advies Cie v Wijzen - def

Vertrouwen, gunnen & verantwoord besturen Advies van de Commissie van Wijzen inzake de herijking van de kostenverdeelsystematiek tussen de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland rondom de GR SED organisatie. DEFINITIEF

Stede Broec/ Enkhuizen/ Drechterland 11 maart 2021

dr. Ruud Vreeman Jos Bakker drs. Stan van de Laar

1

INHOUD

1. De context: GR SED organisatie sinds 2015 in ontwikkeling 2. De aanleiding: herijking verdeelsystematiek in bedrijfsplan benoemd 3. De vraagstelling aan en aanpak van de ‘Commissie van Wijzen’ 4. De oorspronkelijke uitgangspunten en de huidige kostenverdeling 5. De alternatieven die reeds op de bestuurlijke tafel hebben gelegen 6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie 7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst 8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente 9. Enkele slotoverwegingen van de Commissie: ‘sense of urgency’

2

1. De context: GR SED organisatie sinds 2015 in ontwikkeling De gemeenten Drechterland, Enkhuizen en Stede Broec zijn naast elkaar gelegen aan het IJsselmeer in de regio West-Friesland in de provincie Noord-Holland. De drie gemeenten liggen allen langs de Westfriese Omringdijk. De inwoneraantallen van de drie gemeenten zijn per 1-12020: Gemeente

Inwoneraantallen

Stede Broec

21.726

Enkhuizen

18.591

Drechterland

19.719

Totaal

60.216

Hoewel de drie gemeenten qua inwoneraantal niet veel van elkaar afwijken, zijn er wel verschillen te onderscheiden in het profiel van de gemeenten. Enkhuizen kent een wat meer stedelijk profiel, terwijl Stede Broec en Drechterland ieder uit meerdere (dorps)kernen bestaan en een wat landelijker profiel kennen.

De eerste verkenning van een intensivering van de samenwerking tussen de drie gemeenten dateert uit 2011. Complexe maatschappelijke vraagstukken, aanstaande decentralisaties, digitalisering, bezuinigingen en toenemende wensen en eisen vanuit de samenleving legden namelijk in die tijd een grote druk op de ambtelijke organisaties van de individuele gemeenten, zowel op het gebied van expertise, kwaliteit, kosten als capaciteit. Tegen deze achtergrond is door de raden van de drie gemeenten in 2011 opdracht gegeven om intensivering van de samenwerking te verkennen.

Op 30 augustus 2013 is het bedrijfsplan ‘SED-organisatie: Krachtig, efficiënt en nabij’, voor de volledig geïntegreerde ambtelijke organisatie van de drie gemeenten vastgesteld. Dit bedrijfsplan dient als basis voor de ambtelijke samenwerking. Daarna is, op basis van dit bedrijfsplan, een politiek-bestuurlijk voorstel uitgewerkt waarin de drie gemeenten beoogden uiterlijk 1 januari 2015 al hun taken en daaraan gerelateerde medewerkers en middelen onder te brengen in een nieuw op te richten gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, ingericht volgens concept Samen En Toch Apart (SETA). De samenwerking in de GR SED organisatie (hierna: SED) dient volgens het bedrijfsplan een bijdrage te leveren aan de onderstaande vier doelstellingen: • • • •

het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers; het verminderen van de kwetsbaarheid; het realiseren van efficiencyvoordelen; het benutten van strategische voordelen van samenwerking in de regio.

Sinds de start in 2015 is de SED volop in ontwikkeling geweest. De decentralisaties in het sociaal domein zijn in de organisatie ingebed. En op het gebied van organisatieontwikkeling vindt het nodige plaats: zo is een verbeterprogramma in 2018 opgestart waar incidentele budgetten beschikbaar zijn gesteld door de drie gemeenten en is de managementstructuur van SED herijkt. Momenteel wordt gesproken over een beoogde structurele financiële impuls, ter versterking van de organisatie.

3

2. De aanleiding: herijking verdeelsystematiek in bedrijfsplan benoemd Bij aanvang van SED is een eenvoudige verrekensystematiek overgekomen. De enige manier om op dát moment, bij de start, geen ‘voor- en nadeelgemeenten’ te krijgen was destijds te werken met een verrekensystematiek gebaseerd op de verhouding in de inbreng: de ‘vrijval’ uit de gemeentelijke begroting, met peildatum 1/1/2013. Actueel leidt deze verdeelsystematiek tot het volgende beeld:

Waar in het bedrijfsplan van 2013 wordt gesproken over een ‘kan-bepaling’, is in de kaderbrief SED 2020 door het Algemeen Bestuur SED (zijnde de drie colleges), na consultatie van de raden, vastgesteld dat er in de afgelopen vijf jaar voortschrijdend inzicht is ontstaan over de budgetten, de gemeentelijke systematieken en gebrek aan transparantie in de uitwerking. Door het Algemeen Bestuur van de SED is bij vaststelling van de kaderbrief bepaald dat het Dagelijks Bestuur de discussie over de verdeelsleutel zou starten en is het voornemen geuit om bij de gemeentelijke begrotingen 2021 met een concreet voorstel richting de raden te komen. De herijkte verdeelsleutel dient te voldoen aan de volgende vijf ontwerpprincipes, zo hebben de colleges onderling afgesproken:

Gemeente

Kostenverdeel-%

Bijdrage begroting 2021

Stede Broec

32,12%

10.957

Enkhuizen

37,29%

12.720

• Transparant;

Drechterland

30,59%

10.434

• Uitlegbaar;

Totaal

100%

34.112

• Rechtvaardig; • Duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijf jaar); • Simpel (uitvoerbaar).

Daarbij werd bij de besluitvorming tot de vorming van SED politiek-bestuurlijk afgesproken om in 2020 te bezien of de verdeelsleutel en daaronder liggende verrekensystematiek moet worden herijkt. Basis hiervoor is de volgende passage uit het bedrijfsplan (2013): ‘Deze verdeelsleutel geldt tenminste tot en met het jaar 2020. Dan zijn de opstart- en frictiekosten terugverdiend en kan opnieuw bezien worden of a) de percentages op basis van de dan geldende situatie gewijzigd worden dan wel of b) overgegaan wordt op een andere kostenverdeelsystematiek’.

Echter, ondanks de politieke, bestuurlijke en ambtelijke verkenningen van diverse varianten op een herijking van de percentages en/ of verdeelsystematiek, is het tot op heden niet gelukt tot een collectief gedragen bestuurlijk besluit (‘een doorwaadbare plaats’) te komen. De drie colleges hebben daarop besloten tot de vorming van een ‘Commissie van Wijzen’, om te komen tot een zwaarwegend advies.

4

3. De vraagstelling aan en aanpak van de ‘Commissie van Wijzen’ Aan de Commissie van Wijzen is gevraagd:

Kom tot één helder onderbouwd advies over de toekomstige verdeelsleutel SED én de wijze waarop deze zo nodig gefaseerd kan worden geïmplementeerd. Dit rekening houdende met de posities van eventuele voor- en nadeelgemeenten, die ontstaan als gevolg van deze herverdeling.

Om tot een beantwoording van deze vraagstelling te komen heeft de commissie, bestaande uit de heren Ruud Vreeman, Jos Bakker en Stan van de Laar, in februari/ maart 2021 gesproken met de gemeentesecretarissen/ tevens directieleden SED, de drie colleges van B&W/ tevens zijnde het Algemeen Bestuur SED en de voormalig procesbegeleider in 2020 van de bestuurlijke discussie rondom de herijking van de verdeelsleutel; de heer Nijnens. Daarnaast heeft de commissie kennisgenomen van de brondocumenten die reeds door de ambtelijke organisatie zijn vervaardigd en hebben met de heer Klunder, domeinmanager Bedrijfsvoering SED, afstemmingsmomenten plaatsgevonden voor het doorrekenen van alternatieve verrekensystematieken. Ook heeft de commissie zich verdiept in de verrekensystematieken die rondom andere ambtelijke fusieorganisaties worden toegepast. Voorliggend rapport bevat het beeld en het eindoordeel van de commissie. Wij brengen met een gericht advies inzake de herijking van de verdeelsystematiek bestuurders van de SED en de colleges en raden in positie om tot een besluit te komen.

Naast deze advisering rondom de techniek van de verdeelsleutel spreken wij als commissie de betreffende bestuurders/ colleges en gemeenteraden, met enkele wijze raden, aan op hun bestuurlijke verantwoordelijkheid: kom via de weg van vertrouwen en gunnen tot een ‘doorwaadbare plaats’! Een gedragen en duurzaam besluit, als basis voor herstel van verhoudingen en vertrouwen. Besluitvorming over de herijking van de verdeelsleutel staat primair ten dienste van de ruim 60.000 inwoners en ondernemers in dit gebied: een besluit is nodig om de continuïteit van dienstverlening te kunnen garanderen. Een besluit zorgt er tevens voor dat de focus na een jaar van bestuurlijke discussie weer wordt verlegd van deze interne gerichtheid naar de opgaven en ontwikkelingen in de samenleving en het gebied. En niet op de minste plaats is een besluit nodig vanuit goed werkgeverschap; duidelijkheid voor de circa 450 medewerkers in de SED.

5

4. De oorspronkelijke uitgangspunten en de huidige kostenverdeling Over de huidige kostenverdeelsleutel staat in het bedrijfsplan (2013) onder andere het volgende: ‘Kosten worden bewust niet verdeeld op basis van inwoneraantal, omdat het aantal inwoners geen relatie heeft met de taken en formatie die in de samenwerking worden ondergebracht. In het verleden kunnen gemeenten namelijk autonome keuzes hebben gemaakt, bijvoorbeeld met betrekking tot het al dan niet uitvoeren van taken in eigen beheer dan wel het beleggen hiervan bij externe partijen, die tot verschillen in takenpakket en formatieomvang hebben geleid. Verdeling op grond van inwoneraantal doet geen recht aan deze autonome keuzes en zal ertoe leiden dat een onevenredige kostenverdeling ontstaat. Het financieel resultaat van de SED - dat wil zeggen het jaarlijkse besparingspotentieel - wordt daarom naar rato van het ingebrachte budget per 1-1-2013 verdeeld en in mindering gebracht op de huidige budgetten (de vrijval) in de individuele gemeenten.

De begroting en het financieel resultaat van de SED wordt verrekend conform onderstaande verdeelsleutel. Daarbij is sprake van een volledige ‘lumpsum-financiering’: de gehele SEDbegroting wordt omgeslagen naar deze gehanteerde verhoudingen tussen de drie gemeenten. Zoals in onderstaand overzicht is te zien, hebben er sinds de start kleine aanpassingen plaatsgevonden ten opzichte van de kostenverdeelsleutel uit het bedrijfsplan: Kostenverdeelsleutel Gemeente

Bedrijfsplan (2013)

Huidig (2020)

Stede Broec

31,35%

32,12%

Enkhuizen

37,94%

37,29%

Drechterland

30,71%

30,59%

Als gevolg van deze systematiek brengen gemeenten het budget in wat zij nu ook begroten, krijgen zij vanuit de SED geleverd (in termen van budget) wat zij nu in eigen huis ook beschikbaar hebben en delen zij, op basis van de verhouding in de budgettaire inbreng tussen de drie gemeenten, in het financieel resultaat van de samenwerking.’

6

5. De alternatieven die reeds op de bestuurlijke tafel hebben gelegen In het proces dat in 2020 is doorlopen tussen het AB/ de drie colleges zijn vier ‘hoofdvarianten’, inclusief zijpaden, onderzocht. Hierbij zijn ook varianten onderzocht waarbij meerdere van deze hoofdvarianten zijn gecombineerd in één kostenverdeelsleutel, door het toekennen van een wegingsfactor per variant.

1.

Ieder van de onderstaande varianten kent zijn voor- en nadelen, bijvoorbeeld omdat de verdeelsleutel (inwoneraantal) als niet wenselijk is betiteld, omdat er te weinig verhouding bestaat tot de claim van een gemeente op ambtelijke capaciteit. In de gesprekken in 2020 is gebleken dat het hanteren van de kostenverdeelsleutel ‘Algemene Uitkering Gemeentefonds’ technisch gezien de meeste bijval heeft gekregen. Het financiële effect van deze sleutel is echter voor met name Stede Broec onoverkoombaar gebleken.

Verkende varianten

Toelichting

Financiële gevolgen*

Vast percentage

De gedachte achter een vaste procentuele verdeling van de begroting van de SED is dat er geen verschil is in hoe gemeenten worden bediend, qua workload. Daarbij in ogenschouw nemende dat de inwonersaantallen relatief en absoluut bezien dichtbij elkaar liggen.

Stede Broec: -414.000 Enkhuizen: +1.350.000 Drechterland: -936.000

(1/3, 1/3, 1/3)

2.

Algemene Uitkering Gemeentefonds

Er liggen ruim 60 maatstaven ten grondslag aan de verdeling van het gemeentefonds. Bij elkaar geven deze criteria een zo goed mogelijke indicatie van de problematiek waarmee gemeenten in hun specifieke situatie te maken hebben. Jaarlijks monitoren de fondsbeheerders (de Minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën) hoe de verdeling van het gemeentefonds zich verhoudt tot de wijze waarop de kosten van gemeenten zich ontwikkelen. In deze maatstaven wordt bijvoorbeeld gecorrigeerd voor het karakter van de gemeente (stad vs. platteland) en de sociale structuur van een gemeente.

Stede Broec: -1.505.000 Enkhuizen: +492.000 Drechterland: +1.012.000

3.

Inwoneraantal

Het aantal inwoners wordt bij sommige Gemeenschappelijke Regelingen gebruikt als grondslag voor de verdeelsleutel. De veronderstelling is dan dat dit recht doet aan de ‘claim op ambtelijke capaciteit’ en de opgaven in de samenleving: te denken valt aan GR-en op het vlak van Veiligheid en Belastingen. Het aantal inwoners is overigens ook een belangrijke verdeelmaatstaf bij de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.

Stede Broec: -1.388.000 Enkhuizen: +2.157.000 Drechterland: -769.000

4.

Begrotingstotaal

Het gecorrigeerde begrotingstotaal (o.a. gecorrigeerd voor incidentele uitgaven, opbrengsten uit grondexploitaties en toevoegingen en uitnamen uit de reserves) kan dienen als indicatie voor de opgaven in een gemeente. Bij deze maatstaf worden ook uitgaven meegenomen die gedekt worden uit inkomsten als heffingen en belastingen en leges. Bij de berekening van de financiële gevolgen van het hanteren van het begrotingstotaal als verdeelsleutel, is ervoor gekozen om te corrigeren voor de bijdrage per gemeente aan de SED.

Stede Broec: -519.000 Enkhuizen: +1.547.000 Drechterland: -1.028.000

* Een ‘-’ in deze rapportage staat voor een verhoging van de bijdrage aan de begroting SED en dus een negatief effect van de herverdeling. Een ‘+’ staat derhalve voor een verlaging van de bijdrage aan de begroting SED en dus een positief effect van de herverdeling..

7

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie (1 van 3) De Commissie van Wijzen heeft kennisgenomen van de hiervoor geschetste context. Deze context, aangevuld met de gesprekken die wij mochten voeren met sleutelspelers rondom dit vraagstuk, brengt ons alvorens tot een advies te komen tot een aantal waarnemingen. Wij delen deze waarnemingen – zonder waardeoordeel daarover te vormen – hieronder, om het advies in het juiste perspectief te kunnen plaatsen en om bij te dragen aan meer onderling begrip tussen betrokkenen en het herstel van vertrouwen tussen de sleutelspelers: 1. Ongelijke en impliciete vertreksituaties worden nu expliciet De ambtelijke fusie is tot stand gekomen op basis van doelstellingen die ‘op tafel’ lagen: kwaliteitsverbetering, kostenbeheersing, kwetsbaarheden reduceren en de kracht in de regio versterken. Tegen deze ‘4K’s’ kon je bestuurlijk niet tegen zijn: de ambtelijke fusie werd een feit. Mede met het oog op de destijds aanstaande decentralisaties in het sociaal domein en de lastige financiële situaties in enkele partnergemeenten. Er leek een congruentie in de doelen met de ambtelijke fusie tussen de drie gemeenten. Echter, ‘onder tafel’ waren de doelstellingen minder congruent, zo blijkt in retroperspectief. De ene partner zag de ambtelijke fusie destijds als een opmaat naar een bestuurlijke fusie.

De andere partner zag de ambtelijke fusie destijds juist als de redding van zijn politiek-bestuurlijke zelfstandigheid. Een essentieel verschil, zo blijkt nu. De financiële impact van de SED vormde op dat moment (2013/2014) niet de boventoon van de discussie. Immers, de verdeelsleutel op basis van ‘vrijval’ gecombineerd met een taakstelling om de eenmalige opstart- en frictiekosten terug te verdienen zorgden voor een budgettair neutrale beweging.

2. Het vraagstuk over toekomst SED verstoort de discussie over de verdeelsleutel Voornoemde doelstellingen ‘onder tafel’ beïnvloeden in het hier en nu de discussie over de ogenschijnlijk technische en overzichtelijke discussie over de verdeelsleutel. Politiek-bestuurlijk zijn beelden over elkaar ontwikkeld: ‘Enkhuizen escaleert de discussie over de verdeelsleutel in de hoop op een interventie van de provincie om te komen tot herindeling’ en ‘Stede Broec vertraagt de discussie over de verdeelsleutel in de hoop op escalatie en ontvlechting van de SED’.

De commissie heeft uitgebreid gesproken met de beide betreffende colleges en kan in beide gevallen deze beelden over elkaar ontkrachten. Hoewel er in Enkhuizen politieke wensen zijn tot herindeling op termijn, is het collegestandpunt: de bestuurskracht in tact houden, door het behouden van de SED en de toekomst van deze organisatie niet in gevaar brengen. En terwijl er in Stede Broec bij de besluitvorming tot SED een zeer krappe meerderheid was voor de vorming van de SED – en zelfs huidige collegeleden tegenstander waren van de vorming van SED – staat men bestuurlijk volledig achter het behouden van SED, het respecteren van het democratisch genomen besluit. 3. Het vraagstuk over de kwaliteit en nabijheid van dienstverlening vertroebelt de discussie De SED kende een moeilijke aanloop; de ambtelijke organisatie was niet ‘in control’ om drie zelfstandige colleges kwalitatief en kwantitatief goed te kunnen bedienen. Mede door de financiële taakstelling die aan SED werd meegegeven bij de start, om de gemaakte opstartkosten (structureel) in te verdienen. Maar ook omdat werken voor drie colleges, met uiteenlopende wensen op bijvoorbeeld het sociaal domein, niet makkelijk is. Er is de voorbije periode flink geïnvesteerd, door mensen en met middelen, in de SED. De structuur is herijkt en managementposities zijn (deels) opnieuw ingevuld.

Dat heeft een positieve draai aan de beelden over de SED gegeven. Maar nog niet iedereen is (afdoende) tevreden: de bestuurlijke collegialiteit en inhoudelijke verbinding wordt soms gemist, de nabijheid van ambtelijke ondersteuning en advisering kan nog sterker worden vormgegeven en de kwaliteit is nog niet altijd op orde.

8

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie (2 van 3) Dat geeft ruimte aan bestuurlijke gevoelens van ‘vroeger was het beter’. De discussie over de verdeelsystematiek en vooral het intreden van ‘nadeelgemeenten’ wordt vermengd met het beeld ‘we moeten meer gaan betalen, terwijl we niet geheel tevreden zijn/ niet meer krijgen’. De zuivere lijn is echter dat de verdeelsleutel gaat over het herverdelen van de bestaande ‘koek’, niet over het vergroten van deze ‘koek’. Dus: niet meer, maar anders.

5. Huidige verdeelsystematiek vraagt om vertrouwen én gunnen

4. De minder meerkosten zijn niet expliciet, maar: ‘tel uw zegeningen’

Niet voor niets is in het bedrijfsplan voor de vorming van de SED aangegeven dat in 2020 de discussie over een herijking van de percentages en/ of de systematiek gevoerd zou kunnen worden. Dit omdat we constateren dat de wereld verandert: de opgaven in de samenleving wijzigen, de ambities van colleges zijn bijgesteld en misschien wel boven alles: de spelers op het speelveld zijn gewisseld.

De gevoelens op sommige plekken van ‘vroeger was het beter’, zoals hiervoor benoemd, willen wij als Commissie graag pareren met de kanttekening en het appèl op het besef: ‘dit zouden we zelfstandig niet in volle omvang, op deze manier tegen dit kostenniveau hebben gekund’.

We zien op vele plaatsen in het land dat de huidige situatie onvergelijkbaar is geworden met de situatie van vijf/ zes jaar geleden. Ook niet vergelijkbaar met een situatie waarin een deelnemende gemeente de taken zelfstandig zou uitvoeren. De voordelen van het opheffen van kwetsbaarheden, de kwaliteitsimpulsen door investeringen in nieuwe (strategische) functies en kwalitatief hoogwaardig personeel dat je kunt aantrekken op de schaal van SED, de SED-kracht in de regio West Friesland op bepaalde dossiers en de systemen en de mate van digitalisering die wordt toegepast… het zijn effecten van de ambtelijke fusie die niet moeten worden onderschat in de huidige context. De rekening van het als gemeenten van deze omvang met een eigen ambtelijke organisatie deze taken tegen dit kwaliteitsniveau de voorbije vijf/ zes jaren zelf uitvoeren, was waarschijnlijk vele malen hoger geweest dan in de SED-omgeving. We kunnen dat niet kwantificeren, maar zijn als Commissie sterk overtuigd van het feit: ‘tel uw zegeningen met de SED én calculeer uw minder meerkosten’.

De gehanteerde percentages (verhouding ‘vrijval’ in oorspronkelijke begrotingen) en de verdeelsystematiek (lumpsum/ inputfinanciering) is de meest eenvoudige (en vaak enige) manier om een samenwerkingsverband van start te laten gaan. Eenvoudig, transparant en er ontstaan geen voor- en nadeelgemeenten bij de start. Het vergemakkelijkt de politiekbestuurlijke besluitvorming aan de voorkant aanzienlijk.

We constateren bij SED vooral dat laatste element: de spelers zijn gewisseld. De ‘founding fathers’ van de SED zijn grotendeels van het toneel verdwenen. De verhoudingen zijn veranderd. De perspectieven lopen uiteen. Het vertrouwen en het gunnen zijn afgenomen. Over het algemeen zien we bij samenwerking tussen gemeenten dat een lumpsum-financiering past bij een regio waarin het vertrouwen onderling groot is, partners elkaar wat gunnen én de toekomstperspectieven op één lijn liggen. Zo werken diverse ambtelijke fusieorganisaties ook vier, vijf jaar na de start nog met een inputfinanciering en een omslagpercentage op basis van de verhouding in historische inbreng, inwoneraantallen, programmabegrotingen of algemene uitkering. We zien ook regio’s waarin de verhoudingen of de perspectieven zijn veranderd, waardoor de samenwerking een meer zakelijk karakter heeft gekregen. Op die plaatsen in het land gaat de zakelijkheid (en het afgenomen karakter van vertrouwen en gunnen) veelal gepaard met een verrekensystematiek (deels) op basis van werkelijke kostenverrekening achteraf: een outputfinanciering. De (ambtelijke) administratieve last die daarbij hoort wordt geaccepteerd, omwille van het bestuurlijk comfort en/ of de politieke verantwoording/ uitlegbaarheid.

9

6. Zes waarnemingen ter introductie op advies van de Commissie (3 van 3) De drie gemeenten hebben in hun criteria voor de toekomstige verdeelsleutel het criterium ‘simpel’ opgenomen. Wij onderschrijven expertmatig bezien dat een verrekensystematiek op basis van outputfinanciering alles behalve simpel is en tot kostenverhogingen leidt door coördinatielast.

In de praktijk constateren we dat verrekenen achteraf (outputfinanciering) tot minimale verschillen leidt, in meerjarig perspectief bezien, ten opzichte van een situatie waarin zou zijn gewerkt met een inputfinanciering. Blijkbaar zorgt de lokale context (omvang begroting, de opgaven en ambities, het karakter van de gemeente) er in meerjarig perspectief altijd voor dat er een bepaalde ‘rem’ staat op de claim aan ambtelijke capaciteit. De uurtje-factuurtje-systematiek heeft derhalve een hoog emotioneel/ gevoelsmatig karakter (‘we betalen voor wat we krijgen én we betalen niet voor de buurgemeenten’), maar blijkt feitelijk dus nauwelijks tot andere financiële effecten te leiden op langere termijn dan een methodiek van inputfinanciering.

6. Niet doorbreken van deze discussie, verstoort bestuurlijke verhoudingen ernstig Wij constateren dat de discussie over de percentages en/ of verrekensystematiek behoorlijk is vastgelopen. Het niet doorbreken van deze discussie kan ernstige consequenties hebben: in de zin van verstoorde persoonlijke verhoudingen, politiek-bestuurlijk afbreukrisico (pers, provincie, college vs. raad, colleges onderling, verkiezingen), in de samenleving (continuïteit dienstverlening), ambtelijk (verloop, niet meer kunnen binden personeel) én financieel (frictiekosten). Hoewel wij begrip hebben voor eenieders standpunten, doen wij een fors beroep op uw bestuurlijke verantwoordelijkheid. Zonder het vraagstuk verder (technisch) te compliceren, komen wij tot een advies dat voldoet aan úw criteria: transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, eenvoudig van opzet en duurzaam.

10

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst (1 van 4) De Commissie van Wijzen komt alles overziende tot het volgende advies: 1.

Respecteer het verleden: huidige verdeelsleutel op omvang startbegroting 2015

Bij de start van de SED kenden de gemeenten ieder voor zich een ambtelijke organisatie, die in meer of mindere mate voldeed aan de lokale bestuurlijke wensen. Samenhangend met deze ambtelijke organisaties had iedere gemeente een ‘aandeel organisatiekosten/ bedrijfsvoering’ in de begroting. De SED is gestart met een begroting die de optelsom vormde van deze onderdelen in de drie individuele begrotingen: startbegroting 25.560.000 euro. De verhouding tussen deze inbreng (‘vrijval’) vormde daarmee de kostenverdeelsleutel van de SED.

Deze sleutel was de énige sleutel die de vorming van de SED mogelijk maakte. Het was de enige sleutel die ervoor zorgde dat de colleges naar hun raden konden met de vraag om de GR te mogen aangaan, vanuit een budgettair neutraal karakter. De commissie stelt: zonder deze sleutel was SED er niet geweest, in zijn huidige vorm. Hoewel de intentie van de passage in het bedrijfsplan van 2013 oprecht was om in 2020 te bezien óf herijking van de percentages, dan wel de verdeelsystematiek, mogelijk is concludeert de commissie dat er geen breed bestuurlijk draagvlak voor deze herijking bestaat. Omdat, het vertrouwen in elkaar is afgenomen, omdat de toekomstperspectieven verschillen, omdat de lokale financiële situaties een nadelig financieel effect moeilijk toestaan, omdat er geen maximale tevredenheid is over de dienstverleningen vanuit de SED. De commissie is van mening dat het nú ter discussie stellen van die sleutel op die omvang van de startbegroting van de SED leidt tot het verschuiven van de discussie uit 2013/ 2014 naar 2021. De gemeenten die nu nadeel zouden ondervinden van het ter discussie stellen van deze sleutel op die begrotingsomvang (startbegroting), zijn daarmee in 2013/ 2014 ‘gevangen’ in een construct, waarmee zij nu voor het blok staan voor herijking en het accepteren van het financieel nadeel.

De nu geldende verdeelsleutel voldoet naar mening van de commissie ook aan alle vijf de criteria die het AB heeft vastgelegd met elkaar: • Transparant: de sleutel en de startbegroting SED 2015 zijn zorgvuldig opgebouwd, berusten op de feitelijke situatie op dát moment en zijn door alle colleges en raden omarmd. • Uitlegbaar: Voorgaande redenering zien we als verdedigbaar en uitlegbaar naar alle betrokkenen. Zonder deze sleutel was er geen SED. Aanpassing leidt altijd tot nadeelgemeente(n) ten opzichte van de inbreng en verdeling van de startbegroting. • Rechtvaardig: objectief bezien achten wij de ‘vrijval’ een rechtvaardige verdeelsleutel, over de omvang van de startbegroting. De gemeenten voerden in de oorspronkelijke situatie hun taken ook uit in die verhouding ten opzichte van elkaar. De commissie ziet geen aanleiding te moeten vaststellen dat die verhouding ten opzichte van elkaar substantieel zou zijn gewijzigd. • Duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijf jaar): het blijven betrekken van het verleden, als substantiële basis in het verdelen van de begroting van de SED naar de toekomst, is naar mening van de commissie een duurzame variant. Waarbij geadviseerd wordt dit advies ook duurzaam overeen te komen: geen perspectief op een nieuwe discussie over herijking.

• Simpel (uitvoerbaar): de huidige verdeelsleutel wordt al jaren toegepast, berust op lumpsum-financiering (inputfinanciering) en is derhalve simpel in zijn uitvoering. 2. Heb oog voor de ontwikkeling sinds 2015 en de toekomst: nieuwe sleutel Adviseert de Commissie om alles bij het oude te laten? Nee, zeker niet. Voorgaand advies heeft betrekking op de oorspronkelijke verdeelsystematiek op de omvang van de startbegroting 2015 (EUR 25,6 mln.). Echter, sindsdien hebben er vele ontwikkelingen plaatsgevonden in de drie gemeenten en in de SED. 11

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst (2 van 4) Als gevolg van al deze ontwikkelingen is de SED-begroting substantieel toegenomen, ten opzichte van de startbegroting 2015. De begroting 2021 bedraagt 34.112.000 euro. Daarmee bedraagt de stijging in de totale deelnemersbijdrage in absolute zin over de periode 2015 (25,6 mln.) tot en met 2021 (34,1 mln.): EUR 8,5 mln.

3. Kom tot een ingroeimodel, om als partners het nadelige effect voor elkaar te dempen

De commissie adviseert om voor dit begrotingsdeel – de toevoeging op de startbegroting 2015 te komen tot een andere verdeelsleutel: van ‘vrijval’ in de individuele begrotingen is op dit begrotingsdeel namelijk geen sprake geweest. De individuele gemeenten hebben de taken behorende tot deze begrotingstoename nooit in eigen beheer uitgevoerd.

Hoewel de structurele financiële effecten relatief bezien overzichtelijk lijken, adviseren wij omwille van de politiek-bestuurlijke gevoeligheden en daarmee haalbaarheid van ons advies bezien om de pijn voor de nadeelgemeenten te dempen. Wij adviseren daarom een ingroeiperiode te hanteren, waarin de voordeelgemeente zijn voordeel over een bepaalde periode inzet ter compensatie van de nadeelgemeenten. Wij adviseren om deze ingroeiperiode drie jaar (evenredige ingroei per jaarschijf) te laten duren en te verwerken in de begrotingen 2022-2024.

De commissie acht voor het begrotingsdeel bovenop de omvang van de startbegroting een gecombineerde verdeelsleutel wenselijk: Wij adviseren (advies 2a) om 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de Algemene Uitkering Gemeentefonds. Er liggen ruim 60 maatstaven ten grondslag aan de verdeling van het gemeentefonds. Bij elkaar geven deze maatstaven een zo goed mogelijke indicatie van de context, opgaven en sociale structuren waarmee gemeenten in hun specifieke situatie te maken hebben. Jaarlijks monitoren de fondsbeheerders (de Minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën) hoe de verdeling van het gemeentefonds zich verhoudt tot de wijze waarop de kosten van gemeenten zich ontwikkelen. Dit impliceert ook dat jaarlijks in de begroting SED deze sleutel wordt herijkt conform de verdeling van het gemeentefonds. Wij adviseren (advies 2b) om de overige 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de verhouding in de structurele lasten in de programmabegroting, excl. bijdragen aan verbonden partijen, waaronder de bijdrage aan SED. De omvang van de programmabegroting bepaalt in belangrijke mate de opgaven en ambities in een gemeente en daarmee samenhangend de claim die een gemeente kán doen op ambtelijke capaciteit. Ook deze verhouding wordt dan jaarlijks herijkt.

Het hanteren van de door ons geadviseerde verdeelsleutels onder adviezen 1 en 2 leidt tot vooren nadeelgemeenten; sommige gemeenten gaan meer (Stede Broec, Drechterland) en sommigen gaan minder (Enkhuizen) betalen dan nu het geval is.

4. Doe ook een aantal dingen niet… De commissie hecht er waarde aan om u te adviseren over - en daarmee te behoeden voor - een aantal keuzen, die naar onze mening onwenselijk zijn en niet passend bij de door u geformuleerde vijf criteria. Criteria die wij als commissie ook onderschrijven. De commissie adviseert ten aanzien van de kostenverdeelpercentages om niet te kiezen voor een verdeelsleutel die samenhangt met inwoneraantallen. Een volledige ambtelijke fusie tussen gemeenten van nagenoeg gelijke omvang, maar met andere kenmerken (platteland vs. stad), kent geen relatie tussen inwoneraantal en gebruik van ambtelijke capaciteit in de SED. Ook een verdeelsleutel op grond van drie gelijke delen (1/3e, 1/3e, 1/3e) lijkt ‘simpel’ en te rechtvaardigen gezien de ongeveer gelijke omvang van de gemeenten, maar refereert dus primair aan de inwoneraantallen en doet geen recht aan de kenmerken en opgaven van de drie gemeenten. Ook het toepassen van deze verdeelsleutel op een onderdeel van de SED-begroting, bijvoorbeeld de bedrijfsvoering, achten wij onwenselijk. Omdat de bedrijfsvoering ook altijd verhoudingsgewijs (en niet in drie gelijke delen) ten dienste staat aan het primaire proces.

12

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst (3 van 4) Naast de kostenverdeelpercentages heeft de commissie natuurlijk in zijn afwegingen ook uitgebreid stilgestaan bij de kostenverdeelsystematiek. In de kern was daarbij onze afweging: volledige inputfinanciering (lumpsum, zoals nu toegepast), volledige outputfinanciering (‘uurtjefactuurtje’) óf een combinatie van beiden (basis- en pluspakket).

Landelijk zien wij bij ambtelijke fusies die meer dan vier jaar onderweg zijn, die volwassen beginnen te worden en waarbij de spelers op het speelveld zijn veranderd, een beeld ontstaan van meer zakelijke relaties tussen de partnergemeenten. Met de daarbij behorende financieringssystematiek van een gedeeltelijke outputfinanciering: verrekening op basis van werkelijk gebruik. Deze systematiek helpt op sommige plaatsen om de beelden van ‘betalen voor elkaar’ weg te nemen, om totale de vaste lasten (de totale koek) te reduceren en de lokale speelruimte te vergroten (maatwerkpakket). Wij hebben vanuit dat perspectief ook kritisch naar de begrotingsopbouw van de SED gekeken. En zien daarbinnen dat niet op alle taakvelden in de SED sprake is van een ‘level playing field’: niet alle taken worden door de drie gemeenten afgenomen (zwembad, groenvoorziening) en niet alle taken die wél door drie gemeenten worden afgenomen worden afgenomen in de verhouding zoals de verdeelsleutel suggereert (Boa’s, ruimtelijke projecten). Je zou het pleidooi kunnen houden om dergelijke kostensoorten af te zonderen binnen de begroting van de SED (als pluspakket te typeren) en daarover het profijtbeginsel af te spreken: wie van de ambtelijke inspanning profijt heeft, betaalt hiervoor.

En toch, ondanks de landelijke tendens (waarbij we de zakelijke verhoudingen soms zien doorslaan, een basis zien vormen voor het steeds verder afbrokkelen van het vertrouwen en zelf tot ontvlechting van de samenwerking kan leiden) én ondanks dat er geen volledig level playing field binnen de SED bestaat… adviseert de commissie de drie gemeenten de kostenverdeelsystematiek van een volledige inputfinanciering te blijven hanteren.

De beweging naar een gedeeltelijke vorm van outputfinanciering zien wij als bestuurlijk zwaktebod, zeker gezien de enerzijds (beperkte) financiële verschillen waarover in dat geval wordt gesproken (ten opzichte van inputfinanciering) en anderzijds de administratieve last die daarmee gepaard gaat. De commissie beschouwt de introductie van een dergelijke systematiek als een ambtelijke oplossing voor een bestuurlijk probleem. Reeds in hoofdstuk 6 (waarneming 5) hebben wij onze reflecties op een dergelijke systematiek gegeven, die wij op deze plaats niet zullen herhalen en ook niet bijstellen nadat we een tandje dieper naar de begroting van de SED hebben gekeken. Wij adviseren derhalve om niet over te gaan tot een (gedeeltelijke) ‘uurtje-factuurtjesystematiek’. Een dergelijke systematiek zorgt voor een forse administratieve last, legt daarmee een capaciteitsclaim op de SED, geeft veelal ook een schijnzekerheid (afhankelijk van op welke gemeente 450 medewerkers hun uren schrijven) én bovenal bevestigt het het afnemende vertrouwen tussen de partnergemeenten.

Sterker nog: de commissie ziet het introduceren van een vorm van outputfinanciering als potentieel bedreigend voor de toekomst van de SED: een bron van continue toekomstige discussies en het zet de deur open naar het steeds verder vergroten van het pluspakket, waarmee de samenhang, het gunnen en het vertrouwen steeds verder afbrokkelt. 5. Herijk verdeelsleutel op basis van voorgaande adviezen én maak afspraken over toekomst Wij zijn van mening dat de discussie over de verdeelsleutel geïsoleerd moeten worden. Daarop is ons advies gevraagd en geënt en dát vraagt op korte termijn om duidelijkheid naar de medewerkers, naar de politiek en naar derden als de provincie. Echter, wij zijn niet blind voor hetgeen speelt rondom deze discussie. Daarvoor zijn de geluiden die ons hebben bereikt te sterk. Wij adviseren daarom ook om aan het besluit over de herijking van de verdeelsleutel het besluit te koppelen om in 2022 (na de verkiezingen) met elkaar het gesprek aan te gaan over de toekomst van de SED. Niet om de SED te ontmantelen of te laten opgaan in een bestuurlijke herindeling, maar om tot aanscherping van het concept te komen.

13

7. Advies: herijking, met respect voor het verleden én de toekomst (4 van 4) Daarbij komen vragen aan de orde, zoals: hoe kan bestuurlijk tot nóg meer verbinding worden gekomen op de inhoudelijke agenda, bijvoorbeeld op het sociaal domein? Hoe kan ‘bestuurlijke nabijheid’ beter worden ingericht qua ambtelijke advisering en ondersteuning? Wat verstaan we onder couleur locale en hoe doen we daar recht aan, zonder standaardisatie en harmonisatie van dienstverlening geweld aan te doen? Hoe kunnen we elkaar helpen en ondersteunen bij lokale complexe vraagstukken op inhoud en/ of financiën. Antwoorden op deze vragen zijn niet direct van invloed op de kostenverdeelsleutel, maar kunnen wel zorgen voor meer onderling bestuurlijk begrip, meer bestuurlijke verbinding, meer waardering voor de dienstverlening vanuit SED door het creëren van een groter bestuurlijk comfort en uiteindelijk tot meer vertrouwen én draagvlak voor de omvang van de SED-begroting en de verdeling daarvan. Daar waar de discussie tot (kleine) structuuraanpassingen zal leiden, zullen de kosten daarop worden aangepast (de omvang van de koek), maar blijven de verdeelprincipes overeind, zo luidt ons advies.

14

8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente (1 van 2) Voorgaande adviezen leiden tot het volgende (indicatieve) beeld inzake de financiële impact van de herverdeling van de SED-begroting op de bijdragen per gemeente: Huidige situatie: verhouding vrijval toegepast op totale begroting Gemeente Stede Broec

Kostenverdeel-%

Bijdrage begroting 2021

32,12%

10.957.000

Enkhuizen

37,29%

12.720.000

Drechterland

30,59%

10.434.000

Totaal

100%

34.112.000

Advies 1: verhouding vrijval toegepast op omvang startbegroting SED

Advies 2a: verhouding Gemeentefonds toegepast op 50% van omvang begroting boven startbegroting SED Gemeente

Kostenverdeel-% (Gemeentefonds)

Bijdrage omvang startbegroting 2015

Stede Broec

36,53%

1.562.000

Enkhuizen

35,85%

1.533.000

Drechterland

27,62%

1.181.000

Totaal

100%

4.276.000

Advies 2b: verhouding Programmabegroting toegepast op 50% van omvang begroting boven startbegroting SED Gemeente

Kostenverdeel-% (Programmabegroting)

Bijdrage omvang startbegroting 2015

Gemeente

Kostenverdeel-% (‘vrijval’)

Bijdrage omvang startbegroting 2015

Stede Broec

33,80%

1.445.000

Stede Broec

32,12%

8.210.000

Enkhuizen

32,50%

1.390.000

Enkhuizen

37,29%

9.531.000

Drechterland

33,70%

1.441.000

Drechterland

30,59%

7.819.000

Totaal

100%

4.276.000

Totaal

100%

25.560.000

15

8. Advies: het (indicatieve) financiële effect per gemeente (2 van 2) Verschillen tussen huidige bijdragen en toekomstige bijdrage

Nog enkele slotopmerkingen bij financieel effect:

Bedragen in EUR

Stede Broec

Enkhuizen

Drechterland

Huidige bijdrage aan SED

10.957.000

12.720.000

10.434.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 1

8.210.000

9.531.000

7.819.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 2a

1.562.000

1.533.000

1.181.000

Nieuwe bijdrage aan SED, advies 2b

1.445.000

1.390.000

1.441.000

Nieuwe bijdrage aan SED (totaal)

11.217.000

12.454.000

10.441.000

Huidige minus nieuwe bijdrage

-260.000

266.000

-7.000

• Voornoemde financiële effecten zijn geprojecteerd op de begrotingsomvang 2021. De nieuwe verdeelsystematiek gaat in per begroting 2022, waardoor een ander beeld in absolute zin zal ontstaan. • Het financiële effect wordt over drie begrotingsjaren uitgesmeerd, dus het voornoemde financiële effect treedt structureel in zijn volle omvang in per begroting 2024. • Verhoudingsgewijs zal het begrotingsdeel ‘bovenop startbegroting SED’ de komende jaren toenemen, waardoor de invloed van dat begrotingsdeel steeds groter wordt en dus de verhouding Algemene Uitkering Gemeentefonds en Begrotingstotalen steeds dominanter in de kostenverdeling SED. • De verdeelpercentages rondom Algemene Uitkering Gemeentefonds en Begrotingstotalen worden jaarlijks herijkt en toegepast op de verdeling van de SED begroting. De verdeelpercentages ‘vrijval’ toegepast op de omvang van de startbegroting worden per begrotingsjaar 2021 bevroren naar de toekomst toe. • Gemeenten zijn zich hierbij bewust van de aanstaande herverdeling van het Gemeentefonds en accepteren de daaruit voortkomende financiële effecten op de bijdrage aan de begroting SED. De systematiek wordt dus als leidend principe beschouwd, het financiële effect is daarvan het uitvloeisel.

16

9. Enkele slotoverwegingen van de Commissie: ‘sense of urgency’ Als Commissie van Wijzen hebben wij veel meningen en gevoelens over het proces en over elkaar als gemeenten ontmoet in de openhartige gesprekken die wij mochten voeren. Natuurlijk concentreert het vraagstuk waarvoor u als bestuurders ons gesteld heeft zich op de feiten, de techniek. Echter, wij vinden het ook onze verantwoordelijkheid om u naast de feiten ook de volgende wijze raden mee te geven als het gaat om de randvoorwaardelijke sfeer. Wij wijzen u expliciet op uw bestuurlijke verantwoordelijkheid dit vraagstuk met elkaar op korte termijn te beslechten. Alleen door het in acht nemen van de volgende wijze raden kan samen worden gekomen tot een duurzame én gedragen besluitvorming op de voorgestelde oplossingsrichting: a. Erken het vertrekpunt in het verleden en bespreek gezamenlijk de toekomst Een ambtelijke samenwerking wordt soms ingericht als oplossing voor een politiek-bestuurlijk probleem; het water staat de ‘bestuurlijke zelfstandigheid’ aan de lippen, een volledige ambtelijke krachtenbundeling biedt de oplossing. Ook in het geval van de SED zien wij in retroperspectief dit verschijnsel, waarbij de ambtelijke fusie verschillende belangen diende: een partnergemeente zag de SED als opmaat naar een herindeling, de andere partner zag het als redding van de zelfstandigheid en als duurzaam concept.

Het is belangrijk om dat verleden te onderkennen met elkaar en van daaruit een bestuurlijke visie te ontwikkelen op de toekomst. b. Houd elkaar politiek-bestuurlijk vast op de inhoud; daar ligt de échte opgave Een volledige ambtelijke krachtenbundeling als de SED kán niet zonder politiek-bestuurlijke verbinding tussen de partnergemeenten. Daarvoor is de samenwerking te intens en te zeer afhankelijk van een (grotendeels) gelijke koers van de drie gemeenten. Alleen dan blijft het werkbaar met elkaar, alleen dan ontstaat er ook een stabiele ambtelijke organisatie. Verbinding tussen de gemeenten op de strategische/ inhoudelijke agenda zorgt voor een bestuurlijke focus op de juiste dingen. Niet gericht op de (kosten van de) uitvoering, maar op de opgaven (en kosten daarvan) in de samenleving. De verbinding zal de gemeenten ook (blijvend) helpen in hun positionering binnen de regio West Friesland.

c. Besef en accepteer: de traagste bepaalt het tempo en de meest kleurloze de kleur Een ambtelijke fusie in de vorm van een GR is een ‘zware verbinding’ tussen, in dit geval, drie gemeenten. Er zijn veel mensen en financiële middelen en systemen verbonden met de gekozen vorm. Daarom is aan de voorkant ook stevig nagedacht over deze vorm; de partnergemeenten én de sleutelspelers van dat moment zijn niet over één nacht ijs gegaan bij de keuze voor dit construct. Beseft moet daarbij worden dat er verschillende belangen en standpunten binnen de samenwerking kunnen optreden: andere beelden tussen de partners over ontwikkeltempo van de organisatie, de financiële impulsen of besparingen en de te hanteren werkwijzen en systemen kunnen daarbij aanleiding vormen voor discussie. Daarbij geldt over het algemeen: ‘de traagste bepaalt het tempo, de meest kleurloze de kleur’. d. Vastlopen discussie over verdeelsleutel is geen opmaat naar gedwongen herindeling Ons beeld is dat de onderhavige discussie over de verdeelsleutel in geen geval kan leiden tot een gedwongen herindeling. Een provinciale herindelingsprocedure, waarbij tegen de wil van gemeenten tot bestuurlijke fusie wordt gekomen, is namelijk niet in lijn met het vigerende landelijke beleidskader (‘van onderop’) en het Noord-Hollandse provinciale herindelingsbeleid.

Wel staat het iedere gemeente altijd vrij om naar herindelingspartners te zoeken binnen of buiten de SED-constructie. Wij adviseren ook in dat geval met respect om te gaan met de ambtelijke integratie SED. De provincie heeft vanuit haar toezichthoudende rol interesse getoond in de discussie over de verdeelsleutel en hierover het volgende aangegeven: “Mochten hierbij problemen dreigen te ontstaan, dan worden wij daarvan zo spoedig mogelijk door u op de hoogte gesteld.” e. Het ontvlechten van een ambtelijke fusie geeft grote schade: neem verantwoordelijkheid Ontvlechting van een ambtelijke fusie zou op verschillende terreinen grote schade met zich meebrengen voor de gemeenten: politiek-bestuurlijke imagoschade én financiële schade (frictie- en desintegratiekosten). Ontvlechting zal ook leiden tot grote interne gerichtheid, daar waar externe opgaven om aandacht vragen. Tevens zijn er ruim 400 medewerkers in de SEDorganisatie werkzaam die ‘recht hebben’ op rust, duidelijkheid en stabiliteit, zeker in een onrustige arbeidsmarkt als waarin we (mogelijk komen te) verkeren als gevolg van corona.

17

18