04C Externe inhuur SED gemeenten 2018 en 2019
Tekst van het document
Externe inhuur SED gemeenten 2018 en 2019
Versie: 1.0 Datum: 7 oktober 2020 Auteurs: Ariëla Bos (externe adviseur) Michèle Lopes Cardozo Erwin Lelieveld Davy Boonstra
Inhoudsopgave 1.
Inleiding ................................................................................................................................... 3 1.1 Aanleiding ...................................................................................................................... 3 1.2 Reikwijdte en vraagstelling ............................................................................................ 3 1.3 Definitie externe inhuur .................................................................................................. 4 1.4 Vormen van externe inhuur............................................................................................ 4 1.5 Onderzoekaanpak ......................................................................................................... 5 1.6 Afbakening..................................................................................................................... 5 1.7 Leeswijzer...................................................................................................................... 5 2. Beleidskaders en richtlijnen ..................................................................................................... 6 2.1 Personeels-/ inhuurbeleid ..............................................................................................
6 2.2 Inkoop- en aanbestedingsbeleid .................................................................................... 7 2.3 Besturingsfilosofie of visie op organisatie ...................................................................... 7 2.4 Decentraal opdrachtgeverschap .................................................................................... 7 2.5 Naleving en controle opdrachtgeverschap ..................................................................... 8 2.6 Bevindingen ................................................................................................................... 8 3. Externe inhuur, aard en omvang .............................................................................................. 9 3.1 Raamovereenkomsten ................................................................................................... 9 3.2 Motieven externe inhuur ................................................................................................ 9 3.3 Inhuur door afzonderlijke gemeenten ............................................................................. 9 3.4 Omvang van inhuur ..................................................................................................... 10 3.5 Kosten van inhuur ........................................................................................................
10 3.6 Vergelijking cijfers ........................................................................................................ 10 3.7 Bevindingen ................................................................................................................. 11 4. Proces van inhuren ................................................................................................................ 12 4.1 Processtappen............................................................................................................. 12 4.2 Bevindingen ................................................................................................................. 13 5. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen ........................................................................... 14 5.1 Bevindingen kernvragen .............................................................................................. 14 5.2 Conclusies ................................................................................................................... 15 5.3 Aanbeveling ................................................................................................................. 15 Bijlage 1 ........................................................................................................................................
16 Bijlage 2 ........................................................................................................................................ 16
2 / 16
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Dualisering van het gemeentebestuur brengt een verplichting met zich mee voor burgemeester en wethouders om periodiek onderzoek te verrichten naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur (ingevolge artikel 213a van de Gemeentewet). Op 24 september 2019 hebben de colleges van Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland het Dagelijks Bestuur van de SED organisatie opdracht gegeven om een onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van externe inhuur. Directe aanleiding vormt het feit dat er in 2018 sprake bleek van een toename aan externe inhuur en daarmee gepaard gaande kosten. Als oorzaak hiertoe worden in de jaarrekening 2018 met name extra kosten binnen het Sociaal Domein en het project Privacy genoemd. Dit roept de vraag op hoe deze kosten te beheersen en te besturen. Naast het kostenaspect vormt de kwantitatieve toename van externe inhuur aanleiding om te onderzoeken tot in hoeverre externe inhuur door SED doelmatig en doeltreffend wordt ingezet. Ook landelijk is externe inhuur binnen het openbaar bestuur een terugkerend thema. De rijksoverheid heeft de zogenaamde ‘Roemernorm’ geëffectueerd, dat wil zeggen dat er een afdwingbare norm van 10% wordt gehanteerd voor externe inhuur. Inmiddels is een initiatiefwetsvoorstel ingediend om deze norm voor alle overheden wettelijk te verankeren.
In de praktijk blijkt deze norm voor veel gemeenten een opgave. Er zijn extra taken bijgekomen (met name in het sociaal domein). Bedrijfsvoering vraagt om flexibiliteit in de inzet van arbeid maar deze flexibiliteit brengt veelal extra kosten met zich mee. Voor sommige taken en projecten is de benodigde kennis niet structureel in de organisatie aanwezig en is het noodzakelijk en efficiënter deze benodigde kennis en expertise extern in te huren. De krappe arbeidsmarkt is eveneens een oorzaak van de keuze voor externe inhuur.
1.2
Reikwijdte en vraagstelling
De reikwijdte is het beoordelen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van externe inhuur in de verschillende delen van de organisatie. Het onderzoek richt zich op de externe inhuur van de jaren 2018 en 2019. De kernvragen van dit onderzoek zijn in de projectopdracht als volgt geformuleerd: - is het percentage externe inhuur in lijn met de begroting/ tijdig voorzien? - Is het percentage externe inhuur ‘normaal’, d.w.z. zijn er afwijkingen die specifiek zijn voor de drie gemeenten en hoe laten deze zich duiden? - Welke criteria worden gehanteerd om tot externe inhuur over te gaan? - Welke route/ procedure wordt gevolgd om tot externe inhuur te komen? - Op welke wijze wordt externe inhuur begrensd? - Op welke wijze komt een opdrachtformulering tot stand en hoe worden resultaten gemeten, beoordeeld en verantwoord? - Op welke manier is de interne verantwoording geregeld over externe inhuur? - Op welke manier wordt over externe inhuur gerapporteerd naar de raad? - Welk beleid is door de desbetreffende gemeentes vastgesteld omtrent externe inhuur? Om de kernvragen te beantwoorden zijn per hoofdstuk deelvragen opgesteld. 3 / 16
1.3 Definitie externe inhuur Voor het onderzoek is een definitie en afbakening van inhuur nodig. In dit onderzoek wordt aangesloten bij de definitie die wordt gehanteerd in het BBV en de daarbij horende ministeriële “Regeling beleidsindicatoren gemeenten” uit 2016. “het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen de organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt”. Kernelementen van deze definitie zijn: - dat het gaat om inhuur van een private organisatie met winstoogmerk; - er geen arbeidsovereenkomst is, maar een opdracht; - het gaat om inzet van personele capaciteit en deskundigheid. Binnen de definitie valt daarmee wel inzet van interim-medewerkers, hierbij wordt immers een opdracht gegeven aan een private partij met winstoogmerk.
1.4 Vormen van externe inhuur De volgende vormen van inhuur bestaan: - Uitzendkrachten; - Payroll; - Detachering via een bureau; - Zzp. Andere gebruikte oplossingen zijn: - Detavast-constructies; - Inleen of uitwisseling van personeel tussen gemeenten; - Outsourcing; - Inzet van Sociale werkvoorziening. In dit onderzoek vallen niet onder de definitie van externe inhuur: Externe deskundigheid zonder winstoogmerk Hieronder vallen de mengvormen tussen extern inhuren en intern oplossen zoals de flexpool WestFriesland, Werken in Noord-Holland Noord, detachering tussen gemeenten onderling, trainees en regionale samenwerkingsverbanden. Detavast-constructies Dit is een tussenvorm waarbij er via een derde organisatie tijdelijk wordt ingehuurd maar contractueel wordt vastgelegd dat na een x-periode het tijdelijke contract wordt omgezet naar een vast contract. Feitelijk een vorm van werving en selectie. Binnen SED wordt een enkele keer gebruik gemaakt van deze detavast-constructies. Het gaat daarbij om moeilijk vervulbare functies. Een voordeel van deze constructies is dat kennis behouden blijft voor de organisatie.
4 / 16
Overige constructies Volledig buiten de definitie vallen subsidierelaties, inhuur op grond van wettelijke verplichtingen zoals accountants, deurwaarders en auditoren en ook gemeenschappelijke regelingen (GR's). Voor projecten geldt dat wanneer er sprake is van uitbesteding waarbij medewerkers niet direct worden aangestuurd door de SED-organisatie, deze niet zijn meegenomen in het onderzoek.
1.5 Onderzoekaanpak Aan de hand van het goedgekeurde plan van aanpak is gestart met het verzamelen van data en documenten. Op basis daarvan is een voorlopige analyse gemaakt. Deze analyse is getoetst middels verschillende interviews met proceseigenaren. Aan de concerncontroller, afdelingshoofd Financiën en de businesscontroller domein Bedrijfsvoering is gevraagd ‘mee te lezen’. Daarna is een conceptrapportage voorgelegd aan de directie van de SED-gemeenten. Deze input completeert de beschikbare data.
1.6 Afbakening Het onderzoek kent een doorlooptijd van januari 2020 t/m juni 2020. De jaren 2018 en 2019 worden in het onderzoek meegenomen. Het onderzoek richt zich primair op de beantwoording van de kernvragen. Over de deskundigheid van eigen medewerkers, de juridische toets op inhuur of over gehanteerde (uur)tarieven worden geen uitspraken gedaan. Rechtmatigheid komt alleen aan de orde wanneer er een directe relatie met betrekking tot de onderzoeksvragen geldt. Er wordt gebruik gemaakt van interne bronnen voor het verzamelen van data. Externe bronnen worden gebruikt voor vergelijkend onderzoek. Het onderzoek is binnen het toegewezen budget uitgevoerd. Vanwege beperkingen in tijd en budget is er niet voor gekozen om een gedetailleerd dossieronderzoek van casussen rond inhuur te doen. Dit betekent ook dat niet op detailniveau aan de hand van casussen is gecontroleerd of de uitvoering daadwerkelijk conform de formele beleids- en proceskaders verloopt. Een gedetailleerde casus-studie vergt een ander (type) onderzoek en heeft ook een andere vraagstelling. De nadruk ligt op inzicht in de hoofdlijnen van de aanpak en de aard en omvang van inhuur. Ook voor een diepgaande analyse van de vraag of inhuur bijdraagt aan het bereiken van beleids- en organisatiedoelen die de gemeente wil realiseren met inhuur is aanvullend onderzoek nodig.
1.7 Leeswijzer In de hoofstukken hierna worden de kernvragen behandeld. Elk hoofdstuk begint met een paragraaf waarin enkele centrale elementen van de analyse zijn opgenomen. Een hoofdstuk wordt afgesloten met een kort overzicht van de belangrijkste bevindingen. Hoofdstuk 1 is de inleiding, doel, definitie en afbakening. Hoofdstuk 2 beschrijft het beleid, de kaders en de richtlijnen die gelden bij de SED gemeenten inzake externe inhuur. In hoofdstuk 3 wordt aard en omvang van externe inhuur weergegeven. Ook wordt gekeken naar de motieven voor inhuur en de beleidsterreinen waarop inhuur plaatsvindt. Hoofdstuk 4 richt zich op het proces van inhuur, de uitvoering van externe inhuur in de praktijk. Hier wordt inzicht gegeven in de praktische gang van zaken inzake inhuur. Het gaat om de wijze waarop het besluit tot inhuur tot stand komt. En er wordt gekeken naar de stappen in het proces om tot inhuur te komen. Onderdeel is ook de (management)informatie met de bijbehorende controle op de inhuur. Het rapport wordt afgesloten met hoofdstuk 5. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
5 / 16
2. Beleidskaders en richtlijnen Dit hoofdstuk betreft het beleid, de kaders en de richtlijnen die er bij de SED gemeenten zijn voor externe inhuur. Daarbij moet bedacht worden dat externe inhuur in beginsel onder bedrijfsvoering valt en daarmee onder de bevoegdheid van het college. De raad stelt in algemene zin inhoudelijke en financiële kaders vast waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheid kan uitvoeren. In het kader van de Gemeenschappelijke Regeling vervullen het algemeen bestuur en dagelijks bestuur van de SED deze rollen. De kaders van de raad zijn dus opdrachten met randvoorwaarden waarbinnen het college een opgave uitvoert. Onderdeel van de bedrijfsvoering is onder andere het personeelsbeleid en het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Aan de hand van onderstaande deelvragen is onderzocht welke beleidskaders er zijn voor personeel en inhuur, inkoop- en aanbesteding en welke andere mogelijke beleidskaders er zijn. - Welke formeel beleid c.q. beleidskaders hebben betrekking op externe inhuur? - Welke doelen en uitgangspunten gelden ten aanzien van inhuur? Tabel 1 Samenvatting kaders en beleid externe inhuur Omschrijving Specifiek kader voor externe inhuur Personeelsbeleid
Inkoop- en aanbestedingsbeleid Besturingsfilosofie / visie op organisatie Inkoopprocedure (inclusief drempelbedragen)
SED Nee
Stede Broec Nee
Enkhuizen Nee
Drechterland Nee
Strategisch personeelsbeleid vastgesteld. Ja
-
-
-
Gelijk aan SED
Gelijk aan SED
Gelijk aan SED
Onderdeel inkoopen Aanbestedingsbeleid
Onderdeel inkoopen Aanbestedingsbeleid
Onderdeel inkoopen Aanbestedingsbeleid
SED perspectief. Onderdeel inkoop- en aanbestedingsbeleid
Mandaatbesluit/ 01-01-2015 -register Bron: interviews en documenten
2.1 Personeels-/ inhuurbeleid Beleid en beleidsafspraken over inhuur maken deel uit van (strategisch) personeelsbeleid. De SED organisatie en de afzonderlijke gemeenten kennen geen specifiek kader of expliciet beleid voor externe inhuur. Ook in de begrotingen zijn geen specifieke kaders of richtlijnen aangetroffen, al komt inhuur wel aan de orde in de begrotingen. De regels voor externe inhuur komen voort uit algemene kaders die te maken hebben met de besturingsfilosofie of organisatievisie, het (strategisch) personeelsbeleid, en/of het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Overigens kent een meerderheid van de Nederlandse gemeenten(62%) net als de SED geen specifieke kaders en beleid voor externe inhuur.
6 / 16
2.2 Inkoop- en aanbestedingsbeleid Het opstellen en onderhouden van het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid is centraal belegd bij team inkoop van SED. Naast de regionale handreiking inkoop zijn voor het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid de onderstaande wet- en regelgeving het meest relevant: - Nationale- en Europese aanbestedingswet; - Algemene wet bestuursrecht; - Burgerlijk Wetboek: het wettelijke kader voor overeenkomsten; - Gemeentewet: het wettelijke kader voor gemeente. De uitvoering van de inkoop en aanbesteding is decentraal. Een decentrale inrichting van de inkoopfunctie betekent, dat de verantwoordelijkheid voor inkoop- en aanbestedingsprocedures bij de budgethouder ligt. Het team inkoop adviseert de organisatie op het gebied van inkoop en aanbesteding. Afwijkingen van dit Inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn slechts mogelijk en toegestaan op basis van een deugdelijk gemotiveerd besluit van het bevoegd orgaan (het college c.q. colleges van de SED-gemeente(n) en/of het dagelijks bestuur van de SED organisatie) en voor zover een en ander op basis van geldende wet- en regelgeving mogelijk is. Tabel 2 Drempelbedragen en wijze van aanbesteding leveringen/diensten Wijze van aanbesteden 1 op 1 Meervoudig onderhands Nationaal Openbaar Europees aanbesteden Peil: 2020
Levering van diensten excl. BTW Tot 50.000 50.000 tot 214.000 n.v.t. Vanaf 214.000
2.3 Besturingsfilosofie of visie op organisatie De besturingsfilosofie of visie op de eigen organisatie heeft invloed op (keuzes) rond personeel en daarmee ook rond externe inhuur. Hoeveel en waarvoor wordt ingehuurd in een gemeente is dus onder meer afhankelijk van de besturingsfilosofie die wordt gehanteerd. In relatie tot externe inhuur is het relevant of de gemeenten zelf de taken wil uitvoeren, of dat ze juist (vooral) ook de taken door middel van externe inhuur laten uitvoeren. De gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland hebben de ambtelijke organisaties samengevoegd in de SED organisatie. Het bestuur van de SED Organisatie is verantwoordelijk voor het functioneren van de organisatie en de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid voor externe inhuur.
2.4 Decentraal opdrachtgeverschap De uitvoering van externe inhuur werd tot en met 2018 grotendeels overgelaten aan de afdelingen. In 2019 is afgesproken dat alle inhuur via een vastgestelde route goedgekeurd dient te worden door de directie. Een belangrijke overweging hierbij was het op juiste wijze verdelen van middelen. De werkwijze is vastgelegd in een procesbeschrijving.
7 / 16
2.5 Naleving en controle opdrachtgeverschap Uit interviews komt naar voren dat de afdelingshoofden ambtelijk opdrachtgever zijn bij externe inhuur. Zij wegen af of tot de externe inhuur wordt overgegaan en hoe de financiering plaatsvindt. Vanaf 2019 is voor zowel het openstellen van vacatures als externe inhuur vooraf toestemming van de directie nodig. Uitzondering van afdelingshoofden als opdrachtgever is, wanneer er sprake is van een additioneel project of organisatie brede onderzoeksvraag, waarbij de projectleider- en/of advieskosten deel uitmaken van de projectbegroting. Bij deze projecten en adviezen zijn de directeuren verantwoordelijk en doorgaans ambtelijk en functioneel opdrachtgever. Dit ten behoeve van inzicht en verantwoording in budgetverdeling. De controle op proces, formatieruimte en budget wordt gedaan door de controller P&O. Hierbij is geen sprake van geautomatiseerde koppeling met het financiële systeem. De SED organisatie erkent daarin een kwetsbaarheid en heeft maatregelen genomen om over te gaan tot geautomatiseerde controle en koppeling door het aankopen van de Ehrm-module inhuur-koppeling met financieel systeem. Conform de planning moet deze module per 1 januari 2021 operationeel zijn.
De controle op de naleving van relevante interne en externe regelgeving op het gebied van inkoop vinden achteraf plaats door het team AO/IB en de concerncontroller door middel van de VIC’s (Verbijzonderde Interne Controles). Daarnaast is inkoop onderdeel van de reguliere controles door de accountant. Voor het beheer van contracten voor leveringen en diensten is in 2020 een contractendatabase in gebruik genomen. De contractenmodule is wel ingericht, maar nog niet volledig gevuld met alle contracten.
2.6 Bevindingen Er is binnen SED geen specifiek beleid voor externe inhuur. Dit is ook niet wettelijk verplicht. Voor zover er kaders zijn komen deze indirect voort uit de algemene kaders die te maken hebben met besturingsfilosofie en organisatievisie, het (strategisch) personeelsbeleid en/ of inkoop- en aanbestedingsbeleid. De uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid voortkomende contractendatabase is nog niet volledig gevuld De SED implementeert momenteel een Ehrmmodule inhuur.
8 / 16
3. Externe inhuur, aard en omvang Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de omvang van externe inhuur binnen de SED-organisatie. Om een goed beeld te schetsen wordt de inhuur afgezet tegen de vaste formatie en de loonsom. Vervolgens wordt een vergelijk met andere gemeenten van vergelijkbare grootheidsklasse weergegeven om het beeld te completeren. Er is geen centrale registratie van specifieke functies waarop wordt ingehuurd beschikbaar. Daarmee is het niet mogelijk kwalitatieve uitspraken over de aard van de inhuur te doen. Inhuur geregistreerd onder SED perspectief wordt buiten beschouwing gelaten, want het gaat hierbij om incidenteel ontwikkelingsbudget. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvragen: - Welke vormen van inhuur worden er binnen de SED organisatie toegepast en hoe verhoudt zich dat tot andere gemeenten? - Is het percentage inhuur ‘normaal’ en hoe verhoudt dat zich tot andere gemeenten?
3.1 Raamovereenkomsten De SED gemeenten hebben samen met de andere West-Friese gemeentes, WerkSaam en DeSom een Europese aanbesteding gedaan voor de externe inhuur. Deze zijn op 1 mei 2019 in gegaan. Dat heeft geleid tot een aantal raamovereenkomsten. Het voordeel van raamovereenkomsten is kostenbesparing en doeltreffende invulling van vacatures die aan de kwaliteitseisen van SED voldoen. Een raamovereenkomst wordt gesloten voor maximaal 4 jaar en er is geen afnameverplichting. Wel beperkt het werken met raamovereenkomsten de vrijheid een opdracht elders te beleggen en geldt dat marktwerking wordt beperkt. Dat kan bij een sterk fluctuerende markt een nadeel zijn.
3.2 Motieven externe inhuur Binnen de loonsom wordt onder andere ingehuurd om vacatures (tijdelijk) op te vullen, voor ziektevervanging, voor het opvangen van pieken in werkdrukte, flexibele schil en voor het inhuren van specifieke deskundigheid. Bij vervulling van vacatures door inhuur binnen de loonsom is er in administratieve zin sprake van ‘communicerende vaten’: als de vacature ingevuld is, vervalt de inhuur (waardoor de som inhuur lager wordt) en valt de ingevulde vacature onder loonsom (waardoor de loonsom hoger wordt). Daarnaast wordt op specifiek projecten door de SED organisatie ingehuurd wanneer er sprake is van een additioneel project of organisatie brede onderzoeksvraag, waarbij de projectleider- en/of advieskosten deel uitmaken van de projectbegroting.
3.3 Inhuur door afzonderlijke gemeenten Naast de inhuur die door de SED-organisatie wordt verricht wordt incidenteel ook door de afzonderlijke gemeenten ingehuurd voor specifieke taken, bijvoorbeeld voor de camping, het zwembad of voor extra inzet van toezicht en handhaving in Enkhuizen. De kosten van daarvan komen voor rekening van de inhurende gemeente en onttrekken zich aan het financiële sturing door de SED-organisatie.
9 / 16
3.4 Omvang van inhuur Om een beeld van de omvang van inhuur te krijgen wordt hier de verhouding vast-inhuur in formatieplaatsen weergegeven. Om te kunnen vergelijken wordt het aantal ook als percentage van de loonsom van de totale formatie weergegeven.
3.5 Kosten van inhuur Om een beeld van de kosten van inhuur te krijgen wordt hier het aandeel van inhuur op de loonsom in percentages weergegeven. Tabel 3 Personeelslasten gespecificeerd Omschrijving
Begroting
Gewijzigde begroting
Rekening
Saldo
20.818 587 1.434 22.839
19.663 2.854 1.321 23.838
19.686 3.509 845 24.040
- 23 - 655 476 - 202
22.113 597
22.891 597
19.990 4.287
2.901 - 3.690
0 1.458 24.170
424 1.344 25.258
749 1.135 26.161
- 325 209 - 903
Personeelslasten 2018 Salaris Kosten tijdelijke vervanging Overige kosten personeel Totaal Personeelslasten 2019 Salaris Kosten tijdelijke vervanging Personele kosten gedekt bij gemeenten Overige kosten personeel Totaal
Uit bovengenoemde tabellen blijkt dat de kosten van inhuur hoger zijn dan begroot, maar dat de overschrijding grotendeels wordt opgevangen door de onderschrijding van de salarislasten. De externe inhuur wordt derhalve bekostigd door onderschrijding op de reguliere formatie.
3.6 Vergelijking cijfers Een manier om de omvang van de inhuur in een gemeente te vergelijken, is om de kosten van externe inhuur te relateren aan de totale personeelskosten (inclusief externe inhuur) in de organisatie. Dat kengetal kan worden vergeleken met de uitkomsten van de personeelsmonitor van A+O fonds Gemeenten. Daarin is een indicator opgenomen in de vorm van de verhouding tussen externe inhuur en de loonsom plus externe inhuur. Tabel 3 Uitgaven aan externe inhuur gemeenten
Bron: personeelsmonitor A+O fonds 2019
10 / 16
Een andere vergelijking die kan worden gemaakt is de zogenoemde 'Roemer-norm'. Volgens die norm is bij het Rijk het streven dat niet meer dan 10% van de totale loonsom wordt uitgegeven aan externe inhuur. Uit het onderzoek van de personeelsmonitor van A+O fonds Gemeenten blijkt dat gemeenten dit over het algemeen niet of nauwelijks realiseren. De SED bedient bij elkaar ongeveer 60.000 inwoners. Daarmee is de omvang in de regio uniek. Ter vergelijk: Medemblik 45.000 inwoners, Schagen 46.500 inwoners, Hollands Kroon 47.500 inwoners. Bovendien is de SED een Gemeenschappelijke Regeling waarbij 3 gemeentebesturen worden ondersteund en heeft de SED een eigen DB en AB. Een vergelijking met gemeenten in de regio is daardoor niet mogelijk. Gemeenten gaan daarnaast verschillend om met het registreren van de omvang en kosten van inhuur. Uit onderzoek (regioplan iov LOGA 2015) blijkt dat de kosten niet altijd onder de post ‘inhuur derden’ terecht komen, waardoor een detailvergelijk alleen na uitgebreid maatwerk onderzoek kan worden geleverd. Voor de SED geldt dat ook door de afzonderlijke gemeenten wordt ingehuurd. De daarmee gepaard gaande kosten worden rechtstreeks gedragen door de gemeente die inhuurt en zijn geen onderdeel van de SED begroting.
3.7 Bevindingen De SED maakt gebruik van gebruikelijke vormen van inhuur. De cijfers van de SED organisatie zijn afgezet tegen het landelijke beeld van gemeenten in de categorie van minder dan 20.000 inwoners, gemeenten van 20.000 tot 50.000 inwoners en gemeenten met tussen de 50.000 en 100.000 inwoners: In % Landelijk <20.000 Landelijk 20.000-50.000 Landelijk 50.000-100.000 SED
2018 19 19 18 15
2019 19 18 17 18
Uit de tabel blijkt dat het percentage over 2018 van de SED organisatie met 15% lager is dan van landelijke gemeenten. Voor 2019 is het percentage van de SED met 18% niet significant afwijkend.
11 / 16
4. Proces van inhuren In dit hoofdstuk wordt het hoofdproces van inhuren beschreven. In paragraaf 4.1 wordt het proces van inhuur en de daarbij behorende processtappen op hoofdlijnen beschreven. Dit proces en de beschreven processtappen zijn ontleend aan algemene opvattingen die ook gelden in het openbaar bestuur. Deze processtappen worden vergeleken met het inhuurproces binnen de SED Een stroomschema van het primaire proces bij de SED is als bijlage toegevoegd, alsmede een model van het DT voorstel aanvraagformulier inhuurbudget.. Door in te zoomen op het verschil tussen theorie en praktijk wordt een overzicht gegeven van aanwezige richtlijnen en instructies. We geven antwoord op de volgende deelvragen: - Welke criteria worden gehanteerd om tot externe inhuur over te gaan? - Welke route/ procedure wordt gevolgd om tot externe inhuur te komen? - Welke criteria worden gehanteerd om externe inhuur af te bakenen?
4.1 Processtappen Er wordt onder andere ingehuurd om vacatures (tijdelijk) op te vullen, voor ziektevervanging, voor het opvangen van pieken in werkdrukte, flexibele schil en voor het inhuren van specifieke deskundigheid. Bij het inhuurproces kan je een aantal processtappen onderscheiden. Het proces zoals sinds 2019 gehanteerd door SED (zie bijlagen) is tegen onderstaande processtappen afgezet. Processtappen inhuur 1. Doelbepaling 2. Afweging om in te huren 3. Formulering van de opdracht 4. Selectie en aanbesteding 5. Opdrachtverlening 6. Begeleiding en monitoring 7. Evaluatie
Richtlijnen aanwezig DT-voorstel DT-voorstel DT-voorstel Inkoop- en aanbestedingsbeleid Inkoop- en aanbestedingsbeleid Nee Nee
1. Doelbepaling Nog voor de afweging wordt het capaciteitsprobleem gedefinieerd. Binnen SED staat dit beschreven in het DT-voorstel om tot inhuur te komen. 2. Afweging om in te huren Voor de start van het inhuurproces maakt men een afweging tussen het zelf doen en het extern inhuren. De motieven en achtergronden voor inhuur moeten helder zijn. Tevens wordt gecontroleerd of financiële dekking van inhuur beschikbaar is. In de interviews is aangegeven dat de afweging niet altijd expliciet wordt vastgelegd. De financiële dekking wordt altijd beoordeeld. 3. Formulering van de opdracht Vervolgens wordt de opdracht geformuleerd, zodanig dat duidelijk is wat de werkzaamheden zijn die verricht moeten worden, welke eisen daaraan worden gesteld, wat het gewenste resultaat is, tegen welke kosten en wanneer de opdracht afgerond moet zijn. SED ziet inhuur als onderdeel van inkoop. Daarbij ligt de nadruk op rechtmatigheid en niet altijd op duidelijk geformuleerde doelstellingen, verwachtingen en opdrachtgever- en opdrachtnemerschap.
12 / 16
4. Selectie en aanbesteding De inkoop- en aanbestedingsregels zijn leidend. Bij onderhandse en enkelvoudige aanbesteding moet het selectie-/ besluitvormingsproces controleerbaar zijn. De SED gemeenten hebben samen met de West-Friese gemeentes, WerkSaam en DeSom raamovereenkomsten afgesloten. Door middel van een afwijkingsbesluit kan buiten de raamovereenkomsten worden ingehuurd. 5. Opdrachtverlening De afspraken tussen opdrachtgever en inhuurkracht (opdrachtnemer) moeten schriftelijk worden vastgelegd. Formele opdrachtverlening vindt plaats binnen de kaders van de algemene inkoopvoorwaarden en de regels en afspraken rond mandatering en budgethouderschap. De interviews geven geen indicaties dat er binnen de SED niet altijd aan deze processtap wordt voldaan. Een detailcontrole hierop valt niet binnen de reikwijdte van deze opdracht. 6. Begeleiding en monitoring Tijdens de uitvoeringsfase vindt tussentijds overleg en terugkoppeling plaats over de voortgang van de werkzaamheden en de te leveren producten/diensten. Bij de SED vindt dit niet consequent over de hele linie plaats. 7. Evaluatie Aan het eind van de opdracht wordt bepaald of het resultaat overeenkomt met de gemaakte afspraken. Daarbij gaat het om aspecten als kwaliteit en bruikbaarheid.
Tevens dient dossieroverdracht te zijn geregeld en overdracht van tijdens de inhuur opgebouwde kennis en netwerken naar de opdrachtgever. Bij de SED vindt dit niet consequent over de hele linie plaats.
4.2 Bevindingen Onderzocht is of voor alle genoemde stappen in het inhuurproces er richtlijnen/-instructies zijn. Uit deze inventarisatie blijkt dat door middel van het DT voorstel in de eerste processtappen wordt voorzien. Daarnaast zijn er de reguliere procedures inzake inkoop- en aanbesteding en de afspraken inzake mandatering, budgethouderschap en financiële verantwoording. SED benadert externe inhuur als onderdeel van het inkoopproces. Het proces van externe inhuur en de daarvan af te leiden processtappen zijn niet specifiek uitgewerkt. Er is wel een procesbeschrijving en een format aanvraag externe inhuur voor DT beschikbaar. Er zijn geen resultaatafspraken met inhuurpartijen gevonden, waardoor het ontbreekt aan meetbare gegevens met betrekking tot de doeltreffendheid van externe inhuur. De begeleiding en evaluatie kunnen consequenter worden uitgevoerd. Het algemene beeld is dat de wijze waarop op organisatieniveau wordt omgegaan met het inhuurproces aandacht heeft van directie en betrokkenen. Verdere verbeteringen zijn in 2019 en 2020 door de directie in gang gezet.
13 / 16
5. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen Dit hoofdstuk gaat nader in op de beantwoording van de kernvragen. Afgesloten wordt met conclusies en aanbevelingen.
5.1 Bevindingen kernvragen -
-
-
-
-
-
-
-
Is het percentage externe inhuur in lijn met de begroting/ tijdig voorzien? Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de kosten van inhuur hoger zijn dan begroot, maar dat de overschrijding grotendeels wordt opgevangen door de onderschrijding van de salarislasten. Is het percentage externe inhuur ‘normaal’, d.w.z. zijn er afwijkingen die specifiek zijn voor de drie gemeente en hoe laten deze zich duiden? Uit hoofdstuk 3 blijkt dat het percentage over 2018 van de SED organisatie met 15% lager is dan van landelijke gemeenten. Voor 2019 is het percentage van de SED met 18% niet significant afwijkend Welke criteria worden gehanteerd om tot externe inhuur over te gaan? De organisatie doet voor elk inhuurvoorstel een aanvraag bij de directie met motivatie waarom in dit specifieke geval voor externe inhuur wordt gekozen. De directie beslist op basis van deze argumenten of tot externe inhuur wordt overgegaan. Argumenten kunnen zijn: Beschikbaarheid op korte termijn, nut en noodzaak, flexibiliteit, benodigde expertise e.d. Welke route/ procedure wordt gevolgd om tot externe inhuur te komen? De processtappen om te komen tot externe inhuur worden beschreven in hoofdstuk 4. Op welke wijze wordt externe inhuur begrenst? De externe inhuur wordt begrensd door de beschikbare middelen voor loonsom en externe inhuur gezamenlijk.
Op welke wijze komt een opdrachtformulering tot stand en hoe worden resultaten gemeten, beoordeeld en verantwoord? In hoofdstuk 4 is aangegeven dat er geen resultaatafspraken met inhuurpartijen zijn gevonden, waardoor het ontbreekt aan meetbare gegevens met betrekking tot de doeltreffendheid van externe inhuur. Het algemene beeld is dat de wijze waarop op organisatieniveau wordt omgegaan met het inhuurproces aandacht heeft van betrokkenen. Verdere verbeteringen zijn in 2019 en 2020 door de directie in gang gezet. Op welke manier is de interne verantwoording geregeld over externe inhuur? Vanaf 2020 wordt in de kwartaalrapportages van de SED verantwoording afgelegd over inen externe personeelslasten. Deze worden door de directie aan het DB aangeboden en vervolgens geagendeerd in het AB. Met ingang van 2021 is het de bedoeling om vanuit de Ehrm-module vaker periodieke rapportages te genereren waardoor directie en management tijdig kan bijsturen. Op welke manier wordt over externe inhuur gerapporteerd naar de raad? Over de inhuur door de SED wordt in de jaarrekening verantwoording afgelegd aan de raden. Welk beleid is door de desbetreffende gemeentes vastgesteld omtrent externe inhuur? Uit het onderzoek komt naar voren dat er net als bij een meerderheid van de Nederlandse gemeenten geen specifieke kaders of beleid voor externe inhuur zijn.
14 / 16
5.2 Conclusies Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen specifieke kaders of beleid voor externe inhuur zijn. Het inhuurproces externen wordt vormgegeven door het aanvraagformulier inhuurbudget, gevolgd door het inkoopproces. In deze procedure zitten de nodige waarborgen voor wat betreft verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen. Ondanks dat er geen specifieke kaders of beleid voor externe inhuur zijn, wijkt het percentage inhuur van de SED organisatie niet significant af van vergelijkbare gemeenten in dezelfde categorie. Uit dat oogpunt is er geen aanleiding tot bijsturing.
5.3 Aanbeveling De directie heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in de nadere beheersing van de kosten van personeel en inhuur. Het versterken van de topstructuur en het invoeren van periodieke rapportages zijn hier uitwerkingen van. Het advies is om dit ingezette beleid te continueren en verder te optimaliseren. Tevens wordt geadviseerd om de ingezette activiteiten met betrekking tot vullen van de contractendatabase en het inrichten van de Ehrm-module voort te zetten.
15 / 16
Bijlagen 1. Stroomschema inhuur 2. Aanvraagformulier inhuurbudget
16 / 16