12.0 FNV - Rapport verdringing.pdf

Bloed komen prikken met het meene- men van een kaartje 5/28/2020 Vrijwilliger op de diverse poliklinieken en bij Maastro clinic Venlo VieCurie https://www.viecuri.nl/voor-professionals/ werken-en-leren-bij-viecuri/vrijwilligerswerk/ U verzorgt koffie voor patienten en maakt een praatje met een patient en hun naasten 5/28/2020 Vrijwilliger op de spoedeisende hulp Venlo VieCurie https://www.viecuri.nl/voor-professionals/ werken-en-leren-bij-viecuri/vrijwilligerswerk/ U ondersteunt patienten maar vooral ook naasten 5/28/2020 Gastvrouw welness resort Mill Vitae Wellnessresort Mill https://www.indeed.nl/vacature-bekijken?- jk=697563b4c3237f12&from=serp&from=- mobRdr&utm_source=%2Fm%2F&utm_medi- um=redir&utm_campaign=dt Gastvrouw welness, klankschaalsessies doen etc.Wellness Niet vermeld. 2020 58 BIJLAGE 4: STUKKEN (INCLUSIEF CITATEN OVER VERDRINGING) OVERALL RAPPORTAGE SOCIAAL DOMEIN 2017 Wisselend bewolkt Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, december 2018 DIVOSA-MONITOR FACTSHEET: FINANCIËN BIJZONDERE BIJSTAND 1 maart 2016 PARTICIPATIEWET FACTSHEET Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Maart 2019 DIVOSA BENCHMARK WERK & INKOMEN Jaarrapportage 2017 Publicatiedatum; 30-05-2018 ERVARINGEN GEMEENTEN MET PARTICIPATIEWET RAPPORTAGE EERSTE METING CENTERDATA, 30 OKTOBER 2015 Pagina 76 m.b.t.

figuur 8.1: Welk effect van de Participatiewet verwacht u op de werkkansen voor de doelgroep die wel en die niet het WML kan verdienen? “Een deel van de gemeenten is bezorgd over een mogelijke verdringing van de doelgroep Participatiewet die niet tot de doelgroep banenafspraak behoort. Het gaat om mensen die vanwege een afstand tot de arbeidsmarkt wel ondersteuning nodig hebben. Verschillende gemeenten vrezen dat het voor werkgevers aantrekkelijker wordt om iemand uit de doelgroep banenafspraak in dienst te nemen dan een andere werkzoekende. Met vermindering van het Participatiebudget en de focus op bemiddeling en re-integratie van de doelgroep met een arbeidsbeperking zien zij een risico dat de dienstverlening voor deze groep in de knel komt. Ook benoemen gemeenten het risico van onderlinge concurrentie tussen werkzoekenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt. LKS en de banenafspraak zouden een nadelig effect kunnen hebben op de kansen op werk voor de oude doelgroep WWB.” ERVARINGEN GEMEENTEN MET PARTICIPATIEWET Rapportage tweede meting CentERdata, 26 oktober 2017 Pagina 77 m.b.t.

tabel 9.2: Effect van Participatiewet inclusief banenafspraak op de werkkansen voor de voormalige WWB-doelgroep die het WML of meer kan verdienen (n=106) “De gemeenten die een negatief effect zien wijzen zonder uitzondering naar het risico op verdringing van deze groep door de doelgroep banenafspraak. Een enkele gemeente meldt daarbij expliciet dat werkgevers de voorkeur geven aan mensen met een indicatie banenafspraak.” 59 WERKEN MET FLEXTENSIE Onderzoek naar werken met behoud van uitkering via de Flextensie-constructie De Beleidsonderzoekers, 31 augustus 2017 Pagina 10-11 Voorkomen van verdringing: “Allereerst valt op, in lijn met een eerder rapport van de inspectie SZW, dat een minderheid van gemeenten beleid heeft vastgelegd over het voorkomen van verdringing. In ons onderzoek heeft een kwart van de gemeenten dat gedaan. Driekwart van de gemeenten heeft geen dergelijk beleid vastgelegd. Dat betekent niet dat deze gemeenten niets doen. De geïnterviewde gemeenten zeggen dat zij zich bewust zijn van het risico op verdringing en proberen daar in de praktijk oplossingen voor te bedenken. Volgens gemeenten liggen in de Flextensie-constructie zelf twee waarborgen besloten waarmee verdringing kan worden voorkomen. Dat zijn de eisen dat het om kortlopende werkzaamheden gaat en dat kandidaten zich vrijwillig aanmelden.

In de meeste gevallen (maar niet alle) wordt Flextensie alleen ingezet voor tijdelijk werk. Hierbij is verdringing niet uit te sluiten: immers de Flextensie kandidaat komt mogelijk in plaats van een andere – nog aan te stellen – tijdelijke medewerker zoals een uitzendkracht. Een derde waarborg is volgens gemeenten het type kandidaten dat wordt geplaatst. Het gaat om bijstandsgerechtigden met een afstand tot de arbeidsmarkt die niet regulier bemiddelbaar zijn.” Pagina 11: “Gemeenten zeggen dat het tarief dat wordt gevraagd van bedrijven óók een waarborg is om verdringing te voorkomen.” “De vijfde waarborg die door gemeenten wordt genoemd, is dat zij de ontwikkeling van de kandidaat tijdens de Flextensie werkzaamheden volgen. Dat wil zeggen dat de gemeentelijke consulent regelmatig contact heeft met de kandidaat tijdens de plaatsing. Zodra de kandidaat volgens de consulent bemiddelbaar is naar regulier werk, wordt op zoek gegaan naar regulier werk. Een aantal gemeenten focust specifiek op het langere termijnperspectief van de kandidaat bij het betreffende bedrijf: is doorstroom naar betaald werk mogelijk? In dat geval is werken met Flextensie een soort verlengde, betaalde proeftijd.” “Gemeenten noemen ten slotte dat zij de bedrijven bij wie mensen op een Flextensie constructie geplaatst worden in de meeste gevallen goed kennen.

Zij denken er daardoor op te kunnen vertrouwen dat het bedrijf geen misbruik maakt van de situatie.” Pagina 16-17: “Werken met behoud van uitkering kan leiden tot verdringing van reguliere medewerkers. De Inspectie SZW heeft in 2015 een kwalitatief onderzoek uitgevoerd waarin de onderzoekers zijn nagegaan hoe in gemeenten in beleid en uitvoering verdringing proberen te voorkomen. De staatssecretaris heeft, mede naar aanleiding van dit onderzoek, in de Verzamelbrief gemeenten nogmaals aangespoord om beleid ter voorkoming van verdringing explicieter in hun re-integratieverordening op te nemen. Het ministerie van SZW heeft begin 2016 ook een landelijke wethouders bijeenkomst georganiseerd, waarin besproken is wat gemeenten kunnen doen om te voorkomen dat de inzet van re-integratie-instrumenten betaald werk verdringt, terwijl er toch zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar werk worden begeleid. Bij die gelegenheid hebben gemeenten hun ervaringen gedeeld. Voorts is Divosa gevraagd om een werkwijzer te ontwikkelen over de juiste invulling van de randvoorwaarden aan werken met behoud van uitkering en over het tegengaan van verdringing. De werkwijzer is bijvoorbeeld relevant voor beleidsmakers, en uitvoeringsprofessionals, maar ook voor sociale partners en re-integratiebedrijven”.

60 Pagina 18: “Het onderzoek beschrijft de overwegingen van gemeenten, bedrijven en bijstandsgerechtigden om Flextensie toe te passen, hoe gemeenten dat inpassen binnen het kader van wet- en regelgeving (in het bijzonder de Participatiewet) en hoe gemeenten verdringing van reguliere arbeid trachten te voorkomen. Onder verdringing verstaat het kabinet oneerlijke concurrentie die leidt tot baanverlies van de één ten gunste van de ander. Het onderzoek richt zich op de gemeenten die met ondersteuning van Flextensie bijstandsgerechtigden laten werken met behoud van uitkering en daarvoor een uurtarief laten betalen.” Pagina 29: “Een kandidaat plaatsen met de Flextensie-constructie is voor het bedrijf meestal goedkoper dan een kandidaat aannemen op een regulier contract. Dat kan twee verschillende oorzaken hebben. Op de eerste plaats betaalt het bedrijf voor de kandidaat het Wettelijk Minimumloon (WML) inclusief werkgeverslasten. In veel cao’s bestaat er echter geen loonschaal op WML-niveau. Op de tweede plaats is het inleentarief dat bedrijven betalen wanneer zij een kandidaat via een uitzendbureau inschakelen beduidend hoger dan het WML inclusief werkgeverslasten. Hier lijkt een risico op verdringing te zijn.

Anderzijds geven bedrijven ook aan dat deze kandidaten een verminderde arbeidsproductiviteit hebben en meer begeleiding nodig hebben, waardoor dat het financiële voordeel (ten dele) wegvalt. De kandidaat is misschien goedkoper dan een reguliere werknemer, maar door de lagere productiviteit en de grotere begeleidingsvraag niet gelijk geschikt. Ten opzichte van het in (tijdelijke) loondienst nemen van een reguliere kandidaat is er voor een bedrijf overigens nog een financieel voordeel: bij de Flextensie constructie loopt het bedrijf niet het risico dat de kandidaat ziek wordt en het loon moet worden doorbetaald.” Pagina 41-42: “De vraag die bij verschillende vormen van werken met behoud van uitkering rijst, is of het gebruik van het instrument leidt tot verdringing van reguliere, productieve arbeid. Over verdringing vermeldt een kamerbrief: “Verdringing is een verschijnsel dat zich niet gemakkelijk laat definiëren. Op de arbeidsmarkt is voortdurend sprake van concurrentie tussen werkzoekenden (om banen) en werkgevers (om geschikte kandidaten). Hoewel deze concurrentie doorgaans plaatsvindt op basis van gelijke arbeidsvoorwaarden, doen zich ook situaties voor waarin er sprake is van oneerlijke concurrentie.

Indien oneerlijke concurrentie leidt tot baanverlies van de één ten gunste van de ander dan is dat in mijn ogen verdringing.” In het door ons uitgevoerde onderzoek is niet in individuele gevallen vastgesteld of verdringing heeft plaatsgevonden. Het onderzoek richt zich op de vraag of en hoe gemeenten in hun werkproces toetsen op verdringing en op welk moment (vooraf, tijdens, na). In hoofdzaak gaat het om de vraag wat de gehanteerde criteria zijn, in hoeverre deze criteria zijn vastgelegd in een verordening, een protocol of een beleidsregel of anderszins, en hoe dit uitpakt in de praktijk van de plaatsing. In eerder onderzoek van de inspectie SZW begin 2015 zijn deze vragen al onderzocht voor verschillende instrumenten (proefplaatsingen, interne en externe werkervaringsplaatsen, participatieplaatsen, stageplaatsen, oriëntatieplaatsen). Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten in hun beleid over het voorkomen van verdringing geen of weinig aandacht besteden. In veel gevallen blijft onduidelijk, wie binnen de gemeente bekijkt of er mogelijk sprake is van verdringing, op welke momenten een dergelijke toets plaatsvindt en op welke wijze dat gebeurt.

Het is vaak aan een klantmanager om, bij het ontbreken van dergelijk beleid of vaste uitvoeringspraktijk, eigen criteria te bedenken of om individuele moeilijke casussen te bespreken met collega’s.” Pagina 42: “Ongeveer een kwart van de geïnterviewde gemeenten heeft beleid vastgelegd ter voorkoming van verdringing Dat komt overeen met het beeld uit bovengenoemd onderzoek van de Inspectie SZW, waaruit blijkt dat gemeenten in hun beleid over het voorkómen van verdringing geen of weinig aandacht besteden. Dit betekent niet dat driekwart van de gemeenten niets doet (in paragraaf 4.3 wordt dieper ingegaan op wat ze wél doen). 61 Wanneer gemeenten beleid hebben vastgelegd gaat het om algemene beleidsdocumenten die niet specifiek over Flextensie gaan, maar om alle re-integratie-instrumenten waarbij het risico van verdringing speelt. De gemeenten die géén beleid over verdringing hebben vastgelegd geven soms aan dat naar hun mening bestaande documenten en richtlijnen vanuit de overheid voldoende houvast geven. Eén gemeente vindt de aantallen kandidaten waarmee men werkt te klein om beleidsvorming of de ontwikkeling van een eigen verdringingstoets zinvol te maken.” Pagina 42-45: “Gemeenten zeggen dat het instrument Flextensie en de manier waarop het wordt gebruikt voldoende waarborgen kent om te voorkomen dat er verdringing plaatsvindt.

Die waarborgen zijn in het vorige hoofdstuk deels aan bod gekomen. Ze zijn vastgelegd door het bedrijf Flextensie en gelden voor alle gemeenten die het instrument Flextensie gebruiken. We herhalen ze hier: het tijdelijke karakter van de werkzaamheden en het feit dat kandidaten zich vrijwillig aanmelden. We noemen hier de criteria en werkwijzen door die gemeenten expliciet noemen als noodzakelijk om het risico van verdringing te voorkomen of beperken. • Kortlopend karakter van de arbeid Het belangrijkste criterium bij Flextensie dat door de meeste gemeenten expliciet wordt benoemd in de verdringingsdiscussie is de tijdelijke aard van het werk. Ten eerste volgen bijna alle gemeenten de richtlijnen die Flextensie voorstelt voor de tijdelijke duur van de plaatsing (een kandidaat mag maximaal drie maanden op een functie geplaats worden bij een inzet van meer dan 28u per week en maximaal zes maanden wanneer het gaat om minder dan 28u per week). Ten tweede let men er óók op dat het inderdaad om een tijdelijke functie gaat. Hierbij kan de kanttekening geplaatst worden dat tijdelijkheid van een functie niet per definitie verdringing voorkomt, want het kan gaan om verdringing van een reguliere tijdelijke arbeidskracht. Verschillende gemeenten hebben het bij de inzet van Flextensie over “klussen” of “piek” en “ziek” werk.

Dat slaat volgens gemeenten dan meestal weer op het kortlopende karakter van het werk dat de kandidaat verricht. Het valt op dat Flextensie bij de meeste gemeenten wel wordt ingezet voor reguliere typen werk (en niet voor additioneel werk): tijdelijke pieken in de vraag naar arbeid, bijvoorbeeld rondom de kerstdagen; of om de tijdelijke vervanging bij ziekte. Een kwart van de gemeenten richt zich wél meer op additioneel werk. Zij omschrijven dat als extra werkzaamheden die anders zouden blijven liggen; werk waarvoor eigenlijk geen vacature beschikbaar is. We merken op dat het risico op verdringing bij regulier werk duidelijker aanwezig is dan bij additionele arbeid. Daar staat tegenover dat kandidaten mogelijk relevantere werkervaring opdoen in regulier werk dan in additionele arbeid. • Check op algemene instelling bedrijven De ervaring van consulenten met het vraagstuk van verdringing in de context van re-integratie-instrumenten is het tweede meest genoemde criterium door gemeenten. De gemeenten geven aan een sterk netwerk van bedrijven te hebben die zij al lang en goed kennen en ook vertrouwen. Naar eigen zeggen weten gemeenten uit ervaring dat die bedrijven geen misbruik maken van de situatie of alleen op zoek zijn naar goedkope arbeidskrachten.

Wanneer men eerder een slechte ervaring heeft gehad met een bepaald bedrijf (bijvoorbeeld als het bedrijf een aantal mensen heeft geplaatst met een re-integratie-instrument maar daarna niemand regulier in dienst heeft genomen) wordt er volgens de gemeenten met die partij geen zaken meer gedaan. Er is bij sommige gemeenten sprake van een “zwarte lijst” van dergelijke bedrijven. Bij samenwerking met nieuwe bedrijven verwachten gemeenten goed werkgeverschap. Ook zeggen gemeenten dat zij proberen het bedrijf te leren kennen en te vertrouwen op goed ontwikkelde intuïtie of het “onderbuikgevoel”. Of deze ervaringen en intuïties van gemeente voldoende waarborgen zijn om verdringing te voorkomen kan op basis van dit onderzoek niet worden vastgesteld. Pagina 45: “Een kwart van de gemeenten zegt dat het onmogelijk is om verdringing (helemaal) te voorkomen bij hun opdracht tot uitvoering van de Participatiewet. Men heeft bij de inzet van verschillende re-integratie instrumenten eigenlijk continu met verdringing te maken, of althans, dat gevaar ligt altijd op de loer. 62 Gemeente over verdringing: “Het gaat steeds om maatregelen die de arbeidskansen voor een moeilijk plaatsbare doelgroep vergroten. Als het de ene doelgroep met behulp van een bepaalde maatregel gemakkelijker wordt gemaakt om werk te vinden, dan gaat dat ten koste van een andere doelgroep. Daaraan valt niet te ontkomen.

Het enige beleid dat je kan voeren gaat over de beslissing welke doelgroep men je ondersteunen en welke doelgroep niet (of minder), dus welke vormen van gesubsidieerde concurrentie we acceptabel vinden en welke niet.” Men is zich bewust van het feit dat verdringing altijd mogelijk in het spel is, maar kiest er dan toch voor om de moeilijk plaatsbare doelgroepen te helpen, in plaats van niets te doen. Deze observaties vanuit de interviews komen overeen met de resultaten van eerder genoemd onderzoek van de Inspectie SZW. Ook daar merkten de onderzoekers op, dat enige mate van verdringing door gemeenten wordt geaccepteerd.” Pagina 46: “Er is wat gemeenten betreft een spanning tussen de wens om verdringing te voorkomen en de wens om bijstandsgerechtigden naar werk toe te leiden. Gemeenten willen verdringing voorkomen, maar tegelijkertijd zijn veel bijstandsgerechtigden te zeer gebaat bij instrumenten als werken met behoud van uitkering om er dan maar mee te stoppen. Om überhaupt aan werk te kunnen komen, zijn die instrumenten voor veel klanten nodig.

Tegelijkertijd gaven gemeenten in de interviews over Flextensie, evenals Divosa in de bestuurlijke reactie op het eerdere rapport, aan dat er een groot grijs gebied is: de scheidslijn tussen “leren” en “productief zijn” en de grens tussen “regulier” werk en “additioneel” werk is vaak onduidelijk.” VERDRINGING OP DE ARBEIDSMARKT Beschrijving en beleving Centraal Planbureau Sociaal en Cultureel Planbureau, 2018 Pagina 9: “Activerend arbeidsmarktbeleid zorgt vooral voor verdringing tussen werkzoekenden, als de ene werkzoekende wel profiteert van een instrument zoals loonkostensubsidie of begeleiding waardoor hij of zij sneller aan het werk komt, en de andere werkzoekende niet. “ Pagina 11: “Verdringing bij activerend arbeidsmarktbeleid Anders dan bijvoorbeeld bij migratie is bij activerend arbeidsmarktbeleid de verdringing bewust en ingestoken als manier om gelijke kansen te realiseren. Als één werkzoekende geholpen wordt bij het vinden van een baan, via begeleiding of een loonkostensubsidie, en een andere niet, leidt activerend arbeidsmarktbeleid tot verdringing van degenen die geen ondersteuning krijgen door degenen met ondersteuning. Hiervoor vinden we in wetenschappelijke literatuur verschillende aanwijzingen. Vooral begeleiding en bemiddeling en loonkostensubsidies kunnen leiden tot verdringing.

Bij scholing en ontslagbelasting lijken de niet-behandelde groepen juist te profiteren van het beleid. Mogelijke verdringeffecten hangen af van de conjunctuur, de omvang van het beleid en de concurrentie tussen werkzoekenden in het segment van de arbeidsmarkt waarop de beleidsmaatregel zich richt. De afwezigheid van onderzoek op basis van Nederlandse data maakt dat we geen sterke conclusies kunnen trekken over de vraag of dit type beleid ook in Nederland tot verdringing leidt.” Pagina 11-12: “Het vaakst wordt verdringing door hoogopgeleiden ervaren (39%) en het minst vaak verdringing door het ondersteunen van uitkeringsgerechtigden (7%). Het zijn vooral de laagopgeleiden en ouderen die rapporteren verminderde arbeidskansen te ervaren. 63 De ervaren verdringing ligt hoger dan de feitelijk gemeten verdringing. Daarvoor zijn een aantal verklaringen denkbaar. Een deel zou verklaard kunnen worden door de manier waarop verdringing is gemeten. Vanwege databeperkingen zijn de gevolgen van de toestroom van nieuw arbeidsaanbod alleen weergegeven in termen van veranderingen in de werkgelegenheid en lonen, en niet in termen van veranderingen in de contractvorm of inhoud van de functie. Een andere mogelijke verklaring is dat de ervaringen van mensen met verdringing te maken hebben met de ingeschatte kansen op de arbeidsmarkt en niet op feitelijke arbeidsmarktuitkomsten.

Een derde verklaring is dat de gemeten verdringing verwijst naar uitkomsten op groepsniveau, terwijl mensen vooral hun eigen situatie zien. Tot slot kan het zijn dat aan de ervaren verdringing bredere onderliggende gevoelens of ervaringen met de eigen arbeidsmarktpositie ten grondslag liggen.” Pagina 64: “Het ontbreken van onderzoek op Nederlandse gegevens betekent dat we geen sterke conclusies kunnen trekken over de vraag of activerend arbeidsmarktbeleid in Nederland leidt tot verdringing.” “Vooral begeleiding en bemiddeling en loonkostensubsidies kunnen leiden tot verdringing. Dit zijn instrumenten waar Nederland relatief veel op inzet.” Pagina 72: “Hoewel er wel onderzoek wordt gedaan naar de effectiviteit van actief arbeidsmarktbeleid in Nederland (zie voor een bespreking hiervan CPB 2016), is er helaas geen onderzoek dat kijkt naar verdringing als gevolg van actief arbeidsmarktbeleid. Daarnaast is veel beleid gericht op specifieke doelgroepen pas recent ingezet. Denk aan de banenafspraak voor arbeidsgehandicapten of het actieplan 50+. Ook binnen de Participatiewet worden verschillende nieuwe instrumenten voor re-integratie ingezet, zoals de loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet en beschut werk. Doordat dit beleid zo recent is, is echter nog niet te evalueren hoe effectief het is en of het mogelijk tot verdringing leidt.

Bovendien laat recente literatuur over verdringing zien dat in beleidsexperimenten beleid echt willekeurig gevarieerd moet worden, zodat werkzoekenden willekeurig met ander beleid te maken krijgen, over werkzoekenden om te onderzoeken of het tot verdringing leidt. Een experimentele opzet lijkt een goede manier om de mate van verdringing te kunnen evalueren. Dat is bij het recent ingezette beleid niet het geval. Een natuurlijk experiment kan dan soms nog uitkomst bieden. Door de complexiteit van het onderzoek valt het buiten de scope van dit boek om eigen onderzoek te verrichten naar dit verschijnsel.” “Het ontbreken van onderzoek op Nederlandse gegevens betekent dat we geen sterke conclusie kunnen trekken over de vraag of doelgroepenbeleid in Nederland leidt tot verdringing. De internationale literatuur laat echter wel zien dat sommige vormen van doelgroepenbeleid tot verdringing kunnen leiden. Vooral begeleiding en bemiddeling en loonkostensubsidies kunnen leiden tot verdringing. Dit zijn instrumenten waar Nederland relatief veel op inzet. Bij scholing en ontslagvergoeding lijken andere groepen juist te profiteren van het beleid. De omvang van het programma lijkt een belangrijke rol te spelen bij de mate van verdringing. Als het programma relatief klein is, blijken de verdringingseffecten vaak beperkt.

In een laagconjunctuur zal er ook eerder sprake zijn van verdringing.” AANTALLEN EN FINANCIËN PARTICIPATIEWET Analyse Beschikbare en benodigde middelen Berenschot 26 november 2018 KLANTONDERZOEK MONITOR PARTICIPATIEWET 2017 Inspectie SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 64 GEMEENTELIJKE AANDACHT VOOR VERDRINGING DOOR BIJSTANDSGERECHTIGDEN Inspectie SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Maart 2015 Pagina 8: “Dat blijkt ook bij de omgang met het dilemma van additioneel versus productief werk, dat bij de afweging van de belangen om de hoek komt kijken. Met betrekking tot de participatieplaats en de tegenprestatie is in de WWB vastgelegd dat de werkzaamheden additioneel moeten zijn en niet mogen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Sommige gemeenten die deze instrumenten in hun re-integratie- en participatiebeleid hebben opgenomen, werken deze bepaling uit door criteria te vermelden waaraan moet worden voldaan, als de klantmanager het wil inzetten. Voorbeelden hiervan zijn de voorwaarden dat er het laatste half jaar niemand ontslagen is op een soortgelijke functie en dat er minstens één ongesubsidieerde medewerker in het bedrijf aanwezig is, die voor de dagelijkse begeleiding zorg kan dragen.

Dergelijke criteria geven de klantmanager houvast bij het beoordelen van de additionaliteit.” “Aan het voorkómen van verdringing door andere instrumenten waarbij werken wordt gecombineerd met een uitkering, zoals een proefplaatsing of werkervaringsplaats besteden gemeenten over het algemeen in hun beleid geen of weinig aandacht. Als over het controleren op verdringing niets op papier staat, blijft een aantal zaken echter onduidelijk. Zo is het niet altijd helder wie onderzoekt of er mogelijk sprake is van verdringing. Dit kan de accountmanager zijn (dat is degene die de plaats voor de gemeente heeft geworven) of de klantmanager. Ook is niet altijd evident op welke wijze en op welke momenten mogelijke verdringing wordt onderzocht. Gebeurt dit door het bedrijf te bezoeken of niet, en doet men dat alleen voorafgaande aan de plaatsing of ook als de bijstandsgerechtigde daar aan het werk is?” Pagina 9-10: “Het gebrek aan uitgewerkt beleid proberen klantmanagers soms te compenseren door zelf criteria te bedenken en/of door moeilijke individuele casussen met collega’s te bespreken. Uit de gesprekken die de Inspectie met verschillende klantmanagers heeft gevoerd, blijkt dat enige mate van verdringing door hen in sommige gevallen wordt geaccepteerd.

Ter illustratie hiervan kan het volgende voorbeeld dienen: Een van de klantmanagers vertelde dat een plaatsing soms meerdere keren wordt verlengd, omdat het een bijstandsgerechtigde die klaar is voor de arbeidsmarkt, niet lukt om uit te stromen en dat deze bijstandsgerechtigde uiteindelijk twee jaar zit op een plaats die voor een half jaar was bedoeld. Dat er dan geen sprake meer is van additionele maar reguliere arbeid werd door de medewerker beaamd. “Het is een vorm van verdringing, zeker weten.” Het bovenstaande beeld wordt bevestigd door een onderzoek naar maatschappelijk nuttige tegenprestatie van de Vrije Universiteit, waarin de onderzoekers stellen dat gemeenten doorgaans pragmatisch invulling geven aan het begrip additionaliteit en dat het veelal een grijs gebied betreft. Het ontbreken van uitgewerkt beleid leidt er bovendien toe dat gemeenten vaak onvoldoende duidelijk kunnen maken hoe de afweging van de verschillende belangen door de klantmanager plaatsvindt bij de keuze van het instrument. Terwijl zij toch de bijstandsgerechtigde kenbaar moeten kunnen maken waarom die een bepaalde voorziening krijgt aangeboden. Ook werkt het mogelijk een ongelijke behandeling binnen een gemeente in de hand. Controle op de juistheid van het besluit dat de klantmanager heeft genomen vindt vaak niet plaats. Als gemeenten wel controleren is dat veelal steekproefsgewijs.

Wanneer controle ontbreekt, is ook niet duidelijk of, in het geval dat een gemeente wel uitgewerkt beleid heeft, de klantmanager dit ook uitvoert. De gemeenteraad heeft ook een rol bij het bewaken van de additionaliteit van de werkzaamheden die een bijstandsgerechtigde verricht. Voor wat betreft de participatieplaatsen en de tegenprestatie, wijst de staatssecretaris hierop in haar brief aan de Tweede Kamer van 9 april 2013. De Inspectie is sporadisch tegengekomen dat een gemeenteraad daar actief invulling aan geeft. 65 Conclusie Op grond van het bovenstaande concludeert de Inspectie dat gemeenten instrumenten waarin werken wordt gecombineerd met een uitkering, inzetten om bijstandsgerechtigden zo snel mogelijk aan het werk te helpen of in ieder geval hun kansen op de arbeidsmarkt te verbeteren. Oordeel De Inspectie oordeelt positief over het feit dat bijna alle gemeenten in hun re-integratiebeleid voor elk van de doelgroepen die zij daarin onderscheiden ten minste één instrument hebben dat valt onder ‘werken met behoud van uitkering’. Naast het benoemen van de instrumenten zouden gemeenten in hun beleid ook moeten aangeven aan welke voorwaarden de toepassing van een instrument behoort te voldoen, om te zorgen dat er sprake is van additionele activiteiten. De Inspectie is van oordeel dat dit nu niet of in onvoldoende mate het geval is.

Hierdoor is het voor klantmanagers onduidelijk hoe zij om moeten gaan met de verschillende belangen waarmee zij worden geconfronteerd bij het kiezen van een instrument. Dit vergroot de kans op ongelijke behandeling binnen een gemeente. Met betrekking tot het dilemma van additionele versus productieve arbeid leidt het ontbreken van uitgewerkt beleid bovendien tot een grotere kans op verdringing.” Pagina 11-12: “Van ‘werken met behoud van uitkering’ is volgens de Inspectie sprake wanneer bijstandsgerechtigden werkactiviteiten moeten uitvoeren om het recht op uitkering te blijven behouden, terwijl men daarvoor geen loon ontvangt. Er is gekozen voor deze brede invulling, zodat ook activiteiten als het uitvoeren van vrijwilligerswerk of de tegenprestatie door bijstandsgerechtigden binnen het onderzoek passen. In de uitvoeringspraktijk en uit diverse onderzoeken blijkt dat gemeenten in het kader van ‘geleid’ vrijwilligerswerk en tegenprestatie ook participatiedoelen willen nastreven. We spreken in dit kader over werkactiviteiten als er in meer of mindere mate sprake is van een bijdrage aan de totstandkoming van producten of diensten ten behoeve van derden.

De toevoeging ‘aan derden’ is van belang om onderscheid te kunnen maken tussen activiteiten die uitgevoerd worden om daarmee enige mate van toegevoegde waarde te creëren voor anderen, en activiteiten die worden ondernomen om zelf sterker, gelukkiger of beter te worden. In dat laatste geval spreken we meestal van scholing of sociale activering.” Pagina 12: “Bij een aantal re-integratie-instrumenten die gemeenten kunnen inzetten, wordt werken gecombineerd met een uitkering. Het is aan gemeenten om dergelijk instrumenten gericht in te zetten en ervoor te zorgen dat de werkzaamheden die hierbij door haar bijstandsgerechtigden worden uitgevoerd additioneel zijn en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Het vereiste dat verdringing op de arbeidsmarkt moet worden voorkomen is voor de tegenprestatie en participatieplaatsen wettelijk vastgelegd in resp. artikel 9, lid 1, onderdeel c, en artikel 10a, leden 1 en 2, WWB. Maar ook andere vormen van werken met behoud van uitkering moeten door gemeenten zorgvuldig worden ingezet. Als een werkervaringsplaats langer dan zes maanden wordt ingezet, bestaat het risico dat een rechter bepaalt dat er sprake is van een reguliere arbeidsplaats. Daarnaast moeten gemeenten onderbouwen waarom een bijstandsgerechtigde bepaalde werkzaamheden moet verrichten.

Indien dat niet gebeurt, kan een bijstandsgerechtigde hier bezwaar tegen maken.” Pagina 19: “Over de twee instrumenten die in de WWB worden genoemd, de Participatieplaats en de tegenprestatie geeft de wetgever aan dat de werkzaamheden die de bijstandsgerechtigden uitvoeren additioneel moeten zijn. Additionaliteit houdt in dat het een speciaal gecreëerde functie betreft of een reeds bestaande functie die in uitkeringsgerechtigde alleen met speciale begeleiding kan verrichten. Hij zal minder productief zijn dan zijn collega’s op een reguliere arbeidsplaats. 66 Verdringing kan echter niet alleen optreden bij de participatieplaats en de tegenprestatie, maar ook bij andere instrumenten zoals een werkervaringsplaats of een stageplaats. Naarmate een bijstandsgerechtigde langer zo’n plaats bezet is de kans groter dat er van additionaliteit geen sprake meer is, maar wel van verdringing. In haar brief aan de Tweede Kamer van 9 april 2013 merkt de staatssecretaris van SZW dan ook op, dat bij werkzaamheden die langer dan een half jaar duren het risico bestaat dat de rechter vaststelt dat er sprake is van een dienstbetrekking en dat tenminste het minimumuurloon moet worden betaald.” “Gemeenten die één of beide wettelijke instrumenten inzetten, besteden in hun beleid aandacht aan mogelijke verdringing.

Dit kan in de re-integratie- of participatieverordening zijn, maar ook in beleidsregels of andere beleids- stukken. Deze aandacht is vaak heel beperkt. Dit is zeker het geval bij de tegenprestatie. Hoewel de Programmaraad voor gemeenten een Werkwijzer Tegenprestaties heeft ontwikkeld, waarin onder andere spelregels zijn opgenomen ter voorkoming van verdringing, volstaat men vaak met een herhaling van hetgeen al in de wet staat, namelijk dat een tegenprestatie niet mag leiden tot verdringing. Met betrekking tot de participatieplaatsen zijn sommige gemeenten ook heel summier en geven alleen aan dat ‘Het moet gaan om een additionele functie. Dat wil zeggen een speciaal gecreëerde functie of een al bestaande functie die een bijstandsgerechtigde alleen met speciale begeleiding kan verrichten.’ Deze zin lijkt letterlijk overgenomen uit een toelichting van SZW op de Wet stimulering arbeidsparticipatie (STAP) en er lijkt verder geen lokale invulling aan gegeven te zijn.” Pagina 20: “Andere gemeenten hebben het begrip additionele arbeid en het voorkomen van verdringing wel nader geconcretiseerd.

Zij hebben aangegeven dat een participatieplaats onder andere aan de volgende voorwaarden moet voldoen: • Er is minstens één ongesubsidieerde medewerker aanwezig die voor de dagelijkse werkbegeleiding zorg kan dragen; dat wil zeggen dagelijks aanwezig zijn om praktische vragen te kunnen beantwoorden, dan wel opdrachten te kunnen geven. • Het betreft een functie naast het reguliere functiegebouw óf het betreft een (deels) bestaande functie die nu al wordt ingevuld. Met het eerste wordt bedoeld dat het een niet-bestaande en niet-ingevulde functie is binnen de organisatie en/of cao. • Er is voor de functie geen vacature regulier uitgezet. • Er is gedurende het laatste half jaar niemand (regulier of gesubsidieerd) ontslagen op een soortgelijke functie. • De werkgever werkt mee aan controle (op de werkplek) door medewerkers van de gemeente met betrekking tot de additionaliteit van de participatieplaats. Het komt maar sporadisch voor dat gemeenten beleidsmatig aandacht besteden aan het voorkomen van verdringing door andere instrumenten.

Voor zover zij dat in hun verordening of beleidsregels wel doen, beperkt het zich in de regel tot de opmerking dat bij een proefplaatsing, werkstage of werkervaringsplaats geen sprake mag zijn van het verdringen van reguliere arbeid en werken zij dat niet verder uit.” “Gezien de bevindingen uit de vorige paragraaf is de Inspectie van oordeel dat de gemeenten in hun beleid te weinig aandacht besteden aan het onderwerp additionaliteit en hier dus te weinig op sturen. Dit leidt er in de praktijk toe dat de beoordeling of activiteiten nog als additioneel kunnen worden gezien, vaak volledig aan de klantmanagers wordt overgelaten, wat het risico van het ontbreken van additionaliteit en bijgevolg van verdringing met zich mee-brengt.” Pagina 22: “Belangrijke factor bij het kiezen van een instrument is de arbeidsmarkt. Een ruimere arbeidsmarkt in bepaalde sectoren kan ertoe leiden dat bijstandsgerechtigden soms langer werken met behoud van uitkering dan noodzakelijk is (ofwel langer van het instrument gebruik maken). Dit komt omdat er geen reguliere baan beschikbaar is voor de bijstandsgerechtigde waardoor gekozen moet worden tussen het continueren van het werken met behoud van uitkering of werkloos thuis zitten. Klantmanagers kiezen daarbij vooral voor de eerste optie.” 67 Pagina 23-24: “Als over het controleren op verdringing niets op papier staat blijft een aantal zaken onduidelijk.

Zo is het niet altijd helder wie onderzoekt of er mogelijk sprake is van verdringing. Dit kan de accountmanager zijn (dat is degene die de plaats voor de gemeente heeft geworven) of de klantmanager. Ook is niet altijd evident op welke wijze mogelijke verdringing wordt onderzocht. Gebeurt dit bijvoorbeeld door het bedrijf te bezoeken of niet? Als het onderzoek plaatsvindt is dit meestal op het moment dat de bijstandsgerechtigde geplaatst moet worden. Het is echter niet zonneklaar of controle op mogelijke verdringing ook nog gebeurt tijdens het verrichten van de werkzaamheden door de bijstandsgerechtigde. Sommige klantmanagers geven aan dat dit wel zou moeten, maar dat zij er niet aan toekomen om het bedrijf te bezoeken en dat zijn niet weten of de eventuele accountmanager dit doet. Via gesprekken met de bijstandsgerechtigde proberen zij de vinger aan de pols te houden. Andere medewerkers merken op dat het voorkomen van verdringing niet stelselmatig wordt getoetst.

Dat de controle in de praktijk soms te wensen over laat, zelfs als de gemeenten daarover het een en ander op papier heeft gezet, blijkt onder meer uit een uitspraak van de rechtbank Amsterdam waarin deze over een gemeente onder andere concludeerde dat deze niet kon aangeven ‘waarom het in de betreffende functies zou gaan om additionele werkzaamheden.’ Er worden in de praktijk door medewerkers van gemeenten verschillende criteria genoemd om vast te stellen of iets additioneel is en er geen sprake van verdringing: • Er mogen geen eisen worden gesteld aan de productie die de bijstandsgerechtigde levert. ‘Het moet niet uitmaken of iemand één of tien fietsen repareert op een dag.’ • Het mag geen werk zijn waarbij de bijstandsgerechtigde volledig zelfstandig moet functioneren. • Als een gemeente geen geld heeft om bepaalde activiteiten te bekostigen zijn deze additioneel. • Als men merkt dat het de werkgever vooral om gratis arbeidskrachten te doen is, gaat de plaatsing niet door. Sommige gemeenten zetten dergelijke werkgevers en werkgevers waarmee zij in de praktijk slechte ervaringen hebben opgedaan op een ‘zwarte lijst’. Verscheidene klantmanagers geven ook aan dat zij kritischer naar mogelijke verdringing kijken als het een plaats bij een commercieel bedrijf betreft.

Het gebrek aan handvatten (in casu beleidsregels en werkinstructies) proberen klantmanagers soms te compenseren door moeilijke individuele casussen met collega’s te bespreken. Enige mate van verdringing wordt door klantmanagers soms geaccepteerd als aan de te verrichten werkzaamheden een leerdoel is verbonden. Dat is vaak het geval, namelijk het verbeteren van werknemers en/of beroeps- vaardigheden. Dit doel is meestal na enige tijd bereikt. Gemeenten geven dan ook aan dat zo’n ervaringsplaats niet langer dan drie tot zes maanden mag duren. Dit kan in de praktijk tot een probleem leiden. Na afloop van een dergelijke periode zijn er, vanwege een ruime arbeidsmarkt in sommige sectoren niet altijd reguliere banen waar de bijstandsgerechtigde naar kan uitstromen. De klantmanager komt dan voor de keuze te staan om bijvoorbeeld de werkervaringsplaats of proefplaatsing te verlengen, dan wel om de plaatsing te beëindigen en de bijstandsgerechtigde thuis te laten zitten. Door klantmanagers wordt verschillend met dit dilemma omgegaan. Sommigen kiezen voor de laatste optie. Anderen kiezen voor verlenging. Het argument om tot deze verlengingen over te gaan, is vaak om de persoon ‘in beweging te houden’, ‘het ritme niet te laten verliezen’ en om ‘het gat in zijn cv niet te groot te laten worden.’ De mate waarin dit gebeurt is niet bekend.

Ook is niet goed aan te geven hoe ver sommige medewerkers van gemeenten gaan met het verlengen van zo’n plaatsing. Wel heeft de Inspectie vastgesteld dat het voorkomt. Zo vertelde een van de medewerkers die de Inspectie heeft gesproken, dat een plaatsing zo nu en dan meerdere keren wordt verlengd, omdat het een bijstandsgerechtigde, die klaar is voor de arbeidsmarkt, niet lukt om uit te stromen en dat deze bijstandsgerechtigde uiteindelijk twee jaar zit op een plaats die voor een half jaar was bedoeld. Dat er dan geen sprake meer is van additionele, maar reguliere arbeid werd door de medewerker beaamd. “Het is een vorm van verdringing, zeker weten.” 68 Het bovenstaande beeld wordt bevestigd door het al genoemde onderzoek naar maatschappelijk nuttige tegenprestatie door de Vrije Universiteit, waarin de onderzoekers stellen dat gemeenten doorgaans pragmatisch invulling geven aan het begrip additionaliteit en dat het veelal een grijs gebied betreft.” Pagina 25-26: “Het gebrek aan duidelijkheid doet zich ook voor bij de omgang van de klantmanagers met het dilemma van additionele versus reguliere arbeid. Klantmanagers worden bij hun keuze van het instrument onder andere met verschillende belangen geconfronteerd. Bij de afweging daarvan wil het aspect van de additionaliteit wel eens naar de achtergrond verdwijnen.

Door in hun re-integratiebeleid niet aan te geven hoe klantmanagers om moeten gaan met additionaliteit, vergroten gemeenten de kans op een onduidelijke gang van zaken in de uitvoering omtrent dit onderwerp. Zo is het bijvoorbeeld niet altijd helder welke medewerker onderzoekt of er mogelijk sprake is van verdringing. Ook is niet altijd evident op welke wijze mogelijke verdringing wordt onderzocht. Gebeurt dit bijvoorbeeld door het bedrijf te bezoeken of niet? Het ontbreken van beleid leidt tevens tot een grotere kans op willekeur en op het overschrijden van de grens van wat men nog als additionele activiteiten zou kunnen zien.” Pagina 27 (bestuurlijke reacties en naschrift Inspectie): “In haar reactie geeft Divosa aan dat het voor haar niet geheel duidelijk is wat de Inspectie onder verdringing bestaat. Zij neemt aan dat de Inspectie de definitie van het ministerie van SZW volgt waarbij er sprake is van verdringing op het moment dat de concurrentie om een baan op een oneerlijke manier plaatsvindt en leidt tot baanverlies van de één ten gunste van een ander. Verder schetst Divosa in haar reactie uitgebreid het spanningsveld waarin gemeenten opereren bij het ondersteunen van bijstandsgerechtigden naar werk. Trajecten met een werkcomponent zijn vaak effectieve trajecten, maar daarbij kan er een situatie ontstaan dat mogelijk sprake is van verdringing.

Het is in de praktijk echter lastig te bepalen wanneer verdringing zich daadwerkelijk voordoet. Er is een groot grijs gebied. De omvang van het probleem van verdringing is bovendien onduidelijk. Mogelijk valt dat volgens Divosa wel mee en zijn beleidsregels en werkinstructies, waar de Inspectie voor pleit, helemaal niet nodig.” “De Inspectie hanteert het begrip ‘verdringing’ zoals omschreven door het ministerie van SZW en heeft dit ook opgenomen in het rapport. De door Divosa geschetste moeilijke situatie waarin de klantmanagers soms moeten opereren, is door de Inspectie uitvoerig beschreven in haar rapportage. Dat het lastig is om te bepalen wanneer sprake is van verdringing eveneens. Dit grijze gebied waar Divosa het over heeft en waar ook door andere onderzoekers over wordt gesproken, bemoeilijkt het vaststellen van de omvang van het probleem. Dat verdringing voor komt heeft de Inspectie in haar onderzoek echter wel vastgesteld.

Juist doordat het zo lastig is om te bepalen wanneer mogelijk sprake is van verdringing, is de Inspectie van mening dat het nuttig kan zijn om met gebruikmaking van de Werkwijzer over de tegenprestatie (Programmaraad, april 2014) voor de klantmanagers beleidsregels en/of werkinstructies te ontwikkelen die hen handvatten geven om verdringing te voorkomen.” COLOFON Uitgave: FNV Uitkeringsgerechtigden Redactie: Afdeling Communicatie & Marketing FNV Layout en interactiviteit: Studio FNV December 2020 (200962) December 2020 / FNV / 200962fnv.nl/ug