Bijlage Memo Horecabeleid Someren
Tekst van het document
dirkzwager legal
& tax
MEMO (geanonimiseerd) OR (geanonimiseerd) (geanonimiseerd) eemeente Someren) (geanonimiseerd) nn
Aan:
Van:
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) en
Dossier:
5076789
Inzake:
Gemeente
Datum:
3
januari 2024
en
wethouders
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (AE
Someren
advies horecabeleid
-
Inleiding Burgemeester de
Someren
van
hebben
nieuw Horecabeleid
een
opgesteld waarbij
oude
categorisering (met zelfstandige horeca, routegebonden/ondergeschikte horeca ondersteunende horeca) is losgelaten en is vervangen door een onderverdeling in reguliere
en
ondergeschikte
zijn
gedefinieerd
en
horeca.
Er
waarbij
ook
werkbaar
moet
zijn
ligt
voor
nu
collegevoorstel
een
de
categorie
de
verschillende
ontwikkeling, vergunningen, handhaving), punten vragen
Dit
memo
enkele
op te
bevat
casus
een
globale
evaluatie
concreet
zo
zouden
van
mogelijk
oplossing geformuleerd
Indien gewenst,
in de
maar
betrokken
casusposities
aandachtspunten
paracommercie disciplines
is
deze
toegevoegd.
binnen
praktijk
categorieën
de
Het
nader
nieuwe
beleid
(ruimtelijke
gemeente
blijkt het nieuwe beleid op diverse
roepen.
een
concrete
waarin
en
wij dit in
het beleid
te kunnen
of precies
een
de
om
de nieuwe
en
knelpunten formuleren.
later stadium
wel
In dit memo
welke
aangegeven een
categorisering. Hierbij zijn identificeren
te
regels
oplossing
en
eventuele
is niet per concrete
in deze
kunnen
gelden.
casus
uitwerken.
Conclusie Onze e
conclusie
is als volgt.
Wij
diverse
zien
knelpunten
in Horecabeleid
‘reguliere horeca’, ‘ondergeschikte e
Het
horeca
reguliere
in
verscheidenheid verschillende maar
1
We
Enkele
hebben
knelpunt
voornaamste
ook
niet alle
aspecten
in
wij
onderscheiden
ondergeschikte
horeca-activiteiten
binnen
uit het
beleid
nader bestudeerd
die
locaties
waar
integraal
onder
omdat
die een
die
de rol
definities
voor
loep spelen
niet-verblijfsgerelateerde
van
horeca
horeca.
verschillende
aspecten
en
het
voorgestelde
‘paracommercie’.
en
niet-verblijfsgerelateerde
soorten
de
hebben
horeca
is dat
horeca’
inclusief de
recht
doet
aan
de
waar
het gaat
om
de
geen
Niet alleen de
gemeente
activiteiten
genomen, in de
worden
plaatsvinden,
maar
de
hoofdlijnen
verricht, zoals
het
bestudeerd.
casusposities.
Pagina
1 van
31
centrumgebied , maar ook het binnen- en het buitengebied. Daarnaast hebben de verschillende soorten horeca-inrichtingen verschillende soorten ruimtelijke uitstraling. •
Ons advies is om binnen (niet-verblijfsgerelateerde) reguliere horeca verschillende categorieën aan te brengen die recht doen aan de verschillende soorten ruimtelijke
uitstraling. Daarnaast kan in het omgevingsplan onderscheid worden gemaakt tussen reguliere/zelfstandige horeca en ondergeschikte horeca , waarbij reeds een goede begripsbepaling voorhanden is (uit de voormalige bestemmingsplannen). •
Ten aanzien van het besluitonderdeel waarmee
de raad bestaande legale rechten respecteert , geldt dat dit in ieder geval geen algemene regels uit eerdere APV’s kunnen zijn. Voor zover in de vergunning of ontheffing van een horeca-inrichting geen specifieke sluitingstijd is bepaald , zijn de algemene regels van toepassing en die zijn gewijzigd. In de APV is geen overgangsregeling opgenomen en op grond van algemene regels kan geen recht worden verworven. Voor bestemmingsplannen lijkt de raad van plan te zijn om planologisch legaal gebruik positief te bestemmen dan wel specifiek overgangsrecht op te nemen bij de vaststelling van een nieuw omgevingsplan , althans voor bepaalde gevallen specifiek overgangsrecht te willen formuleren. Gelet op de onduidelijkheid over dit besluitonderdeel raden wij aan de uitleg van dit besluitonderdeel uit dit memo aan de raad voor te houden en te verzoeken duidelijkheid te verschaffen of dit inderdaad is wat hij heeft bedoeld
•
Niet alle uitgangspunten uit het Horecabeleid en niet alle besluitonderdelen uit het raadsbesluit van 22 december 2021 zijn opgenomen in de APV.
•
Ten aanzien van paracommercie dient het onderscheid tussen de achtergrond van deze
regeling (de Alcoholwet) en het planologische spoor goed voor ogen gehouden te worden. Geadviseerd wordt om in ieder geval aan te sluiten bij de definitie uit de Alcoholwet en de APV en niet bij de voorgestelde definitie uit het collegevoorstel. Daarnaast zou in het Horecabeleid – maar ook in de APV – duidelijker moeten worden aangegeven wat de verhouding is tussen de sluitingstijden voor paracommerciële rechtspersonen (gelijk aan de schenktijden) en die voor ondergeschikte horeca. •
De aanbeveling is om – zodra duidelijkheid bestaat over de te hanteren horecacategorieën – zo spoedig mogelijk het omgevingsplan aan te passen en te beoordelen
of de APV moet worden gewijzigd en daarna pas het Horecabeleid aan te passen. Op die manier ontstaat er niet opnieuw een discrepantie tussen wat in het omgevingsplan (en de APV) is bepaald en hetgeen daarover in het Horecabeleid is opgenomen. Deze conclusie wordt hieronder toegelicht.
Pagina 2 van 31
Toelichting 1.
Nieuw horecabeleid met gewijzigde categorisering
1. 1
De gemeente is al enkele jaren bezig met het vormgeven van nieuw horecabeleid. Het voormalige Horecabeleid 2008 was gedateerd en diende geactualiseerd te worden. In een
raadsinformatiebrief van november 2020 zijn enkele richtinggevende uitspraken geformuleerd voor het nieuwe horecabeleid. Hierin zijn uitgangspunten gegeven voor horeca bij recreatiebedrijven , horeca bij paracommercie (paracommerciële rechtspersonen) , bedrijven zonder reguliere horeca en reguliere horeca(bedrijven). Daarnaast zijn enkele algemene uitgangspunten geformuleerd. 1. 2
In november 2021 heeft de raad de Toeristische beleidsnota Someren 2030 vastgesteld. Daarin is in bijlage 2 geadviseerd om de categorisering van horeca-activiteiten aan te
de indeling ‘zelfstandig’ en ‘ondergeschikt’ verblijfsgerelateerde horeca. 2 passen
1. 3
naar
voor
wat
betreft niet-
Op 23 november 2021 heeft het college een (zo lijkt het: voorlopig) besluit genomen over
het nieuwe horecabeleid. Voordat het college een definitief besluit kon nemen over het nieuwe horecabeleid heeft het college de raad verzocht om over enkele aspecten besluiten te nemen. De raad is onder meer verzocht om de categorieën horeca te beperken tot twee categorieën (regulier/zelfstandig en ondergeschikt) 3 , zodat het nieuwe beleid op termijn in de bestemmingsplannen zou kunnen worden opgenomen uitgewerkt. 1. 4
en
Op 22 december 2021 heeft de raad besloten over wijziging van sluitingstijden van de
horeca , de beperking van het type horeca en het respecteren van bestaande rechten: “De raad van de gemeente Someren; (…) besluit: 1. In te stemmen met een aangepaste sluitingstijd buitengebied van 23. 00 uur;
2 Toeristische
voor
de ondergeschikte horeca in het
beleidsnota 2030 , p. 68. Onduidelijk is of de raad bij de vaststelling van deze beleidsnota ook al expliciet
de geadviseerde indeling heeft overgenomen. Het latere raadsvoorstel en raadsbesluit wekken de suggestie dat dit niet het geval is. 3 De termen ‘reguliere horeca’ en ‘zelfstandige horeca’ worden in het raadsvoorstel naast elkaar gebruikt , waarbij telkens hetzelfde lijkt beoogd. Wij zijn er voor dit memo van uitgegaan dat reguliere horeca en zelfstandige horeca hetzelfde inhouden.
Pagina 3 van 31
2. De burgemeester de bevoegdheid te geven om voor de horecagelegenheden binnen de bebouwde kom een aparte sluitingstijd te kunnen laten vaststellen; 3. Sluitingstijden bij de sport- en culturele verenigingen vast te stellen op 24. 00 uur op maandag tot en vrijdag en tot 22. 00 uur op zaterdag en zondag; 4. De sluitingstijd voor de droge horeca binnen de bebouwde kom te vervroegen naar 02. 00 uur gelijk aan de natte horeca met een uitzondering voor de collectieve festiviteiten; 5. Het type horeca te beperken tot reguliere horeca en ondergeschikte horeca. 6. Alle bestaande legale rechten te respecteren. ”
,
,
1. 5
Besluitpunt 6 is door de raad zelf toegevoegd.
1. 6
In mei 2022 is het Horecabeleid 2021 (hierna: het Horecabeleid) definitief vastgesteld door het college. Voor zover wij nu kunnen zien , is daarin de indeling reguliere horeca en
ondergeschikte horeca waartoe de raad had besloten in het raadsbesluit van 22 december 2021 , nog niet opgenomen. 1. 7
definities voor de twee eerdergenoemde categorieën (reguliere horeca en ondergeschikte horeca) zijn pas voorgesteld in een collegevoorstel van 11 juli 2023. De
Daaraan is paracommercie toegevoegd. In het voorstel wordt het college geadviseerd de volgende definities op te nemen in het Horecabeleid: “Reguliere horeca: Een exploitatievorm die als hoofdfunctie heeft te voorzien in maaltijden en/of verkoop van etenswaren die ter plaatse genuttigd kunnen worden of een exploitatievorm die als hoofdfunctie (al dan niet alcoholhoudende) drank verstrekt die ter plaatse genuttigd wordt. Ondergeschikte horeca: Een exploitatievorm die horeca als nevenactiviteit naast een andere hoofdactiviteit heeft. Exploitant moet tevens eigenaar van de hoofdactiviteit zijn maar/en de nevenactiviteit hoeft geen directe relatie te hebben tot de hoofdactiviteit. De eventuele voorwaarde(n) en/of beperkingen aan het exploiteren van ondergeschikte horeca worden gedefinieerd in het bestemmingsplan/omgevingsplan. Paracommercie Paracommerciële instellingen zijn niet-commerciële rechtspersonen zoals stichtingen of verenigingen die zich in de eerste plaats richten op het stimuleren van activiteiten van recreatieve sportieve sociaal-culturele educatieve levensbeschouwelijke of godsdienstige aard. Horecaactiviteiten behoren dus niet tot de hoofdtaken. • Gemeentelijke beperkingen Artikel 4 lid 1 alcoholwet ,
,
,
,
Pagina 4 van 31
Bij gemeentelijke verordening worden ter voorkoming van oneerlijke mededinging regels gesteld waaraan paracommerciële rechtspersonen zich te houden hebben bij de verstrekking van alcoholhoudende drank. • Ander vergunningstraject Voor het schenken van alcoholhoudende drank bij een paracommerciële instelling is er een vergunning nodig op grond van de Alcoholwet. Horeca activiteiten zijn in paracommerciële instellingen als het goed is niet de hoofdzaak. De Alcoholwet kent dus voor horecabedrijven twee regimes: commerciële vergunningen en paracommerciële vergunningen. Het aanvragen en het proces van die twee is verschillend. ” ,
,
1. 8
,
De argumenten voor het hanteren van de nieuwe indeling zijn volgens het collegevoorstel van juli 2023
als volgt:
“1. 1 De categorie indeling zorgt voor een duidelijk onderscheid op hoofdlijnen waarmee wel ruimte wordt geboden om maatwerk te leveren. In het raadsvoorstel van 22 december 2021 wordt als kanttekening aangeven dat er vanwege de ontwikkelingen rondom recreatie en toerisme in voornamelijk het buitengebied van Someren het voorstelbaar is dat er in de nabije toekomst verschillende nieuwe initiatieven worden ingediend bij de gemeente of bestaande initiatieven willen uitbreiden. Het beleid geeft een positieve grondhouding en ambitie op dit vlak weer. Door voor ondergeschikte horeca voorwaarden in het bestemmingsplan te stellen kan er maatwerk worden geleverd. ,
,
2. 1 Categorie indeling zorgt voor eenduidigere organisatie waarin horeca in het buitengebied wordt gestimuleerd Door het vervallen van de categorie route gebonden horeca in het buitengebied wordt ingespeeld op de verwachte groei van de behoefte aan horeca in de komende jaren als gevolg van de forse groei van het aantal bezoekers in zowel dag- als verblijfsrecreatie. Door het toevoegen van de categorisering ondergeschikte horeca wordt de mogelijkheid geboden externe bezoekers te ontvangen welke niet perse voor de hoofdfunctie komen. ” ,
,
1. 9
Met het nieuwe Horecabeleid is beoogd heldere en eenduidige uitgangspunten te formuleren. De gemeente wil zoveel mogelijk werken met algemene voorschriften die
iedereen gelden , om de rechtsgelijkheid te bevorderen en handhaving te vergemakkelijken. 4 Daarbij is besloten een nieuwe categorisering van horeca-activiteiten te hanteren , waarbij alleen nog onderscheid wordt gemaakt tussen reguliere horeca en ondergeschikte horeca. voor
4 Horecabeleid
2021 , p. 4 , § 1. 1 en p. 8 , § 2. 2. 1.
Pagina 5 van 31
1. 10
horeca-activiteiten is nog niet opgenomen in de Uit paragraaf 2. 1. 1 van het Horecabeleid blijkt dat het de bedoeling is dat de indeling zelfstandige horeca en ondergeschikte horeca op termijn in de bestemmingsplannen (vanaf 1 januari 2024: het omgevingsplan) wordt opgenomen: De
nieuwe
categorisering
van
bestemmingsplannen. 5
2. 1. 1 Wijzigen bestemmingsplannen Zoals hierna onder 2. 2. 1 weergegeven heeft de gemeenteraad de Toeristische beleidsnota Someren 2030 vastgesteld. Daarin is geadviseerd om het aantal categorieën te beperken tot ‘zelfstandige’ horeca en ‘ondergeschikte’ horeca. De bestemmingsplannen zullen hier op termijn middels een paraplubestemmingsplan op aangepast worden. ,
1. 11
Dit is herhaald in het collegevoorstel van juli 2023: 1. 2 Uitwerking in omgevingsplan laat nog op zich wachten Niet alle vigerende bestemmingsplannen stellen voorwaarden (op gebied van bijvoorbeeld maximaal ruimtegebruik/maximaal gedeelte van de omzet o. i. d. ) aan ondergeschikte horeca. Zoals eerder vermeld worden de nieuwe vormen van horeca (reguliere horeca en ondergeschikte horeca) op termijn in de omgevingsplannen opgenomen en verder uitgewerkt.
1. 12
In het navolgende gaan wij in op de knelpunten die het nieuwe beleid (inclusief de indeling in reguliere en ondergeschikte horeca) met zich meebrengt.
2.
Knelpunten horecabeleid in de praktijk
2. 1
Het nieuwe Horecabeleid blijkt in de praktijk veel vragen op te roepen. Om een beeld te krijgen van de knelpunten waar de verschillende afdelingen die met het beleid moeten
werken tegenaanlopen , hebben wij enkele casusposities toegestuurd gekregen. 2. 2
Op basis van deze casusposities en de verstrekte documenten in het kader van de besluitvorming , de APV en het Horecabeleid 2021 hebben wij diverse knelpunten
uitgewerkt en aandachtspunten geformuleerd. A.
Definities horeca en reikwijdte beleid
2. 3
Ten aanzien van de reikwijdte van het Horecabeleid is in § 1. 2 het volgende opgemerkt: 1. 2 Reikwijdte van het beleid
5 Het
collegevoorstel is tot nu toe ook steeds aangehouden.
Pagina 6 van 31
Het horecabeleid is van toepassing op de gehele gemeente en heeft betrekking op alle vormen van horeca. Onder horecabedrijf wordt verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. Deze definitie is gelijk aan de definitie in de Alcoholwet. 2. 4
Opvallend is dat beoogd is om het Horecabeleid betrekking te laten hebben op alle vormen van horeca , maar dat door aan te sluiten bij de definitie van horecabedrijf in de Alcoholwet het begrip ‘horecabedrijf’ in feite wordt beperkt tot gelegenheden waar alcohol wordt geschonken. Hiermee worden onder meer jongerencentra in het Horecabeleid in ieder geval niet aangemerkt als horecabedrijf (dit wordt onder E nader toegelicht) , evenals bijv. lunchrooms en snackbars waar geen alcohol wordt aangeboden. Dit terwijl in ieder geval de twee laatstgenoemde bedrijven in het normale spraakgebruik wel als zodanig zullen worden aangemerkt. Indien niet beoogd is de reikwijdte van het Horecabeleid op deze manier te beperken , dient dit te worden aangepast of verduidelijkt.
2. 5
Ook de in het collegevoorstel van juli 2023 voorgestelde definitie van reguliere horeca omvat niet alle vormen van horeca: “Reguliere horeca: Een exploitatievorm die als hoofdfunctie heeft te voorzien in maaltijden en/of verkoop van etenswaren die ter plaatse genuttigd kunnen worden of een exploitatievorm die als hoofdfunctie (al dan niet alcoholhoudende) drank verstrekt die ter plaatse genuttigd wordt.
2. 6
Deze definitie
omvat geen verblijfsgerelateerde horeca , zoals hotels. Zoals onder randnummer 1. 2 is benoemd , is in de Toeristische beleidsnota Someren 2030 in bijlage 2
geadviseerd om de categorisering van horeca-activiteiten aan te passen naar de indeling ‘zelfstandig’ (of: regulier) en ‘ondergeschikt’ , maar dan (alleen) voor wat betreft nietverblijfsgerelateerde horeca. Door deze definitie als uitgangspunt te nemen bij de beschrijving van het hele Horecabeleid , valt verblijfsgerelateerde horeca (zo lijkt het) in feite buiten het Horecabeleid. Dat spoort niet met de opmerking dat het Horecabeleid van toepassing is op alle vormen van horeca!
2. 7
Waarschijnlijk is op dit gebied sprake van een verschrijving. Wij zijn in ieder geval geen overwegingen tegengekomen waaruit blijkt dat hieraan een bewuste afweging ten grondslag ligt. Bovendien is in de inleiding van hoofdstuk 2 van het Horecabeleid de volgende inventarisatie van horeca-ondernemingen in de gemeente opgenomen: “2 Horeca in Someren
Pagina 7 van 31
Horeca vormt een belangrijke rol in de levendigheid op straat gezelligheid en de sociale cohesie. Binnen de gemeente Someren zijn 52 horecaondernemingen onder te verdelen in: - café/bar (inclusief de combinatie café/restaurant); ,
,
-
restaurant;
hotel; camping en groepsaccommodaties; - snackbar cafetaria e. d. ; - overige -
,
Daarnaast heeft de gemeente Someren 22 para commerciële instellingen. Deze instellingen zijn onder te verdelen in: - gemeenschapshuizen; - Culturele centra; - Sportkantines; -
Jongerencentra.
Het is de doelstelling van de gemeentelijke bestemmingsplannen om kaders aan te geven voor welke horeca activiteit op welke locatie en onder welke voorwaarden is toegestaan. ” 2. 8
Hieruit lijkt ook te volgen dat de gemeente het Horecabeleid van toepassing wil laten zijn op alle vormen van horeca , zodat
zoveel mogelijk een eenduidig en overzichtelijk beleid kan worden gehanteerd. Tenzij beoogd is om de reikwijdte op deze manier te beperken , dient de definitie op dit punt te worden uitgebreid. Of er dient een separate definitie van ‘horeca’ te worden opgenomen , waarnaar in voorkomende gevallen wordt verwezen (i. p. v. naar de definitie ‘reguliere horeca’. 2. 9
De vraag is echter vooral of het onderscheiden van niet-verblijfsgerelateerde horecain reguliere horeca en ondergeschikte horeca wel recht doet aan de verscheidenheid in niet-
verblijfsgerelateerde horeca. Niet alleen waar het gaat om de verschillende soorten horeca-activiteiten die binnen de gemeente worden verricht , maar ook de verschillende locaties waar die activiteiten plaatsvinden , zoals het centrumgebied , maar ook het binnen- en het buitengebied. De wens om een gelijk speelveld te creëren op het gebied van regelgeving is begrijpelijk , maar de vraag is of dit in de praktijk haalbaar is met het gehanteerde onderscheid tussen enkel reguliere ondergeschikte nieten verblijfsgerelateerde horeca , nu verschillende soorten horeca-inrichtingen nu eenmaal verschillende soorten ruimtelijke uitstraling hebben. Denk aan de geur van een snackbar in vergelijking met
die van een café of de geluidbelasting van een discotheek in vergelijking met die van een lunchroom.
Pagina 8 van 31
2. 10
Dit verschil in ruimtelijke uitstraling lijkt in het Horecabeleid ook te worden erkend , nu in
§ 2. 2. 3 over mengvormen van detailhandel en horeca wordt gesproken over de ruimtelijke effecten van lichte horeca (overigens is onduidelijk welke categorie 1 horeca hier wordt bedoeld , zie onder D): “2. 2. 3 Mengvormen detailhandel en horeca (…) Vanuit economisch perspectief staan we in principe positief tegenover concepten waarin detailhandel en (lichte) horeca (categorie 1) worden gecombineerd bijvoorbeeld een ijssalon gecombineerd met een cadeauwinkel. Er mag daarbij geen sprake zijn van het schenken van alcoholische dranken. Categorie 1 horeca zijn bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. ” ,
2. 11
Zoals verder uitgewerkt wordt in § 3 , zou het meer voor de hand liggen om in het Horecabeleid de categorie reguliere (niet-verblijfsgerelateerde) horeca op te splitsen in meerdere categorieën. Het onderscheid tussen reguliere horeca en ondergeschikte horeca kan/moet (vooral) in het bestemmingsplan worden gemaakt.
B.
Duiding verworven rechten
2. 12
De raad heeft besloten alle bestaande legale rechten te respecteren. In het raadsbesluit is verder geen overweging opgenomen over dit besluitonderdeel. In de praktijk roept dit
enkele vragen op. Zo is niet geheel duidelijk welke rechten precies gerespecteerd dienen te worden (wat onder ‘bestaande rechten’ wordt verstaan) en hoe het respecteren van ‘bestaande rechten’ zich verhoudt tot de nieuwe regels over sluitingstijden in de APV en met de overige aspecten van het nieuwe Horecabeleid , zoals welke bijeenkomsten in een bepaalde horeca-inrichting mogen worden georganiseerd. 2. 13
Een van de praktijkvoorbeelden waarin dit vraagstuk speelt is de casus van Landgoed Visserij Someren. Het gaat om een locatie met vijf visvijvers inclusief verhuur van
vismateriaal. Daarnaast zijn een camping en restaurant aanwezig. Dit restaurant zou tot laat geopend zijn voor vissers en campinggasten , maar is (inmiddels?) ook toegankelijk voor andere bezoekers. Ook worden er soms evenementen georganiseerd die niets met vissen te maken hebben. De eigenaar stelt onder meer een verworven (dus: bestaand) recht te hebben op een bepaalde sluitingstijd van het restaurant. De vraag is of sprake is van een bestaand recht dat gerespecteerd moet worden en hoe dit zich verhoudt tot het raadsbesluit (in ieder geval het onderdeel over de sluitingstijden) , het Horecabeleid en het planologisch toegestane gebruik. Daarbij vraagt men zich af of het feit dat iets al jaren
Pagina 9 van 31
wordt gedoogd maakt dat sprake is van een verworven recht en of sprake is van een verworven recht omdat het planologisch is toegestaan. 2. 14
In een e-mail van een jurist van de gemeente , opgenomen in ‘Bijlage II – Verduidelijking
rechten’ is aangegeven dat gelet op het besluit van de raad over het respecteren van bestaande legale rechten , de bepaling die sinds de APV 2018 in artikel 2:29 lid 2 APV is opgenomen over verworven rechten en de bepalingen uit eerdere APV’s over sluitingstijden , Landgoed Visserij Someren voor de sluitingstijd kan terugvallen op de eerdere regeling in de APV. In de e-mail is het volgende aangegeven: verworven
“De conclusie kan daarom volgens mij niet anders zijn dan dat er onder het regime van de voorheen van toepassing zijnde APV’s geen onderscheid werd gemaakt tussen ondergeschikte horeca en reguliere horeca. Wel werd een onderscheid gemaakt tussen horecabedrijven waarvoor al dan niet de vergunningplicht op grond van de DHW geldt. (…) Zoals gezegd bestond er onder de oude APV’s voor wat betreft de sluitingstijden geen onderscheid tussen horecabedrijven die aangemerkt moeten worden als ondergeschikte horeca of reguliere horeca. Artikel 2:29 van de APV regelt de sluitingstijd voor de horecabedrijven. Wel werd er een onderscheid gemaakt tussen horecabedrijven waarvoor de vergunningplicht op grond van de DHW-wet (nu: Alcoholwet) geldt. Landgoed Visserij Someren beschikt over een zodanige vergunning. Dit betekent mijns inziens dat sprake is van bestaande -en daarmee te respecterenlegale rechten. Dit betekent dat voor wat betreft de sluitingstijd van Landgoed Visserij Someren teruggevallen wordt op het eerste lid van artikel 2:29 van de APV. ” 2. 15
De vraag van een beleidsmedewerker die daarop volgt is of de raad met zijn besluit om bestaande legale rechten te respecteren de beslissing om horeca in het buitengebied te
laten sluiten om 23. 00u dan niet weer teniet heeft gedaan (voor zover het bestaande horeca-inrichtingen betreft). 2. 16
In het collegevoorstel van juli 2023 wordt ervan uitgegaan dat het besluit van de raad ook ziet op de algemene regels in de APV over de sluitingstijden: “Zoals eerder vermeld wordt er in het raadsbesluit gekozen voor slechts twee categorieën maar beschermt hetzelfde besluit ook de verworven rechten. Hieronder vallen ook bijvoorbeeld de bepalingen van de oude APV’s die voor wat betreft de sluitingstijden geen onderscheid maakten tussen horecabedrijven die aangemerkt moeten worden als ondergeschikte horeca of reguliere horeca. Wel werd er een onderscheid gemaakt tussen horecabedrijven waarvoor de vergunningplicht op grond van de DHW-wet (nu: Alcoholwet) geldt. Het behouden van verworven rechten heeft in dit geval dus als gevolg dat een ondergeschikte horeca onderneming in het buitengebied met verworven rechten geopend kan blijven tot na 23. 00 uur. “ ,
Pagina 10 van 31
2. 17
De vraag is of dit juist is. Bij deze uitleg zouden algemene regels namelijk een verworven
recht opleveren , terwijl een algemene regel geen verworven recht oplevert , zoals bijvoorbeeld wel het geval is bij een verleende vergunning. Dit geldt helemaal voor algemene regels uit oude APV’s: deze regels zijn opgehouden te bestaan en kunnen alleen bestaand recht opleveren als ze zijn verankerd in een vergunning of op grond van eerbiedigend overgangsrecht in de APV zelf. een
2. 18
Tijdens de raadsvergadering is besproken dat met bestaande rechten zowel rechten op grond van het bestemmingsplan als op grond van vergunningen wordt bedoeld. Het moet gaan om legale rechten. Daarbij is door de portefeuillehouder toegelicht dat het collegememo ook zo is bedoeld , het moet gaan om rechten die rechtmatig , doelmatig , onherroepelijk , etc. zijn. 6 Hierbij is niet besproken dat ook de voorheen geldende algemene regels worden bedoeld (of dat ten aanzien hiervan specifiek overgangsrecht in de APV moet worden opgenomen). Dergelijke regels leveren ook geen rechten op die onherroepelijk kunnen worden.
2. 19
Gelet op de overwegingen van de raad tijdens de raadsvergadering ligt het meest voor de hand dat de raad heeft bedoeld dat horeca-inrichtingen die op basis van een vergunning of ontheffing op grond van de APV een bepaalde sluitingstijd hebben , een verworven recht hebben ten aanzien van die sluitingstijd. Voor zover in de vergunning of ontheffing van een horeca-inrichting geen specifieke sluitingstijd is bepaald , zijn de algemene regels van toepassing en die zijn gewijzigd. Daarmee
dient te worden voldaan aan de nieuwe sluitingstijd (aangezien in de APV niet is voorzien in overgangsrechtelijke bescherming). Als de raad ook de voorheen geldende regels had willen laten doorlopen voor bepaalde horeca-inrichtingen , dan zou het ook meer voor de hand hebben gelegen om een overgangsregeling op te nemen. Dat is nu niet gedaan en op grond van algemene regels kan geen recht worden verworven. De uitleg die in het collegevoorstel is gegeven over de bepalingen van de oude APV’s lijkt dan ook niet overeen te komen met de bedoeling van de raad (en de juridische werkelijkheid). Naast bestaande rechten op grond van vergunningen en ontheffingen blijkt uit de
raadsvergadering dat ook rechten op grond van het bestemmingsplan als verworven rechten zijn bedoeld.
6
Raadsvergadering vanaf 1:21:50 (Vergadering Gemeenteraad Onduidelijk is welk collegememo precies wordt bedoeld.
22-12-2021 Gemeente
Someren
(notubiz. nl)).
Pagina 11 van 31
2. 20
De vraag is wel welke rechten hier precies onder vallen. Het zal met name gaan om toegestaan gebruik. Het is niet duidelijk waar de raad precies het oog op heeft gehad. Wellicht op de situatie dat op een bepaalde locatie nu (ondergeschikte) horeca is toegestaan naast een andere (hoofd)functie en dit gebruik ook plaatsvindt. In zo’n situatie zou kunnen worden besloten om dit gebruik te blijven toestaan , ook als in het
omgevingsplan alleen nog de hoofdfunctie mogelijk wordt gemaakt. Dit is in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling dat planologisch legaal gebruik in beginsel positief dient te worden bestemd. Indien sprake is van gewijzigde inzichten van de raad , kan hiervan worden afgeweken. Daarbij dient dan een belangenafweging plaats te vinden. 7 In dat geval kan de raad overgangsrecht opnemen om te zorgen dat bestaande legale rechten worden gerespecteerd. De verplichting om standaard overgangsrecht in het bestemmingsplan op te nemen bestaat niet meer sinds 1 januari 2024 met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Met het besluit om bestaande legale rechten te respecteren lijkt de raad van plan te zijn om planologisch legaal gebruik positief te bestemmen dan wel specifiek overgangsrecht op te nemen bij de vaststelling van een nieuw omgevingsplan , althans voor deze gevallen specifiek overgangsrecht te willen formuleren. 2. 21
Wij menen echter dat het respecteren van bepaald gebruik in het bestemmingsplan niet
meebrengt dat bijv. ook bepaalde sluitingstijden op grond van de APV blijven gelden. Als geen sprake is van een vergunning of ontheffing op grond van de APV op grond waarvan bestaande rechten zouden kunnen worden geclaimd , zullen de regels voor bijvoorbeeld ondergeschikte horeca wijzigen als de APV wijzigt. 2. 22
Gelet op de onduidelijkheid die is ontstaan naar aanleiding van de toevoeging van het zesde besluitonderdeel aan het raadsbesluit van 22 december 2021 is het aan te raden om de raad de bovengenoemde uitleg van dit besluitonderdeel voor te houden en te verzoeken duidelijkheid te verschaffen of dit inderdaad is wat hij heeft bedoeld.
C.
Verhouding tussen buitengebied)
2. 23
Uit een globale vergelijking tussen het Horecabeleid en de regels in de APV blijkt dat niet
horecabeleid
en
APV
(sluitingstijd
ondergeschikte
horeca
alle uitgangspunten van het nieuwe Horecabeleid zijn doorvertaald in de APV.
7 Zie onder meer
ABRvS 1 februari 2023 , ECLI:NL:RVS:2023:419 , r. o. 4. 1.
Pagina 12 van 31
2. 24
het Horecabeleid opgenomen ondergeschikte horeca in het buitengebied 23. 00 uur is: Zo
is op pagina
25
van
dat de sluitingstijd voor
3. 5. 2. 4 Sluitingstijden ondergeschikte horeca De sluitingstijd voor ondergeschikte horeca in het buitengebied is 23. 00 uur. Zoals onder 2. 2. 1 aangegeven is het mogelijk om twee keer per jaar een grote festiviteit te organiseren. Hiervoor geldt minimaal een meldingsplicht maar het is ook mogelijk dat er een evenementenvergunning aangevraagd moet worden. ,
2. 25
Artikel 2:29 van de APV , waarin de sluitingstijden zijn bepaald , luidt op dit moment als volgt: Artikel 2:29 Sluitingstijd 1. Het is de houder van een horecabedrijf zowel voor een horecabedrijf waarvoor op grond van de Alcoholwet een vergunning is vereist als voor een horecabedrijf waarvoor op grond van de Alcoholwet geen vergunning is vereist verboden het horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven: a. op maandag tot en met vrijdag tussen 01. 00 uur en 05. 00 uur en b. op zaterdag en zondag tussen 02. 00 uur en 05. 00 uur. 2. Het is de houder van een horecabedrijf die op grond van het bestemmingsplan is aangemerkt als ondergeschikte horeca en waarbij geen sprake is van verworven rechten verboden het horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 23. 00 uur en 05. 00 uur. 3. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid is het verboden in een openbare inrichting waarvoor op grond van de Alcoholwet een vergunning is vereist en die wordt geëxploiteerd door een paracommerciële rechtspersoon bezoekers aanwezig te hebben buiten de uren als genoemd in artikel 2:34b. 4. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid is het verboden in een openbare inrichting waarvoor op grond van de Alcoholwet geen vergunning is vereist bezoekers aanwezig te hebben: a.
op maandag tot en met vrijdag tussen 02. 00 uur en 05. 00 uur en b. op zaterdag en zondag tussen 03. 00 uur en 05. 00 uur tijdens door het college vastgestelde collectieve festiviteiten zoals bedoeld in artikel 4:2. 5. Overeenkomstig het gestelde in artikel 1:4 kan de burgemeester door middel van een vergunningvoorschrift voor een afzonderlijk horecabedrijf of voor een daartoe behorend terras een ander sluitingsuur of andere sluitingsuren vaststellen. 6. Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voor zover op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. 7. De burgemeester kan van het verbod als bedoeld in het eerste lid voor de maximale duur van één jaar ontheffing verlenen van: vrijdag op zaterdag tot 03. 00 uur en zaterdag op zondag tot 03. 00 uur voor horecabedrijven in de bebouwde kom. ,
,
,
,
Pagina 13 van 31
2. 26
In het tweede lid is weliswaar voor ondergeschikte horeca een sluitingstijd van 23. 00u
deze regel is niet beperkt tot ondergeschikte horeca in het dit punt bestaat niet alleen een discrepantie tussen de APV en het Horecabeleid , maar lijkt de APV ook niet te zijn gewijzigd conform het raadsbesluit van 22 december 2021 (besluitpunt 1). Van een discrepantie zou overigens geen sprake meer zijn opgenomen , maar
buitengebied. 8 Op
indien op grond van het omgevingsplan alleen in het buitengebied locaties zijn aangewezen waar ondergeschikte horeca is toegestaan. Dit is nu nog niet het geval , zoals onder meer blijkt uit de casus van Theater De Ruchte (waarover onder E meer). Op deze locatie , gelegen in de kern Someren , is ondergeschikte horeca toegestaan. Daarvoor geldt dus de in de APV genoemde sluitingstijd , die beoogd was enkel te gaan gelden voor het buitengebied! 2. 27
In het Horecabeleid in § 2. 2. 1 (over de Toeristische beleidsnota) is ook het volgende uitgangspunt opgenomen (p. 8): Aanvullend aan deze uitgangspunten mogen inrichtingen met ondergeschikte horeca maximaal twee keer per jaar een grote festiviteit organiseren.
2. 28
Dit uitgangspunt lijkt niet te hebben geleid tot aanpassing van de APV. Daarmee is deze beleidsmatige wens dus ook niet handhaafbaar.
D.
Verhouding horecabeleid en APV met bestemmingsplan
2. 29
Het (omgevings)planologische spoor en het APV-spoor dienen van elkaar te worden onderscheiden. Het (omgevings)planologische spoor is wel van invloed op de invulling van
het APV-spoor. Zo is het exploiteren van een openbare inrichting (zoals bijv. een horecabedrijf) in strijd met het bestemmingsplan (nu: het tijdelijke omgevingsplan) een dwingende weigeringsgrond voor de exploitatievergunning op grond van de APV: 9 Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting 1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 2. De burgemeester kan dit verbod beperken tot bepaalde gebieden en of categorieën van bedrijven.
8 Opmerking
verdiend nog dat er vaak een verschil bestaat tussen wat in het planologische spoor wordt verstaan onder buitengebied en wat daarmee in de APV wordt bedoeld (hierin geen begripsbepaling opgenomen , maar meestal wordt het gebied buiten de bebouwde kom aangehouden als buitengebied). 9 Dit is nu strijd met het (tijdelijke) omgevingsplan. Bij een snelle verkenning lijkt dit artikel nog niet te zijn aangepast.
Pagina 14 van 31
3. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan beheersverordening exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. (…) ,
2. 30
,
Ook is het omgevingsplan van invloed op de sluitingstijden van de horeca. Indien op grond van het omgevingsplan sprake is van ‘ondergeschikte horeca’ gelden beperktere openingstijden dan voor andere horecabedrijven (tenzij sprake is van verworven rechten): Artikel 2:29 Sluitingstijd 1. Het is de houder van een horecabedrijf zowel voor een horecabedrijf waarvoor op grond van de Alcoholwet een vergunning is vereist als voor een horecabedrijf waarvoor op grond van de Alcoholwet geen vergunning is vereist verboden het horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven: a. op maandag tot en met vrijdag tussen 01. 00 uur en 05. 00 uur en b. op zaterdag en zondag tussen 02. 00 uur en 05. 00 uur. 2. Het is de houder van een horecabedrijf die op grond van het bestemmingsplan is aangemerkt als ondergeschikte horeca en waarbij geen sprake is van verworven rechten verboden het horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 23. 00 uur en 05. 00 uur. (…) ,
,
,
2. 31
Deze bepaling is een knelpunt voor de praktijk , zolang de verschillende onderdelen van
het tijdelijke omgevingsplan (voorheen: de verschillende bestemmingsplannen) niet zijn aangepast. Niet in ieder voormalig bestemmingsplan zijn namelijk regels gesteld voor ondergeschikte horeca. Bovendien komen de begripsbepalingen die in verschillende voormalige bestemmingsplannen worden gehanteerd niet overeen met de definitie van ondergeschikte horeca uit het collegevoorstel van juli 2023. Daarmee is dus geen sprake van eenduidig beleid. Aandachtspunt: categorisering 2. 32
De definities van de begrippen ‘reguliere horeca’ en ‘ondergeschikte horeca’ uit het
collegevoorstel van juli 2023) , zijn nog niet opgenomen bestemmingsplannen (nu: het omgevingsplan) van de gemeente. 2. 33
in
de
verschillende
In het Horecabeleid is in § 2. 1 aangegeven dat in bestemmingsplannen de horecacategorieën 1 en 2 worden gehanteerd:
Pagina 15 van 31
In de bestemmingsplannen van de gemeente Someren wordt er onderscheid gemaakt tussen twee categorieën horecagelegenheden. Het betreft de volgende categorieën: • Horeca 1 o Een bedrijf dat is gericht op het verstrekken van nachtverblijf en/of van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken. • Horeca 2 o Elke voor het publiek al dan niet tegen betaling toegankelijke lokaliteit die geheel of nagenoeg geheel is ingericht of wordt gebruikt voor het dansen zoals discotheken en dancings waarin al dan niet dranken voor gebruik ter plaatse worden verstrekt. o Inrichtingen waarin een kans- of behendigheidsspel wordt uitgeoefend o Seksinrichtingen. ,
,
,
,
In de geldende bestemmingsplannen is per categorie aangegeven waar deze gevestigd mogen worden. Dit is als volgt: • Horeca
1 o Horecagelegenheden die behoren tot deze categorie mogen gevestigd worden in het gebied dat is aangeduid als kernwinkelgebied (voor Someren-Dorp is dit het Wilhelminaplein en de Postelstraat maar ook de Ter Hofstadlaan kent enkele locaties met de bestemming “centrum”). o In de gemengde gebieden mag alleen de al aanwezige horeca blijven bestaan. Uitbreiding met nieuwe horecagelegenheden is hier niet toegestaan. (in de kleinere kernen kan het wel toegestaan zijn dat er in een menggebied horeca wordt toegestaan. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het al moeilijk genoeg is om het aantal voorzieningen op peil te houden). o In alle overige gebieden geldt een beperking wat betreft vestigen van nieuwe horecagelegenheden. • Horeca 2: o Horecagelegenheden die behoren tot deze categorie zijn op basis van de huidige bestemmingsplannen nergens toegestaan in de gemeente Someren. ,
2. 34
In bestemmingsplan ‘Someren-Dorp’ zijn deze categorieën terug te vinden (artikel 1):
horeca: a horeca I een bedrijf dat is gericht op het verstrekken van nachtverblijf en/of van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken; b horeca II — elke voor het publiek , al dan niet tegen betaling , toegankelijke lokaliteit , die geheel of nagenoeg geheel is ingericht of wordt gebruikt voor het dansen , zoals discotheken en dancings , waarin al dan niet dranken voor gebruik ter plaatse worden verstrekt; — inrichtingen waarin een kans- of behendigheidsspel wordt uitgeoefend;
Pagina 16 van 31
—
seksinrichtingen.
2. 35
De indeling in categorie 1 en 2 is echter
tegenstelling tot wat in het beleid staat – niet in alle bestemmingsplannen in de gemeente opgenomen , zo is onze conclusie na een steekproefsgewijze check van een aantal bestemmingsplannen.
2. 36
Onder meer in het bestemmingsplan ‘Someren-Dorp’ is deze indeling niet terug te vinden. Dit bestemmingsplan is van toepassing in de casus over Theater De Ruchte , die onder E uitgebreider wordt besproken. In dit bestemmingsplan is ondergeschikte horeca ook toegestaan binnen de bestemming ‘Maatschappelijk’ , maar wordt dit begrip verder niet gedefinieerd. Dit betekent dat (in het geval discussie ontstaat over het toegestane gebruik , of iets als ondergeschikte horeca kan worden aangemerkt) voor de uitleg van dit
– in
begrip moet worden gekeken naar aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting. Wanneer die ontbreken , kan aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Zie onder meer ABRvS 21 juni 2023 , ECLI:NL:RVS:2023:2401: “8. 4.
De Afdeling stelt vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip " hotel." Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 juni 2021 ECLI:NL:RVS:2021:1318 onder 5.2 kan voor de betekenis van een begrip bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het " Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal " (hierna: Van Dale) is gegeven worden betrokken. In de Van Dale wordt onder hotel verstaan: " gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten." Deze omschrijving is niet dermate algemeen dat deze onbruikbaar is om te kunnen bepalen wat onder een hotel wordt verstaan. ” ,
,
,
,
,
,
,
2. 37
In het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ 10 wordt ook niet de in § 2. 1 van het Horecabeleid genoemde categorisering van Horeca 1 en Horeca 2 aangehouden , maar worden de
begrippen ‘horecabedrijf’ en ‘ondergeschikte functie’ gebruikt. 2. 38
Deze begripsbepalingen verschillen ook weer van de in het collegevoorstel van juli 2023
beoogde definities van zelfstandige en ondergeschikte horeca.
10
De
eerste
en
tweede partiële
herziening Buitengebied
Someren
hebben
geen
invloed
gehad op
de
(begrips)bepalingen over horeca.
Pagina 17 van 31
2. 39
In het bestemmingsplan Recreatieve Zone De Heihorsten , dat van toepassing is in de casus van BOOM
Events , is ook het onderscheid gemaakt tussen ‘horeca’ en ‘ondersteunende
horeca’. 11 Hierin
wordt voor horeca echter weer een andere begripsbepaling gehanteerd dan in de andere bestemmingsplannen. 2. 40
Opvallend is dat in verschillende bestemmingsplannen telkens een andere begripsbepaling voor horeca(bedrijf) wordt gehanteerd , maar voor ondersteunende horeca (in de zin van ondergeschikte horeca) vaak wel dezelfde definitie wordt gehanteerd. Het gaat om de volgende begripsbepaling (in dit geval afkomstig uit het bestemmingsplan ‘Ruitersportcentrum Het Keelven’): 1. 34 ondersteunende horeca: Horeca die ten dienste staat van de hoofdfunctie en die in ruimtelijk opzicht hieraan ondergeschikt is. Het ondersteunend karakter dient van beperkte functionele en ruimtelijke omvang te zijn zodat de hoofdfunctie qua aard omvang en verschijningsvorm overwegend of nagenoeg geheel als zodanig herkenbaar blijft; ,
2. 41
Het lijkt ons beter om deze definitie in het omgevingsplan te hanteren (en te zorgen dat
deze voor het hele grondgebied gaat gelden) dan de definitie voor ‘ondergeschikte horeca’ die is voorgesteld in het collegevoorstel van juli 2023. Deze definitie sluit namelijk beter aan bij de fysieke leefomgeving en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (voorheen: een goede ruimtelijke ordening) , waarop het omgevingsplan gericht is. Hier komen wij later nog op terug. 2. 42
Het bestemmingsplan ‘Ruitersportcentrum Het Keelven’ is van toepassing op Manege het Keelven , die wordt beschreven in casuspositie 3. De casus gaat over de vergelijking tussen
deze manege en Golfbaan de Swinkelsche , die in hetzelfde gebied liggen en waarbij in beide gevallen sprake is van ondersteunende horeca. De vraag is onder meer welke activiteiten precies mogen worden verricht. 12 Wij merken op dat op deze locaties twee verschillende bestemmingsplannen van toepassing zijn en verschillende bestemmingen gelden. De situaties zijn dan ook niet één op één te vergelijken. Dit blijkt alleen al uit het feit dat bij de manege ondersteunende horeca is toegestaan , een begrip dat wordt 11
In de uitleg van de casus is overigens opgemerkt dat de ondernemer veel planologische mogelijkheden heeft , waaronder reguliere horeca , maar dat is wellicht niet het geval , nu slechts op een deel van het perceel de aanduiding ‘horeca’ rust en bovendien gelet op de bestemmingsomschrijving in artikel 4. 1 van het bestemmingsplan op het overige deel slechts ondergeschikte voorzieningen zijn toegestaan (de vraag is of de gewenste outdoor activiteiten daaronder vallen). 12 Ook hierbij is de vraag welke sluitingstijden moeten worden aangehouden. Wij gaan in dit memo niet in op de precieze beantwoording van de gestelde vragen.
Pagina 18 van 31
gedefinieerd in het bestemmingsplan , en bij de golfbaan ondergeschikte horeca , dat in het bestemmingsplan ‘2e partiële herziening Golfbaan De Swinkelse 2012 bedrijfswoning Kuilerstraat’ geheel niet wordt gedefinieerd. 2. 43
Er zijn meer bestemmingsplannen zonder begripsbepalingen over horeca , zoals het bestemmingsplan ‘Heikantstraat 35 en Dellerweg 30’ , (van toepassing in de casus over
Landgoed Visserij Someren) , terwijl binnen de bestemming ‘Recreatie’ wel ondergeschikte horeca ten behoeve van de dagrecreanten is toegestaan (artikel 4). Ook hier geldt dat het begrip ondergeschikte horeca dan zal moeten worden uitgelegd aan de hand van aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting en eventueel door aansluiting bij het algemeen spraakgebruik (zie randnummer 2. 36). 2. 44
Het Horecabeleid bevat in § 2. 1 dus in ieder geval geen complete beschrijving van de horeca-categorieën die in de bestemmingsplannen worden gehanteerd. Bovendien
worden in verschillende bestemmingsplannen verschillende horeca-categorieën gehanteerd , waardoor geen eenduidig planologisch regime geldt in de hele gemeente. De aanbeveling is om – zodra duidelijkheid bestaat over de te hanteren horeca-categorieën (zie § 3) het omgevingsplan zo spoedig mogelijk aan te passen en vervolgens in het Horecabeleid hiernaar te verwijzen. Op die manier ontstaat er niet opnieuw een discrepantie tussen wat in het bestemmingsplan/omgevingsplan is bepaald en hetgeen daarover in het Horecabeleid is opgenomen. 2. 45
Zoals ook onder A is benoemd , lijkt verderop in het Horecabeleid , § 2. 2. 3 over mengvormen van detailhandel en horeca , nog een andere categorisering lijkt te worden gehanteerd: “2. 2. 3 Mengvormen detailhandel en horeca (…) Vanuit economisch perspectief staan we in principe positief tegenover concepten waarin detailhandel en (lichte) horeca (categorie 1) worden gecombineerd bijvoorbeeld een ijssalon gecombineerd met een cadeauwinkel. Er mag daarbij geen sprake zijn van het schenken van alcoholische dranken. Categorie 1 horeca zijn bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. ” ,
2. 46
Het is onduidelijk welke categorie 1 horeca hier wordt bedoeld. In ieder geval lijkt het niet te gaan om Horeca 1 zoals bedoeld in § 2. 1 van het Horecabeleid.
Pagina 19 van 31
2. 47
Zoals in § 3 verder is uitgewerkt , is het advies om eerst de horeca-categorieën te bepalen , deze daarna op te nemen in het omgevingsplan en dit vervolgens te verwerken in het Horecabeleid , zodat een eenduidig beeld ontstaat. Aandachtspunt: beperkingen
2. 48
Daarnaast is de vraag welke beperkingen van horeca die onder Horeca 1 zijn genoemd (zie onderstrepingen in citaat bij randnummer 2. 33) precies zijn beoogd en of die
overeenkomen met de verschillende bestemmingsplannen. Op grond van het beleid zou de vestiging van nieuwe horeca in gemengde gebieden niet zijn toegestaan en in alle overige gebieden (naast het kernwinkelgebied) zijn beperkt. 2. 49
In de casus van BOOM Events is weliswaar een beperking opgenomen in de vorm van een aanduiding en is onder strijdig gebruik bepaald dat erotische dienstverlening is verboden
(in lijn met het beleid , Horeca 2) , maar ook met de aanduiding blijft zo’n 6. 000 m² beschikbaar voor de vestiging van horeca. Het is aan te raden een eenduidige lijn te formuleren ten aanzien van de manier waarop de gemeente beperkingen wil aanbrengen en dan te zorgen dat het planologisch regime hierop wordt aangepast. E.
Paracommercie
2. 50
In de praktijk blijken ook vragen te rijzen over paracommercie. Niet altijd is duidelijk wat
hier nu precies onder valt en welke regels (in ieder geval met betrekking tot sluitingstijden) hiervoor gelden. De casusposities over Theater De Ruchte en drie jongerencentra zijn hier voorbeelden van. 2. 51
Uit artikel 2:29 lid 3 volgt dat de sluitingstijden voor paracommerciële rechtspersonen
aansluiten bij de schenktijden , die worden gereguleerd in artikel 2:34b APV: Artikel 2:29 Sluitingstijd (…) 3. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid is het verboden in een openbare inrichting waarvoor op grond van de Alcoholwet een vergunning is vereist en die wordt geëxploiteerd door een paracommerciële rechtspersoon bezoekers aanwezig te hebben buiten de uren als genoemd in artikel 2:34b. ,
2. 52
de APV zijn in artikel 2:34b regels opgenomen over de schenktijden voor paracommerciële rechtspersonen , waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen In
Pagina 20 van 31
paracommerciële rechtspersonen die zich richten op activiteiten van sportieve aard (sportverenigingen) en overige paracommerciële rechtspersonen: Artikel 2:34b Regulering paracommerciële rechtspersonen 1. Een paracommerciële rechtspersoon die zich richt op activiteiten van sportieve aard kan uitsluitend alcoholhoudende drank verstrekken op: a. op maandag tot en met vrijdag van 10. 00 uur tot 24. 00 uur; b. op zaterdag en zondag van 10. 00 uur tot 20. 00 uur. 2. Onder activiteiten van sportieve aard als bedoeld in het eerste lid wordt in iedere geval verstaan wedstrijden oefenwedstrijden collectieve trainingen en clubavonden. 3. Voor tennisverenigingen geldt tijdens de competitie vanaf de tweede week van april gedurende zeven weken op donderdag en vrijdag een sluitingstijd van 01. 00 uur van de daaropvolgende dag. 4. Overige paracommerciële rechtspersonen kunnen alcoholhoudende drank uitsluitend verstrekken vanaf één uur voor de aanvang en tot uiterlijk één uur na afloop van een activiteit die wordt uitgeoefend in verband met de statutaire doelen van de rechtspersoon. 5. Paracommerciële rechtspersonen verstrekken geen alcoholhoudende drank tijdens bijeenkomsten van persoonlijke aard en bijeenkomsten die gericht zijn op personen welke niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de desbetreffende rechtspersoon betrokken zijn wanneer dit leidt tot oneerlijke mededinging. ,
,
,
,
2. 53
Uit verschillende casusposities blijkt dat het in de praktijk niet altijd duidelijk is of een onderneming die ook horeca aanbiedt valt onder de regels voor paracommercie.
2. 54
In
artikel 2:34a van de APV is voor een aantal definities , waaronder die van ‘paracommerciële rechtspersoon’ aangegeven dat daaronder in afdeling 5 van de APV (Regulering paracommerciële rechtspersonen en overige aangelegenheden uit de Alcoholwet) wordt verstaan wat daaronder wordt verstaan in de Alcoholwet. In de Alcoholwet is de volgende definitie opgenomen: Artikel 1 1 Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder: – paracommerciële rechtspersoon: een rechtspersoon niet zijnde een naamloze vennootschap of besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die zich naast activiteiten van recreatieve sportieve sociaal-culturele educatieve levensbeschouwelijke of godsdienstige aard richt op de exploitatie in eigen beheer van een horecabedrijf; ,
,
2. 55
,
,
,
De definitie die in het
collegevoorstel van juli 2023 wordt voorgesteld voor het Horecabeleid wijkt hiervan gedeeltelijk af:
Pagina 21 van 31
Paracommerciële instellingen zijn niet-commerciële rechtspersonen zoals stichtingen of verenigingen die zich in de eerste plaats richten op het stimuleren van activiteiten van recreatieve sportieve sociaal-culturele educatieve levensbeschouwelijke of godsdienstige aard. Horecaactiviteiten behoren dus niet tot de hoofdtaken. ,
,
2. 56
,
,
Door de toevoeging in de laatste zin van de voorgestelde definitie voor het Horecabeleid
lijkt een beperking te zijn aangebracht ten opzicht van de definitie in de Alcoholwet. De wettelijke definitie gaat er namelijk vanuit dat de rechtspersoon is gericht op horeca naast de in de definitie genoemde activiteiten , terwijl in de voorgestelde definitie wordt bepaald dat horeca-activiteiten niet tot de hoofdtaken behoren , wat impliceert dat de horeca-activiteiten ondergeschikt moeten zijn. Uit een recente rechtbankuitspraak blijkt dat op basis van onder meer het handelsregister en de oprichtingsakte kan worden beoordeeld of sprake is van een paracommerciële instelling. Volgens de rechtbank volgt uit de definitie in de Alcoholwet ook niet dat de horeca-inkomsten niet de hoofdinkomstenbron mogen zijn (Rechtbank Zeeland-West-Brabant 5 september 2023 , ECLI:NL:RBZWB:2023:6366): “6. 4 De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester [Coöperatie U. A. ] terecht heeft aangemerkt als paracommercieel bedrijf. De burgemeester heeft zich gebaseerd op hetgeen is opgenomen in het handelsregister het strategisch lange termijnplan en de oprichtingsakte. Hieruit heeft het college terecht de conclusie getrokken dat sprake is van een rechtspersoon die zich naast activiteiten van sociaal-culturele aard richt op de exploitatie in eigen beheer van een horecabedrijf. Dat de horeca-inkomsten de hoofdinkomstenbron van [Coöperatie U. A. ] zou zijn doet daar niet aan af.
Eiseres heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat horeca de hoofdinkomstenbron van [Coöperatie U. A. ] is en daarnaast blijkt uit de definitiebepaling van een paracommercieel bedrijf zoals opgenomen in de Alcoholwet niet dat de inkomsten die worden gegenereerd uit horeca niet de hoofdinkomstenbron mogen zijn. ” ,
,
,
,
2. 57
De vraag is of het de bedoeling dan wel mogelijk is om via de definitiebepaling in het
Horecabeleid een dergelijke beperking op te leggen aan paracommerciële instellingen , gelet op de achtergrond van de regels voor paracommerciële instellingen (vanuit de Alcoholwet , gericht op voorkomen oneerlijke mededinging , voorkomen alcoholgebruik jongeren). Hier komen wij later op terug (zie randnummer 2. 65 e. v. ). 2. 58
In § 3. 9. 2. 3 is ook een schema opgenomen
met niet-limitatieve activiteiten die door
paracommerciële instellingen binnen de verleende alcoholvergunning mogen worden georganiseerd waarbij alcohol mag worden geschonken (p. 30/31):
Pagina 22 van 31
2. 59
Deze lijst bevat vrijwel uitsluitend bijeenkomsten die zijn gericht op personen
die
(rechtstreeks) bij de instelling betrokken zijn en in het kader van de activiteiten waarop de paracommerciële instelling is gericht. Artikel 2:34b lid 5 APV laat ook ruimte voor het schenken van alcohol tijdens bijeenkomsten van persoonlijke aard of gericht op personen die niet (rechtstreeks) bij de activiteiten van de instelling betrokken zijn. Voorwaarde is wel dat dit niet leidt tot oneerlijke mededinging. In § 3. 9. 2. 4 van het Horecabeleid is aangegeven dat indien activiteiten worden georganiseerd die gelijk zijn aan activiteiten in de reguliere horeca , men reguliere prijzen voor de alcoholische dranken moet hanteren. Behalve in deze paragraaf over prijzen , komen de activiteiten als bedoeld in artikel 2:34b lid 5 APV nauwelijks terug in het Horecabeleid. Op dit punt zou het Horecabeleid kunnen worden aangevuld. Verschillende sporen 2. 60
Uit de casuspositie over Theater De Ruchte blijkt ook dat niet altijd duidelijk is of sprake is van paracommercie en welke sluitingstijden dan bijvoorbeeld gelden. Het theater wordt bestuurd door een stichting die ook subsidie ontvangt en de (sociaal-)culturele activiteiten
Pagina 23 van 31
passen in principe binnen
de omschrijving van paracommercie in zowel de APV als in het Horecabeleid. Uit de informatie op de website blijkt echter dat in het theater ook zaalverhuur plaatsvindt en evenementen kunnen worden georganiseerd (inclusief borrel en hapjes) die geen relatie hebben met de activiteiten van het theater zelf. Het lijkt dus niet
uitsluitend te gaan om recreatieve , sportieve , sociaal-culturele , educatieve , levensbeschouwelijke of godsdienstige aard , zoals genoemd in de definities in de Alcoholwet en het Horecabeleid. Mede gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant , is dat echter niet vereist om het theater te kunnen aanmerken als paracommerciële instelling. 2. 61
betreft de openingstijden van de horeca geldt dat in het weekend openingstijden worden aangehouden die passen binnen de schenktijden uit het vierde lid Voor
wat
artikel 2:34b APV , terwijl doordeweeks bij de openingstijden voor ondergeschikte horeca uit artikel 2:29 APV wordt aangesloten en niet bij de paracommerciële activiteiten: van
2. 62
Hieruit blijkt dat het voor het theater in ieder geval niet duidelijk is welke regels nu precies van toepassing zijn (ervan uitgaande
2. 63
dat men zich aan de regels uit de APV wil houden).
In de casus is er ook op gewezen dat op grond van het bestemmingsplan ondergeschikte horeca is toegestaan. Dat is juist. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Someren-Dorp’. Op de locatie geldt de bestemming ‘Maatschappelijk’ met de aanduiding ‘theater’ , waarmee maatschappelijke voorzieningen in de vorm van een dorpshuis , theater en
verenigingsleven zijn toegestaan (artikel 15. 1 onder a van het bestemmingsplan). Voor maatschappelijke voorzieningen is in artikel 1 van het bestemmingsplan de volgende begripsbepaling opgenomen:
Pagina 24 van 31
maatschappelijke voorzieningen: educatieve (para)medische sociale levensbeschouwelijke religieuze onderwijsvoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening alsmede ondergeschikte horeca in combinatie met en ten dienste van deze voorzieningen. ,
,
,
,
,
,
2. 64
De
of alle activiteiten in deze specifieke casus – ook de zaalverhuur en evenementenorganisatie – onder het toegestane gebruik vallen en of de horeca geheel ten dienste van de maatschappelijke voorzieningen staat , laten wij in dit memo verder buiten beschouwing.
2. 65
Van belang voor de praktijk is het onderscheid tussen het ruimtelijke spoor , waarbij in het
vraag
bestemmingsplan bijvoorbeeld ondergeschikte horeca wordt toegestaan , en de regeling voor paracommercie
die terugvoert op de Alcoholwet. Door de opsomming van definities in het collegevoorstel van juli 2023 , waarbij paracommercie direct na de horecacategorieën ‘reguliere horeca’ en ‘ondergeschikte horeca’ wordt genoemd , is dit onderscheid daarin overigens ook niet heel duidelijk aangegeven. 2. 66
De verplichting om bij verordening regels te stellen voor paracommerciële instellingen
volgt uit artikel 4 van de Alcoholwet: Artikel 4 1 Bij gemeentelijke verordening worden ter voorkoming van oneerlijke mededinging regels gesteld waaraan paracommerciële rechtspersonen zich te houden hebben bij de verstrekking van alcoholhoudende drank. 2 Bij zodanige verordening is het de gemeente toegestaan rekening te houden met de aard van de paracommerciële rechtspersoon. 3 De in het eerste lid bedoelde regels hebben in elk geval betrekking op de volgende onderwerpen: a. de tijden gedurende welke in de betrokken inrichting alcoholhoudende drank mag worden verstrekt; b. in de inrichting te houden bijeenkomsten van persoonlijke aard zoals bruiloften en partijen; c. in de inrichting te houden bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de betreffende rechtspersoon betrokken zijn. 4 De burgemeester kan met het oog op bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard voor een aaneengesloten periode van ten hoogste twaalf dagen ontheffing verlenen van de bij of krachtens dit artikel gestelde regels. 5 De ontheffing of een afschrift daarvan is in de inrichting aanwezig. 6 Met toepassing van artikel 28 eerste lid laatste zinsnede van de Dienstenwet is paragraaf 4. 1. 3. 3. van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op een aanvraag om een ontheffing als bedoeld in het vierde lid. ,
,
,
,
,
,
Pagina 25 van 31
Uit de memorie van toelichting bij een wijziging van de Drank- en Horecawet (voorloper
2. 67
van de Alcoholwet)
blijkt de achtergrond van het stellen van regels voor paracommerciële
instellingen: De Drank- en Horecawet kent momenteel twee groepen regels met betrekking tot paracommerciële rechtspersonen met een kantine clubhuis of sociëteit. In de praktijk gaat het vooral om sportverenigingen cluben buurthuizen kerkgenootschappen en studentenverenigingen die in eigen beheer een kantine exploiteren waar tegen betaling (of althans niet gratis) alcoholhoudende drank wordt verstrekt. De artikelen 4 5 en 6 hebben betrekking op oneerlijke mededinging tussen kantines van paracommerciële rechtspersonen en de reguliere horeca (vaak paracommercialisme genoemd). De achterliggende gedachte is dat paracommerciële rechtspersonen veelal subsidie krijgen en verder door een andere fiscale regelgeving een gunstiger positie hebben dan reguliere horecabedrijven. 13 ,