2.- Twm - Bijlage - Brief ministerie over Twm.pdf

1 BIJLAGE BIJ BRIEF DD 20 NOVEMBER 2020 INZAKE VOORBEREIDING OP INWERKINGTREDING VAN DE TIJDELIJKE WET MAATREGELEN COVID-19 Kern bestuurlijke inrichting Tijdelijke wet maatregelen covid-19 De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna: Twm) geeft een wettelijke basis voor de maatregelen die nodig zijn voor de bestrijding van de epidemie. Dit komt in de plaats van de opdrachten van de minister van VWS aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de daarop gebaseerde noodverordeningen van de voorzitter van de veiligheidsregio´s. De noodverordeningen zullen worden ingetrokken. De bevoegdheden tot toepassing en uitvoering van deze maatregelen worden primair belegd bij de burgemeesters, in plaats van bij de voorzitter van de veiligheidsregio’s. Alleen de minister van VWS kan, onder omstandigheden, deze bevoegdheidsverdeling – tijdelijk - doorbreken. In het navolgende wordt op hoofdlijnen geschetst wat dit betekent voor het lokaal bestuur. De volgende elementen komen aan bod: 1. Ruimte voor maatwerk 2. Inzoomen: ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester 3. Positie voorzitter van de veiligheidsregio 4. Inzoomen: toepasselijkheid artikel 39 Wet veiligheidsregio’s en GRIP-structuur 5. Positie gemeenteraad 1. Ruimte voor maatwerk Maatwerk (lokaal en regionaal) kan op de volgende manieren worden gerealiseerd: a.

In de ministeriële regeling kan differentiatie worden aangebracht worden tussen gemeenten en (veiligheids)regio’s (artikel 58e, eerste lid, onder a). Het is aan de betrokken ministers hier al dan niet toe over te gaan, het staat decentrale overheden vrij om hierom te verzoeken.1 b. Het is ook mogelijk om in die ministeriële regeling te bepalen dat de burgemeester bevoegd is om lokaal de plaatsen aan te wijzen waar de desbetreffende maatregelen gelden; regels in en buiten werking te stellen. c. Daarnaast is de burgemeester bevoegd in bijzondere gevallen ontheffing verlenen. Los hiervan geldt dat gemeenten/gemeenteraden met autonome gemeentelijke verordeningen zelf regels kunnen stellen (en als ze er al zijn, kunnen behouden2), zolang deze niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Twm gestelde regels. Dit zal in de praktijk met name betrekking te hebben op de fysieke openbare ruimte. Te denken valt aan het afsluiten van straten, gebieden en parken, het verplaatsen van markten en het verbieden van stadswandelingen, collectanten en straatartiesten vanwege het risico van opeenhoping van mensen. 2. Inzoomen: ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester De burgemeester is bevoegd, binnen de wettelijke kaders, ontheffingen te verlenen.

De ontheffing kan betrekking hebben op de groepsvorming, publieke plaatsen en evenementen.3 Ontheffingen zijn gericht op bijzondere gevallen (artikel 58e, tweede lid). Het ontheffingsverzoek wordt 1 Memorie van toelichting, § 10.3, p. 52 (Kamerstukken II, 35526, nr. 3). 2 Zie artikel VII van de Twm. 3 Op grond van artikel 58e, tweede lid, onder b, is aanvullende ontheffing mogelijk met betrekking tot de voorschriften uit een ministeriële regeling die zien op de voorschriften uit artikel 58j, eerste lid. Artikel 58j, eerste lid, heeft onder meer betrekking op contactberoepen, toerisme en het gebruik van alcohol. Ontheffing van regels ten aanzien van de onderwerpen genoemd in 58j, eerste lid, is mogelijk indien dat in de ministeriële regeling wordt bepaald. Wordt in die regeling niet bepaald dat ontheffing kan worden verleend, dan vallen deze onderwerpen buiten het bereik van de ontheffingsbevoegdheid. 2 afgewogen tegen het belang van de bestrijding van het virus. Als de burgemeester van mening is dat het belang van die bestrijding zich tegen de ontheffing verzet, wordt de ontheffing niet verleend. Te denken valt aan bruiloften, uitvaarten, het uitreiken van koninklijke onderscheidingen, herdenkingen en jubilea waarbij bijzondere omstandigheden spelen.4 Of in een bijzonder geval een ontheffing aan de orde kan zijn is afhankelijk van de concrete omstandigheden.

Dit is de afweging van de burgemeester zelf. Bij de behandeling van de ontheffingsaanvraag worden betrokken: de locatie, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft (artikel 58e, vierde lid). De burgemeester moet de GGD raadplegen. De GGD beschikt over de benodigde medische en epidemiologische deskundigheid en actuele kennis over de bestrijding van de epidemie. De Wet publieke gezondheid (Wpg) – ter zake van andere besluiten – soortgelijke adviesverplichtingen (artikel 18) en dezelfde werkwijze wordt gevolgd.5 Aan de ontheffing kunnen door de burgemeester voorschriften en beperkingen worden verbonden, al dan niet naar aanleiding van het advies van de GGD. Ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en zijn dus niet bedoeld om algemene uitzonderingen te maken of een ander regime te laten gelden.6 Het gaat bij het verlenen van ontheffingen dus niet om het voortzetten of hervatten van een ‘reguliere exploitatie’. Ontheffingsbesluiten zijn altijd gericht op een bijzonder, concreet geval; waarbij geldt dat tegen de beslissing van de burgemeester bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat.7 Het kan zijn dat een ontheffing betrekking heeft op bijvoorbeeld een evenement waarbij bovenlokale effecten ontstaan.

Dat noopt tot afstemming met de betreffende andere gemeenten (op grond van artikel 170, eerste lid, onder b, Gemeentewet).8 Deze afstemming kan ook in het regionaal beleidsteam plaatsvinden onder leiding van de voorzitter van de veiligheidsregio. In deze gevallen, of in het geval van een dreigend nadelig bovenlokaal effect, kan de minister besluiten dat de burgemeestersbevoegdheid op de voorzitter overgaat als dat nodig is voor de bestrijding van de epidemie (artikel 58d, eerste lid).9 Deze overdracht dient steeds niet langer te duren dan strikt noodzakelijk is gelet op het uitgangspunt dat de bevoegdheden bij burgemeesters belegd zijn (artikel 58d, tweede lid). 3. Positie voorzitter van de veiligheidsregio Doordat de Twm bevoegdheden in beginsel weer bij de burgemeester belegt, wijzigt de rol van de (voorzitter van) veiligheidsregio. De veiligheidsregio blijft op de volgende manieren betrokken bij de bestrijding van de epidemie: I. De voorzitters van de veiligheidsregio’s blijven in algemene zin belast met de bestrijding van de epidemie, onder leiding van de minister van VWS (artikel 6, vierde lid en artikel 7 Wpg). De voorzitter behoudt zijn coördinerende en signalerende rol. Hij verzamelt de nodige informatie over de lokale uitvoeringspraktijk (artikel 58s, tweede lid). Als voorzitter van het regionaal beleidsteam heeft hij een rol bij de afstemming tussen gemeenten. II.

De voorzitters blijven zoals voorheen specifieke bevoegdheden uit hoofdstuk V van de Wet publieke gezondheid uitoefenen, zoals het in isolatie of quarantaine plaatsen van personen en het treffen van maatregelen gericht op gebouwen, goederen en 4 Memorie van toelichting, § 4.1, p. 25 (Kamerstukken II, 35526, nr. 3) en Handelingen EK 2020/2021, nr. 6, item 6. 5 Nota n.a.v. verslag TK, p. 105, antwoord op vraag 231-SP (Kamerstukken II, 35526, nr. 23). 6 Nota n.a.v. verslag TK, p. 178, antwoord op vraag 428-D66 (Kamerstukken II, 35526, nr. 23). 7 Nota n.a.v. verslag EK, p. 70, antwoord op vraag SP-4 (Kamerstukken I, 35526, G). 8 Memorie van toelichting, § 4.2, p. 27 (Kamerstukken II, 35526, nr. 3). 9 De wettekst luidt: “gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis, of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan”. Verwezen zij naar § 4.3 van de memorie van toelichting, p. 27, 28 (Kamerstukken II, 35526, nr. 3). 3 vervoermiddelen (opgenomen in de artikelen 34, vierde lid, 47, 51, 54, 55 en 56 Wpg).10 III. De voorzitter kan aan de bevoegdheden van burgemeesters die geregeld zijn in de Twm alleen uitvoering geven als de minister van VWS dit besluit omdat lokale besluitvorming zodanige bovenlokale effecten heeft dat het voor de bestrijding van de epidemie nodig is dat de voorzitter optreedt. 4.

Inzoomen: Toepasselijkheid artikel 39 Wet veiligheidsregio’s en GRIP-structuur Met de inwerkingtreding van de Twm wordt aangesloten bij de bestaande bestuurlijke verhoudingen, doordat de Twm als uitgangspunt heeft dat bevoegdheden weer bij de burgemeesters liggen en niet bij de voorzitter van de veiligheidsregio.11 Ook is de positie van gemeenteraden verstevigd.12 De Twm regelt daarmee dat de burgemeester weer toepassing geeft aan een aantal bevoegdheden die op dit moment bij de voorzitters zijn belegd. De Twm (artikel 58d, derde lid) regelt namelijk dat artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) niet meer onverkort van toepassing is. Concreet betekent dit onder meer dat de burgemeester weer het bevoegd gezag is met betrekking tot openbare manifestaties en dat hij in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden ook het gezag heeft over de politie en de Koninklijke marechaussee.13 Dat het zogenoemde ‘opperbevel’ (artikel 5 Wvr) bij de voorzitter van de veiligheidsregio blijft is erin gelegen dat hij op basis van de Wpg (artikel 6, vierde lid) de bestrijding ter hand kan nemen en via het opperbevel er een relatie ligt met diens aansturing van de GGD-GHOR.

Dit opperbevel doet niet af aan de beschikking die de burgemeester heeft over de politie en de Koninklijke marechaussee in het kader van het uitoefenen van zijn Twm-bevoegdheden.14 Ten aanzien van de GRIP-procedure wordt opgemerkt dat de wet leidend is en de GRIP-procedure als instrument volgend.15 Het al dan niet opschalen in de GRIP-structuur heeft geen enkel effect op de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van de aanpak van covid- 19. Die zijn vastgelegd in de Twm. Alleen op grond van een formeel besluit op grond van artikel 58d van de Minister van VWS kan een bepaalde bevoegdheid van een burgemeester tijdelijk worden belegd bij de voorzitter veiligheidsregio. Waar sprake is van een epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A, is per definitie sprake van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis. Ongeacht het GRIP-niveau blijven de voorzitters van de veiligheidsregio’s daarom op grond van de Wvr (artikel 39, tweede en derde lid) verplicht een regionaal beleidsteam bijeen te roepen/te houden en een operationeel leider aan te wijzen. Het regionaal beleidsteam blijft als overleg-gremium dus functioneren.

Het is aan de voorzitter van de veiligheidsregio en de andere burgemeesters in de regio om afspraken te maken over de frequentie van bijeenkomsten van het regionaal beleidsteam, bijvoorbeeld afhankelijk van de mate waarin covid-19 zich in de regio manifesteert. Daarnaast roept (en houdt) de voorzitter een regionaal beleidsteam bijeen wanneer hij door een besluit van de minister van VWS een burgemeestersbevoegdheid overgedragen krijgt.16 5. Positie gemeenteraad 10 Nota n.a.v. verslag EK, p. 5, antwoord op vraag VVD-5 (Kamerstukken I, 35526, G). 11 Dit blijkt uit de systematiek van de Twm, zie ook de toelichting bij de nota van wijziging, p. 9, aanvulling artikel 58d (Kamerstukken II, 35526, nr. 24). 12 Gewezen zij op artikel 58s, vierde lid voor zover het het handelen van de burgemeester betreft en het vijfde lid voor zover het het handelen van de voorzitter van de veiligheidsregio betreft. 13 Zie de toelichting bij de tweede nota van wijziging, onderdeel A inz. artikel 5 Wvr (nog niet als Kamerstuk gepubliceerd). 14 Zie de toelichting bij de tweede nota van wijziging, onderdeel A inz. artikel 5 Wvr (nog niet als Kamerstuk gepubliceerd). 15 Nota n.a.v. verslag TK, p. 29, antwoord op vraag 44-CU (Kamerstukken II, 35526, nr. 23). 16 Verwezen zij naar § 4.3 van de memorie van toelichting, p. 28 (Kamerstukken II, 35526, nr. 3).

4 De Twm belegt de bevoegdheden tot de uitvoering van de maatregelen voor de bestrijding van de epidemie in beginsel bij de burgemeester van de betreffende gemeente en niet meer bij de voorzitter van de veiligheidsregio. Hiermee wordt de kracht van lokale besluitvorming benut.17 Voor zover ten gevolge van een besluit van de minister van VWS de voorzitter van de veiligheidsregio alsnog bevoegd is, is in de Twm de verantwoordingsrelatie met de betreffende gemeenteraad verstevigd. a. Ten opzichte van de burgemeester De burgemeester is over de uitoefening van zijn bevoegdheden verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. Hij geeft uit zichzelf de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn controlerende taak nodig heeft. Ook doet de burgemeester dit (mondeling of schriftelijke) in reactie op inlichtingen die door een of meer leden worden gevraagd. Dat geldt al op grond van de Gemeentewet (artikel 180) en is in de Twm geëxpliciteerd (artikel 58s, vierde lid). Juist door bevoegdheden op lokaal niveau te beleggen (bij burgemeesters) wordt de gemeenteraad in positie gebracht en kan lokaal debat plaatsvinden over de uitoefening van die bevoegdheden/uitvoering van maatregelen.

Dit kan bijvoorbeeld over het al dan niet verlenen van ontheffingen gaan of de handhaving van de zorgplicht die op beheerders van publieke plaatsen en bepaalde besloten plaatsen rust, aan de hand van casuïstiek of een (periodieke) rapportage van de burgemeester aan de raad. De verantwoordingsrelatie tussen raad en burgemeester is bij uitstek een zaak die het lokaal bestuur zelf in kan vullen (zoals dit geldt voor alle bevoegdheden die de burgemeester als eenhoofdig orgaan uitoefent). Over de precieze invulling van deze verantwoordingsrelatie laat de Twm zich dus niet uit. De behoefte aan de wijze van verantwoording kan of zal steeds per gemeente verschillen. Gemeenteraden en burgemeesters bepalen de precieze wijze van verantwoording daarom zelf in hun onderlinge verhouding.18 Ten overvloede zij opgemerkt dat de burgemeester de betrokkenheid van de wethouders bij zijn besluitvorming waarborgt. Hij dient hun alle informatie te verstrekken die zij bij de uitoefening van hun taken nodig hebben (artikel 58s, vierde lid). b. Ten opzichte van de voorzitter van de veiligheidsregio De Twm expliciteert ook de verantwoordingsrelatie tussen de voorzitter van de veiligheidsregio en de raden van de gemeenten die deel uitmaken van de veiligheidsregio in het geval de voorzitter door de minister van VWS een burgemeestersbevoegdheid heeft overgedragen gekregen.

Bepaald is dat wanneer als gevolg van een besluit van de minister van VWS de voorzitter tijdelijk een burgemeestersbevoegdheid uitoefent, hij daarover verantwoording aflegt aan de betrokken gemeenteraden (artikel 58s, vijfde lid). Dit geschiedt door het uitbrengen van een verslag en het beantwoorden van de vragen van de raden. Het uitbrengen van een verslag kan gevolgd kan worden door een debat met de betrokken gemeenteraden. De voorzitters van de veiligheidsregio’s en de gemeenteraden kunnen onderling invulling geven aan de praktische uitvoering van deze verantwoordingsrelatie. Denkbare vormen zijn een verslag aan alle raden gezamenlijk en tevens een gezamenlijk debat met alle of een aantal raden tegelijk. De mondelinge toelichting kan in een fysieke of digitale vergadering worden gegeven.19 Mocht een gemeenteraad onder omstandigheden afkeuring willen doen blijken over het handelen van de voorzitter, dan kan dit ter kennis worden gebracht van de minister van Justitie en Veiligheid20 17 Nota n.a.v. verslag EK, p. 5, antwoord op vraag VVD-5 (Kamerstukken I, 35526, G). 18 Memorie van toelichting § 41, p. 26 en § 10.3, p. 52. Zie verder Nota n.a.v. verslag EK, p. 50, antwoord op vraag PvdA-14 (Kamerstukken I, 35526, nr. G). 19 Zie de toelichting op het amendement-Van Dam c.s. (Kamerstukken II, 35526, nr. 32). 20 Nota n.a.v. verslag EK, p.

50, antwoord op vraag PvdA-15 en PvdA-16 (Kamerstukken I, 35526, G).