Bijlage - Eindrapport onderzoek subsidies

Rekenkamercommissie

Subsidiebeleid in Smallingerland

Rapport van de rekenkamercommissie gemeente Smallingerland september 2021

Rekenkamercommissie gemeente Smallingerland Externe leden De heer P. den Besten (voorzitter) Mevrouw E. Fogl De heer P. Koster De heer J. Rijnhart Raadsleden Mevrouw J. Mast-Nikkels Mevrouw B.D. Mulder De heer Y. de Vries Ambtelijk secretaris Mevrouw J. Stienstra Postadres: Postbus 10.000, 9200 HA Drachten Telefoon: 0512 – 581234 Mail: rekenkamercommissie@smallingerland.nl

Subsidiebeleid in Smallingerland rapport 30 september 2021

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

1

2.

Beschrijving van het beleid

3

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Inleiding De basis van het beleid Organisatie en Proces Inhoudelijke doelen en prestaties Verantwoording en evaluatie De rol en positie van de raad Beantwoording onderzoeksvragen

3 3 4 7 8 8 9

3.

Twee subsidierelaties nader onderzocht

11

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding De Maatschappelijke Onderneming Smallingerland (M.O.S.) De Lawei Enkele algemene bevindingen Beantwoording onderzoeksvragen

11 12 19 25 26

4.

Analyse en beantwoording van de onderzoeksvragen

29

4.1 4.2

Analyse van het beleid Conclusies en aanbevelingen

29 30

Bijlage A

Geïnterviewde personen

34

Bijlage B

Geraadpleegde documentatie

35

Bijlage C

Toetsing van bevindingen aan het normenkader

36

Bijlage D

Aanbevelingen rekenkameronderzoek 2007

39

Bijlage E

Geldstromen bij M.O.S. en De Lawei

42

0

1.

Inleiding

Subsidies vormen voor gemeenten een belangrijk instrument voor het realiseren van maatschappelijke effecten. Met de verstrekking van subsidies wordt beoogd dat activiteiten en prestaties van de subsidieontvanger bijdragen aan de realisatie van de doelen van het gemeentelijke beleid. De fracties in de gemeenteraad van Smallingerland hebben bij een inventarisatie van mogelijke onderzoeksonderwerpen aan de rekenkamer aangegeven meer inzicht te willen verkrijgen in het subsidiebeleid van de gemeente. In het bijzonder hebben zij interesse in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidies aan twee instellingen, namelijk: Maatschappelijke Onderneming Smallingerland (M.O.S.); een brede welzijnsorganisatie met als doel om mensen, organisaties, wijken en dorpen met elkaar te verbinden De Lawei: het theater van de gemeente Smallingerland dat daarnaast een functie heeft met betrekking tot cultuureducatie voor kinderen en jongeren in het onderwijs in Smallingerland. Het betreft hier twee van de grotere subsidie-ontvangende organisaties in de gemeente.

Dit heeft geleid tot een rekenkameronderzoek naar het subsidiebeleid van Smallingerland, op basis van de navolgende centrale onderzoeksvraag: Centrale onderzoeksvraag In hoeverre heeft de gemeente inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies voor de periode 2015- voorjaar 2020 en wat is specifiek de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidies aan M.O.S. (inclusief Iduna) en De Lawei (inclusief de voormalige Meldij)? Uit deze hoofdvraag is een aantal deelvragen afgeleid. Deze hebben betrekking op de volgende thema’s: Beleid en proces algemeen Rol van de raad in het algemeen en specifiek voor de beide casussen Doelen, prestaties en effecten; algemeen en specifiek voor de twee casussen Evaluatie en verantwoording: algemeen en specifiek voor de twee casussen De concrete formulering van alle deelvragen, en de beantwoording daarvan is opgenomen in hoofdstuk 4. In rekenkameronderzoek is het gebruikelijk om te werken met een normenkader op basis waarvan de bevindingen kunnen worden getoetst en gewaardeerd. Bij aanvang van dit onderzoek is zo’n normenkader door de onderzoekers opgesteld en in overleg met de rekenkamercommissie vastgesteld. Dit kader is opgebouwd uit normen die in eerdere onderzoeken van diverse rekenkamercommissies zijn benut. Het normenkader is met de organisatie gedeeld bij het startgesprek. Het onderzoek is in een aantal stappen uitgevoerd.

Allereerst was er een startbijeenkomst met de ambtelijke organisatie. Deze bijeenkomst heeft na de zomer van 2020 plaatsgevonden.

1

Vervolgens is aan de hand van documentenstudie en gesprekken met zowel ambtenaren en de portefeuillehouders het gemeentelijk beleid geïnventariseerd. In het najaar van 2020 is de aandacht vervolgens geconcentreerd op twee specifieke en belangrijke subsidierelaties van de gemeente, namelijk die met M.O.S. en De Lawei. Ook deze fase is begonnen met een documentenstudie. Onder meer is aandacht besteed aan het in kaart brengen van de financiële stromen met betrekking tot deze organisaties. In uitgebreide gesprekken met medewerkers van zowel M.O.S. als De Lawei zijn de verkregen inzichten nader uitgewerkt. De aldus verkregen inzichten zijn verder verdiept in een gezamenlijk gesprek met zowel medewerkers van de gemeente als die van de beide instellingen. Dit gesprek heeft in januari 2021 plaatsgevonden. De inhoudelijke onderzoeksactiviteiten zijn in februari 2021 afgesloten met een digitale groepsbijeenkomst waaraan verschillende raadsleden hebben deelgenomen. Vervolgens is alle verkregen informatie beschreven en geanalyseerd en verwerkt in het navolgende rapport. In het volgende hoofdstuk wordt allereerst het gemeentelijk beleid in het algemeen beschreven. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de subsidierelatie met respectievelijk M.O.S. en De Lawei. Zowel de hoofdstukken 2 en 3 worden afgerond met de beantwoording van de relevante onderzoeksvragen.

In hoofdstuk 4 worden de opbrengsten van een nadere analyse van het subsidiebeleid gepresenteerd. Deze worden getoetst aan het in het kader van dit onderzoek opgestelde normenkader. Vervolgens wordt de rapportage afgesloten met conclusies en aanbevelingen.

2

2.

Beschrijving van het beleid

2.1

Inleiding

In 2007 heeft de rekenkamercommissie van Smallingerland onderzoek gedaan naar het subsidiebeleid van de gemeente. Dat onderzoek verschafte een goed inzicht in het toenmalige beleid. Bovendien bevatte de rapportage betrekkelijk veel aanbevelingen om het beleid te versterken. Deze aanbevelingen zijn alle opgenomen in bijlage D. Tijdens het doorwerkingsonderzoek en het huidige onderzoek is gebleken dat het toenmalige onderzoek heeft bijgedragen aan het actualiseren en beter borgen van het subsidiebeleid van de gemeente. De gemeente heeft onder meer een kadernota subsidiebeleid opgesteld, op basis waarvan in 2009 de subsidieverordening is aangepast en vastgesteld. Deze heeft weer de basis gelegd voor concrete procedures en werkinstructies met betrekking tot de uitvoering van het subsidiebeleid. Met de kadernota, de aangepaste subsidieverordening en de daarop gebaseerde procedures gaf de gemeente opvolging aan verschillende door de rekenkamer gedane aanbevelingen. In het huidige onderzoek is nu gebleken dat niet alle aanbevelingen volledige opvolging hebben gekregen. In bijlage D. is dit per aanbeveling aangegeven.

2.2

De basis van het beleid

Subsidies zijn erop gericht om zowel organisaties als eenmalige of jaarlijks terugkerende activiteiten en evenementen op het gebied van de amateurkunst, welzijn en sport te ondersteunen. De subsidieverordening 1 biedt een generiek raamwerk voor al deze vormen van subsidies. De verordening is uitgewerkt in beleidsregels 2. Naast de generieke set gelden er per categorie van subsidie-ontvangende organisaties specifieke regels. De onderscheiden categorieën zijn: Structurele subsidies amateurkunst Subsidie voor jaarlijks terugkerende en eenmalige evenementen en activiteiten cultuur Subsidie voor eenmalige evenementen en activiteiten Subsidie Cultuurhistorie Subsidies voor jaarlijks terugkerende en voor eenmalige evenementen en activiteiten sport Subsidies voor vrijwilligersorganisaties Eenmalige Subsidies Jubilea Subsidies specifiek voor instellingen / organisaties binnen welzijn, cultuur en sport In de beleidsregels zijn voor verschillende categorieën van aanvragende instanties aanvullende regels gespecificeerd waar de aanvraag aan moet voldoen. Zo moeten vrijwilligersorganisaties die een aanvraag doen voor structurele subsidies verslag uitbrengen van de activiteiten die in het voorgaande jaar zijn uitgevoerd. Aanvragers voor wijk- en dorpsactiviteiten moeten bij de aanvraag een plan inleveren en garanderen dat het plan binnen een jaar wordt uitgevoerd.

1 2

Algemene subsidieverordening 2009 Beleidsregels subsidies welzijn, cultuur en sport 2017

3

Bij instellingen die relatief hoge subsidiebedragen ontvangen, zoals De Lawei, M.O.S., de bibliotheek, het museum en het sportbedrijf zijn er ook aanvullende regels gericht op de wijze van verantwoording en de gewenste financiële reserves 3. Bij specifieke instellingen, zoals dorpshuizen, worden de maximaal te verstrekken subsidiebedragen genoemd. Bij verschillende verenigingen, zoals bijvoorbeeld de scouting, wordt aangegeven welk subsidiebedrag per lid wordt verstrekt. Het subsidiebeleid van de gemeente Smallingerland is daarmee gebaseerd op algemene uitgangspunten, die voor verschillende categorieën uitgewerkt zijn in specifieke voorwaarden en regels. In het beleid zijn geen bepalingen aangetroffen die betrekking hebben op maatschappelijk verantwoord ondernemen. Voor zover bekend ontwikkelt de gemeente in de context van het subsidiebeleid geen verdere acties op dit thema. Bij enkele grotere subsidie-ontvangende instellingen die zowel gebruik maken van een specifiek gebouw en (veel) personeel in dienst hebben worden afspraken vastgelegd over het onderhoud van de gebouwen en over ‘goed werkgeverschap’. 4 Specifieke inspanningsverplichtingen van eindgebruikers (zoals bijvoorbeeld ouders die verplicht worden om te helpen in de kantine) zijn niet aangetroffen.

In dit onderzoek is vastgesteld dat Smallingerland voorheen wel ‘subsidies in natura’ kende, maar dat daar sinds enige tijd geen sprake meer van is. Elke ‘dienst’ die de gemeente aan een instelling, vereniging of organisatie levert, wordt gefactureerd. 5

2.3

Organisatie en Proces

Binnen de gemeentelijke organisatie is de beoordeling van aanvragen en het verstrekken van subsidies ondergebracht bij de diversie vakinhoudelijke teams. Zo vallen subsidies die betrekking hebben op welzijn of cultuur onder het team ‘Samen Leven’ en vallen subsidies die betrekking hebben op het innovatiecluster onder het team ‘Ondernemen en Ontwikkelen’. Beleidsmedewerkers binnen elk team zijn accounthouder voor één of meer subsidieregeling of voor een subsidie-ontvangende instelling. Dat betekent dat zij de contacten onderhouden met de verenigingen of instellingen die gebruik maken van de desbetreffende subsidie. Tevens verzorgen zij de procedure, vanaf beoordeling van de aanvraag, via het opstellen van de beschikking, naar de verstrekking van de subsidie en de controle op de besteding. Een aanvraag tot een subsidie leidt tot een beoordeling door een ambtelijk medewerker. De beoordeling is om te beginnen gebaseerd op de vraag of de aanvraag voldoet aan enkele formele vereisten, die gespecificeerd zijn in de beleidsregels. Daarnaast wordt ook door de behandelend ambtenaar getoetst of het met de subsidie beoogde doel aansluit bij gemeentelijke beleidsdoelen, zoals deze zijn vastgelegd in het collegeprogramma of in relevante beleidsnota’s. Als is vastgesteld of de aanvraag aan deze criteria voldoet, ontvangt de aanvrager een beschikking. 3

4 5

In deze aanvullende beleidsregels wordt door de gemeente aan verschillende instellingen, waaronder De Lawei en M.O.S., de verplichting opgelegd om een algemene reserve aan te houden, bedoeld voor het opvangen van eventuele nadelige exploitatieresultaten. Deze reserve dient maximaal 15% te bedragen van het subsidiebedrag dat een instelling in een boekjaar ontvangt, dan wel van de jaaromzet van die instelling, als er sprake is van relatief veel extra gegenereerde inkomsten. Als de reserve groter is dan 15% staat in de richtlijnen dat de gemeente dit bedrag kan inhouden op de te verstrekken subsidie. Hieronder wordt verstaan dat optimaal rekening wordt gehouden met de belangen en gevoelens van medewerkers vanuit de overtuiging dat dit voordeel heeft voor allen. De mogelijkheid bestaat dan nog wel dat de gemeente bepaalde diensten, zoals de verhuur van gebouwen of (sport-)velden beneden de kostprijs aanbiedt. Langs die weg zou er dan alsnog sprake kunnen zijn van ‘subsidie in natura’. In dit onderzoek is een analyse van de kosten voor het ter beschikking stellen van dergelijke diensten in verhouding tot de aan diverse instellingen in rekening gebrachte kosten niet aan de orde geweest. Daarmee kunnen er geen uitspraken worden gedaan of hiervan sprake is.

4

Dit is een betrekkelijk beknopt formeel document, waarin de gemeente het voornemen om de subsidie te verlenen bevestigt en ook de formele randvoorwaarden specificeert. Als er tussen de gemeente en de ontvanger afspraken worden gemaakt over de met de subsidie te bereiken inhoudelijke doelen, worden die in bijlagen bij de beschikking vastgelegd. Alle voornemens om subsidie te verlenen worden opgenomen in een intern document, dat aangeduid wordt als de ‘subsidiestaat’. Dit document wordt als bijlage bij de gemeentelijke begroting gevoegd. De gemeenteraad stelt in elk jaar in november de begroting vast. Daarmee worden dan ook de te verlenen subsidies door de gemeenteraad goedgekeurd en worden de subsidieontvangers vervolgens bericht dat het voornemen om de subsidie te verlenen is bevestigd. Aansluitend worden de bedragen uitgekeerd. Medewerkers van het team financiën van de gemeente hebben bij verschillende fasen in het proces van subsidieverlening een ondersteunende en controlerende taak. Voorafgaand aan de ontvangst van subsidieaanvragen bepalen deze medewerkers welke ‘subsidieruimte’ nog beschikbaar is. Dit is een procedure waarin bij aanvang wordt bepaald welke bedrag op de begroting beschikbaar en benodigd is voor de te verlenen subsidies.

6 Aan het einde van het subsidieproces controleren deze medewerkers de door de gesubsidieerde instellingen verstrekte verantwoording op financiële aspecten, onder meer door het bestedingsverslag van de gesubsidieerde instelling te vergelijken met de in de beschikking toegezegde bedragen. Volgens de algemene voorschriften geldt dat instellingen die meer dan € 50.000, - subsidie ontvangen, bij de verantwoording ook een accountantsverklaring moeten voegen. Over hun bevindingen rapporteren zij aan de inhoudelijke accounthouder van het desbetreffende vakinhoudelijke team. Daarnaast voeren medewerkers van het team concern van de gemeente periodiek interne controles uit. Dergelijke controles richten zich vooral op de naleving van de interne procedures. Te denken is aan kwesties of er bij verleende subsidies sprake was van een concrete aanvraag en of deze aan de procedurele vereisten voldeed. Ook kunnen zij controleren of de subsidie-ontvangende organisatie daarover een verantwoordingsverslag heeft verstrekt. 7 De besteding van en de verantwoording over de subsidies worden tevens, op rechtmatigheid, gecontroleerd door de gemeentelijk accountant bij de controle van de jaarrekening. In de afgelopen jaren heeft deze accountant geen aanleiding gezien om opmerkingen te maken over de verleende subsidies en het onderliggende proces.

In een recente rapportage van Deloitte aan de raad zijn echter wel enkele tekortkomingen in het functioneren van de gemeentelijke financiële administratie geconstateerd. Onder meer is vastgesteld dat binnen de gemeentelijke organisatie niet altijd aantoonbaar is dat de naleving van financiële procedures en controles in de praktijk conform de voorschriften is uitgevoerd. In dat verband is geconstateerd dat er geen sprake is van ‘zichtbare controle op de toetsing van de subsidieaanvraag en toekenning’. 8 Onder het aandachtsterrein van het gemeentelijke team ‘Samen Leven’ vallen, in vergelijking met andere gemeentelijke teams, relatief veel subsidies. Binnen dit team is er een projectondersteuner die het administratieve proces met betrekking tot subsidieverlening bewaakt.

6

7

8

In hun advies nemen zij mee hoeveel budget er in totaal voor een cluster aan subsidies beschikbaar is. Tevens nemen zij kennis van relevante financiële ontwikkelingen, zoals mogelijke stijging van loonkosten bij subsidie-ontvangende instanties, inflatie e.d. Belangrijk is om te noemen dat de medewerkers van dit team dergelijke controles niet aanvullend uitvoeren op de reguliere procedures. De primaire taak van deze medewerkers is om een toets te doen op de naleving van de interne procedures. Zij hebben dus geen inhoudelijke rol in de beoordeling van de aanvraag zelf. Zij controleren ook niet elke aanvraag. Deloitte: raadsbrief van 1 februari 2021, Bijlage C, bevinding 8.

5

Op basis van de interviews en een in het kader van het onderzoek ontvangen processtaat 9 kan de gebruikelijke procedure als volgt worden beschreven: Beschrijving subsidieproces binnen het team ‘Samen Leven’ In het vroege voorjaar (februari/maart) stuurt de projectondersteuner aan alle organisaties die vorig jaar een (structurele) subsidie hebben ontvangen/aangevraagd een mail waarin deze organisaties er op worden geattendeerd dat zij voor 1 mei een aanvraag moeten doen voor het komende jaar. De mail bevat een link naar een digitaal aanmeldformulier. Als dat formulier wordt ingevuld en verzonden, komt dat automatisch binnen in het zaaksysteem. Alle subsidieaanvragen worden gecontroleerd door de verantwoordelijke beleidsmedewerker. Vervolgens kan het voornemen om de subsidie te verlenen in de subsidiestaat worden opgenomen. Per subsidie gebeurt dit in de vorm van een regel voor de subsidiestaat. Desgewenst kunnen organisaties die een subsidie aanvragen voor een bedrag minder dan € 5.000 op jaarbasis een aanvraag doen voor 2 jaar. De projectondersteuner verzamelt alle oordelen/teksten en verwerkt die in de subsidiestaat. Die subsidiestaat wordt gedeeld met het team financiën en op die manier ook, na autorisatie en besluitvorming door het College van B&W, verwerkt in de begroting.

In november wordt de subsidiestaat, als onderdeel van de begroting, besproken en vastgesteld in de raad. Vervolgens kan de projectondersteuner de beschikkingen definitief maken en versturen. De beschikkingen met bedragen lager dan € 5.000 worden door de projectondersteuner verzonden, de beschikkingen met bedragen hoger dan € 5.000 worden door een inhoudelijk medewerker van het team behandeld. Uit de beschrijving blijkt onder meer dat het huidige subsidieproces is geborgd in het gemeentelijk zaaksysteem. De formele documenten die betrekking hebben op de aanvraag, beoordeling, beschikking en verstrekking van de subsidies worden geregistreerd in dit systeem. Zoals eerder genoemd worden alle voornemens om subsidies te verlenen opgenomen in een zogenaamde subsidiestaat, die een bijlage vormt bij de gemeentelijke begroting. Het totaalbedrag aan te verlenen subsidies is opgenomen in de begroting. 10 Besluitvorming over de begroting vindt door de gemeenteraad plaats. In de jaarrekening, die eveneens wordt vastgesteld door de gemeenteraad, wordt verantwoording afgelegd over de besteding. 11 Daarmee maken de te verlenen en verleende subsidies deel uit van de reguliere planning- en control-cyclus. De raad ontvangt daarmee informatie over alle bedragen waarvan het voornemen bestaat om die aanvragers te verstrekken.

In het onderzoek zijn met betrekking tot het proces de volgende aandachtspunten gebleken: Zoals in vele gemeenten zijn zaaksystemen bedoeld om alle gemeentelijke processen met betrekking tot gemeentelijke diensten en producten mee te kunnen aansturen, volgen en vastleggen. Het vraagt daarmee veel van de inrichting van een gemeentelijk zaaksysteem om die veelzijdigheid in procedures in één systeem te kunnen vatten. Ervaren wordt dat registreren en volgen van een betrekkelijk overzichtelijk proces als subsidieverlening in het zaaksysteem relatief veel handelingen kent. De gemeente oriënteert zich op alternatieve systemen De eerder genoemde bevindingen van Deloitte maken duidelijk dat het papieren proces op zichzelf voldoende waarborgen kent voor goede controles, maar dat niet aantoonbaar is dat deze ook alle in de praktijk worden nageleefd; de uitwisseling van kennis en ervaring met subsidieprocessen tussen de diverse gemeentelijke teams wordt als beperkt ervaren. Hierdoor worden kansen op onderlinge kennisdeling niet benut.

9 10 11

Dit betreft een intern document dat te omschrijven valt als een activiteitenplanning met daarbij aangegeven de taakverantwoordelijke. In de Begroting 2020-2023 van de gemeente is zo’n subsidiestaat opgenomen als bijlage K op pagina 148. Deze verantwoording in de jaarrekening vindt plaats op het niveau van programma´s, en binnen de programma’s op inhoudelijke activiteiten. In de jaarrekening is daarmee niet direct terug te vinden hoe de subsidies zijn besteed.

6

procesmatig is de basis op orde, maar vanuit de organisatie wordt gesteld dat de inhoudelijke (juridische) kennis over het subsidieproces, zoals de zorgvuldigheidseisen die aan het proces moeten worden gesteld, binnen de organisatie beperkt aanwezig is. Niet alle beleidsinhoudelijke medewerkers zijn geschoold in relevante juridische kennis. In dit verband is genoemd dat er in de teams geregeld vragen leven over de juridische borging van processen en besluiten.

2.4

Inhoudelijke doelen en prestaties

In het onderzoek is gebleken dat zowel medewerkers van de gemeente als hun contactpersonen bij diverse gesubsidieerde instellingen aandacht hebben om de in het kader van het subsidiebeleid toegekende gelden te vertalen naar concrete doelen, prestaties en effecten. Onder meer worden binnen de organisatie rond verschillende thema’s zogenaamde ‘doel-middelen-bomen’ uitgewerkt. In de gesprekken is aangegeven dat de uitwerking van dergelijke ‘bomen’ overigens nog geen gemeengoed is binnen de organisatie, het beperkt zich tot enkele medewerkers. Met dergelijke ’doelmiddelen-bomen’ wordt bedoeld dat inzichtelijk gemaakt wordt welke subsidies er zijn, hoeveel geld daarmee is gemoeid en hoe die vervolgens gekoppeld kunnen worden aan de daarmee beoogde maatschappelijke opbrengsten en effecten. Als dergelijke verbanden zijn gelegd, kan ook in de loop van een jaar gericht worden gevolgd of die opbrengsten en effecten aantoonbaar zijn. Daarnaast worden met de grotere subsidieontvangers (M.O.S, de bibliotheek, het museum, De Lawei en het Sportbedrijf) prestatieovereenkomsten afgesloten. Binnen de organisatie bestaat de ambitie om het subsidiebeleid meer inhoudelijke diepgang te geven, zodat de koppeling tussen verstrekte subsidies en te bereiken maatschappelijke resultaten meer frequent kan worden gelegd. Realisatie van deze ambitie wordt echter als lastig ervaren.

Daarvoor zijn verschillende redenen. In verschillende interviews is aangegeven dat het binnen de organisatie aan voldoende capaciteit en kwaliteit ontbreekt om dit goed op te pakken. Landelijke ontwikkelingen en onderzoeken worden wel gevolgd en daaruit verkregen inzichten over bewezen interventies worden ook in Smallingerland ingezet. Het gesprek over het uitwerken en concretiseren van de met de subsidies te realiseren maatschappelijke doelen wordt eveneens met gesubsidieerde instellingen gevoerd. Dit gebeurt met name tijdens reguliere overlegmomenten. Die gesprekken zijn grotendeels procedureel en kwalitatief van aard. Tijdens deze gesprekken komt vooral aan de orde of de besteding van de subsidies, en de daaraan gekoppelde activiteiten en processen, zich volgens plan ontwikkelen. Als er afwijkingen zijn van de oorspronkelijke afspraken 12 wordt ook gesproken over de redenen daarvoor en de mogelijkheid om alternatieve aanpakken te beproeven. Van het overleg en de inzichten wordt een gespreksverslag opgesteld. Voor zover bekend worden de verslagen van deze overleggen niet gezamenlijk geanalyseerd. Dat impliceert dat er ook geen gesprek plaatsvindt over de inzichten die aan dergelijke analyses zouden kunnen worden ontleend. Een dergelijk gesprek zou kunnen bijdragen aan het bevorderen van de kennis over subsidieprocessen binnen de gemeentelijke organisatie.

12

Afwijkingen kunnen het gevolg zijn van sterk gewijzigde maatschappelijke omstandigheden (zoals bijvoorbeeld de Coronacrisis), waardoor sommige activiteiten niet meer passen in de nieuwe situatie. Daarnaast kan ook blijken dat de positionering en inrichting van sommige voorgenomen activiteiten toch niet voldoende aansluiten bij de veronderstelde vraag. In die situatie kan in onderling overleg besloten worden tot een andere inrichting van die activiteiten. Verder kan het natuurlijk ook voorkomen dat zich in de loop van een jaar onverwachte uitdagingen aandienen, waar direct op geanticipeerd moet worden.

7

2.5

Verantwoording en evaluatie

Binnen het algemene beleid zijn er verschillende waarborgen voor verantwoording over de besteding van de structureel ter beschikking gestelde subsidiegelden. Artikel 8 lid 4 van de subsidieverordening luidt in dit verband als volgt: “De subsidieontvanger levert op verzoek van het college zowel gegevens over de prestaties van de subsidieontvanger als geheel, als over de activiteiten waarvoor subsidie wordt toegekend.” Bij subsidiebedragen tot € 5.000, - kan verantwoording over de besteding bij aanvraag plaatsvinden, zo blijkt uit artikel 12 van de verordening. Wel behoudt het college van B&W zich volgens ditzelfde artikel het recht voor om tot vijf jaar na verstrekking van de subsidie te verlangen dat ofwel een inhoudelijk jaarverslag wordt overlegd waaruit blijkt of het doel is gerealiseerd ofwel dat de activiteiten zijn uitgevoerd. Voor subsidiebedragen tussen de € 5.000 en € 50.000 is de wijze van verantwoorden vastgelegd in artikel 13 van de subsidieverordening. Daarin staat dat de subsidieontvanger binnen vier maanden stukken moet overleggen waaruit blijkt dat de activiteiten waar de subsidie voor is bedoeld zijn uitgevoerd, met daarbij een financiële verantwoording. Blijkens artikel 14 geldt dit ook voor organisaties die een subsidie ontvangen van meer dan € 50.000, -. Een extra voorwaarde is dan dat de financiële verantwoording ook een accountantsverklaring bevat.

Specifieke verantwoordingsafspraken worden vervolgens vastgelegd in elke afzonderlijke beschikking. Zo is er bij alle grote instellingen, die meer dan € 50.000, - per jaar subsidie ontvangen vastgelegd dat er jaarlijks twee voortgangsgesprekken plaatsvinden. Zoals in 2.4 al genoemd komt in deze gesprekken aan de orde of de aan de verleende subsidiebedragen gekoppelde activiteiten zich volgens plan ontwikkelen. Als er sprake is van veranderde omstandigheden die van invloed zijn op die activiteiten, komen die aan de orde. Indien nodig geacht worden de afspraken op dat onderdeel aangepast. Mochten de gemeente signalen bereikt hebben dat sommige van de afgesproken activiteiten niet plaatsvinden, of niet tot gewenste resultaten leiden, dan worden dergelijke signalen eveneens besproken. Over de resultaten van de verantwoording wordt in de jaarrekening van de gemeente verslag uitgebracht; dit betreft louter een financiële verantwoording. De subsidieverordening van de gemeente Smallingerland is gebaseerd op de modelverordening zoals die door de VNG is opgesteld. De genoemde artikelen waarin de wijze van verantwoording wordt voorgeschreven, zijn eveneens ontleend aan die modelverordening. De gemeente Smallingerland stelt daarmee geen bijzondere verantwoordingseisen.

Zowel binnen de gemeentelijke organisatie als bij de gesubsidieerde instellingen worden de verantwoordingseisen als redelijk en proportioneel beoordeeld. Zoals hierboven al genoemd bestaan voor het proces van ‘leren en evalueren’ geen vaste procedures. De opgedane kennis over en ervaringen met de besteding van subsidies worden binnen de teams gedeeld, maar niet vastgelegd. Van team-overstijgende evaluaties, of evaluaties waarin de inrichting en uitvoering van het beleid in brede zin aan de orde zijn, is geen sprake.

2.6

De rol en positie van de raad

Hierboven is al genoemd dat de raad via de gebruikelijke werkwijze in de Planning- en Controlcyclus wordt geïnformeerd. In essentie voldoet deze wijze van informeren van de raad en verantwoorden aan de raad aan de (minimale) eisen die daaraan kunnen worden gesteld. Immers, de raadsleden beschikken in de begroting over een volledig overzicht van alle subsidies die het college van B&W voornemens is om in het komende kalenderjaar te verstrekken. In de rekening wordt de besteding van die subsidies over het afgelopen kalenderjaar verantwoord. Echter in die jaarrekening zijn de uitgaven geconsolideerd naar programma. Het is niet mogelijk apart kennis te nemen van de feitelijk 8

gerealiseerde uitgaven door gesubsidieerde partijen. Wel wordt inhoudelijk op enkele punten gecommuniceerd over activiteiten en resultaten van de grotere gesubsidieerde organisaties. De in het kader van de P&C-cyclus door de raad ontvangen informatie heeft daarmee primair een financieel karakter. De verstrekte informatie is zelden onderwerp van bespreking. Naast de P&C-cyclus ontvangt de raad niet op structurele basis meer informatie over de subsidies. Zowel betrokken ambtenaren als gesubsidieerde instellingen melden dat de (jaar)verslagen van diverse instellingen ter kennisname ter beschikking worden gesteld aan de raad. Bij nader onderzoek blijkt dit echter te bestaan uit het vermelden van de vaststelling van de jaarverslagen en de subsidieafrekeningen in de openbare besluitenlijsten van het college. Deze besluitenlijsten ontvangt de raad ter informatie; raadsleden kunnen op basis van de besluitenlijsten desgewenst de jaarverslagen en afrekeningen opvragen. Alleen De Lawei stuurde in de onderzoeksperiode rechtstreeks jaaroverzichten naar de raad. Uit de verstrekte informatie kan de raad niet afleiden of de toegekende subsidies hebben bijgedragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelen. Binnen de organisatie zijn betrokkenen er zich van bewust, zo is gebleken in de interviews, dat dergelijke inhoudelijke inzichten onvoldoende beschikbaar zijn.

Zo die er al zijn, is in interviews aangegeven dat het de organisatie aan tijd, capaciteit en kennis ontbreekt om daar meer aandacht aan te besteden om gerichte informatie aan de raad beschikbaar te stellen. Uit het gevoerde gesprek met raadsleden kwam naar voren dat raadsleden weinig op eigen initiatief informeren naar de besteding van de subsidies en de daarmee gerealiseerde maatschappelijke effecten. Raadsleden noemen als belangrijkste reden hiervoor dat de beschikbare informatie als (te) algemeen wordt ervaren, waardoor het lastig is om concrete en gerichte vragen te formuleren. Voorts vinden raadsleden het lastig om te bepalen of zij met sommige voorgenomen vragen niet te dicht op de uitvoering zitten.

2.7

Beantwoording van de relevante onderzoeksvragen

In dit hoofdstuk is het gemeentelijk subsidiebeleid in algemene zin beschreven. Dit leidt tot onderstaande beantwoording van de hiervoor relevante onderzoeksvragen: Onderzoeksvragen met betrekking tot het beleid en proces in het algemeen Vr. Wat is het beleid van de gemeente Smallingerland met betrekking tot subsidies Antw. Het beleid van de gemeente Smallingerland met betrekking tot subsidies is vastgelegd in een Kadernota, met daaruit afgeleid de subsidieverordening. De verordening is uitgewerkt in beleidsregels. Deze verordening en de daaraan gekoppelde werkwijzen voldoen aan de eisen die daaraan kunnen worden gesteld. Vr. Is er een koppeling tussen gemeentelijk beleid (bijdragen in geld) en stimuleringsbeleid (bijdragen in natura (bijv. ruimte niet kostendekkend ter beschikking stellen))? Antw. In Smallingerland is in het algemeen geen sprake van bijdragen in natura aan (gesubsidieerde) instellingen. Vr. Welke voorwaarden worden in algemene zin aan de subsidieverstrekking gesteld? Is er ook aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen bij de voorwaarden? En is er aandacht voor een inspanningsverplichting (zoals bijvoorbeeld ouders die verplicht worden om te helpen in de kantine) van de eindgebruikers? Antw. In de subsidieverordening en in de beleidsregels is voorzien in allerlei voorwaarden die aan subsidieontvangers worden gesteld.

Er zijn geen bepalingen aangetroffen die betrekking hebben op maatschappelijk verantwoord ondernemen. Specifieke inspanningsverplichtingen worden voor de grotere gesubsidieerde organisatie apart opgenomen in bijlagen bij de beschikking. Inspanningsverplichtingen voor eindgebruikers zijn in het vastgelegde beleid niet aangetroffen. 9

Vr. Antw.

Vr. Antw.

Vr. Antw.

Zijn er subsidieverstrekkingen die historisch zijn ontstaan, welke zijn dat en hebben die gezien het gemeentelijke beleid nog een geldende grondslag? Er is in het onderzoek geen aanleiding gevonden te veronderstellen dat er subsidies worden verstrekt zonder geldende grondslag. Subsidies vinden hun inhoudelijke grondslag in beleidsnota's, die door de raad worden vastgesteld. Voor kleine subsidies is in het kader van dit onderzoek niet onderzocht of deze alle een geldende grondslag hebben. Wat zijn de overwegingen van de gemeente voor de keuze tussen incidentele en structurele subsidies? De gemeente maakt onderscheid tussen incidentele en structurele subsidies. Dit onderscheid maakt deel uit van het generieke kader van de subsidieverordening en de beleidsregels. Structurele subsidies zijn gericht op het in stand houden van maatschappelijk relevante organisaties. Incidentiele subsidies zijn gekoppeld aan specifieke projecten, bedoeld voor het behalen van maatschappelijke ambities. Hoe toetst en monitort de gemeente de gemaakte keuze? Bij de toekenning van subsidies maakt de gemeente de afweging of deze bijdraagt aan de gemeentelijke doelen. De toekenning vindt vervolgens plaats volgens de vereisten in de subsidieverordening. Daarin is ook vastgelegd hoe verantwoording over de besteding dient plaats te vinden.

In de praktijk wordt deze controle en verantwoording conform het beleid en de verordening uitgevoerd. De nadruk ligt daarbij op procesmatige en financiële controles. Over de mogelijkheden om te toetsen in welke mate de subsidies ook bijdragen aan de maatschappelijke doelen, vindt met betrokken instanties wel een gesprek plaats. Er zijn ook initiatieven om daar meer grip op te krijgen. Voor het monitoren kan de beperkte juridische kennis, zoals in interviews is benadrukt, een risico zijn. Daarnaast is door de accountant geconstateerd dat er geen sprake is van ‘zichtbare controle op de toetsing van de subsidieaanvraag en toekenning’. In het nieuwe zaaksysteem zal er aandacht zijn voor beter zichtbare controle. 13

Een aantal onderzoeksvragen heeft betrekking op de algemene rol van de gemeenteraad in het subsidiebeleid. Deze vragen kunnen als volgt worden beantwoord: Onderzoeksvragen met betrekking tot de rol van de raad in het algemeen Vr. Krijgt de raad voldoende concrete informatie over subsidies om te beoordelen of deze bijdragen aan realisatie van het gemeentelijke beleid? Antw. De raad wordt via de begroting en rekening geïnformeerd over enerzijds de toekenning en anderzijds de besteding van subsidies. Deze informatieverstrekking voldoet aan formele en procesmatige eisen die daaraan kunnen worden gesteld. De informatie is niet geschikt om te kunnen beoordelen of de toegekende subsidies bijdragen aan de realisatie van het gemeentelijke beleid. Specifieke jaarrekeningen (met uitzondering van die van De Lawei) of tussenrapportages zijn in de onderzochte periode niet door de raad ontvangen. Vr. Hoe gebruikt de raad deze informatie? Antw. De raad beschikt louter over algemene informatie over het subsidiebeleid. Veel raadsleden vinden het lastig om met dergelijke algemene informatie grip te krijgen op de concrete praktijk, waarbij zij bovendien van mening zijn dat zij niet te veel bemoeienis met de concrete uitvoering willen hebben.

Zowel het algemene karakter van de beschikbare informatie als de afbakening tussen beleid en uitvoering, maken het voor raadsleden lastig om te bepalen of en hoe zij de informatie kunnen en willen gebruiken en of zij voldoende informatie hebben, dan wel welke informatie zij nog meer zouden willen ontvangen.

13

Deloitte: raadsbrief van 1 februari 2021, Bijlage C, bevinding 8.

10

3.

Twee subsidierelaties nader onderzocht

3.1

Inleiding

Het onderzoek besteedt nadere aandacht aan de subsidierelatie van de gemeente met twee in de gemeente actieve grote instellingen, namelijk M.O.S. en De Lawei. M.O.S. is een koepelstichting waaronder Stichting Iduna en Stichting Oink vallen. De werkzaamheden die M.O.S. uitvoert zijn: Welzijnstaken, zoals wijkwerk, activiteiten gericht op specifieke groepen (zoals ouderen of jongeren), individueel werk en opvoedingsondersteuning; Het aanbieden van locaties en diensten, door middel van het beheer van Multifunctionele centra, het verschaffen van administratieve ondersteuning aan coöperatieve deelnemingen, het verzorgen van de secretariaatsfunctie e.d.; Het faciliteren van een poppodium, via de Stichting Iduna; Het faciliteren van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, peuteropvang en VVE via de Stichting Oink Bij de overkoepelende stichting en de onderliggende stichtingen werken circa 110 mensen. Ongeveer 60 zijn verbonden aan MOS, en ongeveer 45 aan Oink. Iduna kent een kleine staf, omdat daar veel door vrijwilligers wordt gedaan. De Lawei is een brede culturele instelling met veel functies; podiumkunsten, beeldende kunst, theater, filmzaal en cultuureducatie. Een aantal jaren terug heeft een verbouwing van het theater plaatsgevonden zodat het gebouw nu ook goed al die functies kan bedienen. De Lawei is een veelzijdige culturele instelling.

De combinatie van theaterzalen, filmzalen, lesruimten en tentoonstellingsruimten is betrekkelijk uniek voor Nederland zoals in een recent benchmark onderzoek 14 wordt gesteld. De Lawei heeft een functie die breder is dan die voor alleen de gemeente. Door bezoekers te trekken van buiten de gemeente levert De Lawei niet alleen een bijdrage aan het culturele klimaat van de gemeente maar ook aan het leef-, woon- en vestigingsklimaat in het centrum. Voor beide instellingen geldt dat de subsidierelatie, net als bij alle andere subsidies binnen de gemeente, zijn basis vindt in de subsidieverordening. In de beleidsregels van de gemeente zijn in het algemeen voor instellingen die meer dan € 50.000 aan subsidie ontvangen, enkele specifieke regels en voorwaarden opgenomen. Deze hebben met name betrekking op tussentijds overleg en de wijze van verantwoording. Als bijlage bij de beschikking zijn vervolgens met verschillende instellingen, zoals De Lawei en M.O.S. de met de subsidie te ontwikkelen activiteiten gespecificeerd en uitgewerkt. Bij M.O.S. wordt deze bijlage aangeduid als een contract, bij De Lawei heet het een activiteitenoverzicht. Ook bij andere grote instellingen zoals de bibliotheek en het museum, bestaan er eveneens dergelijke nadere uitwerkingen en specifieke afspraken.

In het activiteitenoverzicht van De Lawei wordt gerefereerd aan de subsidieverordening en het geldende cultuurbeleid en de doelen van het collegeprogramma. Vervolgens worden maatschappelijke doelen, activiteiten en beoogde resultaten uitgewerkt. Dit overzicht vormt samen met de begroting en de zogenaamde subsidiematrix na beschikking door het college de basisset van afspraken en prestaties voor een komend jaar (zie verder 3.3).

14

Resink Advisering & Management, Theater de Lawei - Altijd applaus. 2019.

11

In het geval van M.O.S. wordt, zoals gezegd, een contract gesloten, waarin eveneens de door M.O.S. te verrichten activiteiten worden gespecificeerd en aangegeven wordt tot welke resultaten deze dienen te leiden. Bij het benoemen en beschrijven van deze activiteiten wordt aangegeven aan welke gemeentelijke doelen zij zijn gekoppeld. Dit contract is samen met de zogenaamde subsidiematrix na beschikking door het college de basisset van afspraken en prestaties van een komend jaar. Bij beide instellingen bestaan vaste afspraken met de gemeente over overleg, verslaglegging en verantwoording. Al eerder is genoemd dat er twee keer per jaar sprake is van bestuurlijk overleg en daarnaast ook van ambtelijk overleg. Van deze gesprekken wordt een verslag opgesteld. Tijdens deze gesprekken wordt de voortgang op de prestaties besproken en van afspraken voorzien. Beide instellingen verstrekken hun jaarverslag (inhoudelijk en financieel) aan de gemeente. Dat verslag bevat een accountantsverklaring. Beide instellingen spannen zich in om hun resultaten inzichtelijk te maken Zo blijkt in dit onderzoek dat M.O.S. en De Lawei hun activiteiten monitoren, bijvoorbeeld op bereik onder de beoogde doelgroep of op aantallen deelnemers. Zij doen daarover in hun rapportages verslag. 15 Waar mogelijk vergelijken zij hun inspanningen met andere, min of meer vergelijkbare instellingen elders in het land.

16 De ambtelijke accounthouders van diverse subsidierelaties worden geïnformeerd over de inzichten die hierbij worden opgedaan. Deze inzichten vinden hun weg naar de prestatieafspraken van het volgende jaar. De opgedane ervaringen zijn tevens onderwerp van overleg. Of dit leidt tot een onafhankelijke mening over de opgedane ervaringen en daarop gebaseerde inzichten is niet duidelijk geworden in het onderzoek.

3.2

De Maatschappelijke Onderneming Smallingerland (M.O.S.)

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op M.O.S. Allereerst betreft dat de verkenning van de geldstromen. Centraal staat daarbij de subsidie. Op basis van de jaarverslagen zijn de inkomsten en uitgaven van de organisatie als geheel in kaart gebracht voor het jaar 2019. Deze worden visueel weergegeven. Vervolgens worden beschreven welke pogingen de gemeente en M.O.S. in het werk stellen om de activiteiten van M.O.S. te vertalen naar concrete, kwantificeerbare resultaten. Verder komt in deze paragraaf de samenwerking met Carins aan de orde. - de financiële stromen De door de gemeente aan de M.O.S. verstrekte subsidie kent twee afzonderlijke trajecten. Het eerste betreft een subsidieaanvraag voor de reguliere peuteropvang en voor de Vroeg- en Voorschoolse Educatie (VVE). M.O.S. vervult voor beide de kassiersfunctie, en Oink! is voor VVE één van de organisaties die deze dienstverlening uitvoert. MOS ontvangt voor regulier peuterwerk een gemeentelijke subsidie en voor de VVE een subsidie bekostigd door het rijk (via de gemeente). Oink ontvangt in dit kader van de gemeente een vast bedrag per kind. Het tweede traject is gericht op de toekenning van subsidie voor het welzijnswerk van MOS (incl. penvoerder voor inloop GGZ), het beheer van locaties en diensten en de toekenning voor Iduna. Iduna wordt overigens vanuit het cultuurbudget van de gemeente gefinancierd.

Er zijn drie aanspreekpunten vanuit de gemeente voor bovenstaande trajecten.

15 16

Dit betreft voor M.O.S. trendrapportages en jaarverslagen M.O.S. Bij de Lawei betreft het eveneens de jaarverslagen. Theater De Lawei “Altijd Applaus?” Een benchmark in opdracht van de gemeente Smallingerland, september 2019. M.O.S. neemt deel aan verschillende overleggen met vergelijkbare instellingen, waarbij kennis, ervaringen en prestaties worden gedeeld en besproken. In het kader van dit onderzoek is geen melding gemaakt van een concrete benchmark.

12

Binnen MOS is een strikte scheiding van de geldstromen als ook voor de verantwoording daarover. Naast de subsidie vanuit de gemeente zijn er voor de onderliggende stichtingen van M.O.S. ook andere inkomsten. Hier onder vallen de ouderbijdragen ten behoeve van het peuterwerk en de bijdragen van derden als het gaat om de activiteiten die plaatsvinden in het kader van de ondersteuning voor locaties en diensten. Dat betreft onder meer inkomsten uit de verhuur van accommodaties of zalen. Bij Iduna betreft het bijvoorbeeld horeca-inkomsten en inkomsten door verkoop van tickets. Een en ander resulteert in de navolgende visuele weergave 17 van de geconsolideerde baten en lasten bij M.O.S.

In bovenstaande figuur zijn de verschillende inkomsten en uitgaven schematisch weergegeven en verdeeld naar de drie hoofdactiviteiten van de drie stichtingen MOS, Iduna en Oink. De gegevens zijn afkomstig uit jaarrekening 2019 en zijn in samenwerking met MOS op bovenstaande wijze weergegeven. De figuur is als volgt te lezen: links staan de inkomsten verdeeld naar diverse bronnen. Deze inkomsten worden gebruikt ten behoeve van de dekking van de kosten voor het realiseren van de hoofdproducten. Die hoofdproducten staan in het midden verbeeld. De kosten die gemaakt worden staan aan de rechterzijde. Deze kosten zijn op hun beurt verdeeld in kosten typen die aan de rechter zijde weer bij elkaar op geteld worden. De dikte van de stromen komt overeen met de orde van grootte van de geldstroom. Met deze weergave is inzichtelijk wat de verhoudingen subsidie/ eigeninkomsten is als ook de verhoudingen in kosten daarvoor. Het grootste deel van de inkomsten -meer dan 70%- betreft subsidies vanuit de gemeente. Belangrijk hier is op te merken dat het subsidiedeel van Oink (VVE) geoormerkte subsidie is. Deze kindvolgende VVE-subsidie wordt via de kassier aan de peuteropvangorganisaties verstrekt, waaronder Oink. Oink ontvangt naast de VVE-subsidies ook ouderbijdragen.

17

In bijlage E bij dit rapport is hetzelfde schema groter weergegeven.

13

Meer specifiek wordt aan de inkomstenkant met de noemer “levering producten” bedoeld de aan derden in rekening gebrachte of nog te brengen bedragen voor goederen en diensten. Hieronder vallen verschillende gefactureerde en/of betaalde activiteiten, zoals bijdragen van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), de vervoerdienst, cursussen, secretariële ondersteuning van verschillende raden, horeca-inkomsten bij de verschillende wijkcentra en dergelijke. Een nadere specificatie van deze post “levering producten” laat zien dat het grootste aandeel (meer dan 50%) wordt bepaald door de opbrengst uit consumpties. De huurbaten betreft de verhuur van ruimtes aan diverse gebruikers in het kader van het welzijnswerk. De post overige baten bestaan voor het overgrote deel uit inkomsten rondom de activiteiten van Iduna. Aan de uitgavenkant is duidelijk dat de kosten van de stichtingen voor een groot deel uit personeelslasten (63%) en huisvesting (14%) bestaan. Aan de uitgavenkant zijn ook de posten en producten gepresenteerd waarmee de inkoopkosten voor de specifieke producten worden bedoeld. Hierbij valt te denken aan kosten ten behoeve van de maaltijd- of vervoersdienst ed. Met de post activiteiten worden hoofdzakelijk de inkoopkosten voor activiteiten binnen Iduna bedoeld.

De grote post aan personeelslasten is gegeven de ervaring van de onderzoekers met welzijnsorganisaties te verwachten. Welzijnsorganisaties verschillen natuurlijk per gemeente qua taken en bezit, echter de arbeidsintensiteit van de taakuitvoering verschilt niet veel. Een aandeel van 60 tot 80% aan personeelskosten is daarom niet vreemd. Nadere analyse van de gespecificeerde huurbaten laat zien dat die huurinkomsten voornamelijk afkomstig zijn van maatschappelijke organisaties, verenigingen en stichtingen. Er is op basis van die analyse vast te stellen dat er geen commerciële verhuur van ruimte plaatsvindt. Gegeven het feit dat een groot deel van de huurders organisaties zijn die ook subsidie van de gemeente ontvangen om onder meer om dergelijke kosten te kunnen dekken kan het beeld ontstaan dat daarmee een onnodige kruissubsidiëring ontstaat. Echter gegeven het beleid geen subsidie in natura te verstrekken is een dergelijke “kruissubsidiëring” goed verdedigbaar. In hoofdstuk 2 is genoemd dat volgens de subsidievoorwaarden M.O.S. de verplichting heeft een algemene reserve (ook wel aangeduid als egalisatiereserve) aan te houden. Een dergelijke reserve is bedoeld om eventuele toekomstige kosten of saneringsrisico´s te kunnen afdekken.

Deze reserve mag volgens de subsidievoorwaarden van Smallingerland maximaal 15% bedragen van de omzet (subsidiebedrag en andere inkomsten) die M.O.S. jaarlijks ontvangt. In de subsidievoorwaarden is opgenomen dat bij een overschrijding van dit percentage een verrekening kan plaatsvinden met de subsidievaststelling. De omvang van deze reserve is opgenomen in de jaarverslagen van M.O.S. In dat verband toetst de accountant ook of M.O.S. wat de hoogte van de reserve betreft voldoet aan de gemeentelijke voorwaarden. Dit is elk jaar het geval. De geconsolideerde reserves van M.O.S. bedroegen in 2019 € 717.971 oftewel 11,8% van de omzet. - Activiteiten, opbrengsten en verantwoording De gemeente Smallingerland stelt ieder jaar met M.O.S. als onderdeel van de subsidiebeschikking een contract vast, waarin is vastgelegd welke maatschappelijke ambities en prestaties de gemeente verwacht. De in het contract vastgelegde afspraken worden nadrukkelijk geplaatst binnen het algemene Wmo- en Jeugdbeleid van de gemeente. Op de pijlers agogisch werk, pedagogisch partnerschap, beheer en accommodaties en Iduna worden de verschillende activiteiten gespecificeerd. Deze prestaties zijn geregeld geformuleerd als inspanningsverplichtingen en verschillende keren ook als resultaatsverplichtingen. Deze resultaatsverplichtingen zijn dan in meetbare termen geformuleerd. 14

Van de 130 prestatieafspraken die opgenomen zijn in het contract van 2019 zijn er 80 te classificeren als meetbare resultaatverplichting. De overige afspraken kennen geen formulering in een meetbare grootheid en zijn als zodanig als inspanningsverplichting geclassificeerd. In het kader hieronder wordt een voorbeeld gegeven van gevraagd doel/ambitie en de meetbare grootheden zoals die in het contract zijn opgenomen: Ter illustratie Het met de gemeente gesloten contract van M.O.S. bevat de pijler agogisch werk. In de productgroep “Vluchtelingen, ‘nieuwe’ en ‘oude’ Nederlanders”, wordt de volgende ambitie geformuleerd: “Verbindingen tussen nieuwe en oude Nederlanders leggen, segregatie tegengaan, dialoog openhouden, taal en andere kennismaking (en inburgering) met Nederland vormgeven. “ Deze ambitie wordt volgens het contract ingevuld met een negental activiteiten die uitgewerkt zijn in meetbare grootheden zoals: “ 1 2 3 4

Betreft “Andersgekleurde” buurtinitiatieven Multicultureel evenement Dialoog organiseren Welkom (taal en inburgering)

5

Voorlichting

6 7 8

Participatieverklaring Aan de slag Welkomtraject

9

Tolkenpool

Resultaten 2 maal IAS “anders gekleurd” buurtinitiatief 1 maal multicultureel Evenement 3 maal dialoogbijeenkomst gestimuleerd/georganiseerd - 1 groep van 10 deelnemers vrouwen krijgt taal-/participatie-les - 2 vrijwilligers worden hierbij begeleid - 30 taalkoppels per jaar - 15 vrijwilligers worden hierbij begeleid - maximaal 2 maal wordt op aanvraag een taalstage georganiseerd - 2 maal voorlichting over diverse, actuele onderwerpen - 2 dienstverleningsplannen Target voor 2019: bespreking in januari omtrent instroom Realiseren projectplan na start januari 2018. Rapportage in evaluatie zomer 2019 Gaat mee in regulier verslaglegging en verantwoording. Inhoudelijk en financiële overdracht naar sociale zaken. Pilot duurt tot mei 2019. Het gaan om de inzet van vrijwillige tolken, getraind door Vluchtelingwerk.

In deze werkwijze worden de vermelde activiteiten niet uitgewerkt in gewenste maatschappelijke effecten. Daarmee wordt niet duidelijk of en in welke mate de activiteit bijdraagt aan de maatschappelijke ambitie. Het gesprek daarover wordt wel gevoerd, zowel binnen M.O.S. zelf als met de gemeente. M.O.S. participeert als organisatie in netwerken van vergelijkbare instellingen. In dat verband wordt eveneens van gedachten gewisseld over het meetbaar maken van doelstellingen en resultaten van activiteiten. In Nederland wordt de discussie over de invloed van het preventieve welzijnswerk op het voorkomen van ongewenste maatschappelijke effecten op verschillende plekken en in verschillende verbanden gevoerd. De zoektocht in die discussie is op welke wijze de invloed van deze activiteiten op maatschappelijke trends aantoonbaar is te maken. Zo zal het jeugdwerk invloed kunnen hebben op de mate waarin vandalisme optreedt. Echter, de precieze causaliteit met het gemeten aantal vandalismezaken is erg moeilijk vast te stellen. Er bestaan immers geen zuivere experimenten die met het veranderen van één variabele een uitkomst meet. Momenteel is het leggen van kwantitatieve relaties met gewenste maatschappelijke uitkomsten weerbarstige materie die geen eenvoudige oplossingen kent. Het contract bevat ook een passage over ‘verantwoording en afrekening’.

De exacte formulering van die passage is in het onderstaande kader gegeven:

15

Verantwoording en afrekening in het contract (2020) Smallingerland - M.O.S. • Behalve informatieverstrekking, gaat het contract ook om het vastleggen van de condities over en weer, tussen gemeente en M.O.S., waaronder het werk gerealiseerd wordt; • In het contract wordt vastgelegd welke effecten de gemeente beoogt met de inzet en welke resultaten verwacht mogen worden; • Het halfjaarverslag en het jaarverslag geven actuele informatie over de voortgang en M.O.S. legt met deze producten de inhoudelijke verantwoording af; • Kwaliteitsbewaking wordt gerealiseerd door evaluaties en intervisie, geïntegreerde onderdelen van projectmatig werken en het werken met de IAS (Intake analyse systematiek); • Innovatie wordt met name vormgegeven middels projectmatig werken en af en toe door te experimenteren; • Er worden verschillende afrekeningen gehanteerd: - afrekening openstelling accommodaties - afrekening behaalde aantallen (bv aantal deelnemers, ingekochte individuele trajecten e.d.) - afrekening op gepleegde (uren)inzet. De hierboven genoemde effecten en verwachte resultaten verwijzen naar de activiteiten en prestaties zoals in het eerdere kader gegeven. De wijze waarop de activiteiten en de prestaties daadwerkelijk het effect doen bereiken is echter niet duidelijk.

Immers of er daadwerkelijk verbinding wordt gelegd of segregatie wordt tegengegaan kan nergens meetbaar of concreet worden gemaakt. Effectief rekent de gemeente dus af op de realisatie van de activiteiten met de frequenties of aantallen personen. Die afrekening wordt daarom dus ook genoemd in bovenstaand kader. Verantwoording over de besteding van de subsidiegelden door M.O.S. en Iduna vindt plaats aan het college van B&W. De accounthouder binnen de gemeentelijke organisatie bereidt samen met het Team Financiën de advisering aan het college voor. Enkele voortgangsoverleggen vinden op bestuurlijk niveau twee keer per jaar plaats, op basis van het in het kader genoemde halfjaarverslag en jaarverslag. Hieraan nemen onder meer de directeur van de M.O.S. en de portefeuillehouder van het college van B&W van Smallingerland deel. De ambtelijke accounthouder van de gemeente heeft tenminste elk kwartaal een overleg met M.O.S. Op ad hoc basis is er maandelijks of zelfs wekelijks sprake van contact. In de voortgangsoverleggen (zowel bestuurlijk als ambtelijk) komt in elk geval ter sprake of de vooraf gespecificeerde activiteiten daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Mocht er sprake van zijn dat overeengekomen activiteiten niet uitgevoerd zullen of kunnen worden, dan komt in het gesprek aan de orde wat daar de redenen voor zijn.

Indien daar aanleiding voor wordt gezien, leidt dit tot gewijzigde of aanvullende afspraken. Ook kan het zijn dat er zich gedurende het jaar nieuwe, min of meer onvoorziene ontwikkelingen aandienen, waar snel op geanticipeerd moet worden. In dit verband is in de gesprekken bijvoorbeeld gewezen op de Corona-pandemie en de consequenties daarvan voor mogelijk sociaal isolement van specifieke doelgroepen en de effecten daarvan op de jeugd van Smallingerland. 18 Naar mening van zowel de gemeente als M.O.S. bestaat er bij beide partijen de bereidheid om snel te reageren op dergelijke signalen en om - eventueel - de afspraken lopende het jaar daarop aan te passen. Dit zijn wijzigingen in de afspraken die tussen college van B&W en M.O.S. gedurende een jaar worden gemaakt en worden vastgelegd in de verslagen van de overleggen. Deze wijzigingen in de afspraken worden niet met de raad gedeeld.

18

In zeker opzicht vielen de gevolgen van de Coronacrisis buiten de scope van het onderzoek. Het onderzoek betrof immers de periode 2015 – voorjaar 2020. Het voorbeeld is echter dusdanig sprekend dat wij het in het rapport hebben opgenomen.

16

In dit onderzoek hebben we vastgesteld dat de halfjaarverslagen, de verslagen van de gesprekken tussen de gemeente en M.O.S, en eventuele tussentijdse aanpassingen van de afspraken niet beschikbaar worden gesteld aan de raad. Het jaarverslag en het financiële jaarverslag worden, volgens de geïnterviewden, wel ter informatie aan de raad verzonden. Bij nader onderzoek blijkt dit echter te bestaan uit het vermelden van de vaststelling van deze verslagen in de openbare besluitenlijst van het college. Raadsleden kunnen de jaarverslagen desgewenst op basis van deze besluitenlijsten opvragen. De doeltreffendheid 19 van de prestaties zoals die in de subsidieafspraken zijn vastgelegd, wordt gerapporteerd. Immers, de behaalde aantallen in uren, bijeenkomsten aantallen personen worden toetsbaar in het halfjaarrapport en het jaarverslag weergegeven. Met die rapportage is vast te stellen of de afspraken ingevuld zijn. Belangrijk is wel vast te stellen dat het hier om de prestaties gaat, niet om het wel of niet bereiken van de maatschappelijke ambitie. Tijdens de interviews is door de gemeente aangegeven dat ze naast de rapportage ook signalen uit het veld verzamelt. Of medewerkers van de gemeente ook steekproefsgewijs controleren of de gerapporteerde prestaties werkelijk zijn uitgevoerd is niet duidelijk geworden.

Op basis van de verkregen informatie is geen uitspraak te doen over de doeltreffendheid van het bereiken van de maatschappelijke ambities. De doelmatigheid 20 van de subsidie middelen is deels vast te stellen. Voorwaarde is dan dat het inzichtelijk is of de vooraf bepaalde middelen zijn gebruikt voor het behalen van de prestaties. Of die middelen efficiënt worden gebruikt is niet direct te zeggen. De vraag of de kosten opwegen (zijn de kosten niet relatief hoog in verhouding tot) tegen de opbrengsten wordt beperkt beantwoord, echter niet achteraf, maar vooraf gedurende de onderhandeling over de begroting en finaal bij de vaststelling van het contract, de subsidiematrix en de bijbehorende subsidiebeschikking. Een benchmarkonderzoek naar de activiteiten van M.O.S. kan verder bijdragen aan de vaststelling van de doelmatigheid. Daarmee kan in ieder geval de organisatie en haar doelen vergeleken worden met vergelijkbare organisaties en de mate waarin zij in staat is meer of minder efficiënt vergelijkbare doelen te bereiken. - de samenwerking met Carins In het sociaal domein heeft M.O.S., mede op aandringen van de gemeente, 21 de samenwerking met de door Carins beheerde gebiedsteams geïntensiveerd, met name om te voorkomen dat er in voorkomende casuïstiek dubbele inzet wordt gepleegd.

De gebiedsteams van Carins bieden diverse Wmo-gerelateerde diensten aan inwoners van Smallingerland. Het gaat hier om voorzieningen waarvoor de gemeente een beschikking heeft verstrekt op basis van een indicatie (eerstelijns zorg). Eén van de algemene aannamen achter het (landelijke) Wmo-en Jeugdbeleid is dat er naast ‘eerstelijnsdiensten’ sprake is van een zogenaamd ‘voorliggend veld’ van algemene voorzieningen ten behoeve van inwoners. Het gaat dan vaak om activiteiten waar inwoners naar eigen inzicht gratis, of tegen een geringe vergoeding, gebruik van kunnen maken. Dat kan een algemene dienst zijn of een individuele dienst. Te denken is bijvoorbeeld aan algemeen toegankelijke koffie-ochtenden in wijk- of buurtcentra, die mogelijke vereenzaming kunnen voorkomen of individuele ondersteuning bij opvoedingsvragen of advies en ondersteuning bij het versterken van het sociale netwerk.

19 20

21

In deze context wordt de term ‘doeltreffend’ gebruikt als ‘waarmee het doel bereikt wordt’. De doelen hier zijn dus de afgesproken prestatieafspraken. De gebruikte betekenis hier van “Doelmatig” is “Een (voorgenomen) handelwijze is doelmatig of efficiënt als de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten.” Om welke redenen de gemeente hierop heeft aangedrongen, is in het onderzoek niet aan de orde gekomen.