14A De crisis voorbij

3.3.2 Richtsnoer vanwege verschillen tussen lidstaten Om meer richting te geven aan wat een menswaardige opvang inhoudt, heeft het European Union Agency for Asylum (EUAA) een richtsnoer uitgevaardigd met normen en indicatoren voor de opvangvoorzieningen, die de minimumnormen van de opvangrichtlijn nader invullen.43 De doelstelling is tweeledig: enerzijds het ondersteunen van de lidstaten bij het uitvoeren van de kernbepalingen van de opvangrichtlijn. Anderzijds het garanderen van een toereikende levensstandaard voor alle asielzoekers, waaronder ook personen met bijzondere opvangbehoeften. Aan de richtsnoer van het EUAA wordt in de praktijk groot gewicht toegekend. Zo worden deze normen gebruikt door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) en door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EVRM) bij het beoordelen of een lidstaat voldoet aan de minimumnormen van opvang van asielzoekers. Op nationaal niveau zijn de normen van de opvangrichtlijn geïmplementeerd in de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva).44 Het door de overheid gemaakte onderscheid tussen reguliere opvang en (crisis)noodopvang bestaat op grond van mensen- en kinderrechten en de daaruit voortvloeiende opvangrichtlijn niet. Onderstaande minimumnormen gelden voor alle soorten opvang en dus ook voor de crisisnoodopvang. Er geldt één uitzondering.45

37 Artikel 22 IVRK. 38 Artikel 4 IVRK. 39 Artikel 2 IVRK en artikel 6 IVRK. 40 Artikelen 17, 18 en 19 Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking). In de zaak VL oordeelde het HvJ EU dat de Opvangrichtlijn al van toepassing is vanaf het moment dat de wens om asiel te willen aanvragen wordt geuit en niet pas vanaf het moment dat het asielverzoek is geregistreerd of formeel is ingediend: HvJ EU, Ministerio Fiscal / VL, C-36/20 PPU, 25 juni 2020, paras. 89, 94. 41 Considerans 11 opvangrichtlijn. 42 Considerans 9 van de Opvangrichtlijn. Deze volgen uit het Kinderrechtenverdrag (artikel 3 en artikel 10) en het Europese mensenrechtenverdrag (artikel 8). 43 Guidance-on-Reception-Conditions-NL.pdf (europa.eu) 44 Voor zover de normen uit de Opvangrichtlijn niet of onjuist zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving kunnen asielzoekers een direct beroep op deze normen uit de Opvangrichtlijn doen. 45 Zie artikel 1g Opvangrichtlijn.

De crisis voorbij

23

kinderombudsman

3.4

nationale ombudsman

Mensen- en- kinderrechten in crisisnoodopvang

Mensen- en kinderrechten ten aanzien van de opvang van asielzoekers zien voor een deel op de specifieke context van deze groep mensen in een bijzonder kwetsbare positie. Voor een ander deel zijn de rechten intrinsiek verbonden aan het mens-zijn, volwassene of kind. De algemene beginselen van mensenrechtenverdragen en het kinderrechtenverdrag lopen grotendeels parallel aan elkaar. In het Kinderrechtenverdrag komen de beginselen terug in vier kernrechten die in dit verdrag centraal staan: artikelen 2 (het recht op gelijke behandeling), 3 (het belang van kinderen staat voorop in alle beslissingen die impact hebben op het leven van kinderen), 6 (het recht op leven en ontwikkeling) en 12 (recht op participatie). Deze vier rechten moeten in onderlinge samenhang worden gezien en alle andere kinderrechten moeten aan de hand van deze onderling samenhangende kinderrechten worden geïnterpreteerd. Dit toetsingskader ten aanzien van de mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen begint dan ook met deze algemene beginselen. In de navolgende stukken worden de algemene en specifieke verplichtingen nader uiteengezet en wordt ingegaan op een aantal rechten die specifiek zien op kinderen.

3.4.1 Algemene beginselen in mensenrechten en kinderrechten Het belangrijkste mensenrechtelijke beginsel is waardigheid. Waardigheid is, samen met bescherming tegen de macht van de overheid, het doel van alle mensenrechten en kinderrechten. Mensen moeten een waardig en een zo veilig mogelijk leven kunnen leiden waarin zij goed en veilig kunnen leven. Het beginsel waardigheid krijgt invulling door de overige mensenrechtelijke beginselen die zijn vastgelegd als rechten in alle mensenrechtenverdragen. Het gaat om het recht niet te worden gediscrimineerd, het recht op autonomie en zelfbeschikking, op betekenisvolle participatie én het recht op rechtsbescherming. Voor kinderen betekent dit dat zij zo goed mogelijk kunnen opgroeien en zich kunnen ontwikkelen. Kinderrechten moeten daarom bezien worden als een alomvattend (holistisch) geheel die in zijn totaliteit ziet op een optimale ontwikkeling. Hierbij moet rekening gehouden worden met de kwaliteit van de leefomgeving van kinderen in meest brede zin*46 *Non-discriminatie Volwassenen en kinderen moeten gelijke toegang hebben tot rechten, ongeacht hun specifieke persoonskenmerken of situatie. Het non-discriminatiebeginsel biedt daarmee bescherming aan groepen mensen die vanwege hun persoonskenmerken of hun situatie tot een kwetsbare of gemarginaliseerde groep behoren.

*Autonomie en zelfbeschikking Volwassenen en kinderen mogen zelf beslissen over hun leven en de inrichting daarvan. In plaats van beslissingen óver hen te nemen, moeten mensen de instrumenten of ruimte krijgen om zelf beslissingen te nemen. De overheid mag zich slechts onder zeer strenge voorwaarden mengen in de levens van mensen. Het recht op autonomie en zelfbeschikking is dan ook verankerd in andere rechten, zoals het recht op privacy, het recht op gezinsbehoud en het recht op vrijheid van godsdienst. Bij kinderrechten gelden daarnaast specifieke rechten die zien op het ontwikkelen van autonomie en zelfbeschikking, zoals het recht op onderwijs en op gezondheidszorg. *Betekenisvolle participatie Mensen hebben het recht om mee te praten over en invloed te hebben op maatregelen die impact hebben op hun leven. Kinderen moeten ook de mogelijkheid krijgen om hun visie te 46 Zie bijvoorbeeld het belang van het kind en de voorwaarden voor ontwikkeling, in: Kalverboer, M. & Zijlstra, E. (2006). Kinderen uit asielzoekersgezinnen. Het belang van het kind in het Vreemdelingenrecht, Amsterdam: SWP Uitgeverij.

De crisis voorbij

24

kinderombudsman

nationale ombudsman

geven over besluiten die impact hebben op hun leven. Dit recht is intrinsiek verbonden met autonomie en zelfbeschikking en met non-discriminatie. *Rechtsbescherming Zonder rechtsbescherming hebben mensenrechten weinig betekenis. Rechtsbescherming is méér dan alleen de toegang tot een effectief rechtsmiddel, wanneer mensen vermoeden dat hun rechten niet verwezenlijkt worden en/of als hun rechten geschonden worden. Rechtsbescherming betekent ook dat mensen weten wat hun rechten zijn. Zij hebben daarom ook recht op toegankelijke informatie over hun rechten en moeten informatie hebben over waar zij heen kunnen als het vermoeden bestaat dat een recht geschonden en/of niet verwezenlijkt is.

3.4.2 Algemene verplichtingen in mensen- en kinderrechtenverdragen De mensenrechtelijke beginselen vinden hun weerslag in verschillende mensenrechten(verdragen) op zowel internationaal en Europees niveau als in de Nederlandse grondwet. Voor kinderen geldt dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft de rechten van kinderen te waarborgen én zorg te dragen als ouders zelf de rechten van hun kinderen niet kunnen waarborgen.47 Rechten in het Kinderrechtenverdrag zijn specifiek ingericht op de belangen en ontwikkeling van kinderen en krijgen voorrang boven de rechten uit andere verdragen wanneer het kinderen betreft. Voor onderstaande verplichtingen wordt daarom expliciet stilgestaan bij de relevante artikelen uit het Kinderrechtenverdrag. *Non-discriminatie Alle asielzoekers krijgen zonder onderscheid gelijke toegang tot opvangvoorzieningen. Dit geldt ook voor kinderen.48 Deze verplichting is een rechtstreekse vertaling van het algemene mensrechtelijke en kinderrechtelijke beginsel ten aanzien van non-discriminatie. *Menswaardige levensstandaard Op het moment dat asielzoekers een asielverzoek indienen, is de overheid verplicht om voor huisvesting, kleding, voedsel en een dagvergoeding te zorgen.49 Met betrekking tot de kwaliteit van de opvangvoorzieningen heeft het HvJ EU bepaald dat een asielzoeker altijd behandeld moet worden conform de minimumnormen van de opvangrichtlijn.

Hij mag niet in een situatie worden gebracht waarin hij niet meer kan voorzien in basale levensbehoefte zoals eten, kleding en huisvesting.50 Ook kinderen hebben recht op een adequate levensstandaard.51 *Rekening houden met bijzondere behoeften Er moet rekening worden gehouden met bijzondere opvangbehoeften.52 Zo moet rekening worden gehouden met factoren als gender, genderidentiteit en seksuele geaardheid. Dit betekent dat de overheid verplicht is bij het begin van de opvang een screening af

47 Artikel 4 en artikel 5 IVRK. 48 Op grond van artikel 2 IVRK. 49 Artikel 17, lid 2 Opvangrichtlijn. 50 HvJ EU 12 november 2019, C233/18, ECLI:EU:C:2019:956 (Haqbin), r.o. 46. 51 Dit is verankerd in artikel 27 IVRK dat ziet op het recht op basale levensbehoeften zoals huisvesting, voeding, drinken en kleding. 52 De reikwijdte van de definitie van ‘bijzondere behoeften’ mag volgens de richtsnoer niet worden beperkt tot de categorieën van asielzoekers die zijn opgenomen in de niet-limitatieve opsomming, maar moet elke asielzoeker omvatten waarvan blijkt dat hij bijzondere opvangbehoeften heeft ongeacht de aard daarvan. Zie artikel 21 van de opvangrichtlijn: Minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen, slachtoffers van mensenhandel, personen met ernstige ziekten, personen met mentale stoornissen en personen die folteringen hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld zijn blootgesteld, zoals slachtoffers van vrouwelijke genitale verminking.

De crisis voorbij

25

kinderombudsman

nationale ombudsman

te nemen om te beoordelen of er sprake is van specifieke opvangbehoeften ten aanzien van menswaardige levensstandaard, huisvesting, gezondheidszorg en voedsel, kleding, hygiëne en dagvergoeding. Specifiek voor kinderen geldt dat de overheid ervoor moet zorgen dat zij een levensstandaard hebben die past bij hun fysieke, geestelijke, spirituele, morele en sociale ontwikkeling. Hun recht op ontwikkeling is vastgelegd in het kinderrechtenverdrag.53 *Transparantie en verantwoording De regels over opvangvoorzieningen moeten helder en eerlijk zijn en volgens transparante en eerlijke besluitvormingsprocedures worden vastgesteld. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de overheid, ook als de uitvoering van de opvang bij een andere partij ligt.54 Dit betekent dat deze informatie toegankelijk en beschikbaar moet zijn, ook voor kinderen.55 *Participatie Asielzoekers hebben het recht te participeren.56 Dit geldt voor alle asielzoekers, inclusief de kinderen57 en ten aanzien van alle opvangvoorzieningen. Participatie van bewoners van huisvestingsvoorzieningen kan plaatsvinden via een adviesraad die wordt betrokken bij bepaalde huisvestingsaspecten, zoals de samenstelling van maaltijden of de activiteitenagenda.

Nationaalrechtelijk zijn bovenstaande minimumnormen uitgewerkt in artikel 3 lid 1 Rva, waarin staat dat het COA moet zorgen voor de centrale opvang van asielzoekers, door erin te voorzien dat opvang wordt geboden in een opvangvoorziening.58 Ook zorgt het COA ervoor dat de asielzoeker bescherming van zijn gezinsleven krijgt.

3.4.3 Specifieke verplichtingen in mensen- en kinderrechtenverdragen Naast de algemene beginselen en verplichtingen volgen uit de verschillende verdragen ook specifieke verplichtingen ten aanzien van de opvang van asielzoekers en vluchtelingen. Deze verplichtingen gaan onder andere nader in op de huisvesting en zorg en begeleiding van asielzoekers. Zoals eerder aangegeven geldt hierbij voor kinderrechten dat deze in samenhang met elkaar bezien moeten worden. Alle rechten betreffen immers de kansen voor kinderen om zich ten volle te ontplooien en ontwikkelen. *Huisvesting Huisvesting van asielzoekers kan plaatsvinden in specifiek aangewezen ruimten die gebruikt worden asielzoekers te huisvesten gedurende de behandeling van een asielverzoek en die een toereikend huisvestingsniveau bieden.59 Hierbij moet ook rekening worden gehouden met gender- en leeftijdsspecifieke problemen en met de situatie van personen in extra kwetsbare situaties in opvangcentra.60 Asielzoekers mogen alleen worden overgeplaatst wanneer dit noodzakelijk is.61 Slaapkamers in voorzieningen voor collectieve huisvesting moeten voldoende ruimte bieden. Onder slaapkamer wordt

53 Artikel 6 IVRK. Daaraan verbonden is ook het recht op onderwijs (artikel 28 IVRK), het recht op gezondheid en gezondheidszorg (artikel 24 IVRK) en het recht op vrije tijd (artikel 31 IVRK). 54 Zoals een non-governmental organization (ngo) of private partij. 55 Artikel 17 IVRK. 56 Artikel 18 lig 8 Opvangrichtlijn. 57 Artikel 12 en 13 IVRK. 58 Artikel 9 Rva geeft een omschrijving van wat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval omvat, zoals onderdak in een opvangvoorziening, een wekelijkse financiële toelage ten behoeve van voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven, dekking van kosten van medische verstrekkingen, educatieve en recreatieve activiteiten en betaling van buitengewone kosten. 59 Dit kunnen particuliere huizen, appartementen, hotels of andere voor de huisvesting van asielzoekers aangepaste ruimten zijn, zie artikel 18 lid 2 Opvangrichtlijn. 60 Idem, lid 3. 61 Idem, lid 6.

De crisis voorbij

26

kinderombudsman

nationale ombudsman

verstaan: een afzonderlijke kamer bestaande uit vier muren en een deur die kan worden afgesloten, een raam dat kan worden geopend en een plafond. Elke asielzoeker moet over minimaal 4 m slaapruimte beschikken.62 In voorzieningen voor collectieve huisvesting moeten ook maatregelen genomen ter bescherming van de privacy en de voorziening moet voldoende zijn gemeubileerd.63 Elke slaapkamer is ten minste voorzien van één eenpersoonsbed per persoon en één kast per persoon of gezin, groot genoeg voor het opbergen van de persoonlijke bezittingen zoals kleding, medicijnen of documenten. Dit vereiste is geïmplementeerd in artikel 9 lid 1 sub a Rva, maar raakt ook aan het recht op privacy voor kinderen.64 *Gezondheidszorg De overheid moet ervoor zorgen dat asielzoekers medische zorg ontvangen.65 Onder de nodige zorg vallen ten minste spoedeisende behandelingen en essentiële behandeling van ziekten en ernstige mentale stoornissen. Ook moet de overheid de noodzakelijke medische of andere zorg verstrekken aan asielzoekers met bijzondere opvangbehoeften. Hieronder valt passende geestelijke gezondheidszorg als dit nodig is. Kinderen hebben hetzelfde recht op (geestelijke) gezondheidszorg.

66 *Voedsel, kleding, hygiëne en dagvergoeding Voedsel en kleding moeten in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen worden verstrekt of in een combinatie van deze drie.67 Asielzoekers hebben toegang tot voldoende en geschikt voedsel, dag en nacht toegang tot drinkwater, toegang tot voldoende en geschikte producten voor intieme hygiëne en een toereikende dagvergoeding.68 *Informatieverstrekking sielzoekers hebben recht op informatie over de opvangvoorzieningen in een taal die zij begrijpen. Om te voorkomen dat asielzoekers bij de intake overspoeld worden met informatie, moet die informatie pas worden verstrekt wanneer deze relevant is. De asielzoekers moeten wel binnen 15 dagen geïnformeerd zijn.69 De lidstaten worden aangemoedigd om op nationaal niveau een tijdschema vast te stellen waarin is aangegeven welk soort informatie op welk tijdstip wordt verstrekt. *Recht op begeleiding Vanuit de algemene verplichting van de overheid om het bestaansminimum voor asielzoekers te garanderen en hun lichamelijke en geestelijke gezondheid te beschermen, moet de overheid adequate ondersteuningsmaatregelen voor asielzoekers treffen, bijvoorbeeld in een vorm van begeleiding. Onder deze begeleiding valt een breed scala aan mogelijkheden: van het wegwijs maken in overheidsdiensten tot interculturele bemiddeling, culturele oriëntatie en conflictoplossing.

Begeleiding kan ook bestaan uit het *geven van advies over hoe een bepaalde situatie het best kan worden aangepakt en het verstrekken van adviezen voor de periode na de procedure. Verder helpt begeleiding bij het identificeren van bijzondere behoeften van asielzoekers. 62 Norm 5. 63 Norm 6 en 7. 64 Artikel 16 IVRK. Zie ook uitspraak van het Hof december 2022, zie ECLI:NL:GHDHA:2022:2429 65 Artikel 19, lid 1 en 2 Opvangrichtlijn. 66 Artikel 24 IVRK. 67 Artikel 2 Opvangrichtlijn. 68 In artikel 9 lid 1(b) Rva is voorgeschreven dat een wekelijkse financiële toelage voor voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven onderdeel is van de opvang. Overigens geldt voor asielzoekers van wie de asielaanvraag in het aanmeldcentrum in Ter Apel wordt behandeld, dat zij alleen een wekelijkse financiële toelage voor voedsel ontvangen indien in de opvangvoorziening kookvoorzieningen aanwezig zijn om het eigen eten zelf te verzorgen (artikel 9 leden 5 en 6 Rva). 69 Artikel 5 Opvangrichtlijn.

De crisis voorbij

27

kinderombudsman

nationale ombudsman

3.4.4 Verplichtingen specifiek ten aanzien van kinderen Binnen het brede perspectief op de ontwikkeling van kinderen, is vanuit het Kinderrechtenverdrag nog een aantal verplichtingen van de overheid, dat zich niet zo eenduidig laat relateren aan de mensenrechtelijke verplichtingen. Uit het Kinderrechtenverdrag volgt dat vluchtelingkinderen extra bescherming krijgen, zodat hun ontwikkeling en waardigheid beschermd worden.70 Daarnaast hebben kinderen recht op extra bescherming als zij geen gezin hebben, of in het geval van asielzoekers, als zij zonder gezin asiel aanvragen.71 Dit is het geval bij de groep amv’ers. Tot slot is het recht op behoud van eigen cultuur vastgelegd.72

3.5

Resumerend

In dit hoofdstuk is uiteengezet aan welke mensen- en kinderrechten de asielopvang in Nederland moet voldoen om te spreken over een menswaardige asielopvang. In het volgende hoofdstuk wordt dit mensen- en kinderrechtenkader gebruikt om vast te stellen waar de knelpunten zitten in de manier waarop de asielopvang, in de vorm van crisisnoodopvang, op dit moment is vormgegeven. Hierbij wordt duidelijk hoe bovenstaande rechten concreet in het dagelijks leven van volwassenen en kinderen vorm (zouden moeten) krijgen.

70 Artikel 22 IVRK. 71 Artikel 20 IVRK. 72 Artikel 37 IVRK.

De crisis voorbij

28

kinderombudsman

4

nationale ombudsman

Mensen- en kinderrechten onder druk in de crisisnoodopvang Hassan (17): “Ik ben samen met mijn oudere broer Ahmed negen maanden geleden naar Nederland gekomen. We hebben hier toen asiel aangevraagd. Ik heb al op verschillende plekken in Nederland gewoond. Allemaal in crisisnoodopvanglocaties. Ik heb onder meer op een boot en in een sporthal gewoond. Ik heb nog steeds geen eerste gesprek gehad bij de Immigratie en Naturalisatiedienst. Dat frustreert me. Ik vind dat het allemaal heel lang duurt. Mijn broer en ik zijn bang dat ze ons zijn vergeten. Ik heb een voogd, maar die zie ik niet zo vaak. Ongeveer eens per drie of vier weken. Zij kan ook niet zoveel voor mij doen in mijn asielaanvraag. Ik moet rustig op mijn beurt wachten, zegt ze. Maar dat is heel moeilijk. Ik weet helemaal niet wat me te wachten staat of hoe lang ik hier kan blijven. Weet je wat ook raar is? Mensen die later dan ik hier op de opvang zijn gekomen, mogen eerder dan ik naar een gewoon azc. Dat snap ik niet. Ik ga iedere dag naar school, samen met andere vluchtelingenkinderen. Veel vrienden heb ik niet. Hier op de crisisnoodopvanglocatie zitten eigenlijk alleen maar oudere mensen. Naschoolse activiteiten zijn er bijna niet. Ik mis mijn ouders en voel me best eenzaam. Gelukkig zorgt mijn broer goed voor me, maar hij wil graag werken.

Dat kan niet, want hij moet wachten op een Burgerservicenummer (BSN) hij mag nu zelfs geen vrijwilligerswerk doen. Terwijl hij dat graag zou willen. Van het niks doen in deze uitzichtloze situatie, wordt hij depressief.”

4.1

Inleiding

Crisisnoodopvanglocaties zijn in de zomer van 2022 onder enorme tijdsdruk door veiligheidsregio’s en gemeenten gerealiseerd. Ze zijn bedoeld ter ontlasting van de reguliere asielopvang en hebben in principe een tijdelijk karakter. Inmiddels verblijven duizenden mensen, volwassenen en kinderen, al bijna een jaar op verschillende crisisnoodopvanglocaties onder omstandigheden die de ombudsmannen (en vele organisaties met hen) grote zorgen baren. In hoeverre kan dan worden gesproken van een menswaardige en kindvriendelijke opvang?

4.2

Mensen- en kinderrechten in drie thema’s

Waardigheid is het meest essentiële mensenrechtelijke beginsel. Hieraan zijn andere mensenrechtelijke beginselen en verplichtingen gekoppeld. In dezelfde lijn geldt voor kinderrechten dat voor het ontwikkelingsperspectief van kinderen, alle in het kinderrechtenverdrag opgenomen verplichtingen geïnterpreteerd moeten worden. In de volgende drie paragrafen beschrijven de ombudsmannen een aantal geconstateerde knelpunten in relatie tot mensenen kinderrechtelijke verplichtingen. Deze verplichtingen zijn geclusterd rondom drie thema’s. Een vierde paragraaf gaat daarnaast nog in op de specifieke belevingswereld van kinderen. Het gaat om de volgende drie thema’s: a. Basisbehoeften b. Bijzonderheden en kwetsbaarheden c. Respect en gelijkwaardigheid

4.3

Basisbehoeften

Een locatiemanager: “Je hebt theorie en praktijk. De gemeente gaat uit van een kort verblijf en daarom is huisvesting niet altijd voldoende geregeld. Voor eventjes is dat wel vol te houden. We zien echter dat bewoners véél langer blijven dan aanvankelijk gedacht.”

De crisis voorbij

29

kinderombudsman

nationale ombudsman

Vanuit de verschillende verplichtingen volgt onder meer dat voorzien moet worden in huisvesting en voeding. Ook moet er bewegingsvrijheid zijn.73 4.3.1

Huisvesting

Een professional: “Kinderen op deze locaties zijn structureel vermoeid door geluidsoverlast ‘s nachts en vallen overdag in slaap. Ook de ouders hebben geen rust en klagen over het gebrek aan privacy. Ik ga iedere dag met buikpijn naar huis.”

Uit het onderzoek komt naar voren dat het bewoners op verschillende aspecten aan de basisbehoeften ontbreekt. In drie bezochte locaties wonen gezinnen met meer dan honderd personen in grote (sport)hallen in een soort cabines. Het komt voor dat twee gezinnen bij elkaar in een cabine wonen. De muren zijn dunne wandjes van ongeveer 2,5 meter hoog. Vaak slapen de bewoners in stapelbedden. Deuren kunnen niet op slot en bij twee locaties is er, om veiligheidsredenen, geen dak in de cabines geplaatst. Op één locatie is er wekelijks een kamerinspectie. Mensen klagen erover dat zij ieder geluid van elkaar horen. Huilt een kind, dan is dat in de hele hal hoorbaar. Het gebrek aan privacy is in dit soort opvanglocaties evident en is belastend voor zowel ouders als kinderen. Voor nareizende familieleden (“nareizigers”) levert huisvesting soms nog een ander knelpunt op: Zij worden soms gehuisvest op een locatie die ver verwijderd is van de plek waar de referent74 woonachtig is. Dat kan schrijnende situaties opleveren. In het verleden kon op basis van gezinshereniging een gezin dan worden overgeplaatst naar een locatie dichter bij de referent. Nu is dat niet meer mogelijk. De enige manier om te worden overgeplaatst is op medische gronden. Dit is voor alle betrokken gezinsleden frustrerend, maar zeker voor kinderen die één van de ouders dan al langere tijd gemist heeft.

Zo vertelde een 16-jarig meisje dat ze erg blij was dat ze eindelijk naar haar vader kon, die al jarenlang in Nederland woont. Ze had hem heel lang niet gezien en zij mist hem vreselijk. Ze woont een opvanglocatie honderden kilometers verderop en heeft haar vader nog steeds niet in levende lijve gezien. Dit omdat ze niet beschikt over een ov-kaart en haar vader is ernstig ziek. Als gevolg daarvan kan hij niet reizen. 4.3.2 Voeding Een jongen (14): “Meestal ben ik rond 15.00 uur terug uit school. De kantine is dan dicht. Soms is er nog wat eten over maar dat is dan koud geworden. Eigenlijk eet ik alleen ‘s avonds.”

Bijna alle gezinnen die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken geven aan dat zij dankbaar zijn voor de opvang en dat zij eigenlijk niet willen klagen over de omstandigheden waarin zij verkeren. Na enig doorvragen geven (vooral) moeders aan dat zij zich zorgen maken over het feit dat hun kinderen zo slecht eten op de locaties. Kinderen zelf zeggen soms ook dat zij niet zoveel eten omdat ze het niet lekker vinden of omdat het eten koud is als zij uit school komen. Kookfaciliteiten ontbreken op vier van de vijf locaties. Maaltijden worden er drie keer per dag op gezette tijden verstrekt. Op de ene locatie is het aanbod gevarieerder dan op de andere. Op sommige locaties is het niet toegestaan voor bewoners om zelf hun eten op te scheppen. Omdat hun kinderen nauwelijks eten zijn de moeders bang dat ze ondervoed raken. Het liefst willen deze moeders zelf een maaltijd voor hun gezin koken, al is het maar één keer per week. Dan weten ze in ieder geval dat hun kinderen iets eten en iets gezonds eten.

73 Ook kinderen hebben recht op een adequate levensstandaard. Dit is verankerd in artikel 27 IVRK dat ziet op het recht op basale levensbehoeften zoals huisvesting, voeding, drinken en kleding. 74 Daaronder wordt verstaan een vooruit gereisd gezinslid.

De crisis voorbij

30

kinderombudsman

nationale ombudsman

Knelpunt in dit verband zijn de regels en protocollen waartegen professionals aanlopen om aan de wensen van bewoners tegemoet te komen om zelf te voorzien in deze basisbehoefte. Zelf koken is vaak niet mogelijk vanwege regels voor brandveiligheid. Medewerkers die signaleren dat sommige bewoners volwassenen én kinderen nauwelijks iets eten maken zich zorgen en zoeken naar oplossingen. Zo wordt nu op één locatie gewerkt met keuzemenu’s. Op een andere locatie worden afspraken gemaakt om mensen één keer in de week in een ruimte in de buurt zelf te laten koken. Bewegingsvrijheid Crisisnoodopvanglocaties zijn veelal buiten de bebouwde kom geplaatst, waardoor het zonder vervoer praktisch onmogelijk is om van de locatie af te komen. Bewoners zijn afhankelijk van wat de professionals om hen heen hiervoor organiseren. Deze afhankelijkheid maakt dat sommige bewoners de locatie als een gevangenis ervaren. Hoewel medewerkers op de locaties veelal welwillend zijn, verschilt het per locatie wat mogelijk is. In enkele gevallen zijn enkele fietsen aanwezig, waardoor bewoners meer vrijheid hebben om van de locatie af te komen. In sommige gevallen rijden pendelbussen. Veel bewoners hebben behoefte aan wat meer bewegingsvrijheid, bijvoorbeeld om een familielid elders in het land te kunnen bezoeken.

Een ov-kaart waarmee dat mogelijk zou zijn, is voor bewoners in de crisisnoodopvang niet beschikbaar.

4.4

Bijzonderheden en kwetsbaarheden

Een docent: “Ik maak me grote zorgen over het toekomstperspectief van de kinderen. Er is sprake van gigantische achterstanden en ouders kunnen die niet overbruggen. Veel kinderen hebben niet of nauwelijks onderwijs gehad en zijn nog ongeletterd. Eigenlijk moet onderwijs voor hen ook meer traumasensitief zijn, in plaats van alleen draaien om leren lezen en schrijven. Dat past echter niet in het Nederlandse onderwijssysteem, dat vind ik pijnlijk en verdrietig. Ik denk niet dat het voor deze kinderen goed gaat komen.”

Mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen zien ook op mensen en situaties die extra bijzonder of extra kwetsbaar zijn. Zo is er een algemene verplichting om rekening te houden met bijzondere behoeften en zijn er specifieke verplichtingen ten aanzien van het bieden van begeleiding en gezondheidszorg. Vluchtelingkinderen genieten op basis van het Kinderrechtenverdrag extra bescherming en hun situatie als kind-zijn vraagt om extra zorg ten aanzien van bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg. Hierbij geldt dat voor zowel ouders als kinderen de eenheid van het gezin in acht genomen moet worden.75 Dit heeft met name consequenties voor kinderen die zonder ouders naar Nederland zijn gevlucht, maar ook voor ouders die kinderen in het land van herkomst hebben of die nareizigers zijn omdat hun kinderen al hier zijn. 4.4.1

Onderwijs en dagbesteding

Ouders: “Onze twee dochters van 15 en 17 jaar oud gaan niet naar school. Ze krijgen wel een paar uurtjes les, maar dat is geen officiële school. Zij doen de hele dag niks. Dat is moeilijk, want zij willen de tijd gebruiken om te leren. Onze zoon van 8 jaar oud gaat wel naar school.”

Een reden om dit onderzoek te starten waren signalen over het gebrek aan onderwijs voor kinderen in de crisisnoodopvang. Deze signalen werden bevestigd door stakeholders en gezinnen waarmee gesproken is. Onderwijs is op vrijwel alle bezochte locaties een 75 Artikel 3 en 10 uit het Kinderrechtenverdrag en artikel 8 uit het Europese mensenrechtenverdrag.

De crisis voorbij

31

kinderombudsman

nationale ombudsman

probleem:76 het is er niet, het komt er maar langzaam op gang en/of het is er maar voor een deel van de kinderen. Veelal wordt dit gebrek aan onderwijs, zeker voor jongere kinderen, ondervangen door het aanbieden van andere activiteiten. Deze activiteiten zijn een tijdverdrijf. Opvanglocaties doen hun best het zo veel mogelijk op onderwijs te laten lijken, maar het voldoet niet aan het recht op onderwijs dat kinderen hebben. Voor oudere kinderen (12+ jaar) is vaak nog minder te doen. Dit heeft negatieve gevolgen voor hun ontwikkeling. Ook bij de volwassenen op de bezochte locaties leidt een gebrek aan een zinvolle dagbesteding tot frustratie en apathie. De meesten willen heel graag, maar mogen niets doen. Zo vertelde een locatiemanager dat er bewoners zijn die zeggen: ‘ik wil werken en ik hoef er niet eens geld voor. Laat mij alsjeblieft wat doen om bezig te kunnen zijn, anders word ik hier helemaal gek.’ Op enkele locaties wordt door locatiemanagers hard gewerkt om ervoor te zorgen dat er vrijwilligerswerk gedaan kan worden door de volwassen asielzoekers. Maar dit is lastig te organiseren. Mede omdat bedrijven dan een extra handeling moeten verrichten om een vrijwilligersverklaring te regelen bij het UWV.77 4.4.2 Gezondheidszorg Een bewoner: “Ik voel me steeds slechter, zeker nadat ik bij de aardbeving in Syrië 27 familieleden verloren ben.

De dokter hier heeft me doorverwezen naar een psycholoog. Gelukkig kon ik daar snel terecht.”

Het recht op gezondheidszorg is niet overal gewaarborgd. Asielzoekers moeten soms naar een andere locatie (bijvoorbeeld een azc in de buurt) om naar een dokter te kunnen. Bovendien zien regelingen over de gezondheidszorg vooral op de fysieke, medische kant van deze zorg. Psychische zorg en begeleiding worden veelal niet aangeboden, terwijl wel gezien wordt dat traumatische ervaringen bij zowel volwassenen als kinderen een rol spelen en hun functioneren beïnvloeden. De manier waarop zorg geboden wordt, verschilt per crisisnoodopvang en is voor een deel ook afhankelijk van de grootte van een locatie. Kleine locaties delen de zorg vaak met een andere locatie in de buurt. Zorg wordt in principe geleverd door GZA (ingehuurd door COA), maar er zijn ook contacten met de plaatselijke huisarts en/of de GGZ.78 De GZA wordt vaak op het laatste moment geconfronteerd met verhuizingen van bewoners en/of openingen en sluitingen van opvanglocaties. Dat maakt het lastig de continuïteit van de zorg te waarborgen. Vele verhuizingen Het ontbreken van onderwijs en gezondheidszorg is deels een gevolg van de vele verhuizingen die deze groep mensen over het algemeen heeft meegemaakt. Door de verhuizingen van crisisnoodopvang naar crisisnoodopvang kan zorg niet starten of gecontinueerd worden.

Psychologische problemen moeten door de medewerkers herkend worden, die hier niet (voldoende) voor opgeleid zijn. De korte tijd waarin zij mensen zien, maakt het erg moeilijk om opvallende veranderingen in gedrag waar te nemen of de vertrouwensrelatie dusdanig op te bouwen dat zij kunnen achterhalen wat er bij een bewoner speelt. Voor onderwijs speelt dezelfde soort problematiek, waarbij de verhuizingen er ook toe leiden dat kinderen docenten en leeftijdsgenoten achter moeten laten, als ze al naar school gaan. Soms vragen gemeenten expliciet om gezinnen zonder er van tevoren voor te zorgen dat de kinderen uit deze gezinnen dan naar school kunnen en gezien en gevolgd kunnen worden door de jeugdgezondheidszorg. 76 De Wet Tijdelijke onderwijsvoorzieningen moet voor dit probleem een oplossing bieden, maar de knelpunten die onder meer door de Raad van State gezien worden dat deze wet geen structurele oplossing en dat het in essentie een verlaging van de onderwijsnormen toestaat daar waar het nieuwkomers betreft: Gezien het feit dat dit direct het recht op onderwijs raakt van kinderen, beraadt de Kinderombudsman zich, ten tijde van het schrijven van dit rapport, nog op een reactie op dit wetsvoorstel. 77 Rijksoverheid: Mogen asielzoekers vrijwilligerswerk doen? 78 Het vaccinatieprogramma voor kinderen loopt via de GGD.

De crisis voorbij

32

kinderombudsman

nationale ombudsman

Het niet voldoen aan de verplichtingen om te zorgen voor onderwijs en gezondheidszorg, heeft daarmee zeker voor kinderen grote consequenties voor hun algemene ontwikkeling en welzijn. Het belemmert hen in de sociale contacten en vriendschappen die ze (willen) hebben. Bovendien blijkt uit de bezoeken aan opvanglocaties dat vormen van gemengde opvang de beste dynamiek geven op de opvanglocatie.

4.5

Respect en gelijkwaardigheid

Een professional: “Soms reizen ze naar de ene kant van het land en weer terug. Om een voorbeeld te geven: er werd een minderjarige jongen, die eerst bij ons op de locatie zat, naar een NIDOS-huis in X. geplaatst. In X. zit óók een azc. Toen zijn familie in het kader van gezinshereniging mocht komen werden ze echter in Y. geplaatst, bijna honderd kilometer verderop. Ik heb aan alle touwtjes getrokken om ervoor te zorgen dat het gezin naar het azc in X kon. Iedereen blij. Maar eenmaal in X. aangekomen, bleek de plaatsing geannuleerd en daarom werd het gezin weer teruggestuurd naar Y. Dat is toch niet menselijk? Uiteindelijk is het met heel veel pijn en moeite gelukt. Soms moet je tegen de regels ingaan om het goede te doen.”

Uit de Opvangrichtlijn volgt dat asielzoekers moeten kunnen meepraten over hun leven op de locatie. Op die manier kunnen ze regie houden over hun leven. Zoals in 4.3 besproken is, komt dit in het klein terug in de wens van mensen om mee te bepalen in welke maaltijden geserveerd worden, wanneer er gegeten kan worden en/of het mogen eten op de eigen kamer. In het groot gaat het over het vorm kunnen geven aan je eigen leven, ook tijdens de asielprocedure. 4.5.1

Regie

Een professional: “Een van de grote problemen in de asielketen, is dat er vanuit hokjes wordt gedacht en gewerkt. Het grotere plaatje en het perspectief van de bewoners wordt vergeten. Overigens moet ik wel zeggen dat de COA-medewerkers op de locaties de kastanjes voor de IND uit het vuur halen. Zij moeten de bewoners vertellen dat ze nog niet zijn geregistreerd of dat ze nog langer moeten wachten op een eerste aanmeldgehoor. De IND is nergens te bekennen.”

Het is niet duidelijk hoelang mensen op crisisnoodopvanglocatie kunnen blijven, omdat opvanglocaties vaak langer openblijven dan aanvankelijk gepland. Ondertussen hebben mensen geen idee of ze wel of niet zijn geregistreerd, of ze in het systeem staan en wanneer hun eerste IND-gesprek gaat plaatsvinden. Ze hebben geen regie meer over hun leven. Hun hele leven staat in het teken van wachten en het gebrek aan perspectief. Hoe belangrijk zeggenschap over het eigen leven is, wordt duidelijk door een voorbeeld dat verschillende professionals op verschillende locaties benoemden. Zij zien bewoners, waaronder kinderen, die (niet-) eten inzetten als middel om nog enige controle over de eigen situatie uit te oefenen. Wanneer mensen aangewezen zijn op de meest minimale voorzieningen van een crisisnoodopvanglocatie en hun leven in feite in de wachtstand staat, is het extra belangrijk dat zij invloed kunnen uitoefenen op hun eigen woonsituatie en die van hun gezin. Op één locatie – alle goede bedoelingen ten spijt – moesten de bewoners zich voegen naar de ideeën van de professionals over hoe een goede dag invulling er naar Nederlandse maatstaven uitziet. Dit betekent dat het licht ‘s avonds om half negen uit gaat voor de nodige rust en regelmaat. Een ander voorbeeld van een gebrek aan invloed op het eigen leven, zijn de genoemde strakke eettijden die in sommige opvanglocaties gelden.

De crisis voorbij

33

kinderombudsman

nationale ombudsman

En belangrijker: de vele niet te voorspellen verplaatsingen van de ene crisisnoodopvang naar de andere, zorgen voor onrust bij ouders én kinderen. Verschillende professionals op de opvanglocaties vertelden dat het COA geen overzicht meer lijkt te hebben bij het plaatsen van mensen in opvanglocaties. Dit leidt tot chaotische situaties. Zo krijgen opvanglocaties te horen dat op een bepaalde dag een aantal mensen bij hen geplaatst wordt. En dan blijken deze mensen helemaal niet te komen omdat ‘ze niet op de lijst stonden’. Anderzijds worden bewoners op de bus gezet naar een andere locatie en eenmaal daar aangekomen blijken ze niet te zijn geregistreerd. Ze keren onverrichter zaken terug. 4.5.2 Participatie Een bewoner: “Eigenlijk ben ik erg ontevreden over de gang van zaken hier. Ik ben een paar maanden bezig geweest om de mogelijkheid te krijgen te gaan sporten. Een vorm van scholing is nog steeds niet gelukt. En ondertussen kan ik niets doen en staat mijn leven stil. Het voelt als een gevangenis. Ik leef geïsoleerd, zonder contact met de Nederlandse samenleving. De medewerkers hier doen echt erg hun best. Maar liever zou ik zien dat wij als asielzoekers zelf meer kunnen participeren en meer invloed kunnen hebben bij de organisatie van de opvang. Gebruik onze kennis en ervaring!”

Het recht op participatie is een belangrijke randvoorwaarde voor een gevoel van regie over het eigen leven en daarmee de menselijke waardigheid. Uit de gesprekken met professionals, ouders en kinderen blijkt dat op de opvanglocaties de participatie van bewoners niet altijd goed is geborgd. Dat betekent niet dat er helemaal geen oog is voor de wensen van ouders en kinderen, maar wel dat participatie niet altijd structureel is georganiseerd. Over het algemeen zijn er geen adviesraden of andere vormen van inspraak geregeld, zoals voorgeschreven in artikel 18, lid 8 van de Opvangrichtlijn. Het valt op dat in de Handreiking crisisnoodopvang79 van de VNG geen aandacht wordt besteed aan de participatie van de bewoners. De mate waarin ouders en kinderen kunnen meepraten over hun leven op de opvanglocatie, hangt af van de kwaliteiten en bereidheid van de professionals op de locatie, die bovendien vaak geen ervaring hebben met de doelgroep. Op twee locaties was een bewonersraad ingesteld en werd met bewoners gesproken. Op de andere locaties was dat niet het geval. Vaak is er wel een ‘vaderfiguur’ die namens bewoners gesprekken voert met de leiding. Niet iedereen voelt zich gehoord. Jongeren spreken soms met een bepaalde gelatenheid, waarbij ze het allemaal wel best vinden ‘omdat ze er toch niets over te zeggen hebben’.

4.5.3 Informatie Een locatiemanager: “Ik denk dat mensen perspectief, dus weten waar ze aan toe zijn, belangrijker vinden dan of het douchewater 20ºC of 21ºC is.”

Naast het recht op participatie hebben asielzoekers recht op informatie over de opvangvoorzieningen in een taal die zij begrijpen. Het belangrijkste knelpunt hierbij is dat bewoners geen enkele duidelijkheid hebben over hoe lang de opvang duurt en wat ze kunnen verwachten. 80 Volgens professionals is die onduidelijkheid een belangrijker frustratie dan de leefomstandigheden op de opvanglocatie. Veel asielzoekers klampen iedere professional aan die verschijnt op de locatie, in de hoop een beetje informatie te krijgen over hun procedure. Ze willen bijvoorbeeld weten wanneer zij aan de beurt zijn voor een eerste gesprek. Maar de IND zelf is veelal niet aanwezig om die duidelijkheid te verschaffen. De aangesproken

79 Hierbij moet worden opgemerkt dat deze richtlijn, die dateert uit 2020, is geschreven voor locaties die maximaal één week open blijven. Inmiddels hebben we te maken met crisisnoodopvanglocaties die veel langer open zijn. 80 Zie p. 27 van de Handreiking crisisnoodopvang.

De crisis voorbij

34

kinderombudsman

nationale ombudsman

professionals van andere organisaties, zoals Vluchtelingenwerk of het COA, voelen zich soms machteloos tegenover de inmiddels wanhopige asielzoekers. Ook de onderzoekers van de ombudsmannen werden op de opvanglocaties door bewoners steevast bevraagd over hun asielprocedure. Mensen vertelden dat ze best wel begrijpen dat het allemaal lastig is voor de IND, nu er zo veel asielzoekers naar Nederland komen. Toch vinden zij het moeilijk te verkroppen dat de voortgang van hun asielprocedure zó uitzichtloos is. Ze weten dat de termijnen voor afhandeling van de asielaanvraag inmiddels zijn verlengd van zes naar vijftien maanden, maar merken ook dat zelfs die termijn niet wordt gehaald. En dat is frustrerend. Helemaal ingewikkeld wordt het als asielzoekers zien dat anderen eerder dan zij aan de beurt zijn voor een eerste gesprek bij de IND. Dit terwijl zij al maandenlang wachten en die anderen (veel) later in Nederland zijn aangekomen. Het voelt onrechtvaardig en willekeurig. 4.5.4 Ongelijke toegang Medewerker veiligheidsregio: “We vangen in deze regio ook 400 Oekraïense mensen op. Die vinden zelf hun weg in Nederland omdat ze mogen werken. De mensen die hier zitten mogen dat niet, terwijl ze dat wel graag zouden willen. Dat is eigenlijk vreemd.”

Alle asielzoekers krijgen in principe zonder onderscheid gelijke toegang tot opvangvoorzieningen. Dit geldt ook voor kinderen, conform artikel 2 IVRK. Uit gesprekken blijkt dat mensen ervaren dat er aan dit non-discriminatiebeginsel getoornd wordt. In hun beleving wordt er op verschillende manieren onderscheid gemaakt tussen asielzoekers. Een veelvuldig onderscheid dat door mensen genoemd wordt, is het onderscheid tussen vluchtelingen uit Oekraïne en vluchtelingen uit andere landen. Oekraïense vluchtelingen vallen onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (2001/55EG). 81 De richtlijn beschrijft een soort noodprocedure, mede ingesteld om overbelasting van het asielsysteem te voorkomen. Dit betekent onder andere dat mensen met de Oekraïense nationaliteit, recht hebben op opvang en medische zorg en de mogelijkheid hebben om te werken. Een verblijfsrechtelijke toets, zoals die wel voor andere groepen vluchtelingen uitgevoerd dient te worden, is niet nodig. 82 Verder geldt voor Oekraïense vluchtelingen dat soepeler wordt omgegaan met het vaststellen van de identiteit en met de vertaling van belangrijke brondocumenten. De identiteit dient daarbij wel te worden vastgesteld, alleen zijn er in bepaalde gevallen minder formaliteiten nodig. Hierdoor kunnen zij makkelijker ingeschreven worden in gemeenten, en sneller aan het werk en voorzien in hun eigen behoeften.

Dit is een van de redenen waarom zij relatief vlot inburgeren in de Nederlandse maatschappij. 83

4.6

Wat vinden kinderen?

Een meisje (10): “Steeds ben ik weer verliefd op een nieuwe juf maar dan moet ik weer weg. Dat maakt mij verdrietig. Ik maak gelukkig wel elke keer nieuwe vriendjes.”

De beleving, ervaring en behoeften van kinderen kunnen een andere zijn dan die van hun ouders. Ook kunnen knelpunten anders uitwerken of om een andere reden om urgentie vragen als het kinderen betreft. Kinderen die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken vertelden vooral over problemen met voeding, het gebrek aan activiteiten, én over het weinige contact

81 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0091. 82 Voor de precieze voorwaarden en uitzonderingssituaties: https://ind.nl/nl/oekraine/richtlijn-tijdelijke-beschermingoekraine. 83 https://www.rvig.nl/basisregistratie-personen.

De crisis voorbij

35

kinderombudsman

nationale ombudsman

dat zij met leeftijdsgenoten kunnen hebben buiten school. Hierdoor komt zowel hun fysieke (voeding) als mentale (lol, ontspanning) ontwikkeling onder druk te staan. 4.6.1

Voeding

Een jongen (14): “Soms als wij van maandag tot/met vrijdag naar school gaan eten we maar 1 keer per dag. Alleen ‘s avonds. Op school is er alleen koffie en thee of fruit, maar dat vult niet.”

Voor kinderen beperken de problemen rondom voeding zich niet tot het niet lekker vinden. Voor hen is het vooral bezwaarlijk dat zij niet zelf kunnen aangeven wanneer zij willen eten, of dat zelf kunnen bepalen. Het rooster van de maaltijden is eenduidig en voor iedereen hetzelfde. Hierdoor sluit het niet aan bij de leefwereld van kinderen en jongeren. Zij missen hierdoor maaltijden of de maaltijden zijn koud tegen de tijd dat kinderen terug zijn op de locatie. 4.6.2 Contact met leeftijdsgenoten Twee broers (10 en 13): “Wij gaan naar school en we vinden het er heel leuk. Na school gaan we terug naar de opvang. We spelen pingpong. We studeren de Nederlandse taal en doen sportoefeningen. We hebben veel vriendjes op de locatie. En omdat het nu vakantie is, komen kinderen van school ons hier op de opvang bezoeken.”

Contact met leeftijdsgenoten is essentieel voor kinderen. Op locaties waar veel kinderen zijn, vertellen kinderen ons dat ze het leuk vinden omdat ze zoveel met elkaar kunnen spelen. Ook het volgen van onderwijs is voor kinderen belangrijk omdat het hen de mogelijkheid geeft te spelen en contact te hebben met andere kinderen. Het contrast met kinderen op een locatie waar contact met andere kinderen niet mogelijk is, is dan ook schrijnend. Op sommige opvanglocaties zijn maar weinig leeftijdsgenoten. Deze kinderen gaan wel naar een school in de regio, maar contact buiten school is lastig omdat al hun medeleerlingen op een andere locatie zitten. Geld om met openbaar vervoer elkaar op te zoeken is er vrijwel niet. Voor deze kinderen is er dan soms ook weinig anders te doen dan te gamen en te slapen. Of, als ze naar school gaan, huiswerk te maken.

4.7

Resumerend

Uit de bevindingen wordt duidelijk dat er op verschillende manieren afbreuk wordt gedaan aan algemene mensenrechtelijke beginselen, zoals autonomie en zelfbeschikking en menselijke waardigheid in brede zin. Er wordt weinig rekening gehouden met belangen van kinderen en hun mogelijkheden voor inspraak of invloed zijn heel beperkt. Voor kinderen heeft dit nadelige gevolgen voor hun algemene ontwikkelingsperspectief en ontwikkelingskansen.

De crisis voorbij

36

kinderombudsman

5

nationale ombudsman

Conclusies en aanbevelingen Kiyan (33) en Leila (32): ´We wonen nu al een tijdje in Nederland en sinds twee maanden op deze opvanglocatie. Onze zoon van 11 jaar gaat er naar school en dat vindt hij erg fijn. Hij houdt ervan om naar school te gaan, hij wil graag leren. In Ter Apel zijn we geregistreerd en we wachten nu op een eerste interview met de IND. Wanneer dat is, weten we niet. Hoewel deze plek redelijk is en de mensen die er werken aardig en respectvol zijn, willen we tóch graag zo snel mogelijk naar een regulier azc. De slaapplekken en het eten zijn hier namelijk wel heel erg slecht. Om een voorbeeld te geven: in de grote hal slapen ongeveer 125 mensen. Wij slapen met z’n drieën in een unit binnen deze hal en onze bedden staan tegen een dun wandje. Als iemand in de ruimte naast ons beweegt, dan schudden wij in onze bedden. Als een kind huilt dan hoort de hele hal dat. We liggen vaak de hele nacht wakker en komen niet aan onze rust toe. Wat het eten betreft: we eten bijna niks omdat het niet goed is. We moeten in de rij wachten en dan wordt er iets op ons bord gedaan. Eerder was er een andere cateraar en was het eten beter en gevarieerder. Voor een tijdje is dat wel vol te houden, maar we zitten hier nu best lang en dat is niet goed. Een locatie als deze is echt niet geschikt voor een verblijf voor langere tijd.

Daarnaast, we zijn hier de enige Iraniërs en we voelen ons eenzaam. Het liefst willen we zo snel mogelijk Nederlands leren en kennismaken met Nederlanders. Het zou leuk zijn als er een keertje iets wordt georganiseerd, een uitstapje of iets dergelijks. Ook voor onze zoon. Buiten school is er namelijk niks voor hem te doen hier, het enige wat we kunnen doen is een rondje wandelen buiten op het terrein.´

5.1

Inleiding

Mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen vormen de basis waaraan iedere vorm van asielopvang moet voldoen. Er mag geen onderscheid zijn tussen verschillende soorten opvang. Die is er in de praktijk wel. Dit onderzoek toont aan dat de leefomstandigheden in de crisisnoodopvang mensen- en kinderrechten ernstig onder druk zetten. Kwaliteitsstandaarden worden losgelaten omdat de opvanglocaties voor korte duur zouden zijn. Keer op keer wordt op het laatste moment besloten een opvanglocatie langer open te houden. Dat zet overigens niet alleen de bewoners en de professionals onder druk. Ook de samenleving betaalt een hoge prijs. Deze vorm van opvang kost bijna tweemaal zoveel als de reguliere opvang. De ombudsmannen zien het verschijnsel ‘crisisnoodopvang’ dan ook liever helemaal verdwijnen. Een crisis veronderstelt een tijdelijkheid, daarvan is in de opvang van asielzoekers geen sprake meer. De asielcrisis houdt voorlopig nog wel aan. De aanname dat deze opvanglocaties, vanwege hun tijdelijkheid, niet aan deze minimale vereisten hoeven te voldoen, is daarmee onterecht.

5.2

Leefomstandigheden in crisisnoodopvang zetten waardigheid van gezinnen en ontwikkeling van kinderen onder druk

De ombudsmannen signaleren een aantal knelpunten in de leefomstandigheden van de gezinnen in de crisisnoodopvang. De algemene waardigheid van mensen – volwassenen en kinderen – wordt hierdoor onvoldoende beschermd. Beleidskeuzes, voorkeuren en weten regelgeving zorgen ervoor dat niet voldaan wordt aan belangrijke beginselen die bijdragen aan de waardigheid van mensen, namelijk autonomie, zelfbeschikking, en non-discriminatie. Beperkingen in mankracht en capaciteit maken het soms onmogelijk om wél aan deze beginselen te voldoen. De gevolgen hiervan worden vooral gedragen door de bewoners van de crisisnoodopvang, die zich vaak in een kwetsbare situatie bevinden. Maar ook voor de professionals is het onwerkbaar.

De crisis voorbij

37

kinderombudsman

nationale ombudsman

De ombudsmannen constateren dan ook dat de overheid: a. Te weinig oog heeft voor de noodzaak voor eigen regie en autonomie. b. Niet voldoet aan de verplichting een menswaardige levensstandaard te garanderen. c. Nauwelijks informatie verstrekt en transparantie biedt. d. Voorbijgaat aan belangen van kinderen en hun ontwikkelingsperspectief. e. Verschillende groepen vluchtelingen ongelijk behandelt. Ad. a. De overheid heeft te weinig oog voor de noodzaak voor eigen regie en autonomie. In situaties waarin mensen afhankelijk van anderen zijn, is het belangrijk dat zij zoveel mogelijk zelf de regie over hun leven houden. In de crisisnoodopvang hebben asielzoekers over het algemeen geen mogelijkheden hun leven in te richten op een manier die bij hen past. Er is niet of nauwelijks sprake van een zinvolle dagbesteding, soms kunnen mensen het terrein niet af, of zijn er geen mogelijkheden om zelf te koken. Vooral over het laatste punt doen bewoners hun beklag. Het gaat dan over het gebrek aan inspraak over wat ze eten, de onmogelijkheid op de meeste locaties om zelf te kunnen koken, en hun zorgen over de gezondheid van kinderen die hierdoor niet genoeg eten. Het punt van voeding lijkt hiermee het strijdtoneel te zijn van het algemene, negatieve gevoel van gebrek aan regie over het eigen leven en gebrek aan autonomie.

Voor kinderen kan het niet willen of kunnen eten soms de enige manier zijn om controle te houden over een situatie die onveilig voelt en veel onzekerheid brengt. Vanuit de kinderpsychiatrie is bekend dat kinderen controle op eten nodig hebben in situaties waarin alles onzeker en onduidelijk is. Voeding is daarmee symbool voor het niet voldoen aan het mensenrechtelijke beginsel van autonomie en zelfbeschikking. Dit geldt voor zowel volwassenen als kinderen. Feitelijk komt dit beginsel vooral onder druk te staan door de lange wachtlijsten bij de IND, het gebrek aan inzicht in het vervolg van de asielprocedure en de vele verhuizingen voor veel van de gezinnen. Omdat het voor álle betrokken partijen onmogelijk is verandering te brengen in de hiervoor benoemde knelpunten, uit die behoefte aan regie zich voornamelijk op dit punt. Een zinvolle dagbesteding is voor zowel kinderen als volwassenen belangrijk om niet weg te zakken in doelloosheid. Voor kinderen wordt dit nu vooral georganiseerd ter vervanging van onderwijs. Hoewel de ombudsmannen ondersteunen dat kinderen op deze manier gestimuleerd worden, vervangt dit niet het recht op volwaardig en passend onderwijs dat kinderen hebben. Dit neemt niet weg dat er goede voorbeelden zijn, waarin kinderen blij zijn met mogelijkheden elkaar te ontmoeten en leuke dingen te doen.

Opvanglocaties zouden van elkaar kunnen leren wat hierin mogelijk is. Een zinvolle dagbesteding is eveneens belangrijk voor volwassenen. Bijvoorbeeld door (vrijwilligers)werk. Knelpunt hierbij is echter de vrijwilligers- verklaring die organisaties bij het UWV moeten aanvragen. Oplossingsrichtingen De ombudsmannen zien op korte termijn een oplossing door simpelweg eigen kookgelegenheden te organiseren. Dit is een belangrijk punt in de regie die mensen ervaren over hun eigen leven, voor zowel volwassenen als kinderen. Daarnaast geeft het ze iets te doen. Voor ouders lost dit tevens een deel van de zorg op die zij hebben over zowel de fysieke als psychische ontwikkeling van hun kinderen. Voor overige zinvolle dagbestedingen zouden gemeenten samen met UWV Nederland en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) moeten kijken welke uitzonderingen mogelijk zijn ten aanzien van het vrijwilligerswerk voor asielzoekers. Ook kan gekeken worden naar buddy-achtige programma's. Asielzoekers hebben een geschiedenis in het land van herkomst, waar zij een opleiding genoten hebben en/of werk gedaan hebben. Dit potentieel van mensen blijft nu onbenut, terwijl aan de andere kant hoog ingezet moet worden op hulp van Nederlandse vrijwilligers

De crisis voorbij

38

kinderombudsman

nationale ombudsman

om allerhande zaken te organiseren op de opvanglocatie. Deze inzet kan ook gehaald worden uit de bewoners van de eigen opvang. Hiermee krijgen zij meer zeggenschap over hun eigen leefomstandigheden. Maak dus gebruik van de kennis en expertise van bewoners in de eigen opvanglocatie. Een andere vorm waarop regie en autonomie gestimuleerd kan worden is door te zorgen voor vormen van gemengde opvang. Hiermee doelen de ombudsmannen op het samen plaatsen van alleengaande mannen, alleengaande vrouwen en gezinnen. Dit kan bijdragen aan de participatie van bewoners, zoals het helpen in de opvoeding en begeleiding van gezinnen door alleengaande mannen en vrouwen. De ervaringen waarover de ombudsmannen in dit onderzoek gehoord hebben zijn positief. Er zijn geen zorgen geuit over de veiligheid. Bij andere vormen van asielopvang is bovendien al ervaring opgedaan in gemengde opvang en integratie. Ook deze zijn positief. Ad b. De overheid voldoet niet aan haar verplichting een menswaardige levensstandaard te garanderen. Een menswaardige levensstandaard is een van de vereisten van een adequate asielopvang. Dit onderzoek – en dat van vele anderen – toont aan dat de huisvesting in de crisisnoodopvang niet op orde is. Daarbij is vooral het gebrek aan privacy problematisch.

Privacy is één van de voorwaarden waaraan voldaan moet worden bij een menswaardige levenstandaard en dat volgt uit wet- en regelgeving. Langdurig verblijf in een hal zonder daglicht is naar het oordeel van de ombudsmannen onacceptabel. Begeleiding, gezondheidszorg en onderwijs zijn andere concrete knelpunten op de bezochte locaties. Dat deze voorwaarden niet goed genoeg geregeld zijn, is vooral problematisch voor de groepen bewoners waarmee rekening moet worden gehouden vanuit de mensenrechtelijke verplichting zorg te dragen voor mensen met bijzondere behoeften, zoals kinderen. Voor volwassenen met bijzondere behoeften spelen hier knelpunten. Zo is GGZ-zorg niet altijd beschikbaar voor mensen, volwassenen én kinderen, die dit nodig hebben. Door vrijwel iedereen wordt erkend dat de bewoners van de crisisnoodopvang veelal een heftige geschiedenis hebben, waardoor trauma voor veel mensen hun leven beheerst. Dit heeft weerslag op hun opvoedmogelijkheden. GGZ-zorg is vaker niet dan wel aanwezig op een crisisnoodopvang. Oplossingsrichtingen Door eenvoudige aanpassingen zoals het aanbrengen van een plafond of een dak, het plaatsen van stevige wanden én een afsluitbare deur zijn de ruimtes waarin de bewoners verblijven in ieder geval aanmerkelijk minder slecht. Dit soort aanpassingen zijn eenvoudig te treffen en de ombudsmannen vragen hiervoor te zorgen.

Wachtlijsten voor GGZ-hulp gelden voor alle inwoners van Nederland. Gezien de traumatische geschiedenis van volwassenen en hun kinderen op een crisisnoodopvanglocatie, zou het mogelijk moeten zijn om naast een GZA-arts voor fysieke klachten ook wekelijks een GGZ-arts op de locatie beschikbaar te hebben voor psychische problemen. Ad c. De overheid verstrekt nauwelijks informatie en is niet transparant. Het gebrek aan inzicht over het vervolgproces raakt aan de algemene verplichting tot transparantie en verantwoording. Evenals het mensenrechtelijke beginsel van rechtsbescherming, betekent deze verplichting dat mensen informatie en inzicht moeten hebben in de situatie waarin ze zich bevinden. Wachttijden bij de IND én de onduidelijkheid over de procedures zijn de grootste frustraties van de bewoners van de crisisnoodopvang. Maar ook van de betrokken professionals. Het gebrek aan informatie en inzicht over hun toekomstig verblijf maakt dat de bewoners niet ervaren dat zij nog enige zelfbeschikking hebben over hun leven. Voor betrokken professionals

De crisis voorbij

39

kinderombudsman

nationale ombudsman

(en vrijwilligers) is dit eveneens een lastig punt, omdat zij deze informatie en dit inzicht ook niet hebben maar wel geconfronteerd worden met de druk die dit op de asielzoekers legt. Hoewel de IND op aanvraag van een locatiemanager naar opvanglocaties toe gaat om meer informatie te geven, is deze informatie onvoldoende specifiek om de onrust en zorgen bij de bewoners weg te nemen. Oplossingsrichtingen De ombudsmannen zien mogelijkheden voor gemeenten en veiligheidsberaden om samen met de IND te kijken naar meer proactieve en specifieke vormen van informatieverstrekking. Verder moet er geïnvesteerd worden in de structurele capaciteit van de IND om wachtlijsten op te lossen en te voorkomen. Hoewel de IND hard werkt om achterstanden weg te werken, blijft de situatie zorgelijk en fragiel. Ad. d. De overheid gaat voorbij aan belangen van kinderen en hun ontwikkelingsperspectief. Kinderen als groep vallen per definitie onder de groep mensen met bijzondere behoeften, omdat rekening gehouden moet worden met hun ontwikkelingsmogelijkheden en toekomstperspectief. Hieraan kan het recht op onderwijs, het recht op gezondheidszorg en het recht op vrije tijd worden verbonden. 84 Ouders zijn als eerste verantwoordelijk voor het welbevinden van hun kinderen. De overheid moet hen ondersteunen als de ontwikkeling van hun kinderen gevaar loopt.

Nidos -verantwoordelijk voor de voogdij van alleenstaande kinderen- kampt met capaciteitsproblemen waardoor de begeleiding van minderjarigen zonder ouders tekort schiet. De Jeugdgezondheidszorg kan door de vele verhuizingen geen volledig beeld krijgen van de kinderen die in de crisisnoodopvang wonen. Daarnaast hebben zij te maken met personeelstekorten waardoor niet altijd de juiste gekwalificeerde mensen de verantwoordelijkheid hebben over de kinderen in de crisisnoodopvang. Een cruciaal punt is het niet beschikbaar zijn van onderwijs voor kinderen. Op de meeste opvanglocaties wordt gepoogd toch een paar uurtjes les te geven of andere activiteiten te verzorgen. Soms proberen gemeenten dit zoveel mogelijk op een onderwijssituatie te laten lijken. Bijvoorbeeld door een sterke nadruk op de taalontwikkeling van kinderen te leggen. De Kinderombudsman benadrukt dat dit geen onderwijs is en niet voldoet aan wat vanuit het recht op onderwijs verwacht zou mogen worden. De problemen rond het onderwijs aan nieuwkomers zijn al langere tijd bekend. Wachtlijsten en 'leerlingstops' in het nieuwkomersonderwijs zijn vorig jaar al door LOWAN gesignaleerd. 85 Dit treft kinderen die in een crisisnoodopvang wonen even hard als andere groepen asielzoekende- of vluchtelingkinderen. Het wetsvoorstel Tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen probeert hierin een oplossing te bieden.