01A Eindrapportage beleggen en borgen taken Veilig Thuis

Beleggen en borgen taken Veilig Thuis Noord-Holland Noord

Auteur(s)

Opdrachtgever

Albertus Laan Peter Bakker Mieke Looman Nelleke Dijk Stuurgroep VTNHN

Kenmerk Publicatiedatum

NK/20/0889/vtnhn Juni 2020

© Bureau HHM

Inhoud Samenvatting ............................................................................................. 3

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

1.

Het onderzoek ................................................................................. 5

1.1

Aanleiding .................................................................................. 5

1.2

Aanpak ....................................................................................... 5

1.3

Leeswijzer................................................................................... 6

2.

Achtergrond Veilig Thuis ................................................................. 7

2.1

Wettelijke taak Veilig Thuis..........................................................7

2.2

Landelijk en regionaal beeld ....................................................... 9

2.3

Meldcode en handelingsprotocol ...............................................10

2.4

Positie in de keten...................................................................... 13

2.5

Beschouwing ............................................................................. 15

3.

Positionering Veilig Thuis Noord-Holland Noord ............................ 16

3.1

Huidige positionering................................................................ 16

3.2

Samenloop GR en DVO .............................................................. 17

3.3

Prestatie-indicatoren ................................................................ 19

4.

Kostenanalyse Veilig Thuis Noord-Holland Noord .......................... 22

4.1

Begroting.................................................................................. 22

4.2

Beschouwing ............................................................................ 24

5.

Beschrijving en weging van scenario’s ........................................... 26

5.1

Mogelijke scenario’s .................................................................. 26

5.2

Positionering bij de GGD HN ..................................................... 26

5.3

Positionering bij een ander partij ............................................... 30

5.4

Positionering als zelfstandige organisatie ................................. 31

5.5

Beschouwing ............................................................................. 31

6.

Conclusies en aanbevelingen .......................................................... 33

Bijlage 1.

Geraadpleegde documentatie......................................... 38

Bijlage 2.

Afgenomen interviews .................................................... 39

Bijlage 3.

Afwegingskader scenario’s.............................................. 41

Dit rapport is geoptimaliseerd voor lezen op een beeldscherm. Navigeer tussen de hoofdstukken met de cijfers in de kantlijn. Met de pijl daaronder komt u terug bij de inhoudsopgave.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 2

Samenvatting De 18 gemeenten in de regio Noord-Holland Noord en de GGD Hollands Noorden (GGD HN) hebben een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten voor de uitvoering van taken van Veilig Thuis Noord-Holland Noord (VTNHN). Uit evaluatieonderzoek van de gemeenten blijkt dat deze situatie leidt tot diverse knelpunten, waardoor geen eenduidig beeld bestaat over het beleggen en borgen van taken van VTNHN in de toekomst.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

In dit onderzoek gaan we na hoe de wettelijke taken van VTNHN zich verhouden tot de wensen en eisen van gemeenten als het gaat om de uitvoering van deze taken, in het licht van de brede ontwikkelopgave van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling. Ook geven we een advies voor de toekomstige positionering van VTNHN, waarbij we verschillende scenario’s met elkaar vergelijken. Aanpak Voor de uitvoering van dit onderzoek bestudeerden we documentatie. Ook voerden we gesprekken met een groot aantal betrokken partijen, waaronder gemeenten (bestuurders, ambtenaren, lokale toegangen, raadsleden), de GGD HN, VTHNH en belangrijke ketenpartners. Met hen spraken we over (de oorzaken van) knelpunten die zich voordoen in de huidige situatie. Daarnaast onderzochten we of de begroting van VTNHN past bij de huidige omvang van de dienstverlening. Op basis van de documentstudie en de gesprekken stelden we scenario’s op voor het in de toekomst positioneren van VTNHN, waarna we de voor- en nadelen van deze scenario’s ten opzichte van elkaar gewogen hebben. De uitkomsten hiervan verwerkten we in de voorliggende rapportage.

Conclusies We concluderen dat de problemen waar VTNHN de afgelopen jaren mee kampte (financiële tekorten, personeelstekorten, wachtlijsten en wachttijden, onderzoek en ondertoezichtstelling van de inspectie) sterk vergelijkbaar zijn met andere Veilig Thuis-organisaties en dat deze zich grotendeels voordoen onafhankelijk van de positionering van VTNHN. De problemen hebben er wel toe geleid dat de afgelopen jaren veel aandacht is uitgegaan naar het neerzetten van de organisatiestructuur, het uitwerken en implementeren van werkprocessen en het verbeteren van de bedrijfsvoering. De aansluiting van de diensten van VTNHN op de werkwijze van lokale toegangen en andere ketenpartners vraagt dan ook blijvend aandacht, mede gezien de diversiteit van de lokale toegangen (waarbij sprake is van verschillen in visie, expertise en werkwijze) en de complexiteit van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling in de regio Noord-Holland Noord (onder meer op het gebied van crisissituaties en tijdelijke huisverboden). De ‘relationele continuïteit’ waarvan in de afgelopen periode in toenemender mate sprake is, helpt betrokkenen in de uitvoeringspraktijk in te spelen op elkaars wensen en verwachtingen. De lokale toegangen van gemeenten hebben daarbij behoefte aan meer lokale zichtbaarheid en aanwezigheid van VTNHN, onder andere als het gaat om afstemming op casusniveau.

Het landelijke kwaliteitskader voor lokale toegangen, de nieuwe regiovisie ‘Geweld hoort nergens thuis’ en landelijke ontwikkelingen rondom de jeugdbeschermingsketen (met aandacht voor het samenvoegen van functies en het herschikken van taken van Veilig Thuis-organisaties, Gecertificeerde Instellingen en de Raad voor de Kinderbescherming) vormen het kader voor de verdere optimalisatie van de samenwerking in de nabije toekomst.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 3

Op basis van een analyse van cijfers van VTNHN en beschikbaar benchmarkmateriaal concluderen we dat de begroting van VTNHN voor 2020 past bij de huidige opgave van VTNHN (het aantal adviezen, meldingen en onderzoeken) en dat deze niet substantieel afwijkt van andere Veilig Thuis-organisaties. De voorspelbaarheid als het gaat om de omvang van de dienstverlening van VTNHN en daarmee de benodigde formatie en financiën is de afgelopen jaren bovendien fors toegenomen, waardoor gemeenten beter weten waar zij aan toe zijn.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

veel inspanningen gaan zitten in het losweken, overdragen en opnieuw neerzetten van VTNHN. Dit gaat ten koste van de noodzakelijke doorontwikkeling van VTNHN en van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling. We bevelen daarom aan VTNHN blijvend bij de GGD HN te positioneren en onder te brengen in de Gemeenschappelijke Regeling (GR) van de GGD HN. De landelijke ontwikkelingen rondom de jeugdbeschermingsketen kunnen worden geëffectueerd bij de verdere uitwerking en invulling van dit scenario.

Aanbevelingen Doordat het ontbreekt aan landelijke kaders, worden de Veilig Thuisorganisaties in het land verschillend gepositioneerd. Als het gaat om scenario’s voor het in de toekomst beleggen en borgen van de taken van VTNHN hebben we de volgende opties afgewogen: • positionering bij de GGD HN, via een DVO; • positionering bij de GGD HN, via een GR; • positionering als zelfstandige organisatie; • positionering bij een andere partij. Daarbij hebben we onder meer gekeken naar de volgende aspecten: • de reductie in bestuurlijke drukte, complexiteit en onduidelijkheid; • de consequenties van een systeembreuk als gevolg van het elders positioneren van VTNHN; • de mogelijkheden voor de aansturing van VTNHN in relatie tot de wettelijke taken en de doorontwikkeling van de keten. Het continueren van de huidige situatie is wat ons betreft ongewenst, omdat dit niet leidt tot de gewenste reductie in bestuurlijke drukte, complexiteit en onduidelijkheid. Het bij een andere partij onderbrengen of verzelfstandigen van VTNHN leidt tot een systeembreuk, waardoor

NK/20/0889/vtnhn

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 4

1. Het onderzoek In dit hoofdstuk beschrijven we de aanleiding van het onderzoek en de gevolgde aanpak.

1.1 Aanleiding

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

De 18 gemeenten in de regio Noord-Holland Noord en GGD Hollands Noorden (GGD HN) hebben in 2018 een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten voor de uitvoering van de taken van Veilig Thuis Noord-Holland Noord (VTNHN). Uit een eigen evaluatieonderzoek blijkt dat de gemeenten graag meer grip willen hebben op VTNHN, zowel inhoudelijk als financieel. Bij de gemeenten bestaat geen eenduidig beeld over het beleggen en borgen van taken van Veilig Thuis in de toekomst. Bureau HHM is gevraagd om onderzoek uit te voeren naar dit vraagstuk. Vraagstelling Het onderzoek moet antwoord geven op de volgende vragen: 1. Wat houdt de wettelijke taak van Veilig Thuis in? 2. Zijn er landelijke richtlijnen hoe deze wettelijke taak uitgevoerd moet worden? 3. Hoe wordt de wettelijke taak op dit moment uitgevoerd door de GGD HN/ VTNHN? 4. In hoeverre is er ruimte voor gemeenten om (kwaliteits)eisen te stellen aan de uitvoering van deze wettelijke taak? 5. Welke (kwaliteits)eisen stellen de gemeenten aan de uitvoering van de wettelijke taak? 6. Wat is de impact van deze (kwaliteits)eisen op de uitvoering van VTNHN?

7.

Hoe wordt Veilig Thuis elders in het land georganiseerd? Welke scenario’s zijn denkbaar? 8. Wat zijn voor- en nadelen en randvoorwaarden op basis van de wensen en (kwaliteits)eisen van gemeenten? 9. Welke prestatie-indicatoren zijn aan te raden? 10. Welke kostenplaatje hangt aan de huidige organisatievorm van VTNHN en verschilt dit met vergelijkbare organisatievormen elders in het land?

1.2 Aanpak Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we de volgende aanpak doorlopen: Inventarisatie (knelpunten) huidige situatie Eerst hebben we de huidige situatie rondom het beleggen en borgen van taken van VTNHN in kaart gebracht, inclusief knelpunten die zich daarbij voordoen. Dit hebben we gedaan door het bestuderen van beschikbare documenten. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de geraadpleegde documentatie. Ook hebben we (groeps)interviews afgenomen. Daarbij hebben we gesproken met diverse betrokkenen, waaronder gemeenten (bestuurders, beleidsambtenaren en leidinggevenden van lokale toegangen), de GGD HN, VTNHN en belangrijke ketenpartners (de politie, de crisisdienst, aanbieders van maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen, et cetera). Ook hebben we onderzocht in hoeverre de begroting van VTNHN past bij omvang van de dienstverlening (het aantal adviesvragen, meldingen en onderzoeken). Een overzicht van de respondenten staat in bijlage 2.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 5

Tijdens de (groeps)interviews lag de focus op het maken van een verdiepingsslag op de evaluatie van de DVO die eerder door de gemeenten zelf is uitgevoerd. Daarbij hebben we ingezoomd op de oorzaken van de knelpunten die uit dat onderzoek naar voren zijn gekomen (tabel 1). Vervolgens hebben we doorgesproken over de mogelijke oplossingsrichtingen. Knelpunten evaluatie DVO

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Uit een eigen evaluatie door de gemeenten komen verschillende categorieën knelpunten naar voren: • De dienstverleningsovereenkomst zelf; • De inrichting van de governance; • De uitvoering van taken door VTNHN; • De werkdruk en ontstane wachtlijsten; • De wensen en (kwaliteits)eisen van gemeenten in relatie tot de landelijke richtlijnen en wettelijke kaders; • De samenwerking tussen de GGD HN/ VTNHN, gemeenten en ketenpartners (lokaal en regionaal); • De informatiepositie van gemeenten en de verantwoording door de GGD HN/ VTNHN; • De behoefte aan en mogelijkheden voor sturing door gemeenten (inhoudelijk en financieel). Tabel 1. Knelpunten evaluatie DVO.

Opstellen en wegen mogelijke scenario’s Vervolgens hebben we scenario’s opgesteld voor het beleggen en borgen van de taken van VTNHN in de toekomst, waarbij we deze scenario’s ten opzichte van elkaar gewogen hebben. Ook hebben we contact opgenomen met andere regio’s over hun ervaringen met de

NK/20/0889/vtnhn

sturing op Veilig Thuis in relatie tot de gekozen wijze van beleggen en borgen van taken van Veilig Thuis. Uitwerken (concept)rapportage Op basis van de documentstudie en de gevoerde gesprekken hebben we een rapport uitgewerkt waarin we onze bevindingen presenteren. Een conceptversie hiervan is besproken met vertegenwoordigers van de betrokken gemeenten (ambtelijk en bestuurlijk) en de GGD/VTNHN.

1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we de wettelijke taken van Veilig Thuis en hoe VTNHN hieraan invulling geeft in de regio Noord-Holland Noord. In hoofdstuk 3 beschrijven we hoe de taken van VTNHN nu zijn belegd en geborgd en welke knelpunten zich hierbij voordoen vanuit het perspectief van wethouders, beleidsambtenaren, de GGD HN/ VTNHN en ketenpartners. In hoofdstuk 4 geeft onze analyse de begroting weer van VTNHN in relatie tot de omvang van de dienstverlening. Ook gaan we na hoe de begroting zich verhoudt tot die van andere Veilig Thuis-organisaties. In hoofdstuk 5 presenteren we de scenario’s voor het in de toekomst beleggen en borgen van de taken van VTNHN. We beoordelen deze scenario’s op basis van een wegingskader. Deze hebben we opgebouwd uit aspecten die uit de documentstudie en de (groeps)interviews naar voren zijn gekomen. In hoofdstuk 6 trekken we conclusies en geven we een advies over het in de toekomst beleggen en borgen van de taken van VTNHN.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 6

2. Achtergrond Veilig Thuis In dit hoofdstuk beschrijven we de wettelijke taak van Veilig Thuisorgansaties. Vervolgens werken we uit hoe in de regio Noord- Holland Noord invulling wordt gegeven aan het uitvoeren hiervan.

2.1 Wettelijke taak Veilig Thuis

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Iedereen die te maken heeft met een vorm van huiselijk geweld en/of kindermishandeling kan terecht bij Veilig Thuis. De hulpverleners van Veilig Thuis bieden een luisterend oor, beantwoorden vragen en geven advies. Er kunnen bij Veilig Thuis ook meldingen worden gedaan van huiselijk geweld en kindermishandeling. Naar aanleiding van een melding verwijst Veilig Thuis door naar de juiste hulpverleners. Indien nodig schakelt Veilig Thuis de Raad voor de Kinderbescherming of de politie in. Veilig Thuis-organisaties geven advies en bieden ondersteuning aan slachtoffers, plegers, omstanders en professionals. Wettelijke taken Veilig Thuis heeft de volgende wettelijke taken: • advies geven; • meldingen in ontvangst nemen; • onderzoeken of daadwerkelijk sprake is van huiselijk geweld of kindermishandeling; • vervolgstappen zetten, zoals het overdragen naar hulpverlening, informeren van de Raad voor de Kinderbescherming, of melding doen bij de politie; • terugkoppelen aan de melder. 1

NK/20/0889/vtnhn

Alle Veilig Thuis-organisaties zijn verplicht om te werken volgens een landelijk vastgesteld handelingsprotocol1. Het handelingsprotocol is een model voor de professionals van Veilig Thuis om er voor te zorgen dat de wijze waarop gezinnen en huishoudens worden benaderd, de informatie die ze krijgen en de manier waarop betrokkenen op hun rechten worden gewezen, op een vergelijkbare wijze wordt uitgevoerd. In het handelingsprotocol staan alle diensten die Veilig Thuis moet uitvoeren. Het handelingsprotocol vertaalt de wettelijke taak van Veilig Thuis naar acht diensten: 1. geven van advies en bieden van ondersteuning; 2. oppakken van meldingen; 3. voorzien in een veiligheidsbeoordeling; 4. voorzien in een overdracht na een veiligheidsbeoordeling; 5. creëren van veiligheidsvoorwaarden en invulling geven aan vervolg; 6. uitvoeren van onderzoek; 7. voorzien in overdracht; 8. monitoren van onderzochte situaties. Bovenwettelijke taken Veilig Thuis Noord-Holland Noord voert in opdracht van gemeenten aanvullend twee maatwerktaken uit: 1. de procesregie Tijdelijk Huisverbod en 2. het geven van voorlichting.

Zie https://vng.nl/sites/default/files/publicaties/2019/veiligthuis-interactief-protocol_v3.pdf naar het landelijke handelingsprotocol.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 7

Het onderstaande schema uit het handelingsprotocol Veilig Thuis geeft de samenhang weer tussen deze diensten binnen het algemene werkproces van Veilig Thuis.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Figuur 1. Het werkproces van Veilig Thuis-organisaties

NK/20/0889/vtnhn

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 8

2.2 Landelijk en regionaal beeld Nederland telt 26 Veilig Thuis-organisaties. De organisaties zijn in 2015 opgericht, als samenvoeging van de Steunpunten Huiselijk Geweld (SHG’s) en de Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK’s). Veilig Thuis-organisaties verschillen in inrichting, positionering en aansturing. Een aantal Veilig Thuis-organisaties fungeert als een zelfstandige stichting, andere zijn ondergebracht bij een (jeugdzorg- of welzijns)aanbieder en weer andere Veilig Thuis-organisatie zijn ondergebracht bij een GGD. Het doel was dat de samenvoeging van de SHG’s en de AMK’s zou leiden tot betere resultaten als het gaat om tegengaan van huiselijk geweld en kindermishandeling, tot minder overlap in de uitvoering en tot lagere kosten. Dit bleek en blijkt geen gemakkelijke opgave.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Landelijke problemen bij vrijwel alle Veilig Thuis-organisaties: • Financiële tekorten. • Wachtlijsten en wachttijden, mede als gevolg van stijgingen van het aantal adviezen en meldingen. • Forse personeelstekorten, hoog ziekteverzuim, groot verloop en veel externe inhuur. • Gevoel van weinig grip bij betrokken gemeenten, zowel inhoudelijk als financieel. • Veel aandacht voor/ energie naar doorontwikkeling van de interne organisatie (organisatiestructuur, werkprocessen, bedrijfsvoering, et cetera). • Knelpunten in samenwerking met ketenpartners, zoals de politie, de Raad voor de Kinderbescherming, aanbieders van jeugdhulp, gecertificeerde instellingen en gemeentelijke wijkteams. 2

NK/20/0889/vtnhn

De knelpunten doen zich grotendeels voor, onafhankelijk van de wijze waarop de taken van Veilig Thuis-organisaties zijn belegd. Veilig Thuis Noord-Holland Noord Veilig Thuis Noord-Holland Noord heeft ook te maken (gehad) met de bovengenoemde problemen. • Het aantal adviezen door en meldingen bij VTNHN is de afgelopen jaren gestegen: Jaar

Meldingen

Adviezen

2017

2.995

2.910

2018

3.375

3.589

2019

4.368

4.540

Tabel 2. Ontwikkeling aantal meldingen en adviezen •

Het aantal medewerkers is de afgelopen jaren toegenomen: Jaar

Medewerkers

Juni 2018

63 fte

December 2018

72 fte

20192

93,4 fte

2020

86 fte

Tabel 3. Ontwikkeling aantal medewerkers

Dit is inclusief de formatiestijging als gevolg van een eenmalig ontwikkelbudget.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 9

•

•

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

•

•

3

NK/20/0889/vtnhn

De toename van het aantal adviezen en meldingen, in combinatie met een personeelstekort, leidde tot oplopende wachtlijsten en wachttijden. Dit was voor de inspectie reden om VTNHN in 2018 voor de duur van 9,5 maanden onder toezicht te stellen. Vanaf 16 januari 2019 is de ondertoezichtstelling opgeheven en heeft de inspectie vertrouwen uitgesproken in (de wijze waarop) VTNHN (de taken uitvoert). De kosten van VTNHN zijn de afgelopen jaren fors gestegen. Dit had onder meer te maken met de (achteraf) onjuiste aannames waarop de financiële startpositie van VTNHN was gebaseerd en op de groei van het aantal adviezen en meldingen. VTNHN startte in 2015 met een begroting van €2,9 miljoen, terwijl de begroting in 2019 €9,2 miljoen bedroeg. De oplopende kosten van VTNHN hebben de afgelopen jaren constant op de (bestuurlijke) agenda gestaan. Recentelijk is een verdeelsleutel afgesproken waarbij de gemeenten 50% van de kosten van VTNHN dragen gebaseerd op het aantal inwoners en 50% gebaseerd op het aantal adviezen en meldingen. Deze is vanaf oktober 2019 van toepassing. Er is veel discussie (geweest) over de aansluiting van de diensten van VTNHN op de lokale toegangen, als gevolg van onduidelijkheid over hoe het landelijke handelingsprotocol en de invulling daarvan door VTNHN aansluit op de diversiteit in de expertise en werkwijze van de lokale toegangen.

Recent zijn de samenwerkingsafspraken geëvalueerd.3 Ook heeft VTNHN er voor gekozen met vaste contactpersonen te gaan werken voor de lokale toegangen. De afgelopen jaren heeft VTNHN fors geïnvesteerd in de interne organisatie, zoals in het stroomlijnen van werkprocessen van de SHG’s en AMK’s en in het werven en inwerken van (tijdelijk)

personeel voor het wegwerken van wachtlijsten. Er is een nieuwe manager gekomen, de nieuwe functies van procesdeskundigen en een businesscontroller zijn ingevuld en VTNHN heeft besloten om te gaan werken met drie teamleiders. 2.3 Meldcode en handelingsprotocol Verbeterde meldcode Professionals die geconfronteerd worden met vermoedens van huiselijk geweld en kindermishandeling zijn verplicht hiervan melding te maken. Dit is uitgewerkt in de Wet verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Het gaat hierbij om vermoedens van onder meer fysiek, psychisch of seksueel geweld en vermoedens van verwaarlozing. De meldcode geldt voor professionals die werkzaam zijn in de sectoren: • gezondheidszorg • onderwijs • kinderopvang • maatschappelijke ondersteuning • jeugdhulp • justitie In 2017 werd geconstateerd dat veel gevallen van huiselijk geweld en kindermishandeling werden gemist. Dit heeft geleid tot de invoering van een verbeterde meldcode voor professionals in 2019 (figuur 2). Sindsdien is het de norm om altijd melding te doen bij Veilig Thuis bij vermoeden van acute en structurele onveiligheid. Allerlei beroepsgroepen zijn hiermee verplicht dit soort situaties te melden bij Veilig Thuis.

Zie Samenwerkingsafspraken gemeentelijke toegang, Marcel van Lochem, oktober 2019.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 10

Als hulpmiddel om te komen tot een besluit om wel of niet te melden is het per 1 januari 2019 verplicht om als professional het afwegingskader te gebruiken uit meldcode. Dit betreft stap 4 en 5 van de meldcode. In stap 5 was voorheen geen onderscheid gemaakt tussen hulpverlenen of melden, in de aangepaste meldcode is dit wel het geval. De professional neemt twee besluiten: 1. Is melden bij Veilig Thuis noodzakelijk? 2. Is zelf hulp bieden of organiseren (ook) mogelijk? Een nadere invulling van het afwegingskader door/voor specifieke beroepsgroepen staat in de landelijke Toolkit huiselijk geweld en kindermishandeling.4

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ Figuur 2. Verbeterde meldcode 4

NK/20/0889/vtnhn

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/huiselijk-geweld/meldcode

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 11

Geactualiseerd handelingsprotocol Met ingang van 1 januari 2019 zijn ook wijzigingen doorgevoerd in het handelingsprotocol. In het aangescherpte handelingsprotocol zijn een aantal wijzigingen in het werkproces van Veilig Thuis aangebracht. Sommige wijzigingen hebben betrekking op de interne werkwijze van Veilig Thuis-organisaties. Andere wijzigingen hebben gevolgen voor de samenwerking met ketenpartners.

betrokkenen en de stappen die worden gezet tot herstel. In het handelingsprotocol is aangegeven dat Veilig Thuis gedurende een periode van gemiddeld anderhalf jaar monitort. Er wordt uitgegaan van gemiddeld 15 uur per casus (dit was 2,5 uur per casus). Dit geldt ook voor VTNHN. •

Afspraken maken met lokale toegangen; Veilig Thuis-organisaties en gemeenten moeten afspraken maken over de aanpak die volgt na een melding. Lokaal en regionaal worden de criteria hiervoor afgestemd op de aanwezige expertise in de wijkteams. Dit is in de regio Noord-Holland Noord uitgewerkt in de (aangescherpte) samenwerkingsafspraken tussen VTNHN en de 18 gemeenten.

•

Voorzien in een radarfunctie; Veilig Thuis-organisaties moeten voorzien in een radarfunctie, die ervoor zorgt dat zo goed als alle meldingen integraal bekend zijn bij Veilig Thuis. Dit geldt ook voor VTNHN.

De veranderingen per 1 januari 2019 bestaan uit:

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

•

Toepassen verplicht afwegingskader voor professionals: Dit is uitgewerkt in de verbeterde meldcode.

•

Beoordelen veiligheid, creëren veiligheidsvoorwaarden: De werkwijze om de veiligheid te beoordelen (triage) is sinds de introductie in 2015 verder ontwikkeld. Vanaf 2019 beoordelen alle Veilig Thuis-organisaties de veiligheid bij alle binnengekomen meldingen op een eenduidige wijze (voorheen werd het triageinstrument vaak ingekort als de melding acuut was) en worden veiligheidsvoorwaarden gecreëerd om de directe veiligheid te herstellen5. Dit geldt ook voor VTNHN.

•

Intensiever monitoren: Veilig Thuis moet vanaf 2019 bij alle casussen waar zij bemoeienis mee heeft een monitorfunctie vervullen. Veilig Thuis monitort gedurende een bepaalde periode de veiligheid voor alle direct

Door het invoeren van de verbeterde meldcode is landelijk het aantal adviezen en meldingen in 2019 met circa 28% gestegen ten opzichte van 20176. De stijging was in 2019 (ten opzichte van 2018) groter dan in 2018 (ten opzichte van 2017). Deze toename werd vooral veroorzaakt door de stijging van het aantal meldingen door professionals uit de zorg en het onderwijs, in mindere mate door de politie en niet-professionals.

5 De wettelijke termijn voor het uitvoeren van een veiligheidsbeoordeling bedraagt 5 werkdagen. De wettelijke termijn voor het uitvoeren van een vervolgdienst bedraagt 10 weken. Na het onderzoeken en beschrijven van de onveilige situatie, stelt Veilig Thuis veiligheidsvoorwaarden op om de directe veiligheid te herstellen. 6

NK/20/0889/vtnhn

https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/2020/03/10/ontwikkelingen-adviezen-en-meldingen-veilig-thuis/ontwikkelingen-adviezen-en-meldingen-veilig-thuis.pdf

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 12

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

Actuele landelijke ontwikkelingen op het gebied van jeugdhulp

2.4 Positie in de keten

Op 20 maart 2020 heeft het Kabinet een brief naar de Tweede Kamer gestuurd met beleidsontwikkeling op het gebied van de jeugdhulp. Daarbij gaat het om thema’s als regionale samenwerking, verbeteren van opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, het hanteren van reële tarieven, het verminderen van regeldruk en het leren van elkaar.

Veilig Thuis speelt, naast het advies- en meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling, als expertisecentrum een cruciale rol in de zorg voor een veilige omgeving voor kinderen en kwetsbare volwassenen in afhankelijkheidsrelaties. Een goed functionerende en stabiele Veilig Thuis-organisatie is een essentieel onderdeel binnen de keten van het tegengaan van huiselijk geweld en kindermishandeling. Dit geldt ook voor de regio Noord-Holland Noord.

Op basis hiervan heeft de VNG de norm voor opdrachtnemerschap opgesteld. De VNG hoopt zo gedwongen regionale samenwerking te voorkomen en de regie bij de gemeenten te laten. De regionale samenwerking moet volgens de norm worden vastgelegd in een juridische entiteit. Ook moet een regionale visie worden opgesteld op de inkoop, de transformatie en de lokale toegangen. Daarmee raakt deze norm voor opdrachtgeverschap aan het vraagstuk van de positionering van Veilig Thuis in de regio Noord-Holland Noord. De visie moet uiterlijk juni 2021 gereed zijn. In de brief staat dat gemeenten moeten zorgen voor een effectievere bescherming van jeugdigen door betere samenwerking en mogelijk ook het verkorten van de veiligheidsketen. Partners als Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en Gecertificeerde Instellingen kunnen wellicht beter werken door samenvoegen van functies en het herschikken van taken. Een landelijke projectgroep krijgt de opdracht een plan te maken voor het verder verbeteren van de samenwerking in de jeugdbeschermingsketen. Ook dit raakt aan het vraagstuk van het in de toekomst beleggen en borgen van de taken van VTNHN.

Lokale toegangen Een belangrijke ketenpartner van Veilig Thuis-organisaties zijn de lokale toegangen van gemeenten. VTNHN werkt in de regio Noord-Holland Noord samen met 18 gemeenten, verdeeld over drie subregio’s. Deze gemeenten verschillen sterk van elkaar als het gaat om de visie op en de inrichting en werkwijze van de lokale toegang: • Er is bijvoorbeeld sprake van verschillen in expertise op het gebied huiselijk geweld en kindermishandeling in de lokale toegangen. De ene gemeente werkt met medewerkers van het voormalige bureau jeugdzorg, waardoor de expertise op het gebied van onveilige gezinssituaties bij de lokale toegang groot is. De andere gemeente werkt vooral met Wmo-medewerkers, waardoor de kennis over onveilige gezinssituaties in beperkte mate aanwezig is. Dit heeft bijvoorbeeld gevolgen voor de wijze waarop VTNHN een casus kan overdragen. • De ene gemeente heeft medewerkers in dienst met expertise op het gebied van partnergeweld en/of ouderenmishandeling, terwijl in andere gemeenten sprake is van handelingsverlegenheid op dit gebied vanwege het ontbreken van deze expertise.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 13

•

•

De ene gemeente werkt vanuit het principe van vraaggerichte zorg (als een inwoner geen hulpvraag heeft, onderneemt de toegang in principe geen actie), de andere gemeente niet. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop bijvoorbeeld de (monitorings)rol bij onveilige situaties wordt ingevuld als niet direct sprake is van een hulpvraag. In de ene gemeente komen deze situaties bij VTNHN terecht, in de andere gemeente bij de lokale toegang. De ene gemeente belegt de casusregie bij zorgaanbieders, terwijl de andere gemeente ervoor kiest om zelf invulling te geven aan de casusregie. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop VTNHN moet afstemmen met lokale toegangen en zorgaanbieders.

De onlangs geëvalueerde en aangescherpte samenwerkingsafspraken zijn helpend in (het verder verbeteren van) de samenwerking met de lokale toegangen, maar dekken niet alle verschillen waar VTNHN mee te maken heeft. Om gemeenten in staat te stellen te bepalen of hun lokale infrastructuur voldoende is ingericht om te komen tot een effectieve aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling heeft de VNG, ondersteund door het programma Geweld Hoort Nergens Thuis, een kwaliteitskader ontwikkeld7. De opdracht voor gemeenten is om de lokale infrastructuur aan te laten sluiten op wettelijke taken van Veilig Thuis, zoals uitgewerkt in het Handelingsprotocol Veilig Thuis 2019.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺ 7

Integrale Crisisdienst Jeugd Een andere belangrijke ketenpartner van VTNHN is de Integrale Crisisdienst Jeugd (ICD). De crisisdienst is bereikbaar voor crisissituaties buiten kantooruren voor alle meldingen over jeugdigen van 0 tot 18 jaar in de regio Noord-Holland Noord. De crisisdienst wordt vormgegeven door Parlan (Jeugdhulp), GGZ NHN (Geestelijke Gezondheidszorg) en De Jeugd- en gezinsbeschermers (een Gecertificeerde Instelling). Er is gekozen voor deze partijen vanwege hun aanvullende expertise. De crisisdienst zorgt buiten kantooruren, op verzoek van VTNHN, voor een eerste veiligheidsinschatting, waarborgt de veiligheid en draagt de casus de volgende dag over aan VTNHN. VTNHN en de crisisdienst van GGZ NHN zijn verantwoordelijk voor alle crisismeldingen van 18 jaar en ouder buiten kantooruren. Het Integrale Crisisdienst Jeugd werkt in de hele regio Noord-Holland Noord. De 18 gemeenten en de ICD hebben de gezamenlijke ambitie om de mogelijkheden voor een loket en een integrale crisisdienst van 0 tot 100 jaar te onderzoeken en daar ook de samenwerking met VTNHN in te betrekken8. Tijdelijk huisverbod Bij een tijdelijk huisverbod wordt de casusregie uitgevoerd door verschillende organisaties.

In subregio De Kop betreft dit ‘Blijf van mijn lijf’, in de subregio West-Friesland ‘DNO doen’ en in de subregio Noord Kennemerland ‘De Blijfgroep’ VTNHN is verantwoordelijk voor de procesregie. In de subregio Noord Kennemerland is een pilot gestart waarbij VTNHN samen met de politie de risico-inventarisatie huiselijk

https://vng.nl/sites/default/files/2019-11/20191121_definitief_kwaliteitskader_werken_aan_veiligheid_voor_lokale_wijkteams_en_gemeenten.pdf

8

Door de Integrale Crisisdienst Jeugd worden verschillende aandachtspunten genoemd als het gaat om crisishulpverlening in de regio Noord-Holland Noord: de inrichting van de GGZ-hulpverlening verschilt per subregio (bijvoorbeeld wel/geen IHT-team). In de regio zijn meerdere organisaties die dezelfde taken uitvoeren (meerdere GI’s, meerdere organisaties voor vrouwenopvang, et cetera). Er zijn in de regio meerdere crisisdiensten actief, zoals het Crisisteam Jeugd (18-), een crisisdienst 18+ voor LVB en een crisisdienst 18+ voor GGZ. Dit zorgt voor complexiteit als het gaat om de hulpverlening in crisissituaties. Regionaal is er nog weinig verbinding op beleids-niveau tussen ketenpartners als de Raad voor de Kinderbescherming, de GI’s en VTNHN. Op lokaal niveau is wel sprake van overleg. Zo doet de gemeente Alkmaar mee aan een landelijke pilot waarin wordt nagegaan hoe de Raad voor de Kinderbescherming, GI’s en Veilig Thuis-organisaties beter kunnen samenwerken.

NK/20/0889/vtnhn

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 14

geweld (RIHG) invult. Hierbij beoordeelt VTNHN de inhoudelijke kant en de politie de strafkant. Gezamenlijk beoordelen zij integraal of een tijdelijk huisverbod bijdraagt aan het creëren van een veilig situatie. In de beide andere regio’s voert alleen de politie de risico-inventarisatie uit. De uitvoering van het tijdelijk huisverbod wordt ingevuld door de genoemde organisaties. Zij zijn en blijven betrokken totdat de juiste hulp is ingeschakeld. De pilot wordt op termijn uitgebreid naar de andere subregio’s.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Daarnaast werkt Veilig Thuis samen met andere ketenpartners, zoals de politie, de reclassering, justitie en organisaties binnen de zorgketen zoals de Raad voor de Kinderbescherming, (meerdere) Gecertificeerde Instellingen en de Vrouwenopvang. Deze partijen werken deels lokaal en deels (sub)regionaal. VTNHN moet inspelen op verschillen in visies en werkwijzen van al deze organisaties. Kortom, er is sprake van een complexe keten, waarin VTNHN een belangrijke (verbindende) speler is. Zoals beschreven werkt VTNHN op basis van het landelijke handelingsprotocol. Dit betekent dat VTNHN na de veiligheidsbeoordeling, het creëren van veiligheidsvoorwaarden en/of het doen van onderzoek, de casus in principe overdraagt aan (een) uitvoerende organisatie(s). In de regio Noord-Holland Noord geldt dat er behoefte is aan aanscherping van de rolinvulling van alle betrokken partijen in het licht van de gewenste optimalisatie van de zorg- en veiligheidsketen. Dit is ook een belangrijk aandachtspunt in de nieuwe regiovisie ‘Geweld hoort nergens thuis’. 2.5 Beschouwing VTNHN is, net als andere Veilig Thuis-organisaties in het land, verplicht om te werken binnen de kaders van het aangescherpte en landelijke geldende handelingsprotocol. Daarnaast heeft VTNHN te maken met

NK/20/0889/vtnhn

de gevolgen van de invoering van de verbeterde meldcode. Aanvullend op de wettelijke taken, worden twee bovenwettelijke taken uitgevoerd voor gemeenten in de regio Noord-Holland Noord. VTNHN heeft te maken met vergelijkbare problematiek als vrijwel alle andere Veilig Thuis-organisaties. Zo was de afgelopen jaren sprake van een forse toename van het aantal adviezen en meldingen. Om hieraan invulling te kunnen geven is het aantal medewerkers uitgebreid, waarbij externe inhuur nodig was om wachtlijsten weg te werken. Dit leidde tot een gestage stijging van de kosten van VTNHN. De samenvoeging van de steunpunten huiselijk geweld en de advies- en meldpunten kindermishandeling was en is een grote opgave, ook voor VTNHN. Dit betekent dat veel aandacht is uitgegaan naar het neerzetten van een passende organisatiestructuur, het uitwerken en optimaliseren van de werkprocessen en naar het verbeteren van de bedrijfsvoering. Deze knelpunten doen zich in belangrijke mate voor onafhankelijk van de wijze waarop VTNHN is gepositioneerd. Ook de aansluiting van de diensten van VTNHN op de lokale toegangen en op de andere ketenpartners vraagt blijvend aandacht, mede gezien de diversiteit in werkwijzen van lokale toegangen en de complexiteit in de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling in de regio Noord-Holland Noord.

Als gevolg van de problematiek heeft het opbouwen van persoonlijke werkrelaties tussen de medewerkers van VTNHN en de medewerkers van lokale toegangen en van ketenpartners onder druk gestaan. Pas de afgelopen periode is in toenemende mate sprake van ‘relationele continuïteit’, ofwel van mensen die niet alleen elkaar, maar ook elkaars werkwijzen leren kennen. Hierdoor weten de medewerkers elkaar niet alleen sneller te vinden, maar kan men ook beter inspelen op elkaars eisen, wensen en verwachtingen.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 15

3. Positionering Veilig Thuis Noord-Holland Noord In dit hoofdstuk beschrijven we hoe VTNHN op dit moment is gepositioneerd en welke knelpunten zich daarbij voordoen in de sturing op VTNHN.

3.1 Huidige positionering VTNHN is sinds 2015 gepositioneerd bij de GGD Hollands Noorden (GGD HN). Onder de regio van de GGD HN vallen 17 van de 18 betrokken gemeenten. De gemeente Uitgeest valt onder de regio GGD Kennemerland. Dit is wettelijk vastgesteld.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

GGD HN legt verantwoording af aan de gemeenten over de uitvoering van de taken en de financiering van VTNHN. De regio Noord-Holland Noord kent drie subregio’s, namelijk de regio Alkmaar, de regio Kop van Noord Holland en de regio West-Friesland. Iedere subregio heeft een eigen bestuurlijk en ambtelijk overleg. Er is een regionale Stuurgroep Specialistische Jeugdhulp (RSJ), waar ook wethouders van een aantal betrokken gemeenten aan deelnemen. In de RSJ wordt onder meer de lokale besluitvorming over de DVO en VTNHN voorbereid. Onder de RSJ functioneert een Ambtelijke Opdrachtgever en Ambtelijke Begeleidingscommissie van VTNHN. In figuur 3 is de hierboven beschreven besluitvormingsstructuur rondom de GGD HN en VTNHN weergegeven.

Voor de GGD HN is een gemeenschappelijk regeling (GR) vastgesteld. De GR-structuur van de GGD HN kent een algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB). Aan het AB en DB nemen wethouders deel van de betrokken gemeenten. Het AB besluit bij meerderheid, bijvoorbeeld over de begroting van de GGD HN. De GGD HN heeft met gemeenten een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten voor de uitvoering van de taken van VTNHN. Hierbij is de GGD HN als opdrachtnemer verantwoordelijk voor de uitvoering van de taak van Veilig Thuis. Hiërarchisch valt VT onder de directeur van de GGD HN. De begroting van VT is een geoormerkt onderdeel van de begroting van de GGD HN. De opdrachtgevers van de GGD HN voor VTNHN zijn de 18 Colleges van B&W. Als er besluitvorming nodig is over de DVO en/of VTNHN moeten gemeenten individueel instemmen. De

Figuur 3. Besluitvormingsstructuur GGD HN en VTNHN

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 16

Historie De huidige DVO dateert van 2018. Als bijlage bij de DVO zijn samenwerkingsafspraken gevoegd tussen lokale toegangen van gemeenten en VTNHN. De gemeenten hebben bewust gekozen voor een DVO, vanuit de gedachte dat gemeenten – ieder voor zich en gezamenlijk – maximaal konden sturen op VTNHN, inhoudelijk en financieel. De mate van detaillering van de DVO is onderwerp van gesprek geweest tussen de GGD HN/ VTNHN en de gemeenten, waarbij er voor is gekozen een om aantal onderdelen (nog) niet in te vullen gezien het feit dat VTNHN een organisatie in ontwikkeling was. In de praktijk bleek dat de DVO onvoldoende duidelijkheid bood in de situaties waarmee de gemeenten en VTNHN de afgelopen jaren zijn geconfronteerd (oplopende kosten, personeelsproblemen, ondertoezichtstelling inspectie, et cetera).

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

Als het gaat om ontbrekende onderdelen komt onder meer naar voren: • Hoe gaan we om met situaties waarin (één) gemeente(n) afwijkend besluit(en)? • Hoe gaan we om met situaties waarin (één van de) partijen de afspraken niet nakom(t)(en)? • Hoe gaan we invulling geven aan het relatiebeheer en het contractmanagement? • Wat zijn prestatie-indicatoren op basis waarvan VTNHN zich kan verantwoorden en op basis waarvan gemeenten kunnen sturen (in het licht van de opgave van de optimalisatie van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling)? • Hoe gaan we om met situaties van (aanvullende) lokale eisen en wensen van gemeenten als het gaat om de dienstverlening van VTNHN (in relatie tot het landelijke handelingsprotocol)? • Hoe gaan we om met situaties waarin de begroting van VTNHN (naar boven of beneden) moet worden bijgesteld?

Ook wordt aangegeven dat termen die in de DVO worden gehanteerd voor meerdere interpretaties vatbaar zijn, wat tot verwarring leidt. Voor de financiering van VTNHN zijn de historische budgetten voor de SHG’s en de AMK’s samengevoegd, op basis van een business case die was uitgewerkt door de GGD HN. Daarbij was (landelijk en regionaal) de aanname dat er door de vorming van Veilig Thuis-organisaties sprake zou zijn van een efficiëntieslag. Gaandeweg bleek dat de opbouw van de nieuwe organisatie, de samenwerking in de keten en de toename van het aantal adviezen, onderzoeken en meldingen een hoge mate van complexiteit kennen. De inhoudelijke knelpunten en de oplopende financiële tekorten van VTNHN hebben niet alleen veel gevraagd van de GGD HN en VTNHN, maar ook van de betrokken 18 gemeenten. Het werken met en de inhoud van de DVO leidde daarbij in de praktijk tot diverse knelpunten. De GGD HN en de 18 gemeenten hebben zelf evaluatieonderzoeken uitgevoerd naar (het functioneren van) de DVO. Deze onderzoeken vormden de aanleiding voor het uitvoeren van het voorliggende onderzoek naar het in de toekomst beleggen en borgen van de taken van VTNHN.

3.2 Samenloop GR en DVO De combinatie van een gemeenschappelijke regeling voor de GGD HN en een dienstverleningsovereenkomst voor VTNHN leidt, in combinatie met 18 betrokken gemeenten en de drie subregio’s, tot onduidelijkheid en bestuurlijke complexiteit. Uit gesprekken die we hebben gevoerd met onder meer wethouders, beleidsambtenaren, leidinggevenden van de GGD HN/ VTNHN en ketenpartners komen de volgende knelpunten naar voren:

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 17

Perspectief wethouders De combinatie van een GR en DVO leidt tot onduidelijkheid over wat waar besproken moet worden. Dit geldt niet alleen voor betrokken wethouders en ambtenaren, maar ook voor de gemeenteraden. Ook is soms sprake van dubbele petten. Zo zijn er wethouders die zowel in het DB van de GGD HN zitten, als in de RSJ waarin de lokale besluitvorming over de DVO wordt voorbereid. Dit kan ertoe leiden dat wethouders te maken krijgen met verschillende en soms zelf tegenstrijdige belangen. Dit kan vooral voorkomen als besluitvorming in het licht van de DVO op gespannen voet staat met besluitvorming in het kader van de GR.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

Ook wethouders die zelf geen dubbele pet hebben, geven aan hier last van te hebben in de besluitvorming rondom de GGD HN en VTNHN, omdat soms niet duidelijk is vanuit welk perspectief een betrokken collega met een dubbele pet handelt. De wethouders merken ook op dat de lokale besluitvorming in het kader van de DVO de afzonderlijke gemeenten weliswaar veel gelegenheid biedt om invloed uit te oefenen, maar dat per saldo regionaal commitment nodig is als het gaat om de te nemen besluiten, omdat alle betrokken gemeenten moeten instemmen met het voorgestelde besluit. Wethouders pleiten voor een eenvoudig en eenduidig construct. Diverse wethouders merken op twijfels te hebben gehad over de vraag of de GGD HN ‘de opgave VTNHN wel aankon’, waarbij wordt opgemerkt dat de huidige situatie rondom VTNHN lijkt te zijn gestabiliseerd en dat de transparantie en de voorspelbaarheid als het gaat om bijvoorbeeld de formatie en financiën sterk is toegenomen. Er wordt nadrukkelijk gepleit voor een krachtige doorontwikkeling van de Veilig Thuis-organisatie en voor focus op de verdere optimalisatie van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling.

Perspectief ambtenaren Ambtelijk wordt aangegeven dat de DVO onvoldoende is uitgewerkt op onderdelen, onder meer als het gaan om situaties waarbij sprake is van stagnerende besluitvorming (ofwel, als niet alle 18 gemeenten kunnen instemmen met een voorgesteld besluit). Ook is de huidige DVO is niet eenduidig uitlegbaar. Dit belemmert de sturing op VTNHN, waarbij wordt opgemerkt dat het überhaupt lastig is om te sturen binnen een DVO, vanwege de betrokkenheid van 3 subregio’s en 18 gemeenten: ‘er zijn (te)veel mensen en (te)veel meningen’. Het werken met een DVO is volgens ambtenaren weliswaar ingegeven vanuit de sturingsbehoeften van de gemeenten, terwijl tegelijk onduidelijk is ‘wie waarop stuurt’. Daarbij wordt opgemerkt dat het daarbij niet alleen gaat om de sturing op VTNHN, maar ook op de samenhang en ontwikkelingen binnen de hele keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling (in relatie tot de opgestelde regiovisie geweld hoort nergens thuis). Als het gaat om de uitvoeringspraktijk wordt aangegeven dat VTNHN beter kan aansluiten op de (verschillen in de) werkwijzen van lokale toegangen. De samenwerkingsafspraken dragen hier weliswaar aan bij, maar vooral als het gaat om de subregionale en de lokale zichtbaarheid en nabijheid bestaan er wensen bij gemeenten. Tegelijkertijd is de vraag in hoeverre de lokale toegangen voldoen aan het kwaliteitskader.

Perspectief GGD HN/ VTNHN Vanuit VTNHN wordt opgemerkt dat het belangrijk is om goed aan te sluiten op de lokale toegangen. Onder meer door te werken met drie teamleiders en door het aanstellen van vaste contactpersonen wordt ingezet op het verder verbeteren hiervan. De situatie waarin 18 keer een besluit moet worden opgehaald door de GGD HN/VTNNHN, wordt als complex en tijdrovend ervaren, te meer omdat bij gemeenten uiteenlopende visies bestaan als het gaat om de rolinvulling van

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 18

VTNHN: ‘wanneer doen we het goed?’. Er wordt benadrukt dat deze situatie soms leidt tot (sterke) vertraging in de besluitvorming, terwijl vraagstukken en voorgelegde besluiten juist vragen om tempo in die besluitvorming. Het besluit dat de 18 gemeenten nemen loopt daardoor niet altijd in de pas met de ontwikkelingen binnen de uitvoerings- en samenwerkingspraktijk. Ook wordt opgemerkt dat lokale verwachtingen en de regionale ambtelijke sturing vanuit de ambtelijke begeleidingscommissie niet altijd op elkaar aansluiten. Vanuit de GGD HN wordt opgemerkt dat ook binnen een DVO ruimte kan worden gecreëerd voor tempo in de besluitvorming door het creëren van vrijheidsgraden voor VTNHN, maar dat dit vraagt om aanpassingen van de DVO. VTNHN geeft aan dat het landelijke handelingsprotocol en de overeengekomen samenwerkingsafspraken ook grenzen stellen aan de lokale verwachtingen en (kwaliteits)eisen.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Perspectief ketenpartners De ketenpartners geven aan in de praktijk beperkt geconfronteerd te worden met de bestuurlijke complexiteit rondom de GGD HN/ VTNHN. Wel merken zij op dat het op dit moment ontbreekt aan een regionale overlegstructuur op ambtelijk niveau. Dit wordt als een gemis ervaren, omdat op dit niveau ervaringen over knelpunten in de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling kunnen worden gedeeld en ideeën voor het verbeteren van de samenwerking kunnen worden opgepakt, uitgewerkt en uitgeprobeerd. Wel is het zo dat in subregio’s 9

met ketenpartners wordt gesproken over het optimaliseren van de keten en dat in pilots wordt geëxperimenteerd. De ervaringen die worden opgedaan worden niet ‘regionaal opgetild’, terwijl verschillende ketenpartners wel regionaal werken. Op uitvoeringsniveau is juist sprake van een groot aantal verschillende soorten overleggen, wat leidt tot een complex en onoverzichtelijk geheel. Verschillende respondenten merken op dat de bestuurlijke complexiteit ambtelijke en bestuurlijke drukte met zich meebrengt. Ook heeft de focus (logischerwijs) de afgelopen jaren sterk gelegen op de financiële beheersing van VTNHN. De ambtelijke en bestuurlijke drukte en de sterke focus op financiële beheersing verdringen volgens betrokkenen het gesprek over de inhoudelijke doorontwikkeling. Tegelijk wordt opgemerkt dat hierin ook belangrijke stappen zijn gezet, zoals de samenwerking bij ZSM9, MDA ++10, de beschermingstafel11, pilots op het gebied van het tijdelijk huisverbod, et cetera.

3.3 Prestatie-indicatoren In de huidige DVO zijn geen kwaliteitseisen in de vorm van uitgewerkte prestatie-indicatoren opgenomen. Gemeenten geven aan behoefte te hebben aan (enkele) prestatie-indicatoren om goed te kunnen sturen op VTNHN, onder meer vanuit het perspectief van contractmanagement. VTNHN merkt op dat in het landelijke handelingsprotocol normen zijn uitwerkt voor de diensten van Veilig Thuis-organisaties. In het landelijke

ZSM is een methodiek in de strafketen en betekent Zorgvuldig, Snel en op Maat. Verdachten van een strafbaar feit worden binnen zes tot negen uur besproken in een ‘afdoeningsoverleg’ tussen de

officier van justitie en relevante ketenpartners, waaronder Veilig Thuis-organisaties. 10

MDA++ is een Multidisciplinaire Aanpak die voorziet in een bundeling van medische, forensische, psychosociale en justitiële specialisten in de aanpak van kindermishandeling, huiselijk en seksueel

geweld. 11 De beschermingstafel is een overleg waar ouders samen met betrokken hulpverleners en soms hun kind(eren) aan tafel zitten. Dit overleg kan worden ingezet door de lokale toegang, Veilig Thuis-

organisaties en GI’s wanneer ze vastlopen in een casus of zich zorgen maken over de kinderen binnen een gezin. De Beschermingstafel is vaak een laatste kans voor ouders om een onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming te voorkomen.

NK/20/0889/vtnhn

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 19

handelingsprotocol zijn geen normen opgenomen voor niet-wettelijke taken die bij VTNHN zijn belegd. Ook wordt opgemerkt dat de jaarlijkse verantwoording plaatsvindt via de jaarrekening en het maatschappelijk jaarverslag. Daarnaast worden de gemeenten op de hoogte gehouden over de actuele ontwikkelingen in aantallen adviezen, meldingen en onderzoeken via periodieke rapportages. Gemeenten kunnen dagelijks de ontwikkelingen van deze aantallen inzien via een BI tool en het dashboard van VTNHN waar gemeenten toegang tot hebben.

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

Het verder uitwerken van de prestatie-indicatoren is nadrukkelijk een gezamenlijke opgave voor de gemeenten en VTNHN. Bij de uitwerking ervan is het van belang om rekening te houden met prestatieindicatoren die de interne kwaliteit van (de dienstverlening van) VTNHN betreffen en prestatie-indicatoren die de kwaliteit van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling betreffen. Als het gaat om de kwaliteit van de interne organisatie van VTNHN kan worden aangesloten bij normen uit het landelijke handelingsprotocol. Denk aan het aantal meldingen waarvan (niet) binnen vijf dagen is bepaald welke vervolgstappen worden ondernomen, het aantal onderzoeken dat (niet) binnen tien weken is afgerond, het aantal gegrond verklaarde klachten, de bereikbaarheid van VTNHN, et cetera. Maar denk ook aan inzicht in hoeveel gekwalificeerde medewerkers VTNHN in dienst heeft en/of inzet (inclusief inzicht in de aanwezig deskundigheid op het brede gebied van huiselijk geweld en kindermishandeling) in relatie tot het aantal adviezen, meldingen en onderzoeken, het ziekteverzuim, het aantal inhuurkrachten in relatie tot personeel dat in dienst is, et cetera.

Als het gaat om prestatie-indicatoren die inzicht geven in de kwaliteit van de keten is het belangrijk om te realiseren dat er sprake is van een complexe keten met onderlinge afhankelijkheden tussen de betrokken partijen. Prestatie-indicatoren zeggen in dat opzicht meer over de prestaties van de keten en minder over de prestaties van afzonderlijke partijen uit de keten. Voorbeelden van prestatie-indicatoren zijn ‘het aantal overgedragen casussen dat terugkomt bij VTNHN (omdat de partij waarnaar VTNHN de verantwoordelijkheid had overgedragen, zoals de lokale toegang, niet gekwalificeerd was voor de casus)’, ‘het aantal keren dat bij VTNHN een casus opnieuw wordt gemeld (omdat er bijvoorbeeld onvoldoende voortgang wordt geboekt door betrokken partijen), het aantal keren dat er een melding van huiselijk geweld of kindermishandeling binnenkomt bij VTNHN, terwijl al een veiligheidsplan was opgesteld door VTNHN, het aantal keren dat een casus wordt gemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming omdat het veiligheidsplan ontoereikend was, et cetera. Om tot prestatieverbeteringen te komen is het vervolgens belangrijk dat de onderliggende oorzaken worden geanalyseerd, die dus zowel in de dienstverlening van VTNHN kunnen liggen als in de brede keten van partijen rondom huiselijk geweld en kindermishandeling.

Het ligt voor de hand om de verdere uitwerking van de prestatie-indicatoren vorm te geven binnen de ontwikkelingen van de regiovisie ‘Geweld hoort nergens thuis’, waarin wordt gestreefd naar verdere aanscherping van de rolinvulling van betrokkenen in de keten. Bij de uitwerking van prestatie-indicatoren is het bovendien van belang om na te gaan welke informatie VTNHN technisch en juridisch kan leveren, welke inspanningen geleverd moeten worden om aanvullende

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 20

informatie aan te leveren en of deze inspanningen in verhouding staan tot de gewenste informatie.

3.4 Beschouwing

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

NK/20/0889/vtnhn

De gemeenten hebben er voor gekozen om VTNHN onder te brengen bij de GGD HN. Voor de GGD HN is een gemeenteschappelijke regeling (GR) vastgesteld (besluiten worden bij meerderheid genomen) en voor VTNHN is een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten (alle gemeenten moeten instemmen met een besluit). Deze situatie leidt tot bestuurlijke drukte, complexiteit en onduidelijkheid. Daarbij is sprake van een paradoxale situatie: de DVO biedt gemeenten weliswaar veel positie ten opzichte van VTNHN en elkaar, maar leidt in de praktijk tot minder sturing of sturingsverlamming als de gemeenten niet op één lijn komen als het gaat om het te nemen besluit. Op bestuurlijk niveau is daarom nadrukkelijk de wens uitgesproken te komen tot een eenvoudig en eenduidig construct. Dit wordt ambtelijk onderschreven, waarbij het belang wordt benadrukt van goede sturingsmogelijkheden op VTNHN. De toegenomen transparantie, stabiliteit en voorspelbaarheid als het gaat om VTNHN, op het gebied van onder meer de interne organisatie, de formatie en de financiën, creëert het momentum om hierover een besluit te nemen. Bij het te nemen besluit is ook de doorontwikkeling van VTNHN en de optimalisatie van de keten rondom huiselijk geweld en kindermishandeling een belangrijk aandachtspunt.

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 21

4. Kostenanalyse Veilig Thuis Noord-Holland Noord In dit hoofdstuk beoordelen we het kostenplaatje van VTNHN. Per onderdeel vergelijken we de uitkomsten met benchmarkmateriaal en objectiveerbare gegevens.

4.1 Begroting

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

De begroting voor VTNHN is als volgt opgebouwd: • Voor elk van de acht diensten uit het handelingsprotocol is bepaald wat de gemiddelde tijdbesteding is per dienst per functie. • Vervolgens is op basis van historische gegevens een inschatting gemaakt van de jaarlijkse aantallen per dienst. • Dat leidt tot een berekening van de benodigde formatie van het uitvoerend personeel. • Aan de hand van de inschaling per functie en de salarisbedragen uit de cao worden de kosten van de inzet van het uitvoerend personeel berekend. • Daar worden de kosten van de formatie voor de ondersteuning aan toegevoegd. • Tot slot worden de overige bedrijfskosten toegevoegd. Gemiddelde tijdbesteding per dienst per functie De gemiddelde tijdbesteding per dienst per functie is gebaseerd op het onderzoek van het Landelijk netwerk Veilig Thuis in samenwerking met Q-consult. VTNHN heeft deze ‘urennorm’ per dienst getoetst. Dit leidt tot kleine verschuivingen in de tijd per dienst, maar overall blijft de

NK/20/0889/vtnhn

totale benodigde inzet gelijk. Het voornemen van VTNHN is om in 2020 een tijdbestedingsonderzoek uit te voeren om de normuren en de productiviteit te toetsen. Jaarlijkse aantallen per dienst De aantallen per dienst per jaar worden gebaseerd op de ontwikkeling van de aantallen gedurende de afgelopen jaren en zo nodig gecorrigeerd voor landelijke ontwikkelingen. In de financiële begroting van VTNHN wordt dit uiteengezet. De jaarlijkse aantallen per dienst zijn een belangrijke parameter (kostendriver) in de totale kosten voor VTNHN. Veilig Thuis-organisaties proberen deze aantallen zo goed mogelijk in te schatten, maar hadden tot voor kort te maken met wijzigingen in de taken en werkwijze als gevolg van de invoering van de aangepaste meldcode. Ter illustratie: het aantal meldingen nam van 2017 naar 2018 toe van 2.995 naar 3.375 (13%) en van 2018 naar 2019 van 3.375 naar 4.368 (29%). De voorspelbaarheid van deze aantallen neemt toe omdat er nu een meerjarig zicht ontstaat op de effecten van deze wijzigingen. Vrijwel alle Veilig Thuis -organisaties hebben de laatste jaren te maken gehad met significante wijzigingen in de jaarlijkse aantallen per dienst als gevolg van wijzigingen in de taken en werkwijze van Veilig Thuis-organisaties.

Formatie uitvoerend personeel Met de urennorm per dienst per functie en de aantallen per dienst per jaar kan berekend worden hoeveel uren inzet van elk van de directe functies nodig is in een jaar. Dit betreft de inzet van de medewerkers Veilig Thuis, de gedragswetenschappers, de vertrouwensartsen en de administratief medewerkers. Wanneer die ureninzet gedeeld wordt

Beleggen en borgen taken van Veilig Thuis | © bureau HHM 2020 | 22

door het aantal productieve uren dat een fte per jaar kan leveren, ontstaat inzicht in het benodigde aantal fte per functie. VTNHN gaat uit van 1.320 productieve uren per fte per jaar. Deze uren zijn door VTNHN als volgt onderbouwd: Uren per fte per jaar

❶ ❷ ❸ ❹ ❺

Beschikbare uren (bruto)

1.872

Verlof (wettelijk)

144

Ziek (5%)

94

Overige uren

314

Productie-uren

1.320

De 314 ‘overige uren’ zijn door VTNHN niet gespecificeerd. Op basis van onderzoek elders kunnen we dit inschatten. We missen namelijk nog de volgende componenten: • Feestdagen (ongeveer 50 uur per jaar). • Bovenwettelijk verlof (medewerkers kunnen uren bovenwettelijk verlof kopen met IKB12; we doen de aanname dat men gemiddeld 56 uur bovenwettelijk verlof koopt13). • Bijzonder verlof en zorgverlof (gemiddeld één dag per jaar). • Deskundigheidsbevordering, intervisie (ongeveer 65 uur per jaar).14 • Algemeen en teamoverleg (ongeveer 65 uur per jaar).

Met de begrote aantallen per dienst, de gemiddelde tijdbesteding per dienst per functie en de 1.320 productieve uren per fte per jaar komen we voor 2020 uit op een begrote formatie van 76,2 fte (waarvan 62,9 fte medewerker Veilig Thuis, 4,6 fte administratief medewerker, 3,5 fte vertrouwensarts en 5,2 fte gedragswetenschapper.) Inschaling uitvoerend personeel Voor de medewerkers van VTNHN gold de cao CAR-UWO (sinds 2020 vallen de medewerkers onder de CAO-SGO.) De directe functies zijn als volgt ingeschaald: medewerker VT schaal 10; gedragswetenschapper schaal 11A, vertrouwensarts schaal 12 en administratief medewerker schaal 5. In de jeugdzorg is in het functieboek uit de cao aangegeven welke schaal bij welke functie hoort. Het maximumsalaris uit de bijbehorende schalen uit de CAR-UWO ligt voor de medewerker Veilig Thuis en de vertrouwensarts enkele procenten (2-3%) hoger, voor de administratief