5a. notitie “Rechtmatigheidsverantwoording gemeente Someren 2023”

Rechtmatigheidsverantwoording gemeente Someren 2023

Inhoud 1.

Inleiding en achtergrond

3

1.1

Inleiding

3

1.2

Wettelijk kader

3

2.

Wat gaat er veranderen?

5

2.1

Verantwoording

5

2.2

Opbouw van de rechtmatigheidsverantwoording

5

2.3

Verantwoordingsgrens

6

2.4

College moet de verantwoording kunnen onderbouwen

6

2.5

Controle door de accountant

6

Rollen en verantwoordelijkheden

7

3. 3.1

Inleiding

7

3.2

Gemeenteraad

7

3.3

College van B&W

7

3.4

Accountant

8

Rechtmatigheid

9

4. 4.1

Financiële rechtmatigheid

9

4.2

Normenkader

9

4.3

Rechtmatigheidscriteria

9

5.

Onderbouwing door de gemeente

12

5.1

Inleiding

12

5.2

Drie verdedigingslinies

13

5.3

Invloed van de verantwoordingsgrens

14

2/14

1. Inleiding en achtergrond

1.1 Inleiding Vanaf 2024 moet het College van B&W een rechtmatigheidsverantwoording opnemen (over het verslagjaar 2023) in de jaarrekening. Hiermee wordt verantwoording afgelegd over de naleving van de regels die relevant zijn voor het financiële beheer van de gemeente. Bijvoorbeeld over de naleving van de voorwaarden voor subsidies en Europese bestedingen, over lasten waarvoor geen voorafgaande dekking opgenomen was in de begroting maar ook over misbruik en oneigenlijk gebruik. Het college van B&W is al staatsrechtelijk en bestuurlijk verantwoordelijk voor de rechtmatigheid. Maar nu is het nog de accountant die hierover verslag uitbrengt en het gesprek voert met de gemeenteraad. Vanaf het boekjaar 2023 moet het college van B&W zelf een verantwoording opstellen die opgenomen wordt in de jaarrekening en het gesprek voeren hierover met de raad. Voor de onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording wordt een intern controleplan opgesteld. Dit plan zorgt ervoor dat de interne beheersing voldoende zekerheid geeft dat de afwijkingen van de rechtmatigheid niet uitkomen boven de verantwoordingsgrens die met de gemeenteraad is afgesproken.

1.2 Wettelijk kader Wet- en regelgeving over rechtmatigheid vinden we terug in de Gemeentewet, het besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO). Gemeentewet De gemeentewet bevat in de artikelen 212 en 213 bepalingen over de rechtmatigheid, verantwoording en controle. In artikel 212 staat dat de raad een verordening moet vaststellen met daarin de uitgangspunten voor het financiële beleid, voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. Dit is de financiële verordening. Artikel 213 bepaalt dat er een verordening moet worden vastgesteld door de raad met regels voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Dit is de controleverordening. In artikel 213 staat ook dat de raad een accountant moet aanstellen die de jaarrekening van de gemeente controleert en hierover verslag uitbrengt aan de raad.

3/14

BBV Voor de opzet en inhoud van de begroting en jaarrekening gelden wettelijke eisen die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) . Uitgangspunt van het BBV is dat de begroting en jaarstukken allereerst voldoen aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Dit vanwege het budgetrecht dat één van de belangrijkste rechten van de gemeenteraad is. Het budgetrecht van de raad houdt in dat het college in principe alleen uitgaven kan doen en verplichtingen kan aangaan na toestemming ofwel autorisatie van de raad. Met het vaststellen van de gemeentelijke begroting geeft de raad het college deze toestemming. In de jaarrekening legt het college verantwoording af aan de raad over het gevoerde beleid en over de rechtmatigheid van de bestede middelen. BADO Het BADO geeft regels voor de accountant over de inrichting van de controle en de te hanteren toleranties bij het vormen van een oordeel over de jaarrekening van de gemeente.

4/14

2. Wat gaat er veranderen?

2.1 Verantwoording Het College stelt jaarlijks het jaarverslag op waar de jaarrekening een onderdeel van is. Hiermee verantwoordt het College zich op basis van het BBV over de transactiestromen en gebeurtenissen, rekeningsaldi en toelichtingen. Het College is daarnaast verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur binnen de gemeente en de daaraan ten grondslag liggende beheershandelingen. Het moet daarover na de aanpassing van de regelgeving zelfstandig verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. Oude situatie

Nieuwe situatie

Raad bepaalt kaders en normen

Raad bepaalt kaders en normen

voor de accountantscontrole

voor de

(controleprotocol)

rechtmatigheidsverantwoording (rechtmatigheidsprotocol) en accountantscontrole (controleprotocol)

Accountant geeft verklaring af

College legt in

over rechtmatigheid

jaarstukken/jaarrekening verantwoording af over rechtmatigheidsfouten en onzekerheden

Vooral achteruit kijken

Ook vooruit kijken (hoe gaan we fouten oplossen)

Gesprek vooral tussen raad en

Gesprek vooral tussen raad en

accountant

college van B&W

Gemeente steunt voor oordeel

Gemeente staat zelf aan de lat

rechtmatigheid op onderzoek

voor oordeel over

van de accountant

rechtmatigheid maar de accountant geeft wel aan het oordeel “juist” is.

2.2 Opbouw van de rechtmatigheidsverantwoording De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording die straks een onderdeel vormt van de jaarrekening. In deze standaardtekst wordt gesproken over afwijkingen. Afwijkingen zijn posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het College van B&W een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Naast het opnemen van de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening kan het College in de paragraaf Bedrijfsvoering het ‘eigen verhaal’ aan de gemeenteraad vertellen, over de kwaliteit van de interne beheersing en de leer- en verbeterpunten. Deze paragraaf is geen onderdeel van de jaarrekening en de accountant toetst deze dan ook anders dan de rechtmatigheidsverantwoording. Maar het biedt wel een goede basis voor het gesprek dat Gemeenteraad en College over het verantwoorden over rechtmatigheid kunnen hebben.

5/14

2.3 Verantwoordingsgrens De gemeenteraad bepaalt een grens, waarboven het College afwijkingen (fouten en onduidelijkheden) moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording, de verantwoordingsgrens. Er zijn twee redenen om deze grens te stellen. Op de eerste plaats, omdat het kostbaar en tijdrovend kan zijn om iedere euro die kan leiden tot een rechtmatigheidsfout of – onduidelijkheid te controleren en te verantwoorden. De tweede reden is dat de raad wil sturen op hoofdlijnen en daarom niet elke afwijking relevant zal vinden. Alleen over afwijkingen boven een bepaalde grens wil de raad informatie ontvangen. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. De gemeenteraad is vrij om binnen de eerdergenoemde bandbreedte de grens te bepalen. Hierbij geldt dat voor fouten en onduidelijkheden hetzelfde percentage geldt. Fouten en onduidelijkheden worden daarbij niet bij elkaar opgeteld.

2.4 College moet de verantwoording kunnen onderbouwen Belangrijke doelstelling van de wijziging is dat de gemeente zelf de verantwoording moet kunnen onderbouwen. Daarbij gaat het met name om het interne control-framework en het voeren van het goede gesprek tussen de gemeenteraad en het college over de rechtmatigheid. Dit begint bij het verzamelen van informatie gedurende het jaar over transacties waarvan het college al weet dat deze niet-rechtmatig tot stand zijn gekomen. Daarnaast kunnen (gedurende het jaar) interne controles worden uitgevoerd. Het is een goede vraag hoe de werkzaamheden op het terrein van financiële rechtmatigheid van de gemeente zich gaan verhouden tot het werk van de controlerend accountant.

2.5 Controle door de accountant De rechtmatigheidsverantwoording bevat beweringen dat transacties en (financiële) beheershandelingen zijn uitgevoerd in overeenstemming met de regelgeving die is opgenomen in het normenkader. De rechtmatigheidsverantwoording moet betrouwbare informatie bevatten. De accountant toetst daarom dat de informatie van het College in de rechtmatigheidsverantwoording: • Juist, toereikend en volledig is; • Geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt; • Bij de volksvertegenwoordigers geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten. De gemeenteraad kan haar controlerende rol niet goed invullen als, in het kader van ‘checks en balances’, de betrouwbaarheid van de rechtmatigheidsverantwoording niet is gecontroleerd.

6/14

3. Rollen en verantwoordelijkheden

3.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de veranderende rollen en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad, het College en de accountant.

3.2 Gemeenteraad De invoering van het dualisme in 2002 was gericht op het meer in balans brengen van de verhouding tussen raad en het College. De gemeenteraad stelt vooraf de kaders vast en controleert het bestuur. Het College bestuurt en voert het beleid uit. Voor de uitoefening van de controlefunctie is de jaarrekening vanzelfsprekend van groot belang. Op basis van artikel 213 van de Gemeentewet stelt de gemeenteraad de controleverordening vast. Door middel van deze verordening dient de gemeenteraad te waarborgen “dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.” Hierin komt ook de rol van de accountantscontrole aan de orde. Bij de invoering van het dualisme is vastgelegd dat de gemeenteraad als opdrachtgever van de accountant optreedt. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is mede bedoeld om het gesprek te ondersteunen tussen de gemeenteraad en het College, over de (financiële) rechtmatigheid. Met als doel om de kaderstellende- en controlerende rol van de gemeenteraad op dit vlak te versterken. Hierbij is van belang dat de gemeenteraad: •

De verantwoordingsgrens vaststelt (tussen de 0% en 3%)

•

Aangeeft aan het College van B&W, wat over de rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen moet worden.

3.3 College van B&W De verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur ligt, nu en straks, bij het College van B&W. Het College van B&W richt daarvoor de administratie en interne beheersing zodanig in, dat het verantwoording kan afleggen. Het gehele College van B&W is verantwoordelijk voor het vermijden van rechtmatigheidsfouten en het optimaliseren van de bedrijfsprocessen om dit te voorkomen. De staatsrechtelijke verantwoordelijkheid bestond al. Het verantwoordelijkheid afleggen door College van B&W ondersteunt de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenteraad en het College van B&W. Hierbij is het volgende van belang: Het College van B&W: •

Neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening.

•

Neemt een toelichting op in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag, over de financiële rechtmatigheid. Kern daarbij is beheersing, rapportage en maatregelen.

7/14

3.4 Accountant De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording – straks een onderdeel van de jaarrekening. In de controleverklaring wordt straks geen afzonderlijk oordeel meer gegeven over het aspect van de rechtmatigheid. Het college zal immers de rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. De accountant zal uitsluitend toetsen of de jaarrekening getrouw is, maar toetst daarbij dus ook of de rechtmatigheidsverantwoording dat is. De accountant beoordeelt bij de start van zijn controle of de minimaal noodzakelijke interne beheersing aanwezig is. Er wordt dan gekeken of het risico dat er een materiële afwijking van de criteria van getrouwheid en rechtmatigheid ontstaat, voldoende wordt beheerst. De bedoeling is dat, met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording, de kwaliteit van de interne beheersing beter wordt en de benodigde werkzaamheden van de accountant daarmee zullen afnemen.

8/14

4. Rechtmatigheid

4.1 Financiële rechtmatigheid In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado wordt onderscheid gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader van de controle- en de verantwoording. Het juridische begrip rechtmatigheid heeft in beginsel betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is het handelen in overeenstemming met deze wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is veel beperkter. Bij de rechtmatigheidsverantwoording bestaat een directe relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. In de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV is dit nader uitgewerkt. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording betekent niet dat de reikwijdte van het begrip rechtmatigheid groter wordt.

4.2 Normenkader Voor een goede uitvoering van de rechtmatigheidscontrole is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de weten regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante weten regelgeving. Dit wordt vastgelegd in het normenkader. Het college stelt het normenkader op en stuurt dit jaarlijks, voorafgaand aan de start van de jaarrekeningcontrole, naar de raad. De raad stelt het normenkader vast.

4.3 Rechtmatigheidscriteria In de literatuur en wetsgeschiedenis worden negen rechtmatigheidscriteria onderscheiden. Deze criteria zijn vermeld in onderstaande figuur.

9/14

-Calculatiecriterium -Valuteringscriterium -Adresseringscriterium -Volledigheidscriterium

afgedekt door getrouw beeld

-Aanvaardbaarheidscriterium -Leveringscriterium

-Begrotingscriterium -Voorwaardencriterium -Misbruik en oneigenlijk gebruik

overblijvende criteria die voor vermelding in de rechtmatigheidsverantwoording in aanmerking komen

De bovenste zes criteria zien toe op de getrouwheid en blijven van toepassing bij het vaststellen van de jaarrekening door het College. Er is dus sprake van overlap. Over deze criteria wordt niet afzonderlijk gerapporteerd in de rechtmatigheidsverantwoording. Daarnaast blijven deze criteria onderdeel uitmaken van de reguliere jaarrekeningcontrole en de controleverklaring van de accountant. Blijven over de laatste drie criteria: begrotingscriterium, voorwaardencriterium, misbruik & oneigenlijk gebruik. Deze komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. In de toelichting op het Besluit accountantscontrole decentrale overheden wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als: “Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.”.

De financiële beheershandelingen moeten tot stand komen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de geraamde bedragen is er sprake van een onrechtmatigheid (begrotingsonrechtmatigheid). Dit omdat de overschrijding een inbreuk vormt op het budgetrecht van de gemeenteraad. Voorwaardencriterium Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De voorwaarden zijn afkomstig uit de regelgeving en hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. De overdrachten van onder

10/14

andere subsidies en uitkeringen zijn bijvoorbeeld aan bepaalde voorwaarden verbonden. Het niet in acht nemen van deze voorwaarden kan leiden tot een onrechtmatigheid. Misbruik en oneigenlijk gebruik De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&Ocriterium). Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, dan met het doel om voor een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude, om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (de ‘geest van de wet’).

De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving. Ook dit kan tot een onrechtmatigheid leiden.

11/14

5. Onderbouwing door de gemeente

5.1 Inleiding Gemeenten stellen een onderbouwing op voor de rechtmatigheidsverantwoording. Net zoals de gemeente nu ook bijvoorbeeld grondexploitaties of voorzieningen van een onderbouwing voorziet. De onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording kan bestaan uit de volgende elementen: •

de uitkomsten van de uitgevoerde interne controles,

•

bevindingen naar aanleiding van gesprekken met management,

•

bewuste keuzes om af te wijken van wet- en regelgeving (al heeft dit niet de voorkeur),

•

fraudesignalen,

•

uitgevoerde data-analyses etc.

Vervolgens kan de interne controle worden onderbouwd door bijvoorbeeld: • Risicoanalyse die alle financiële stromen afdekt; • Kwaliteits- en risicobeoordeling van de interne processen en IT-systemen van de gemeente; • Plan van aanpak van de uitvoering van de interne controles; • Identificeren van de risicovolle stromen en de hoofdlijnen van de interne beheersing daarvan; • Bepalen van omvang van de werkzaamheden; dit zal afhankelijk zijn van de verantwoordingsgrens die is overeengekomen met de gemeenteraad; • Mix van werkzaamheden (controles testen, deelwaarnemingen, statistische steekproeven); • Mogelijke inzet van data-analyse (randvoorwaarden); • Verslag over de uitkomsten van de uitgevoerde interne controles.

12/14

Zowel de accountant als de gemeente hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om vroegtijdig afspraken te maken over de onderbouwing door de gemeente en controle door de accountant van de rechtmatigheidsverantwoording. Zowel bij de gemeente als bij de accountant zal een risico-inschatting hierbij het vertrekpunt zijn. Belangrijk is dat deze risico-inschatting en de eventuele verschillen daarin vooraf tijdig met elkaar zijn besproken. Deze afspraken worden schriftelijk vastgelegd.

5.2 Drie verdedigingslinies

•

1e lijn: de interne controlemaatregelen die belegd zijn in de lijnorganisatie;

•

2e lijn: die de 1e lijn ondersteunt, adviseert, coördineert en de interne toets of de interne controlemaatregelen op uitvoeringsniveau aanwezig zijn en adequaat worden uitgevoerd. Deze interne toetsingswerkzaamheden worden meestal uitgevoerd door (verbijzonderde) interne controlefunctionarissen, die (in meer of mindere mate) een objectief oordeel kunnen vellen over de afdeling en/of processen die zij toetsen; •

•

3e lijn: de interne auditfunctie.

Bij de eerste twee linies kan gedacht worden aan werkzaamheden zoals: • Een kwaliteitstoets op toegekende uitkeringen; • Een crediteurenscan uitgevoerd door de afdeling inkoop in verband met het bepalen dat aanbestedingsregels zijn nageleefd. Een interne auditfunctie komt vooral voor bij grotere gemeenten. Bij onze gemeente komt deze functie niet voor, de 3e lijns activiteiten worden deels uitgevoerd in de 2e lijn. Uitvoeren van het interne controleplan zorgt ervoor dat de rechtmatigheidsverantwoording voldoende wordt onderbouwd.

13/14

5.3 Invloed van de verantwoordingsgrens De werkzaamheden in het kader van de interne beheersing moeten voldoende zekerheid geven aan het College dat de afwijkingen van de rechtmatigheid niet uitkomen boven de verantwoordingsgrens die met de gemeenteraad is afgesproken. Gemeente en accountant hebben vóóraf afstemming en overeenstemming bij het opstellen van het controleplan, de opzet van de steekproef en andere controlemiddelen, zoals beoordeling van analyses. Zodat later geen discussie ontstaat over de diepgang van de uitvoering van de interne controle. Tevens zal de accountant willen vaststellen of de selectie van de posten objectief heeft plaatsgevonden.

14/14