaar waren. Hierbij zijn situaties denkbaar waarin de uit te ruilen gronden geen gelijke grondwaarde hebben. Bepaling van de grondwaardes gebeurt in dergelijke gevallen op basis van een onafhankelijke taxatie. Beleidslijn: Stedelijke kavelruil De gemeente maakt gebruik van stedelijke kavelruil als dit ruimtelijk, financieel en fiscaal een efficiëntere werkwijze oplevert en/of dit bijdraagt aan de gemeentelijke ambities op het gebied van ontwikkelingen.
3.1.2
Tijdelijk beheer
Voor actief grondbeleid verworven gronden (al dan niet met daarop staande gebouwen) moeten tijdelijk worden beheerd totdat de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk plaatsvindt. Het beheer van aangekochte (veelal agrarische) gronden vangt aan op het tijdstip van koop en loopt tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied. Uitgangspunt is om het beheer zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze te voeren met als doel financiële risico’s te beperken. Voorwaarde daarbij is dat een commercieel beheer in
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 16 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
juridisch opzicht geen belemmering mag vormen voor de uitvoering van de voorgenomen ontwikkelingen. Sommige percelen kunnen voor verpachting (landbouwdoelen) in aanmerking komen. Bebouwde percelen kunnen in aanmerking komen voor verhuur of uitgifte in bruikleen. Bij bruikleen kunnen alleen de kosten van de gemeente worden vergoed; bij verhuur kan er een bedrag worden gerekend dat meer omvat dan alleen de kostenvergoeding. Uitgangspunt bij de keuze daartussen is dat de percelen op de door de gemeente gewenste momenten beschikbaar komen voor de beoogde ontwikkeling. Om de risico’s van tijdelijk beheer te beperken wordt per exploitatiegebied een beheerplan gemaakt. De uitvoering van de voorgenomen ontwikkeling is daarbij het uitgangspunt. De kosten van beheer worden vervolgens ten laste gebracht van de BIE die voor het desbetreffende gebied geldt. En de opbrengsten van het tijdelijk beheer komen daaraan ten goede. Beleidslijn: Tijdelijk beheer Om de risico’s van tijdelijk beheer te beperken wordt per (exploitatie)gebied de in dat geval beste wijze van beheer bepaald.
3.1.3
Uitgifte
In het kader van de beoogde ontwikkeling zullen gronden op enig moment worden uitgegeven aan de uiteindelijke gebruikers. Bij het uitgeven van gronden wordt gehandeld conform de eisen van het gelijkheidsbeginsel. Dit houdt in dat voldoende mededingingsruimte geboden wordt aan potentiële gegadigden bij de uitgifte van grond, zoals voorgeschreven in het eerder genoemde Didam-arrest. Gemeente Stein maakt (voorgenomen) gronduitgiften van onroerende zaken bekend via: www.gemeentestein.nl/grond-in-stein. Die uitgifte kan op verschillende wijzen plaatsvinden: • uitgifte in eigendom (verkoop); • uitgifte in erfpacht; • recht van opstal; • collectief particulier opdrachtgeverschap. Ad 1. Uitgifte in eigendom (verkoop) De meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte is verkoop van de grond en eventuele opstallen aan de koper. Het volledig eigendomsrecht wordt daarmee overgedragen. Als de gemeente de eigendom van een perceel overdraagt, kan zij nog maar beperkt invloed houden op het gebruik daarvan. Als het gaat om uitgifte van kavels bestemd voor woningbouw kunnen privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld zelfbewoning en antispeculatie. Met kopers van kavels met een andere bestemming kunnen op maat privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt. Voor alle categorieën van gebruik gelden overigens de publiekrechtelijke instrumenten voor inrichting en bebouwing.
Uitgifte van gronden in eigendom kan ook in het kader van Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO) plaatsvinden. Van CPO is sprake als een groep particulieren een bouwlocatie verwerft en gezamenlijk in eigen beheer met zelf gekozen partners, zonder winstoogmerk, een woningbouwproject ontwikkelt en realiseert. Zelfrealisatie en woningbouw in eigen beheer kennen als voordeel dat over het algemeen een hoge kwaliteit wordt gewaarborgd. Bewoners hebben daarbij in het algemeen meer invloed en zeggenschap. Daarnaast kunnen er schaalvoordelen optreden die de kosten drukken. Het geven van gelegenheid tot het bereiken van dergelijke effecten
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 17 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
is dan ook het uitgangspunt voor het gemeentelijk beleid. Gemeentelijk geldt als beleidslijn dat gronden in beginsel alleen aan particuliere individuen worden uitgegeven in eigendom en niet aan een vereniging of stichting. In paragraaf 3.1.5 wordt ingegaan op de gehanteerde grondprijzen bij uitgifte in eigendom. Beleidslijn: Uitgifte in eigendom Bij gronduitgifte is verkoop het uitgangspunt. Het volledig eigendom wordt daarmee overgedragen. Verkoop van grond vindt plaats tegen marktconforme prijzen en conform de huidige wet- en regelgeving. Dit kan ook in de vorm van een CPO waarbij geldt dat gronden in beginsel in eigendom worden uitgegeven aan particulieren individuen.
Ad 2. Uitgifte in erfpacht Bij het recht van erfpacht geeft de gemeente een gebruiksrecht van de grond uit, met eventueel de opstallen. Het zogeheten bloot eigendom van de grond blijft in handen van de gemeente. De erfpachter heeft het volledige genotsrecht over de onroerende zaak. De erfpachter betaalt hiervoor gedurende de duur van het erfpachtcontract een vergoeding (canon). Dit is een percentage van de grondwaarde. Periodiek kan de te betalen erfpachtcanon worden herzien, dit kan zowel het percentage als de grondwaarde zelf betreffen. Uitgifte in erfpacht biedt meer sturingsmogelijkheden dan uitgifte in eigendom, immers het bloot eigendom blijft in handen van de gemeente. Bij bijzondere marktomstandigheden kan het relevant worden om te kiezen voor uitgifte in erfpacht of daartoe de mogelijkheid te bieden. Voor het beheren van erfpachtcontracten is ambtelijke capaciteit en gedegen kennis nodig. Ad 3. Recht van opstal Het vestigen van een recht van opstal wordt bijvoorbeeld gebruikt bij de plaatsing van zendmasten of laadpalen. Het is een beperkt zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben. Er ontstaat een juridische scheiding tussen de ondergrond en hetgeen erop is gebouwd.
Indien een opstalrecht overeen wordt gekomen, geldt daarbij een marktconforme retributie (eveneens te berekenen middels een percentage van de grondwaarde). Beleidslijn: Uitgifte in erfpacht en/of vestigen recht van opstal Gronden voor gebiedsontwikkelingen worden in beginsel beperkt in erfpacht en/of opstal uitgegeven. Indien zich een specifieke situatie voordoet waarin het wenselijk is dan kunnen gronden in erfpacht uitgegeven worden of kan een opstalrecht worden gevestigd.
3.1.4
Aandachtspunten bij uitgifte en beheer
Wetgeving en jurisprudentie noodzaakt tot de inachtneming van de volgende aandachtspunten bij de uitgifte en het in beheer geven van onroerende zaken, zoals: • Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel (in verband met de ‘Didamjurisprudentie’); • Staatssteun; • Aanbestedingsregels. De juridische kaders waarbinnen gehandeld wordt worden in bijlage 2 toegelicht.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 18 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
3.1.5
Grondprijsbeleid
De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin regelt de gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij de grond aan een particulier of een marktpartij wenst te verkopen. Voor de bepaling van de prijs voor bouwgrond zijn tientallen methoden ontwikkeld die aangeven welk een bijzonder karakter de vastgoedmarkt heeft. De vier meest gebruikelijke methodes zijn: • Kostprijs methode De meest oorspronkelijke methode ter berekening van de grondprijs telt alle kosten bij elkaar op die gemaakt moeten worden om de grond als bouwgrond te kunnen aanbieden. Deze kostprijs varieert per locatie en per functie. • Comparatieve methode Deze methode is gebaseerd op het vergelijken per object, regio of provincie van de prijs van grond met eenzelfde bestemming en dezelfde bebouwingsmogelijkheden. • Residuele waarde methode Bij het toepassen van deze methode wordt de grondprijs gelijk gesteld aan het verschil tussen de commerciële waarde van het desbetreffende vastgoed en alle bouw- en bijkomende kosten. Daaronder vallen ook de kosten van het bouw- en woonrijpmaken, inclusief de eventuele kosten van bovenwijkse voorzieningen. • Grondquote methode Deze methode stelt de grondprijs op grond van ervaringsregels gelijk aan een percentage van de commerciële prijs van het desbetreffende vastgoed.
Uitgangspunt voor de gemeente is een functionele grondprijspolitiek. De waarde van de grond is direct gerelateerd aan de daarop te vestigen bestemming en wordt bepaald aan de hand van marktconforme prijzen. Als nadere uitwerking van de nota grondbeleid stelt gemeente Stein een periodiek te actualiseren grondprijsbrief op. Grondprijzen worden in beginsel bepaald door middel van de residuele en de comparatieve methode. De Grondprijsbrief wordt vastgesteld door het college (zie paragraaf 5.1). Beleidslijn: Grondprijzen Per grondverkoop vormt de grondprijsbrief de basis voor het bepalen van de grondprijzen. In de gevallen waarin de grondprijsbrief niet afdoende is voor het bepalen van de grondprijs, wordt een taxatie als onderbouwing gehanteerd. De grondprijsbrief wordt periodiek geactualiseerd.
3.2
Instrumenten faciliterend grondbeleid
3.2.1
Kostenverhaal
Zodra ontwikkelingen plaatsvinden waarbij de gemeente geen gronden in eigendom heeft of wenst te hebben, dienen de gemeentelijke kosten op een andere manier gedekt te worden. Als het gaat om kostenverhaalsplichtige bouwactiviteiten, is de gemeente verplicht de gemaakte kosten op private partijen te verhalen. Het zogeheten kostenverhaal kan privaat- en publiekrechtelijk plaatsvinden. Ten behoeve van het kostenverhaal stelt de gemeente een afzonderlijke Nota kostenverhaal en financiële bijdragen op.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 19 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Ad 1. Privaatrechtelijke route De gemeente en private partij sluiten vóór het vaststellen van een wijziging van het Omgevingsplan, dan wel voor het verlenen van een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA), een overeenkomst waarin het kostenverhaal is vastgelegd en verzekerd: de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan de dan vastgestelde kostenverhaalsregels of kostenverhaalsvoorschriften (zie hierna). Anterieur bestaat er meer vrijheid. Uitgangspunt is dat, waar van toepassing en mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst. Overigens kan bij het bepalen van de kostenbijdrage in een anterieure overeenkomst een kostenverhaalsberekening conform de publiekrechtelijke route dienen als schaduwberekening. Ad 2. Publiekrechtelijke route Hiervoor biedt de Omgevingswet in Afdeling 13.6 een regeling. Indien het kostenverhaal nog niet verzekerd is, is de gemeente verplicht bij het vaststellen van een ruimtelijk besluit, waarmee de activiteit (het bouwplan) planologisch mogelijk wordt gemaakt, het kostenverhaal te regelen.
In dat geval stelt de gemeenteraad bij de wijziging van het Omgevingsplan of bij het verlenen van de vergunning voor een BOPA kostenverhaalsregels of -voorschriften vast voor de locatie waar het bouwplan mogelijk wordt gemaakt. Daarbij heeft de gemeenteraad bij het omgevingsplan de keuze uit twee soorten kostenverhaalsregels: voor integrale ontwikkeling en voor organische ontwikkeling. Organische ontwikkeling is aan de orde als er nog veel onzekerheden zijn over het tijdpad, programma en investeringen. Bij een integraal kostenverhaal (met tijdvak) is er al nader duidelijkheid over tijdpad, programma en investeringen. Bij integrale ontwikkeling worden alle kosten verrekend en wordt er binnenplans verevend. Dat wil zeggen dat het tekort van verliesgevende bouwplannen aangevuld wordt vanuit de winstgevende bouwplannen. Bij de organische ontwikkeling (zonder tijdvak) worden alleen de kosten van het openbaar gebied verrekend, en vindt er geen verevening plaats van een verlies. Als het besluit waarin het bouwplan mogelijk wordt gemaakt een omgevingsvergunning voor een BOPA is, nemen burgemeester en wethouders in de vergunning kostenverhaalsvoorschriften op. Voordat een initiatiefnemer mag gaan bouwen, moet hij een kostenverhaalsbeschikking aanvragen. In die beschikking leggen burgemeester en wethouders het bedrag vast dat de aanvrager moet betalen.
Na betaling mag de bouw pas starten.
3.2.2
Financiële bijdrages
Bij het ontwikkelen van gebieden maakt de gemeente doorgaans meer kosten dan het via het kostenverhaal kan verhalen. Om deze kosten toch te kunnen dekken, is het mogelijk financiële bijdrages te vragen bij het verlenen van medewerking aan private partijen. De Omgevingswet maakt onderscheid tussen vrijwillige en afdwingbare financiële bijdragen. Bij financiële bijdrages levert de initiatiefnemer een bijdrage aan kosten die géén onderdeel uitmaken van het regulier kostenverhaal, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Daarnaast bestaat de afdwingbare financiële bijdrage. Dit betreffen bijdrages binnen zes kostencategorieën die afdwingbaar bij ontwikkelaars in rekening kunnen worden gebracht.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 20 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Beleidslijn: Kostenverhaal en financiële bijdrages • Uitgangspunt is dat, waar mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst. • Indien nodig worden kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan. • Ten behoeve van de plicht tot kostenverhaal wordt een Nota kostenverhaal en financiële bijdrages opgesteld. Hierin wordt nader ingegaan op het gemeentelijke kostenverhaal.
3.2.3
Nadeelcompensatie
Door omgevingsplanwijzigingen kunnen omwonenden nadeel ondervinden dat zich vertaalt in financiële schade. In sommige gevallen bestaat er dan recht op compensatie daarvan. De Omgevingswet regelt dit in het gedeelte over nadeelcompensatie. Dit is een aspect dat dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. Het nadeel kan op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een schaderisicoanalyse. Als uitgangspunt geldt dat, als private partijen tot ontwikkeling over willen gaan en om planologische medewerking van de gemeente vragen, een schaderisicoanalyse wordt opgesteld voor rekening van de betreffende private partij. De kosten van eventueel optredende schade worden contractueel verhaald op de betreffende private partij. Beleidslijn: Nadeelcompensatie Schade van derden door een planologische wijziging door de gemeente worden contractueel verhaald op degene die om de wijziging verzocht.
3.2.4
Regels in het omgevingsplan
Per wijziging van het omgevingsplan voor een ontwikkellocatie wijzigt de gemeente de toedeling van functies aan locaties zodanig dat dit op een evenwichtige manier gebeurt in het belang van de fysieke leefomgeving. Overeenkomstig de Omgevingswet gebeurt dit met als doel: • Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en; • Doelmatig beheren en gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Als een locatie niet wordt ontwikkeld via de wijziging van het omgevingsplan, maar via een vergunning voor een BOPA geldt hetzelfde, alleen worden dan geen algemeen geldende regels vastgesteld, maar wordt de inhoud ervan via voorschriften hierover aan de omgevingsvergunning verbonden. De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt via de regels voor de functies die de gemeente in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties. Omdat de gemeente zich, ook bij faciliterend grondbeleid, beschouwt als de instantie die bevoegd en aangewezen is om te functioneren in het belang van de fysieke leefomgeving, is het uitgangspunt dat de gemeente op de voormelde doelen stuurt bij het planologisch toestaan van ontwikkelingen op bouwlocaties en op de invulling daarvan op basis van vastgesteld gemeentelijk beleid voor deze doelen.
Dat heeft allereerst betrekking op:
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 21 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
• •
de keuze van de functies: één functie, of een mix van functies (wonen, werken, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen, etc.); gebouwen en gebruik (zoals aantallen, hoogte en omvang van gebouwen).
Het kan in de tweede plaats ook betrekking hebben op: • het klimaatadaptief, duurzaam en circulair ontwikkelen; • de soort openbare voorzieningen, de situering en de kwaliteit van die voorzieningen; • de volgorde van ontwikkelen en de periode(n) waarin ontwikkeld mag worden; • het bouwrijp maken van gronden (ophogen, egaliseren, drainage, en dergelijken); • het stellen van regels over specifieke woningbouwcategorieën, namelijk sociale huur-, middeldure huur-, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap. Beleidslijn: Regels in omgevingsplan Per ontwikkellocatie stuurt de gemeente op de invulling van de locatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan dan wel via vergunningen voor een BOPA.
Indien de gemeente er in slaagt om vooruitlopend op de start van een ruimtelijke procedure overeenstemming te bereiken met een grondeigenaar over o.a. kostenverhaal, dan zijn hiervoor regels in het Omgevingsplan niet nodig. In principe streeft de gemeente naar het bereiken van overeenstemming op vrijwillige basis door het sluiten van een anterieure overeenkomst. Als dit niet mogelijk blijkt en de gemeente wenst ruimtelijke procedure toch te starten, dan zal worden gekozen voor kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan of voorschriften ten behoeve van de BOPA. Beleidslijn: Anterieure overeenkomst De gemeente streeft naar het bereiken van overeenstemming op vrijwillige basis door het sluiten van een anterieure overeenkomst. Indien dit niet mogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat wettelijke termijnen tekort blijken, dan zullen regels of voorschriften in respectievelijk het Omgevingsplan of de BOPA worden opgenomen.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 22 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
4
Financiële aspecten: beheersing & verantwoording
Door de keuze voor situationeel grondbeleid kan het zijn dat de gemeente zelf de grondexploitatie voert. In die gevallen kiest gemeente Stein voor een actieve rol. In andere gevallen hebben wij een faciliterende rol. Beide vormen hebben hun eigen financiële gevolgen voor de gemeente. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag hoe een en ander financieel beheersbaar blijft en hoe hierover verantwoord wordt door de gemeente. Omdat actieve grondexploitaties over het algemeen grotere investeringen en een groter risicoprofiel kennen, ligt de nadruk in dit hoofdstuk op dit type gebiedsontwikkelingen.
4.1
Waardering en verslaglegging
4.1.1
Gemeentelijke grondexploitaties: Bouwgrond In Exploitatie (BIE)
Binnen de gemeente zijn verschillende gebiedsontwikkelingen in uitvoering. Daar waar dit op gemeentelijk grondeigendom plaatsvindt, geldt dat een grondexploitatie (BIE) is vastgesteld. Op basis van de BIE (inclusief grondexploitatiebegroting) vindt verantwoording en financiële bewaking plaats. Ook als de gemeente een faciliterende rol heeft, kan het zijn dat zij kosten maakt. Deze kosten worden gedekt door het plegen van kostenverhaal. In die gevallen is sprake van een faciliterende grondexploitatie. Onze (actieve) grondexploitaties voldoen in algemene zin aan de zogeheten stellige uitspraken uit de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken” van de commissie BBV. Dit betekent onder andere dat: • Een BIE kan en mag enkel kosten- en opbrengstensoorten en elementen bevatten die op de kostensoortenlijst staan, zoals: o Verwerving o Tijdelijk beheer o Bouwrijp maken o Woonrijp maken o Planontwikkeling o Overige kosten o Grondopbrengsten en overige opbrengsten (subsidies en bijdragen) o Rente en kosten- en opbrengstenstijging • De looptijd van een BIE in beginsel maximaal 10 jaar is. In het geval dat een gebiedsontwikkeling een langere looptijd heeft, worden extra risicobeperkende maatregelen genomen; • De grondexploitatiebegroting van een BIE moet jaarlijks herzien worden inclusief een verschillenverklaring.
Wij werken toe naar een uniform rekenmodel voor de BIE en een eenduidige rapportage aan de raad; • Er risico- en gevoeligheidsanalyses worden uitgevoerd om de robuustheid van grondexploitatiebegrotingen te toetsen (zie volgende paragraaf); • De ambtelijke uren gerelateerd aan de BIE consequent worden geschreven op de projecten.
Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. i.o.v. Gemeente Stein
11 april 2025 Pagina 23 van 34
Nota Grondbeleid – Gemeente Stein
Beleidslijn: Grondexploitaties (BIE) • Het vaststellen van een BIE is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Met het vaststellen ervan wordt het mandaat afgegeven voor de uitvoering van de werkzaamheden die in de grondexploitatie begroot zijn. • Een BIE voldoet aan de regels uit de meest actuele Notitie Grondbeleid van de commissie BBV, zoals de jaarlijkse actualisatieplicht. • Het college stelt de geactualiseerde grondexploitatiebegroting van de BIE vast en legt verantwoording af via de jaarrekening. • In het geval dat er sprake is van planinhoudelijke wijzigingen moet de grondexploitatiebegroting door de raad opnieuw worden vastgesteld. Dit geldt eveneens voor financiële wijzigingen met een effect op het vastgestelde saldo groter dan 10% van de totale kosten met een minimum van € 150.000; of van een bedrag groter dan € 250.000.
Winstneming Op het gebied van tussentijdse winstnemingen wordt gehandeld conform de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van Commissie BBV. Hierbij wordt de POC-methodiek (Percentage of Completion) toegepast. De POC-methode is een concrete invulling van het voorzichtigheids- en realisatiebeginsel. Volgens het voorzichtigheidsbeginsel worden positieve resultaten, oftewel winsten, pas genomen als met voldoende zekerheid vaststaat dat ze daadwerkelijk gerealiseerd gaan worden. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst ook daadwerkelijk genomen te worden. Genomen winsten komen ten goede van de Algemene Reserve. Beleidslijn: (Tussentijdse) winstneming Tussentijdse winstnemingen vinden plaats conform BBV-regelgeving door middel van de Percentage Of Completion (POC) methode.
Verliesvoorziening Voor een BIE met een geraamd negatief saldo zijn gemeenten verplicht direct een voorziening te treffen ter hoogte van dit saldo. Deze voorziening is een correctie op de post Onderhanden werk. De verliesvoorziening wordt jaarlijks herijkt bij de actualisatie van de grondexploitatiebegroting ten behoeve van de jaarrekening op basis van het contante waarde saldo van die BIE op dat moment. Het treffen van een verliesvoorziening verlaagt direct de boekwaarde van de betreffende BIE. Voorzieningen worden gedekt uit de Algemene Reserve.
Beleidslijn: Verliesvoorziening Voor een BIE met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van het negatieve resultaat van die BIE.