2.0 BDO - Benchmark Nederlandse Gemeenten 2020.pdf

Z.O.Z. VOOR DE FINANCIËLE STRESSTEST NEDERLANDSE GEMEENTEN VAN BDO BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 FINANCIËLE VEENBRAND Tekorten lopen op, meer gemeenten in ’t rood nieuwe perspectieven INHOUD Addendum Voorwoord Feiten & cijfers Aanleiding en verantwoording Onze conclusies en aanbevelingen Onderzoeksaanpak Financiële performance gemeenten Het sociaal domein Financiële Stresstest Gemeenten van BDO Branchegroep Overheid van BDO 3 5 6 12 13 18 21 41 50 59 Inhoud Deze publicatie is zorgvuldig voorbereid en tot stand gekomen, maar is in algemene bewoordingen gesteld en bevat alleen informatie van algemene aard. De in deze publicatie opgenomen informatie kan komen uit algemeen verkrijgbare bronnen, zodat wij niet kunnen instaan of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor de juistheid, volledigheid en actualiteit van de gebruikte informatie en de wijze waarop deze informatie in de publicatie is verwerkt. Daarbij bevat deze publicatie geen advies voor concrete situaties, zodat uitdruk - kelijk wordt afgeraden om zonder advies van een deskundige op basis van de informatie in deze publicatie te handelen, na te laten of besluiten te nemen. Voor het verkrijgen van een advies dat is toegesneden op uw concrete situatie, kunt u zich wenden tot BDO Accountants & Adviseurs of een van haar adviseurs.

BDO Accountants & Adviseurs, de met haar gelieerde partijen en haar adviseurs aanvaarden geen aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van handelen, nalaten of het nemen van besluiten op basis van de informatie in deze publicatie. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op enige andere wijze, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. © BDO april 2020 Addendum Voorwoord Feiten & cijfers Aanleiding en verantwoording Onze conclusies en aanbevelingen Onderzoeksaanpak Financiële performance gemeenten Het sociaal domein Financiële Stresstest Gemeenten van BDO Branchegroep Overheid van BDO 3 5 6 12 13 18 21 41 50 59 M aar inmiddels wordt ook op andere terreinen een groot beroep gedaan op gemeenten. Bijvoorbeeld bij het uitvoeren van maatregelen om ondernemers en werknemers te ondersteunen, bij het opvangen van tekorten in de maatschap- pelijke en culturele sector en bij de conti- nuïteit van Jeugdzorg en WMO. Dit vraagt veel van gemeenten en doet opnieuw een beroep op de flexibiliteit van de organisatie en bedrijfsvoering. Gemeenten werken inmiddels volop aan impact- en scenario-analyses om ook lokaal en regionaal de economie draaiende te houden.

Deze crisis zal zonder twijfel een grote impact hebben op de financiële positie van gemeenten, terwijl (zo blijkt uit ons onderzoek) ook zonder deze crisis al sprake was van toenemende tekorten. De uitdagingen van gemeenten waren al groot op thema’s zoals de woningbouwop- gave, de informatiesamenleving, de energie- transitie en de inclusieve samenleving, maar worden allen maar groter. Wij schetsen hier kort de eerste signalen die wij zien. Continuïteit van de zorg Omdat het Rijk en gemeenten het van groot belang vinden dat zorgaanbieders en -professi- onals in het sociaal domein niet in de financiële problemen komen en hun werk kunnen voort- zetten, zijn afspraken in de maak. Omwille van de continuïteit van zorg voor patiënten tijdens deze crisis wordt een dringend beroep op gemeenten gedaan om de aanbieders van jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclas - sering en maatschappelijke ondersteuning financiële ruimte te bieden. De meerkosten die direct voortkomen uit het volgen van diverse maatregelen zullen worden vergoed waarbij het Rijk de gemeenten hiervoor zal compenseren. Het Rijk zal in overleg met VNG, branches en accountants nader uitwerken hoe in deze uitzonderlijke situatie de uitgaven toch rechtmatig worden gedaan, met minimale administratieve lasten.

Continuïteit van maatschappelijke en culturele sector Theaters, musea, bibliotheken, muziek- scholen, welzijnsinstellingen, buurthuizen en allerlei organisaties op het gebied van sport en onderwijs zijn vaak voor een groot deel afhankelijk van subsidies van gemeenten en provincies. Deze organisaties zijn gesloten, activiteiten gestaakt en de inkomsten weggevallen. De vraag is of zij voldoende financiële buffers hebben om tekorten op te vangen, hun activiteiten opnieuw op gang te brengen en de medewerkers en huren te kunnen blijven betalen. Dit zal het komend jaar veel vergen van gemeenten bij het vaststellen van subsidies over 2020 en het opnieuw verstrekken daarvan voor 2021. Veel gebouwen worden daarbij gehuurd van gemeenten. Ook dit zal financiële gevolgen hebben en de vraag naar een huurkorting zal groot zijn. ADDENDUM Vanwege corona Bij de afronding van ons onderzoek kwam Nederland, net als de rest van de wereld, in misschien wel de grootste crisis van deze eeuw; de coronacrisis. De eerste prioriteit van de overheid is om het coronavirus maximaal te controleren, kwetsbare mensen te beschermen en goede zorg te verlenen voor diegenen die dit nodig hebben.

‘Coronacrisis legt zware druk op gemeenten’ 2 3BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 ‘We hebben gemeenten langs de financiële meetlat gelegd’ Tijdelijke overbrugging zelfstandige ondernemers (Tozo), bijstand en inclusieve arbeidsmarkt Door de maatregelen van het Rijk om de verspreiding van het coronavirus te beperken derven veel zelfstandige ondernemers, waaronder zzp’ers, noodgedwongen inkomsten. Het kabinet heeft daarom een tijdelijke ondersteuning geregeld voor ondernemers. Zelfstandige ondernemers met financiële problemen kunnen een beroep doen op deze voorziening, die uitgevoerd wordt door gemeenten. De tijdelijke regeling is aanvullend op de overige maatregelen die worden getroffen in fiscaliteit en in de borgstellings- sfeer voor ondernemers en is geënt op het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). De verwachting is hoe dan ook dat het aantal bijstandscliënten fors zal stijgen - en daarmee de gemeentelijke uitgaven. Dat vraagt om een actief beleid en adequate uitvoering op het gebied van re-integratie maar ook schuld- dienstverlening om te voorkomen dat cliënten wegzakken en voor jaren aan de kant blijven staan. Daarnaast vraagt de groep arbeidsbe- perkten om vernieuwende initiatieven om de inclusieve arbeidsmarkt te realiseren.

Financiële gevolgen nog niet te overzien Naast bovengenoemde voorbeelden kunnen er nog meer tegenvallers zijn bij allerlei verbonden partijen, bij de verkopen van gronden, bij toenemende werkloosheid met mogelijk meer uitkeringen, etc. Op dit moment zijn de financiële gevolgen nog niet te overzien. Maar het is onvermijdelijk dat dit impact gaat hebben op de financiële positie van gemeenten. Er zal een groot beroep worden gedaan op de weerbaarheid en wendbaarheid van gemeenten en hun bedrijfsvoering. De grote vraag is in hoeverre het Rijk bijspringt en gemeenten helpt om ook deze klappen op te vangen. nieuwe inzichten nieuwe perspectieven ‘Het sociaal domein heeft een financiële veenbrand veroorzaakt’ Hoe is het gesteld met de financiële positie van de Nederlandse gemeenten? Dat is de vraag die wij willen beantwoorden in deze benchmark. BDO heeft gemeenten langs de financiële meetlat gelegd om tot een ranking te kunnen komen. Dat is niet eenvoudig, want er zijn grote verschillen tussen gemeenten in Nederland. Niet alleen wat betreft omvang, maar ook als het gaat om financiële perspectieven en lokale problematiek. Gemiddeld genomen staan gemeenten er financieel goed voor, zo lijkt op het eerste gezicht. In 2018 bedroeg het verlies van alle gemeenten samen ‘slechts’ € 130 miljoen.

Dat is niet heel veel wanneer we dit relateren aan de totale uitgaven in dat jaar van ongeveer € 66 miljard, of aan het totale eigen vermogen van alle gemeenten samen – in 2018 zo’n € 30 miljard. Maar schijn bedriegt. Uit onze analyse van de gemeentelijke begrotingen voor 2020 blijkt dat gemeenten een tekort voorzien van circa € 1 miljard plus een fors dalende solvabiliteit. De verwachting is dat deze de komende jaren afneemt van 35% in 2018 naar nog geen 25% in 2023. De grootste kostenpost van gemeenten blijft het sociaal domein. We hebben bij onze analyses niet alleen gekeken naar de jaarrekeningen 2018, maar ook naar de begrotingen 2020 en naar analyses van het weerstandsvermogen die de gemeenten voor de begroting 2020 hebben opgesteld. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van de gemeenten (88%) nog steeds positief is over de verhouding tussen gelopen risico’s en beschikbare buffers. De vraag is of hier wellicht sprake is van ‘begrotingsoptimisme’. Bij het afronden van dit onderzoek bevindt Nederland zich midden in de coronacrisis. Hierdoor doet het Rijk opnieuw een beroep op gemeenten. Dit terwijl gemeenten ook zonder deze crisis al te maken hadden met toenemende tekorten en voor forse uitdagingen en opgaven stonden. Denk aan de woningbouwopgave, de informatiesamenleving, de energietransitie en de inclusieve samenleving.

Om deze rollen goed te kunnen oppakken, is financiële bewegingsruimte een minimale voorwaarde. Daar lijkt nu onvoldoende sprake van – onder de oppervlakte lijkt er sprake van een ‘financiële veenbrand’. Hoe gemeenten omgaan met uitdagingen als deze en wat dit alles betekent voor hun financiële huishouding, leest u in deze benchmark. Wij wensen u veel inzicht en wijsheid toe in deze uitdagende tijden. Rob Bouman Rob Bouman Voorzitter branchegroep Overheid van BDO www.linkedin.com/company/bdo-nederland 4 5BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 5 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose

/ voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl FINANCIËLE VEENBRAND TEKORTEN LOPEN OP, MEER GEMEENTEN IN ’T ROOD De top 3 financieel meest gezonde gemeenten De gemiddelde solvabiliteit van Nederlandse gemeenten daalde de afgelopen jaren fors: van bijna 42% in 2009 tot circa 35% in 2018. De prognose is dat de solvabiliteit van gemeenten vanaf 2020 verder daalt naar nog geen 25% in 2023. Solvabiliteit daalt sterk De gemiddelde netto schuldquote van Nederlandse gemeenten steeg in 2018 met 1% naar 49%. Over 2020 dreigt een forse toename: al voordat de coronacrisis uitbrak, verwachtten de gemeenten zelf uit te komen op 65%.

Netto schuldquote loopt op * Deze ranking is gebaseerd op de gepubliceerde jaarcijfers van 349 Nederlandse gemeenten over 2018. Vanwege gemeentelijke her- indeling zijn de 6 wit gemarkeerde gemeenten niet meegenomen. De financiële stabiliteit van Nederlandse gemeenten staat onder druk. Een groeiend aantal lokale overheden kampt met tekorten. Met name het sociaal domein zet de begroting onder spanning. De roep om meer hulp van de overheid groeit. De ranking: de financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in 2018 in één oogopslag. De kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie.* Financieel gezond Financieel zwak De gemeentelijke financiële resultaten verschilden in 2018 sterk per provincie. Alles bij elkaar was er landelijk een tekort van € 130 miljoen. Op basis van de begrotingen voor 2020 loopt dat bedrag fors verder op, tot circa € 1 miljard. Grote verschillen per provincie Saldomutaties gemeentes per provincie (2018) -200 mln. -100 mln. -150 mln. 100 mln. 50 mln. 0 Friesland Utrecht Groningen Limburg Drenthe Zuid-Holland Flevoland Zeeland Gelderland Noord-Brabant Overijssel Noord-Holland … De 3 financieel minst gezonde gemeenten Tilburg 217.

259 Amsterdam 862.965 Dordrecht 118.654 > 100.000 Amstelveen 90.838 Zeist 63.934 Oosterhout 55.616 50.000-100.000 2 3 1 Epe 33.145 Teylingen 37.061 Heemskerk 39.164 25.000-50.000 2 3 1 Staphorst 17.003 Baarle-Nassau 6.847 Son en Breugel 16.904 < 25.000 2 3 1 Groningen 203.819 Emmen 107.113 Haarlem 161.265 > 100.000 2 3 1 Rijswijk 53.467 Schiedam 77.999 Barneveld 57.971 50.000-100.000 2 3 1 Hendrik-Ido-Ambacht 30.966 Langedijk 27.992 Utrechtse Heuvelrug 49.515 25.000-50.000 2 3 1 Borne 23.210 Brummen 20.698 Oostzaan 9.757 < 25.000 2 3 1 40% 45% 50% 55% 60% 65% Prognose / voorlopige cijfers Netto schuldquote Nederlandse gemeenten 2010-2020 20% 40% 60% 80% 100% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Nettoschuld per groottecategorie 2010-2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 40% 45% 50% 55% 60% 65% Prognose / voorlopige cijfers Netto schuldquote Nederlandse gemeenten 2010-2020 20% 40% 60% 80% 100% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Nettoschuld per groottecategorie 2010-2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl Over 2018 noteerden 149 gemeenten (42%) een plus van samen € 818

miljoen; 205 (58%) hadden een tekort van samen € 948 miljoen. 58% van de gemeenten in het rood Overschot Tekort 6 7BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 20206 7FEITEN & CIJFERS Financieel gezond Financieel zwak GEMEENTEN MET 50.000/hyphen.cap100.000 INWONERS GEMEENTEN MET 25.000/hyphen.cap50.000 INWONERS GEMEENTEN MET <25.000 INWONERS De categorie gemeenten met >100.000 inwoners telt 31 gemeenten met in totaal 6.372.343 inwoners (38% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,6 . Dat is lager dan het landelijke gemiddelde van 7, 9 . De best scorende gemeente in deze categorie is Tilburg , met een 10. De slechtst scorende gemeente is Groningen met een 4. De categorie gemeen - ten met 25.000-50.000 inwoners telt 139 ge - meenten met in totaal 4.894.844 inwoners (29% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8 . Dat is hoger dan het lande lijke gemiddelde van 7, 9 . De best scorende gemeente in deze categorie is Epe , met een 10. De slechtst scorende gemeente is Hendrik-Ido- Ambacht met een 3. De categorie gemeenten met 50.000-100.000 inwoners telt 50 ge - meenten met in totaal 3.422.080 inwoners (20% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7, 5 . Dat is lager dan het landelijke gemiddelde van 7, 9 .

De best scorende gemeente in deze cate - gorie is Amstelveen , met een 10. De slechtst scorende gemeente is Rijswijk met een 3. De categorie gemeenten met <25.000 inwoners telt 129 gemeenten met in totaal 2.192.766 inwoners (13% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,2 . Dat is hoger dan het landelijke gemiddelde van 7, 9 . De best scorende gemeente in deze categorie is Staphorst , met een 10. De slechtst scorende gemeente is Borne met een 5. GEMEENTEN MET >100.000 INWONERS De ranking: de financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in 2018 in één oogopslag. De kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie. Zie pagina 50 en verder voor de gedetailleerde ranking inclusief alle kengetallen per gemeente. 8 9BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 FEITEN & CIJFERS ‘De cijfers kleuren steeds vaker rood’ SANDER DE ROUWE, LID COLLEGE VAN GEDEPUTEERDE STATEN VAN FRIESLAND FRIESLAND 27% 53% 8% 0% 97% Legenda op pagina 19. Wat valt op als het gaat om de financiën bij Friese gemeenten? ‘Net als bij veel gemeenten tekent het sociaal domein de jaarrekeningen. Zagen we in 2016 nog vooral zwarte cijfers, in 2017 lieten 4 gemeenten al rode cijfers zien, in 2018 waren dat er 8 en nu zijn dat er al 16. De enige die niet rood kleuren, zijn de paar gemeenten op de Waddeneilanden.

Maar daarvan horen we dat als er ook maar één gezin komt dat jeugdzorg nodig heeft, ook daar de cijfers rood kleuren.’ Er is sinds kort een nieuw Gemeenschap- pelijk Financieel Toezichtkader (GTK). Wat vindt u daarvan? ‘Juist vanwege het sociaal domein is het belangrijk dat toezicht lokaal goed georgani- seerd is. Ik ben dan ook enthousiast over het versterkte horizontale toezicht. Dat wil zeggen dat het toezicht van verschillende partijen komt: én de gemeenteraden én de accountants én de gemeentelijke rekenkamer. Ook juich ik de aandacht voor uniformiteit toe. Het is winst als gemeenten dezelfde taal gaan spreken en cijfers onderling, zoals in deze benchmark, met elkaar kunnen vergelijken. Niet om te focussen op scores en rankings, maar om de cijfers als uitgangspunt te nemen voor gesprekken en verbeteringen. Wanneer gemeenten zich onderling met elkaar kunnen vergelijken zonder dat ze zich hoeven te verantwoorden, wordt het makkelijker met elkaar in gesprek te gaan om de financiën te kunnen verbeteren.

Juist die “soft skills”, het uitwisselen en open zijn naar elkaar, zie ik als een kans om dit nieuwe toezichtkader naar een hoger niveau te tillen.’ Wat is tot slot uw advies aan de wethouders financiën van gemeenten? ‘Gebruik alle financiële informatie die voorhanden is: accountantsrapporten, informatie van de gemeentelijke rekenkamer maar ook de financiële bevindingen die wij als provinciale toezichthouders elk jaar opstellen. Wij sturen die altijd naar de gemeenten toe, en starten binnenkort een onderzoek om te kijken of gemeenten die informatie ook gebruiken. Benut deze feiten en combineer ze met het “Fingerspitzengefühl”. Want cijfers alleen vertellen nooit het hele verhaal.’ 602.491 10 11BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 INTERVIEW ‘De daling van de solvabiliteit lijkt een direct gevolg van de invoering van het sociaal domein en de toenemende kosten daarvan’ Financiële kengetallen Vragen als deze hebben BDO doen besluiten de financiële gezondheid van gemeenten in kaart te brengen en de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen op een rij te zetten. We hebben dit gedaan op basis van de openbare financiële kengetallen waar gemeenten sinds enige jaren over moeten rapporteren aan het ministerie van Binnenland - se Zaken.

Wij hebben ons daarbij gebaseerd op de meest actuele cijfers (over 2018) van de volgende kengetallen: • Solvabiliteit • Netto/gecorrigeerde schuldquote • Grondexploitatie • Structurele exploitatieruimte • Belastingcapaciteit Ranking Deze vijf parameters vormen de basis van de analyses in het rapport. Daarnaast hebben we de financiën van gemeenten met elkaar vergeleken - eveneens op basis van deze parameters. Zodoende zijn we gekomen tot een ranking (Financiële Stresstest Gemeenten van BDO), verdeeld naar omvang van gemeenten. Ook de weerstandsratio's hebben we voor deze benchmark bekeken en geana- lyseerd; deze telt echter niet mee voor de ranking. Verderop in dit rapport leest u hoe deze ranking precies tot stand is gekomen. Gemeenten aan het woord Het bepalen van de ranking was een uitdagende klus. Maar wel eentje die inzicht biedt in hoe gemeenten er wat de financiële cijfers betreft voorstaan. We realiseren ons echter dat lang niet alles te vangen is in cijfers. Aanvullend laten we gemeenten dan ook zelf aan het woord over het hoe en waarom van hun financiële beleid. Ze delen in dit rapport hun ervaringen en begrotingsadviezen voor andere gemeenten. Deze interviews vormen wat ons betreft een waardevolle aanvulling op de cijfers. Achter elk cijfer schuilt immers een verhaal. Aanleiding en verantwoording De uitdagingen waar gemeenten voor staan, zijn groot.

De overheveling van taken in het sociaal domein van het Rijk naar gemeenten toe drukt zwaar op de begroting. Daar komen dan ook nog de opgaven bij rondom de energietransitie, de woningmarkt en sinds kort de coronacrisis. Lukt het gemeenten om al deze (financiële) uitdagingen het hoofd te bieden? Houden ze zich financieel staande? Of moeten burgers en politiek zich zorgen maken? CONCLUSIES Solvabiliteit over 2018 nog stabiel, forse daling in aantocht De gemiddelde solvabiliteit is de afgelopen jaren gedaald: van bijna 42% in 2009 tot iets meer dan 35% in 2018. De prognose is dat de solvabiliteit van gemeenten eind 2020 zal zijn gedaald naar nog maar 31% en in 2023 zelfs naar circa 25%. Dat is een daling van 10% in een tijdsbestek van vier jaar. Deze daling lijkt een direct gevolg te zijn van de invoering van het sociaal domein en toenemende kosten hiervan die een financiële veenbrand veroorzaken. De tekorten in met name de jeugdzorg zijn gemiddeld gezien groot. Opvallend is dat kleine gemeenten over de gehele linie een betere solvabiliteit hebben dan grote. Een mogelijke verklaring is dat grote gemeenten vaak te maken hebben met complexere problematiek en meer regionale voorzieningen dan kleine gemeenten. Ruim 200 gemeenten leden verlies in 2018 Veel gemeenten kampen met tekorten: € 130 miljoen in totaal. Maar de onderlinge verschillen en uitschieters zijn aanzienlijk.

Zo hebben ruim 200 gemeenten 2018 afgesloten met een tekort van € 948 miljoen. Daartegenover staat dat 42% van de gemeenten een positief saldo liet zien van baten en lasten van gezamenlijk € 818 miljoen. De verhoudingen zijn daarmee behoorlijk uit balans. Voor 2020 verwachten gemeenten bovendien nog hogere tekorten. Het totaal verwachte tekort op basis van de begrotingen voor 2020 komt naar schatting uit op € 1 miljard. Regionale verschillen zijn groot Uit onze analyse blijkt dat met name provincies in de buitengebieden het vaker moeilijk hebben. We zien dat gemeenten in Drenthe, Limburg en Groningen verhoudingsgewijs de hoogste tekorten laten zien. Zo heeft 75% van de Drentse gemeenten te maken met tekorten. In Limburg geldt dit voor 74% van de gemeenten en in Groningen voor 67% van de gemeenten. Gemeenten in de provincies Flevoland en Zeeland hebben veel minder financiële problemen. In Flevoland heeft geen enkele gemeente een tekort (0%), in Zeeland is dat slechts 4%. Onze conclusies en aanbevelingen Na analyse en duiding van de cijfers, mede op basis van de gesprekken met de diverse wethouders, trekken we conclusies en doen we aanbevelingen. Hieronder een opsomming van de meest opvallende bevindingen ten aanzien van de financiële gezondheid van gemeenten, plus aanbevelingen om de financiële uitdagingen in betere banen te leiden.

12 13BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 ONZE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ‘In sommige provincies maakt het sociaal domein bijna 50% uit van de begroting 2020’ ‘De huidige manier van financieren leidt tot niet-beïnvloedbare situaties, grote onderlinge verschillen en toenemende financiële onzekerheid’ Sociaal domein blijft zwaar drukken op de begroting De gemeentelijke financiën blijven onder druk staan door de tekorten in het sociaal domein. In Nederland stegen de totale uitgaven van gemeenten in het sociaal domein met 3% naar ruim € 24,9 miljard in 2018. In 2017 was dit nog € 24,2 miljard. Per inwoner geven Nederlandse gemeenten gemiddeld circa € 1.450 (2017: € 1.400) per jaar uit aan het sociaal domein. Het sociaal domein legt daarmee een steeds groter beslag op de gemeentelijke middelen. Over 2018 bedroeg dit 39% en naar verwachting is dit over 2020 in totaal 42%. In sommige provincies maakt het sociaal domein bijna 50% uit van de begroting 2020. Gemeenten laten weten dat de hoge kosten voor het sociaal domein hen min of meer dwingen om elders bezuinigingen door te voeren of extra lokale belastingen te heffen. Gemeenten denken klappen te kunnen opvangen In onze praktijk zien we dat de wijze waarop gemeenten hun risico’s inschatten en hun weer- standsvermogen (buffers) berekenen, sterk van elkaar verschilt.

Daarom variëren de uitkomsten hiervan ook flink per gemeente. Maar één ding komt duidelijk naar voren uit ons onderzoek. Ondanks de verminderde perspectieven geeft maar liefst 88% van de gemeenten in de begrotingen 2020 aan dat ze aanzienlijk meer buffers hebben dan de risico’s die ze lopen. Ze denken eventuele klappen kortom wel te kunnen opvangen. Gemeenten in Friesland, Groningen en Zeeland schatten hun weer- standsratio het laagst in. Gemeenten in Noord- Holland, Zuid-Holland en Limburg het hoogst. Opvallend is verder dat naarmate de gemeente kleiner is, deze gemiddeld positiever oordeelt over de weerstandsratio. Dit staat haaks op het beeld dat kleine gemeenten financieel en orga- nisatorisch vaak kwetsbaarder zijn dan grote gemeenten. Schulden lopen op De netto schuldquote (de gemeentelijke schul- denlast ten opzichte van de totale baten) stijgt met 1% naar 49% ten opzichte van 2017. Voor 2020 wordt een forse toename verwacht. Op langere termijn verwachten gemeenten dat hun schuldquote oploopt naar 65%. Gemeenten die extra financiering nodig hebben en bijvoorbeeld langlopende leningen moeten afsluiten, kunnen deze doorgaans overigens vrij eenvoudig krijgen. Daarmee ontstaat dan weer ruimte om investeringen voor de toekomst te kunnen doen.

Omdat gemeenten doorgaans leningen goedkoop kunnen financieren, zijn de toenemende rentelasten als gevolg van de toenemende schuldposities waarschijnlijk beperkt. Structurele exploitatieruimte daalt wederom Inzicht in de structurele exploitatieruimte helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke stijging van de baten of daling van de lasten daarvoor nodig is. De structurele exploitatieruimte eind 2018 is gemiddeld circa 1%. Dit betekent dat de financiële ruimte van gemeenten zeer beperkt is. De beïnvloedbare kosten bij gemeenten zijn gering. En dus zijn gemeenten bij tekorten al snel gedwongen om te snijden in de lokale voorzieningen. Bijvoor- beeld de openingstijden van de bibliotheek of het al dan niet in stand houden van een gemeentelijk zwembad. AANBEVELINGEN De bovenstaande conclusies op basis van een analyse van de kengetallen en de ontwik- kelingen in het sociaal domein geven aan dat gemeenten er op achteruit zijn gegaan in 2018, al zijn de verschillen tussen gemeenten groot. Voor 2020 verwachten gemeenten fors hogere tekorten: € 1 miljard. In veel gevallen is sprake van oplopende lasten die zijn afgedekt uit reserves, ombuigingen op het sociaal domein, andere gemeentelijke taken of nog in te vullen taakstellingen. Het belangrijkste zorgenkindje vormt nog steeds het sociaal domein.

De bezuinigingen en uitgaven die gemeenten niet altijd kunnen beïnvloeden, leggen veel druk op de meerjaren- begroting. Het aantal gemeenten onder preventief toezicht is nu nog gering, maar kan gaan stijgen door deze ontwikkeling. Zeker daar waar het gemeenten betreft die last hebben van krimp, van de gevolgen van aardbevingen en van de beperkte economische groei. Onze aanbevelingen zijn als volgt. Herijk de manier waarop gemeenten worden gefinancierd De financiële ontwikkeling van gemeenten hangt sterk af van de ontwikkeling van de algemene uitkering (AU). Dit is namelijk veruit de belangrijkste opbrengst voor een gemeente. Als de uitgaven van het Rijk achterblijven bij de verwachtingen zullen gemeenten ook niet meer inkomsten ontvangen (samen de trap op, samen de trap af). Als bijvoorbeeld het Rijk minder middelen kan uitgeven, dan werkt dit direct door naar gemeenten. En dat, terwijl de financiële dynamiek bij gemeenten alleen maar is toegenomen en afwijkt van de landelijke overheid. Dit leidt tot niet-beïnvloedbare situaties voor gemeenten, tot grote onderlinge verschillen en tot toenemende financiële onzekerheid. De invulling van de Rijksver- antwoordelijkheid bij gedecentraliseerd beleid zou naar onze mening dan ook moeten worden losgekoppeld van de ‘trap op, trap af’- systematiek.

Er is al veel gezegd en geschreven over alternatieve methoden voor uitkeringen aan gemeenten, maar het is partijen nog niet gelukt om tot een nieuwe afspraak te komen. De herijking van de AU is recent weer uitgesteld. Toezicht is aan verandering toe Het provinciaal en Rijkstoezicht is aan verandering toe. Het is goed dat provincies met ingang van de begroting 2020 een nieuw gemeenschappelijk financieel toezichtkader hebben opgesteld. Her en der werken provincies al met een methode van ‘risicogericht en proportioneel financieel toezicht’, waarbij het toezicht is afgestemd op de financiële positie van de betreffende gemeente en de oorzaken hiervan. Dit toezicht zou landelijk nog versterkt kunnen worden, waarbij er meer gebruik wordt gemaakt van scenarioanalyses en stresstesten. Ook zou in de eigen risicoanalyse van de gemeente, die is opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaar- rekening, hier meer aandacht voor moeten zijn. Dit geeft de raad meer inzicht en biedt kansen om de effectiviteit van toezicht te vergroten. Maak meer gebruik van niet-financiële indicatoren Bij het interne toezicht door de raad en horizontale toezicht door provincies wordt vooral gekeken naar de financiële kengetallen (solvabiliteit, schuldquote, grondexploitatie). Wat ons betreft zouden gemeenteraad en toezichthouders veel meer gebruik moeten maken van niet-financiële kengetallen.

Het is van cruciaal belang om de ontwikkelingen rond de kerntaken van gemeenten en de daaraan gerelateerde kengetallen actief te monitoren en te spiegelen aan de financiële positie. Waarstaatjegemeente.nl geeft daarvoor 14 15BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 ONZE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN voldoende aanknopingspunten, net als de monitors sociaal domein en dashboards voor Sport, Cultuur en Onderwijs. Voortdurende monitoring van weerbaarheid en wendbaarheid Gemeenten moeten hun weerbaarheid en hun (vanwege het sociaal domein beperkte) wend- baarheid voortdurend monitoren en zichzelf de vraag stellen wat externe ontwikkelingen voor gevolgen hebben voor hun (toekomstige) financiële positie. Wat ons betreft, begint dit met een duidelijke analyse van de oorzaken van het afwijken van gemiddelden. Vervolgens kunnen gemeenten aan de hand van scenario’s in kaart brengen welke acties er mogelijk zijn en wat de effecten daarvan zijn. Het uitvoeren van een zogenaamde ‘stresstest’ is hiervoor nog steeds een uitstekend middel. Herbezinning van taken en omvang De ontwikkeling van de financiële positie en het sociaal domein vragen blijvend om een herbezinning van taken en omvang van gemeenten. Daarbij moet er uiteraard rekening worden gehouden met regionale verschillen en beleidsvrijheid. Dit is geen nieuwe of makkelijke discussie, maar wel één die actueler is dan ooit.

Het is raadzaam dat de politiek hierbij rekening houdt met verschillen in het land, de voor- en nadelen van samenwerken, herindelingen en met opschalen per regio. Voor de langere termijn blijft de vraag op welke wijze gemeenten als middenbestuur optimaal kunnen blijven functioneren en hoeveel gemeenten er in 2025 dan nog overblijven. Keuzes maken moet Om de komende uitdagende jaren de relatief goede financiële posities te behouden, is het belangrijk dat gemeenten keuzes maken. Zowel colleges als gemeenteraden zien zich gedwongen om prioriteiten te stellen om zodoende de begroting sluitend te krijgen. Er is minder geld voorhanden om nieuw beleid te ontwikkelen en gemeenten zullen efficiënter moeten werken. Snijden in de kosten en het maken van keuzes lijken onvermijdelijk. Let op tegenstelling tekorten versus weerbaarheid Uit de jaarcijfers van gemeenten zien we dat de solvabiliteit daalt en de tekorten oplopen. In 2018 bedroeg het gezamenlijke tekort van gemeenten slechts € 130 miljoen. In 2020 verwachten gemeenten een gezamenlijk tekort van circa € 1 miljard. Ook daalt de solvabiliteit tot 2023 met 10% naar circa 25%. Tegelijker- tijd geeft 88% van de gemeenten aan dat ze eventuele tekorten prima kunnen opvangen. Aan toezichthouders de uitdaging om de komende jaren de financiële ontwikkelingen en daarbij het weerstandsvermogen nauwlettend te monitoren.

‘Vervolgens kunnen gemeenten aan de hand van scenario’s de mogelijke acties en effecten in kaart brengen’ 16 BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 ONDERZOEKSAANPAK Zo is de ranking samengesteld M et ingang van de jaarrekening 2015 en de begroting 2016 zijn gemeenten verplicht om in de jaarstukken en begroting te werken met vaste financiële kengetallen: de netto schuldquote, de netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de grondexploi- tatie, de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit. Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijk- baarheid tussen gemeenten te vergroten. Aanvullend daarop hanteren ook de Gedepu- teerde Staten (GS) bij het financieel toezicht op gemeenten een meer uniforme signaleringsme - thode: het in 2018 opgestelde Gemeenschappe- lijk financieel toezichtkader 2020 (GTK 2020). Dit wijst aan elk kengetal een signaleringswaar- de toe: ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’. Deze signaleringsvoorwaarden vindt u op de bovenste tabel op pagina 20. Om op basis van de scores van gemeenten op al deze verschillende punten één totaal- rating per gemeente te kunnen berekenen, heeft BDO deze signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend.

Daarbij hebben we één keer rekening gehouden met de netto schuldquote: de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Zo komen wij voor het opstellen van de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO tot de kengetallen en bijbehorende puntenwaardering, zoals benoemd in de onderste tabel op pagina 20. Met deze wegingsmethode kunnen gemeenten de maximale 100 punten scoren, en daarmee een rapportcijfer 10, als ze op alle financiële kengetallen uitkomen in de categorie ‘minst risicovol’. Gemeenten die bij alle financiële kengetallen scoren in de categorie ‘meest risicovol’ krijgen de laagst mogelijke score van 32 punten oftewel een rapportcijfer 3,2, afgerond een rapportcijfer 3. Nuanceringen Meten is weten. Toch willen we de kengetallen die als basis dienen voor onze stresstest enigszins nuanceren. Indien een gemeente gronden exploiteert via een andere entiteit, blijven deze bijvoorbeeld buiten de jaarrekening en heeft dit geen impact op de Grex-ratio. Ook is het goed om te weten dat gemeenten op basis van de verslaggevingsregels tot 2017 niet verplicht waren om zogenaamde activa met maatschappelijk nut te activeren. Daardoor zijn gemeenten niet in alle gevallen 100% met elkaar te vergelijken.

Gemeenten hoeven volgens de verslaggevingsregels voorzieningen LEGENDA GEMEENTE AANTAL INWONERS* *2017/ CBS SOLVABILITEIT NETTO/GECORRIGEERDE SCHULDQUOTE GRONDEXPLOITATIE STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE BELASTINGCAPACITEIT LANDELIJK GEMIDDELDE POSITIE RANKING Om de financiële positie van Nederlandse gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken, heeft BDO een financiële ranking gemaakt op basis van hun jaarcijfers over 2018. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe en met welke rekenmethode deze lijst is bepaald. 19ONDERZOEKSAANPAK niet altijd op te nemen in de jaarrekening; voorzieningen voor personele verplichtingen staan bijvoorbeeld niet op de balans en die voor onderhoud ook lang niet altijd. Voorzieningen buiten de jaarrekening hebben we daarom niet meegewogen. Verder zijn er de afgelopen jaren verschillende ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op de ratio. Zo heeft de decentralisatie van het sociaal domein vanaf 2015 grote impact op de ratio. Als gevolg van deze decentrali- satie is de noemer in de ratio sterk gestegen. De invoering in 2017 van de POC-methode voor de gronden bij ‘onderhanden werk’ heeft weer impact gehad op de Grex-ratio, evenals de verantwoording van Niet In Exploitatie Genomen Gronden (NIEGG’s) onder de materiële vaste activa. De begrote kengetallen wijken in de praktijk bovendien soms sterk af van de realisatie.

Daarbij komt dat gemeenten pas sinds 2015 verplicht zijn om deze kengetallen op te nemen in de jaarstukken. De vraag is dan ook hoe correct berekend deze kengetallen zijn. We moeten de Financiële Stresstest Gemeenten daarom beschouwen met al deze nuanceringen in het achterhoofd. Desalniettemin biedt deze lijst een goed beeld van hoe de verschillende gemeenten, ook in vergelijking tot elkaar, er financieel voorstaan. Kengetallen en waarderingscijfers zoals in het GTK 2020 De BDO rekenmethode: signaleringswaarden en puntenverdeling FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT Waarderingscijfer Minst risicovol Neutraal Meest risicovol Solvabiliteitsrisico 40 27 13 Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 30 20 10 Grondexploitatie 15 10 5 Structurele exploitatieruimte (begroting) 10 6 3 Belastingcapaciteit 5 3 1 100 66 32 Waarderingscijfer Minst risicovol (%) Neutraal (%) Meest risicovol (%) Netto schuldquote <90 90-130 >130 Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen <90 90-130 >130 Solvabiliteitsrisico >50 20-50 <20 Grondexploitatie <20 20-35 >35 Structurele exploitatieruimte (begroting) >0 0 <0 Belastingcapaciteit <95 95-105 >105 20 BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 Solvabiliteit is de mate waarin een gemeente in staat is om aan haar fi nanciële verplichtingen te voldoen.

Deze wordt berekend op basis van het eigen vermogen en de totale bezittingen van de gemeente. Hoe hoger de solvabiliteit, des te groter de buffer die gemeenten hebben om tegenvallers op te vangen. Solvabiliteit is een belangrijke graadmeter voor de fi nanciële gezondheid van gemeenten. Solvabiliteit daalt De solvabiliteit van gemeenten laat over de jaren heen een dalende trend zien. De gemiddelde solvabiliteit is de afgelopen jaren gedaald van bijna 40% in 2010 tot iets meer dan 35% in 2018. De prognose is dat de solvabiliteit van gemeenten eind 2020 31% bedraagt en in 2023 verder daalt naar circa 25%. Dat is een daling van 10% in vier jaar tijd. Deze afname lijkt een direct gevolg te zijn van de invoering van het sociaal domein en de toenemende kosten hiervan. Met name in de jeugdzorg zijn de dalingen het grootst. Gemeenten verwachten dan ook dat de komende jaren de reserves moeten worden aangesproken. Kleine gemeenten hebben een betere solvabiliteit dan grotere gemeenten Gemeenten tot 50.000 inwoners zitten het best bij kas. Gemeenten met meer inwoners hebben het fi nancieel een stuk zwaarder. Maar de algehele tendens is voor alle gemeenten gelijk, namelijk dat de solvabiliteit daalt. Toe- zichthouders van de provincies beschouwen een solvabiliteit tussen de 20%–50% als neutraal. Een solvabiliteit onder de 20% wordt aangemerkt als ‘meest risicovol’.

Gemeenten in Zeeland hebben de laagste solvabiliteit, Flevoland scoort het best De solvabiliteit van gemeenten varieert. Het slechtst is deze van gemeenten in de provincie Zeeland; gemiddeld 23%, gevolgd door gemeenten in de provincie Friesland (27%). In Zeeland wordt deze indicator sterk beïnvloed door de gemeente Vlissingen die een negatieve solvabiliteit heeft van 74%. Verder scoren gemeenten in het midden en zuiden van Nederland beter en gemeenten in de provincies Flevoland, Utrecht en Noord- Brabant het best. Flevoland scoort het hoogst. De drie noordelijke provincies en gemeenten in Overijssel blijven achter bij het landelijk gemiddelde.

30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl Solvabiliteit Nederlandse gemeenten, gemiddeld (2010-2020) Solvabiliteit Nederlandse gemeenten naar groottecategorie (2010-2020) Begrotingen 2020 voorspellen een forse afname van solvabiliteit Op

basis van onze analyse blijkt dat de solvabi- liteit in 2020 ten opzichte van 2018 gemiddeld met 4% zal dalen. Daarna daalt de solvabiliteit tot 2023 naar schatting wederom met 6%. De verwachte afname is het grootst in Groningen, Friesland, Drenthe, Limburg en Noord-Brabant. Vanuit de provinciale toezichtkaders is te verwachten dat in 2020 aanzienlijk meer gemeenten terechtkomen in de categorie ‘meest risicovol’. De afname varieert per regio en gemeente, maar deze is gemiddeld genomen groot en vormt een risico voor de komende jaren. ‘We kennen een traditie van conservatief begroten’ ‘We zijn inderdaad een fi nancieel gezonde gemeente. We hebben veel reserves en weinig schulden. Dat komt deels door de verkoop van Essent-aandelen zo’n 10 jaar geleden. Dat leverde onze kas € 300 miljoen op. Maar belangrijker is dat we een traditie kennen van conservatief begroten. We rekenen onszelf nooit rijk en tellen voordelen alleen dan mee wan- neer we ze ook echt hebben gerealiseerd. We voeren een gezonde, nuchtere fi nan- ciële huishouding. Deze mentaliteit zit verankerd in de hele organisatie. Er komt hier geen collegestuk op tafel zonder dat daarvoor de kosten en dekkingen in kaart zijn gebracht. Dit wil niet zeggen dat we geen fi nan- ciële zorgen hebben.

We hebben wel- iswaar een gezonde vermogenspositie, maar onze jaarrekening laat tegelijker- tijd een structureel tekort zien van € 16 miljoen. Dat komt voort uit het sociaal domein. We hebben nu een kleine € 30 miljoen vrijgemaakt voor pilots en pro- jectgroepen om ons werk in het sociaal domein slimmer en beter te maken, en daardoor goedkoper. En wel in die volgorde.’ Leer verder op bdo.nl/ benchmarkgemeenten2020 75% 35% TILBURG 217.259 Bron: fi nanciengemeenten.nl 1/31 ‘Gemeenten in het midden en zuiden scoren gemiddeld beter, in Flevoland, Utrecht en Noord-Brabant het best’ Oscar Dusschooten, wethouder fi nanciën gemeente Tilburg 22 23BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT 34 27 33 37 3052 3742 34 39 23 38 25% 30% 35% 40% 45% 50% <30% 30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% > 45% Solvabiliteit per provincie (2018) -10 -6 -7 -4 -5-4 -5-5 -2 -6 -2 -6 -10% -8% -6% -4% -2% 0% < -8% -8 < -6% -6 < -4% -4 < -2% > -2% Daling solvabiliteit op basis van begrotingen (2020) -10 -6 -7 -4 -5-4 -5-5 -2 -6 -2 -6 -10% -8% -6% -4% -2% 0% < -8% -8 < -6% -6 < -4% -4 < -2% > -2% Daling solvabiliteit op basis van begrotingen (2020) Solvabiliteit gemeenten, gemiddeld per provincie (2018) Verwachte daling solvabiliteit gemeenten, gemiddeld per provincie (2020) FINANCIËLE PERFORMANCE NETTO SCHULDQUOTE 34 27 33 37 3052 3742 34 39 23 38 25% 30% 35% 40% 45% 50% <30%

30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% > 45% Solvabiliteit per provincie (2018) 24 BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de gemeentelijke schuldenlast ten opzichte van de totale baten. Het geeft een indicatie van de mate waarin de rentelasten en de afl ossingen op de exploitatie drukken. Een laag percentage is veelal gunstig. Omdat bij leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal worden terugbetaald, wordt dit kengetal zowel berekend inclusief (gecorrigeerd) als exclusief de doorgeleende gelden. Schulden nemen toe De gemiddelde netto schuldquote bij Nederlandse gemeenten in 2018 bedraagt 49%. In 2017 was dat nog 48%. Ook leningen bij derden zijn meegewogen in dit percentage. Naar verwachting neemt deze schuldquote de komende jaren – mede door het dalen van de solvabiliteit – verder toe. De stijging die over 2020 wordt verwacht, is hoog. Een hogere schuldquote hoeft overigens niet altijd een slecht teken te zijn. Een gemeente is immers een ‘bestedingshuishouding’. Het hoofddoel is niet om zo veel mogelijk eigen vermogen dan wel middelen aan te houden en daar rendementen uit te halen, maar veel meer om de inkomsten optimaal in te zetten ten behoeve van betere voorzieningen voor de burgers.

Zeker bij de huidige extreem lage of zelfs negatieve rentestanden kan het zeer effectief zijn om extern middelen aan te trekken om te kunnen investeren in voorzieningen waar burgers nog jaren van profi teren. Schulden maken voor risicovolle investeringen, zoals grondexploitaties, moet echter weloverwogen gebeuren. Lenen om tekorten in de structurele begroting te dekken, moet niet mogelijk zijn. Wordt er geleend voor tekorten in de exploitatie? Grotere gemeenten hebben meer schulden Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners hebben de hoogste schuldquote. Gemeenten tot 50.000 inwoners doen het daarentegen relatief gezien best goed. Hun schuldquote is mogelijk zo laag omdat hun uitdagingen en uitgaven – in tegenstelling tot die in de grotere gemeenten – wellicht kleiner en overzichtelijker zijn. Het plaatje van de schuldquote sluit dan ook naadloos aan bij dat van de solvabiliteitsratio. Grote gemeenten hebben een hogere schuldquote en een slechtere solvabiliteit dan kleine gemeenten. De oorzaken daarvoor zijn niet eenduidig te verklaren. Wellicht voeren kleinere gemeenten een voorzichtiger fi nancieel beleid. Maar het zou ook kunnen komen doordat kleine gemeenten minder te maken hebben met grote investeringen en projecten vanwege het ontbreken van regionale functies. Bovendien kennen kleine gemeenten vaak niet de sociale problemen van de grotere steden.

Gemeenten in Zeeland en Zuid-Holland hebben de meeste schulden In de meeste provincies ligt de schuldquote van gemeenten in de buurt van het landelijk gemiddelde van 49%. Gemeenten in Zeeland en Zuid-Holland hebben relatief gezien de meeste schulden, beide gemiddeld circa 66%. De laagste schuldpositie zit bij gemeenten in Limburg. Netto schuldquote gemeenten, gemiddeld (2010-2020) Netto schuldquote gemeenten, gemiddeld naar groottecategorie (2010-2020) Netto schuldenquote per provincie (2018) 40% 45% 50% 55% 60% 65% Prognose / voorlopige cijfers Netto schuldquote Nederlandse gemeenten 2010-2020 20% 40% 60% 80% 100% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Nettoschuld per groottecategorie 2010-2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 40% 45% 50% 55% 60% 65% Prognose / voorlopige cijfers Netto schuldquote Nederlandse gemeenten 2010-2020 20% 40% 60% 80% 100% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Nettoschuld per groottecategorie 2010-2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 40% 45% 50% 55% 60% 65% Prognose / voorlopige cijfers Netto schuldquote Nederlandse gemeenten 2010-2020 20% 40%

60% 80% 100% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Nettoschuld per groottecategorie 2010-2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl < 35% 35 < 40% 40 < 45% 45 < 50% > 50% 49 41 46 49 5347 5851 66 41 66 33 30% 35% 40% 45% 50% 55% Netto schuldquote per provincie (2018) < 35% 35 < 40% 40 < 45% 45 < 50% > 50% 49 41 46 49 5347 5851 66 41 66 33 30% 35% 40% 45% 50% 55% Netto schuldquote per provincie (2018) ‘We hebben nog veel grond om te verkopen’ ‘We hebben al jaren een hoge schuldquote. Maar daar is een duidelijke reden voor. Dit heeft alles te maken met uitstaande grondposities. Zo’n 20 jaar geleden werkte onze gemeente met het zoge- naamde bouwclaimmodel. Dat wil zeggen dat een projectontwikkelaar grond ver- koopt aan de gemeente tegen een relatief lage prijs. De gemeente zorgt voor een bestemmingsplan en het bouwrijp maken van het grondgebied en de verkoopt de grond op enig moment dan weer terug aan de projectontwikkelaar. Tot die tijd is het risico voor de gemeente. Onze gemeente heeft op deze manier destijds voor € 320 miljoen aan grond gekocht voor de ontwikkeling van een Vinex-wijk. En toen kwam de fi nanciële crisis en was het moeilijk de gronden weer te verkopen.

We hebben nu nog een kleine € 80 mil- joen aan grondposities uitstaan die we de komende vijf jaar grotendeels willen ver- kopen. Daarmee bouwen we onze schuld- quote af en komen we in de buurt van het landelijk gemiddelde van zo’n 50%.’ Leer verder op bdo.nl/ benchmarkgemeenten2020 188% 49% HENDRIK/hyphen.capIDO/hyphen.capAMBACHT 30.966139/139 'Het plaatje van de schuldquote sluit naadloos aan bij dat van de solvabiliteitsratio' André Flach, wethouder fi nanciën 26 27BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 FINANCIËLE PERFORMANCE NETTO SCHULDQUOTE FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE Het kengetal grondexploitatie (Grex) geeft aan hoe groot de waarde van de grond is ten opzichte van de baten. Hoe minder grond een gemeente verkoopt, hoe hoger de grondpositie en hoe hoger de boekwaarde. De boekwaarde van de voorraden grond moet tenslotte worden terugverdiend door verkoop. Hoe lager de Grex- score, hoe beter een gemeente in staat is geweest om eerdere investeringen te verzilveren. K enmerkend voor grondexploitaties is dat de looptijd meerdere jaren is. Naarmate de inkomsten echter verder in de toekomst liggen, gaat dit gepaard met meer rentekosten en risico’s. Een grondexploi- tatie van 10% of hoger wordt beschouwd als kwetsbaar. Aan de andere kant biedt zo’n hoog percentage juist weer kansen in tijden van hoogconjunctuur.

Gemeenten verzilveren hun investeringen Sinds 2013 zien we de Grex-ratio dalen. Dat wil zeggen dat de grondvoorraad afneemt en het aantal verkopen van grondposities weer toeneemt. Tijdens de jaren daarvoor hadden gemeenten moeite om hun investeringen in grond terug te verdienen. Met het aantrekken van de woningmarkt en het gebrek aan woning- bouwlocaties is de Grex-ratio de laatste jaren steeds verder afgenomen tot 10%. De hoeveelheid grondexploitatie daalt over de hele linie Gemeenten van welke omvang dan ook verwachten een verdere daling van de hoeveelheid grondexploitatie. De grotere gemeenten – meer dan 250.000 inwoners – laten zelfs al een negatieve score zien van 1,5. De meeste grond is al verkocht, de ruimte is beperkt en daardoor zijn er weinig verdere mogelijkheden. Gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners hebben gemiddeld de hoogste Grex-score. Zij beschikken relatief gezien over veel grond vergeleken met gemeenten die kleiner of groter zijn. Vaak is dit een gevolg van investeringen in bedrijventer- reinen waarvan het nog niet gelukt is om die te gelde te maken. Gemeenten hebben hun grondvoorraden de afgelopen jaren kortom goed weten te verzilveren. Daardoor zijn de risico’s die gepaard gaan met het hebben van grondposities steeds kleiner geworden. Voor BDO is dat een reden geweest om de Grex-ratio maar beperkt te laten meewegen in de BDO-benchmark.

29FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE FINANCIËLE PERFORMANCE STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE Grondexploitatie gemeenten, gemiddeld (2010- 2020) Grondexploitatie gemeenten, gemiddeld naar groottecategorie (2010-2020) Prognose / voorlopige cijfers Prognose / voorlopige cijfers Grondexploitatie kengetal voor 2010-2020 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% 36% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% 36% 38% 40% < 25.00025.000-50.00050.000-100.000> 100.000 Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl Prognose / voorlopige cijfers Prognose / voorlopige cijfers Grondexploitatie kengetal voor 2010-2020 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% 36% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% 36% 38% 40% < 25.00025.000-50.00050.000-100.000> 100.000 Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl ‘De meeste grond is verkocht, de ruimte is beperkt; er zijn weinig verdere mogelijkheden’ 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit

Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 30 BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 Structurele exploitatieruimte: hoe besteden we onze middelen? Dit cijfer helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke stijging van de baten of daling van de lasten daarvoor nodig is. Met name de toekomstverwachtingen komen hierbij in beeld. Middelen zijn ontoereikend Een gemeente is een bestedingshuishouding waarvan de inkomsten de basis vormen voor de bestedingen. Vervolgens zetten gemeenten deze middelen in om zo efficiënt en effectief mogelijk de vele doelen te bereiken. De komst van het sociaal domein heeft gezorgd voor meer taken. De bijbehorende middelen die gemeenten ontvangen van het Rijk zijn onvoldoende, zo menen gemeenten. Ook over de verdeling per gemeente is veel discussie. Hierdoor hebben gemeenten steeds meer moeite om hun meerjarenbegroting structureel sluitend te krijgen. Steeds meer gemeenten laten dan ook voor één of meerdere komende jaren een tekort zien. Dit geldt voor zowel kleine als grote gemeenten.

Provincies houden hier toezicht op. Beperkte bewegingsvrijheid Een verdere daling van de structurele exploita- tieruimte is zichtbaar en voor 2020 is dat niet anders. Omdat gemeenten zelf het cijfer voor de structurele exploitatieruimte inschatten, en dit dus geen objectieve meting betreft, hebben we deze parameter voor de BDO-benchmark maar beperkt laten meewegen. Structurele exploitatieruimte gemeenten, gemiddeld (2014-2020) Structurele exploitatieruimte gemeenten, gemiddeld naar groottecategorie (2014-2020) Structurele exploitatieruimte 2014-2020 0% 1,0% 2,0% 3,0% 0% 1% 2% 3% 4% < 25.00025.000-50.00050.000-100.000> 100.000 Prognose / voorlopige cijfers Structurele exploitatieruimte omvang gemeente (2014-2020) 2014 201720162015 2018 2020 2014 201720162015 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Prognose / voorlopige cijfers Bron: financiengemeenten.nl Structurele exploitatieruimte 2014-2020 0% 1,0% 2,0% 3,0% 0% 1% 2% 3% 4% < 25.00025.000-50.00050.000-100.000> 100.000 Prognose / voorlopige cijfers Structurele exploitatieruimte omvang gemeente (2014-2020) 2014 201720162015 2018 2020 2014 201720162015 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Prognose / voorlopige cijfers Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl ‘Gemeenten hebben steeds meer moeite om hun meerjarenbegroting structureel sluitend te krijgen’ 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% Prognose / voorlopige cijfers

Solvabiliteit Nederlandse gemeenten (2010-2020) 20% 30% 40% 50% > 100.00050.000-100.00025.000-50.000< 25.000 Prognose / voorlopige cijfers Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20172016 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl 32 33BDO/hyphen.capBENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2020 FINANCIËLE PERFORMANCE STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE FINANCIËLE PERFORMANCE BELASTINGCAPACITEIT Grote gemeenten benutten belastingcapaciteit niet De belangrijkste belastingen die gemeenten heffen zijn de onroerendezaakbelasting op huizen en bedrijfspanden, en de riool- en afval- stoffenheffi ng. Grotere gemeenten hebben gemiddeld een lagere belastingdruk dan kleinere gemeenten, blijkt uit ons onderzoek. Dit betekent dat grotere gemeenten in beginsel meer mogelijkheden hebben om hun belastingen te verhogen. Zij kunnen daardoor meer inkomsten genereren in tijden dat dat nodig is. Of ze dat doen, is aan hen. Vorig jaar was onze conclusie nog dat gemeenten voorzichtig zijn met het verhogen van de lokale belastingen en heffi ngen om de (toekomstige) tekorten op te vangen. Uit de begrotingen voor 2020 blijkt dat veel gemeenten inmiddels zijn overgegaan op een verhoging van de lokale belastingen.

Gemeenten hebben een beperkte invloed op de inkomsten Over 2018 bedroeg het totaal aan gemeen- telijke heffi ngen € 9,7 miljard. Deze betreffen niet alleen ozb, rioolheffi ng, reinigingsrech- ten en afvalstoffenheffi ng, maar ook leges voor wonen en bouwen, toeristenbelasting en begraafrechten. Gemeentelijke heffi ngen maken daarmee slechts zo’n 15% uit van de totale gemeentelijke opbrengsten van € 66,5 miljard. Dit betekent ook dat gemeenten maar in beperkte mate zelf invloed kunnen uitoefenen op hun inkomsten. Daarmee is het belang van de belastingcapaciteit van gemeenten als fi nanciële indicator beperkt. Dat is ook de reden waarom deze indicator slechts voor 5% meetelt in de BDO-benchmark. De belastingcapaciteit geeft inzicht in hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. Als dit percentage laag is, betekent het dat de gemeente meer inkomsten uit belastingen zou kunnen verwerven. Of dit wel of niet gebeurt, is een beleidskeuze. ‘We houden de woonlasten bewust laag’ ‘Onze belastingcapaciteit ligt bewust onder het landelijk gemiddelde. We willen de woonlasten namelijk zo laag mogelijk houden. Den Haag is een woonstad en de gemeente wil niet dat inwoners de stad moeten ontvluchten omdat woningen niet meer betaalbaar zouden zijn.

Onlangs heeft de gemeente in het coalitieakkoord afgesproken om de onroerendezaakbelasting toch een paar procent te verhogen. Dat levert € 10 miljoen op. Deze verhoging was nodig om de begroting sluitend te krijgen en de kosten voor het sociaal domein te kunnen dekken. Onze solvabiliteit is vandaag de dag ove- rigens heel wat hoger dan het percen- tage uit 2018 laat zien. Onlangs hebben we namelijk onze Eneco-aandelen verkocht. Dat heeft ons € 675 miljoen opgeleverd en daarmee komt onze sol- vabiliteit op 35%. Solvabiliteit zegt voor een gemeente echter maar weinig. Daar wordt soms ten onrechte te veel waarde aan gehecht.

Een gemeente heeft immers geen fi nancieel oogmerk, maar een maatschappelijk doel.’ Leer verder op bdo.nl/ benchmarkgemeenten2020 Ward van Miltenburg, directeur fi nanciën 76% 81% DEN HAAG 14/31 537.833 35FINANCIËLE PERFORMANCE BELASTINGCAPACITEIT Prognose / voorlopige cijfers Belastingcapaciteit naar omvang gemeente (2014-2020) 80% 85% 90% 95% 100% 105% 110% < 25.00025.000-50.00050.000-100.000> 100.000 2014 201720162015 2018 2020 Bron: financiengemeenten.nl Woonlastenontwikkeling voor eigenaar-bewoner grote gemeenten (2007-2020) -3% -2% -1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% Idem, gecorrigeerd voor inflatieStijging woonlasten in procenten 2010200920082007 2011 2012 2013 2014 2015 2017 2016 2018 2019 2020 Bron: financiengemeenten.nl -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6Mutatie (%) Stijging woonlasten in procenten Idem, gecorrigeerd voor inflatie Woonlastenontwikkeling voor eigenaar-bewoner grote gemeenten (2007-2020) -3% -2% -1% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% Idem, gecorrigeerd voor inflatieStijging woonlasten in procenten 2010200920082007 2011 2012 2013 2014 2015 2017 2016 2018 2019 2020 Bron: financiengemeenten.nl -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6Mutatie (%) Stijging woonlasten in procenten Idem, gecorrigeerd voor inflatie Belastingcapaciteit gemeenten, gemiddeld naar groottecategorie (2014-2020) Woonlastenontwikkeling voor eigenaar-bewoner, grote gemeenten (2007-2020) Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl Tekorten