Bijlage 2 - Rapportage evaluatietraject centrumregeling SDF

PAGINA 26 VAN

Perspectief voor doorontwikkeling Het bovenstaand advies geeft duidelijke ontwikkelrichtingen aan die op basis van de evaluatie zijn geformuleerd. Om dit advies ook daadwerkelijk tot uitvoer te brengen schetsen we hieronder een concreet handelingsperspectief, wederom gebaseerd op de vier dimensies: a.

Herijking op de inhoudelijke scope en reikwijdte van de samenwerking en hier bewust ‘JA’ tegen te zeggen i. Dit start met de voorbereiding van de besluitvorming in de vorm van een oplegnotitie. In deze notitie wordt de bredere context van het advies weergegeven en aandacht besteed aan de rol van de gemeenteraden. Dit moet gericht zijn op een bewust gemotiveerd ‘JA’ op het vervolg van de samenwerking. ii. Stel in overleg met het secretarissenberaad een kernteam in dat de voorbereiding naar de besluitvorming over de adviezen voor het vervolg van de samenwerking ter hand neemt en na de besluitvorming de nadere uitwerkingen van de governance coördineert. iii. Overweeg een besluitvormingsproces in meerdere rondes om recht te doen aan de gelaagdheid van het samenwerkingsverband. b. Governance: inregelen van de bestaande rollen en posities behorende bij de inhoudelijke scope en reikwijdte i. Kijk bij het inregelen van rollen ook naar: 1. De balans tussen belang, betaling en zeggenschap 2. De balans tussen individueel en collectief belang 3. De goede rolverdeling in het samenwerkingsverband, en met en tussen de deelnemende gemeenten: opdrachtgever- en, opdrachtnemerschap, maar ook het eigenaarschap 4. De verbinding met de bestuursorganen, ambtelijke organisaties en lokale gemeenschappen van de deelnemers. ii. De gesprekspunten richten zich daarbij op: 1.

Het opnieuw inregelen en toebedelen, scherp en kenbaar, van de onderscheiden rollen 2. Aandacht voor het organiseren van eigenaarschap 3. Herijken van het opdrachtgeverschap (collectief, individueel); ambtelijk en bestuurlijk 4. Optimaliseren van de afstemming tussen opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol 5. De bestuurlijke borging van de opdrachtnemende rol en de opdrachtgevende rol bij de centrumgemeente in separate portefeuilles 6. Het verbeteren van de besluitvormings- en communicatieprocessen 7. Verbeteren we de verbinding met het lokale niveau, formeel en informeel, ambtelijk en bestuurlijk c. Bruikbare informatie ondersteunt de samenwerking i. Besteed naast het aanpassen van de regeling op in ieder geval de in dit advies aangegeven onderdelen, ook aandacht het beschrijven van de administratieve organisatie. d. Collectief geheugen als countervailing power tegen verticale druk PAGINA 27 VAN

i. Begin met het vastleggen van de historie van SDF en de argumentatie bij belangrijke besluitvorming. ii. Maak de inhoudelijke voorlichting over SDF van nieuwe bestuurders een taak van het secretarissenoverleg (op basis van artikel 11, lid 4 van de centrumregeling en het pfo (op basis van artikel 10, lid 2, sub c).

PAGINA 28 VAN

Addendum Ad1: Initiële uitvraag

OPDRACHTOMSCHRIJVING

Aan: Van:

Onderwerp: Datum:

Extern procesbegeleider Het college van B&W van de gemeente Leeuwarden, handelend in mandaat van het Secretarissenoverleg Sociaal Domein Fryslân en daarmee de samenwerkende Friese gemeenten Evaluatietraject Sociaal Domein Fryslân 7 februari 2020

De Friese gemeenten werken sinds 2015 nauw en intensief samen binnen het sociaal domein. Daarvoor hebben zij een centrumgemeenteregeling afgesloten. Met deze opdrachtbeschrijving wensen de Friese gemeenten een extern procesbegeleider aan te trekken die voor hen een evaluatietraject uitvoert. Aanleiding Sinds de invoering van de Decentralisaties hebben de Friese gemeenten op een breed palet aan voorzieningen gezamenlijk uitvoering hieraan gegeven. In de centrumgemeenteregelingen van 2014 en 2018 is op de onderdelen Jeugdzorg, WMO en Participatie intensief samengewerkt voor een sterke infrastructuur voor de kwetsbare Friezen. We zijn als gemeenten inmiddels een centrumgemeenteregeling (2014), een eerste evaluatie (2016) en een nieuwe centrumgemeenteregeling (per 2018) verder. Dat we moeten samenwerken staat buiten kijf, maar hoe we moeten samenwerken, is nog steeds een zoektocht. En de evaluatie die we nu op te starten, kunnen we beschouwen als een onderdeel van dit zoekproces. Centrale vraagstelling en reikwijdte In het algemeen wensen we de volgende centrale vraag als leidraad aan te houden voor de evaluatie: 1. Heeft de samenwerking sinds de herziening bereik wat de Friese gemeenten vooraf met deze samenwerkingsvorm hebben beoogd? a. Welke successen hebben we met elkaar mogen delen? b. Welke knelpunten ervaren we? 2.

Welke opvattingen bestaan er bij de Friese gemeenten over omvang, de inhoud en de doelstellingen van de toekomstige samenwerking in het sociaal domein? Welke borging past hierbij en in welke uitvoeringsstructuur? Aandachtspunten 1. Bij deze vraagstelling wensen we de samenwerking op het gebied van Participatie buiten beschouwing te laten. Dit onderdeel kent een eigen dynamiek en heeft net op eigen initiatief een reflectie op het handelen gedaan. Wel kunnen we als uitkomst van dit evaluatietraject tot de conclusie komen dat andere afspraken over samenwerking binnen het participatieterrein moeten worden gemaakt. Dit houdt dus in dat we de evaluatie vooral willen laten gaan over de samenwerking die we binnen de WMO en de Jeugdzorg kennen. 2. Deze samenwerking heeft de afgelopen periode vooral in het teken gestaan van een verantwoorde uitvoering na overheveling van de taken (de transitie), maar er is ondertussen ook een sterke wens geweest om een inhoudelijke verandering aan te brengen. Dat heeft ertoe geleid dat we ook op inhoud een aantal opgaven in gezamenlijkheid onder de vlag van Sociaal Domein Fryslân hebben opgepakt (buiten de formele werkingssfeer van de centrumgemeenteregeling).

Omdat de samenwerking in het sociaal domein verder reikt dat wat er in de centrumgemeenteregeling is afgesproken, willen we de buiten de regeling opgepakte samenwerkingsvormen betrekken bij het onderzoek. 3. De gemeente Leeuwarden vervult een dubbelrol, deelnemer en centrumgemeente, en zal vanuit beide rollen afzonderlijk betrokken moeten worden bij de evaluatie. 4. Intussen werkt het Rijk ook aan een instructie voor gemeenten op welke onderdelen en hoe regionaal wordt samengewerkt in het sociaal domein. De eerste contouren worden in maart of april 2020 verwacht en moeten betrokken worden bij de uiteindelijke uitkomst van dit traject.

PAGINA 29 VAN

Planning Schematisch ziet ons globale tijdpad er als volgt uit. Activiteit

Periode

- Opdrachtverlening

Februari 2020

- Oriëntatie onderzoeksvraag

Maart 2020 – Mei 2020

- Beantwoording onderzoeksvraag

Juni 2020 – September 2020

- Beoordeling uitkomsten van de evaluatie

Oktober 2020 – November 2020

- Implementatie over te nemen aanbevelingen

November 2020 – Januari 2021

Fasering van de opdracht: verkenning vooraf gevolgd door het feitelijke onderzoek Gezien de situatie waarin we nu zitten, lijkt het ons niet verstandig om op zeer korte termijn met deze centrale onderzoeksvraag aan de slag te gaan waarna tot een beantwoording van die vraag moet worden gekomen. Iedere gemeente heeft zo een eigen verwachtingen bij de inrichting, het verloop en de uitkomst van deze evaluatie. Om tot een zorgvuldige vervolgstap te kunnen komen in de samenwerking die we zijn gaan, wensen we een extra fase in het traject, waarin we voorafgaand aan de beantwoording van deze vraag tot een meer concrete vraagstelling willen komen. Deze concrete vraag zal het resultante moeten zijn van een consultatie bij bestuurders en ambtelijke vertegenwoordigers in het SDFverband. We willen met deze consultatie de reikwijdte en inhoud van de vraagstelling bepalen, waarna met die vraagstelling aan de slag zal worden gegaan. We kunnen daarom nog onvoldoende duidelijk maken welke doelstelling en eventuele vervolgstappen na de evaluatie zullen plaatsvinden en wat dit betekent voor de wijze waarop we onze samenwerking nu hebben ingericht. Dat betekent dat het onderzoek in ieder geval twee fases kent.

Fase I: oriëntatie op de centrale vraagstelling In deze fase wordt van de extern procesbegeleider verwacht om bij de verschillende gemeente op te halen welke bestuurlijke wil tot samenwerken bestaat, welke verwachtingen over de evaluatie (inhoud en proces) bestaan, welke verwachtingen over de uitkomst van de evaluatie bestaan en welk toekomst-perspectief over de Friese samenwerking in het sociaal domein bestaat. Deze eerste fase zal worden afgesloten met een tussenrapportage waarin verslag wordt gedaan van de uitkomsten van deze eerste verkenning en waar een voorstel wordt gedaan voor een onderzoeksvraag voor het vervolg. In deze onderzoeksvraag wordt in ieder geval benoemd wat de inhoudelijke centrale vraagstelling moet zijn, welke reikwijdte voor het onderzoek wordt gehanteerd en welk proces moet worden gelopen ter beantwoording van de onderzoeksvraag (activiteitenoverzicht en planning). Daarbij zal ook moeten worden voorgesteld met wie eventuele vervolggesprekken moeten worden gevoerd. Fase II: beantwoording van de centrale vraagstelling Aan de hand van de tussenrapportage uit fase I zal de feitelijke evaluatie plaatsvinden.

Deze fase zal worden afgesloten met een eindrapportage die antwoord geeft op de (nog te formuleren) centrale onderzoeksvraag en daarmee een richtinggevend advies geeft hoe de samenwerking tussen de Friese gemeenten in het sociaal domein moet worden geregeld. Dit betreft een advies voor de korte en (middel)lange termijn, waarmee de gemeenten hun huidige afspraken of kunnen behouden, of kunnen bijstellen. Na het onderzoek volgt een implementatiefase. Vooralsnog sluiten we deze fase uit van de werkzaamheden voor de extern procesbegeleider. Participanten Aan de evaluatie kunnen, afhankelijk van de vraagstelling die uit de eerste fase komt, de volgende participanten worden onderscheiden: bestuurders, gemeentesecretarissen, een selectie van betrokken ambtenaren, een selectie van zorgaanbieders en de medewerkers van de organisatie SDF.

PAGINA 30 VAN

Over de projectorganisatie Omdat de evaluatie onderdeel is van de centrumgemeenteregeling, ligt de verantwoordelijkheid bij de Friese gemeenten gezamenlijk. Het secretarissenoverleg is de stuurgroep voor deze opdracht. Deze stuurgroep zal gezamenlijk vorm en inhoud geven aan de evaluatie. Rondom u als externe adviseur zal een begeleidingsgroep worden ingericht. Periode Het onderzoek in de eerste fase vindt plaats in de periode 1 maart 2020 tot 1 mei 2020. Na oplevering van de tussenrapportage zal een vervolgopdracht worden verstrekt die loopt van 1 juni 2020 tot 1 oktober 2020. Opdrachtgever Formeel opdrachtgever voor deze opdracht is de gemeente Leeuwarden bij monde van de gemeentesecretaris van de gemeente Leeuwarden. Over de toekenning van de opdracht Alvorens over wordt gegaan tot de toekenning van de opdracht vindt een gesprek plaats. In dat gesprek is plaats voor de verheldering van de opdrachtverlening van uw zijde. Eveneens kan de opdrachtgever tijdens het gesprek verdere invulling geven aan de opdracht als gevolg van de verheldering van de opdrachtverlening.

PAGINA 31 VAN

Ad 2: Onderzoeksaanpak De samenwerking in SDF verband wordt benaderd vanuit het perspectief van keten-/netwerksamenwerking. Het toegepaste onderzoeksmodel en -aanpak gebruikt dit perspectief als vertrekpunt voor het te hanteren beoordelingskader voor de evaluatie. Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) onderscheidt vier besturingsdimensies en acht pijlers voor ketensamenwerking. Zij definieert een keten als volgt: ‘Een keten is een samenwerkingsverband tussen organisaties die naast hun eigen doelstellingen, één of meer gemeenschappelijk gekozen (of door de politiek opgelegde) doelstellingen nastreven. Deze ketenpartners zijn zelfstandig, maar zijn ook afhankelijk van elkaar waar het gaat om het bereiken van de gemeenschappelijke doelstellingen, de ketendoelstellingen’. Het model bestaat uit vier dimensies en acht pijlers voor sturing en samenwerking. In het model wordt aandacht besteed aan bestuurlijk leiderschap bij ketensamenwerking waarmee wordt geduid op het feit dat dat elke ketenpartner op strategisch niveau in woord en daad blijvende aandacht en ondersteuning geeft aan de betekenis en de doelstelling van de samenwerking. Zo wordt een stempel gedrukt op de mindset van alle betrokkenen.

De Friese gemeenten samen bepalen niet slechts het speelveld, maar zij hebben allen ook door het getoonde leiderschap grote invloed op de gestemdheid van de spelers in de samenwerking en de wijze waarop deze met elkaar om zullen gaan. De procedurele en inhoudelijk dimensies in dit model vormen de kapstok voor de formele kant van sturing en samenwerking en de relationele en culturele dimensies als kapstok voor het belichten van de informele kant van sturing en samenwerking. Hiermee wordt de formele sturing en samenwerking (afgebakend speelveld) gekoppeld aan de informele kant er van (voorbeeldgedrag in leiderschap). Beide zijn nodig om de samenwerking gaande en op koers te houden. Dit model ziet er schematisch als volgt uit:

PAGINA 32 VAN

Aan de hand van dit model is het volgende beoordelingskader voor het onderzoek opgesteld en vastgesteld door de Begeleidingsgroep: Dimensie

Pijler

Indicatoren

Cultureel

Mindset gericht op samenwerken

* Er is oog voor de kwaliteit van relaties * Ketenpartners zien het verband tussen politieke processen en gedragingen als gevolg van belangenconcurrentie in de keten en de kwaliteit van besluitvorming * Het eigen belang van de mensen in de keten bepaalt mede de bij een strijdpunt in te nemen positie (Korsten) *Ketenpartners ontwikkelen gezamenlijk taal waarmee betekenis wordt gegeven aan de samenwerking in de keten * Een effectieve uitvoering door professionele medewerkers is mogelijk * Er wordt vanuit een horizontale oriëntatie sturing gegeven aan de samenwerking * Duurzame afhankelijkheid wordt gestimuleerd * Er is sprake van vertrouwen tussen de ketenpartners * Leiders vertonen voorbeeldgedrag waarmee ze de gestemdheid van de spelers in de keten beïnvloeden * De invloed wordt gespreid omdat geen van de partijen de gang van zaken volledig bepaalt * Ketenpartners trekken, duwen en sluiten compromissen om eruit te komen * Er is sprake van intensieve kennis uitwisseling tussen complementaire partners *De behoefte aan efficiënte en betrouwbare informatie tussen partners op operationeel niveau is aanwezig *Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen * duidelijk afgebakend speelveld * partners voeren strategisch overleg over de samenwerking * er is sprake van een bestuurlijke portefeuilleverdeling die de organisatie overstijgende structuur reflecteert * monitor op

doelrealisatie in het licht van het ketenbelang * Er is een gedeelde urgentie * Gemeente Leeuwarden wordt gezien als eindverantwoordelijke voor de doelrealisatie * Mensen hebben kennis van de keten * Informatie wordt gewogen in het licht van het ketenbelang

Doelgebonden speelruimte

Relationeel

Vertrouwen tussen partners

Organisatie overschrijdende dialoog

Procedureel

Organisatie overstijgende ketenstructuur

Transparantie over resultaten

Inhoudelijk

PAGINA 33 VAN

Kennis van de keten

Eenduidige en inspirerende ketendoelstelling

* Er is spraken van een eenduidige en inspirerende ketendoelstelling * Partners associëren zich met de ketensamenwerking

Ad 3: Governance: praktisch toegepast en bestuurlijke thema’s Een officiële definitie van Governance luidt: Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, evenals het daarover op open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden. Voor een adequate SDF-governance, gaat de aandacht uit naar het samenspel tussen: • Inhoudelijke belangen waarvoor de gemeenten samenwerken in het SDF • De onderlinge relaties tussen SDF en de deelnemers • De processen voor besluitvorming, communicatie en informatie • De samenwerkings- of rechtsvorm: op dit moment een centrumgemeenteconstructie op basis van de Wgr. Met ook deze aandachtspunten: • De balans tussen belang, betaling en zeggenschap • De balans tussen individueel en collectief belang • De goede rolverdeling in het samenwerkingsverband, en met en tussen de deelnemende gemeenten: opdrachtgever- en, opdrachtnemerschap, maar ook het eigenaarschap • De verbinding met de bestuursorganen, ambtelijke organisaties en lokale gemeenschappen van de deelnemers. Er bestaat geen blauwdruk voor een optimale governance. De voor SDF geschikte governance volgt namelijk uit het gesprek van de deelnemenede colleges over dat samenspel en de aandachtspunten.

Voor dat gesprek geven we aan de hand van de evaluatie vier denkrichtingen welke bestuurlijke thema’s daarbinnen van belang zijn. Denkrichting 1: Niets doen Denkrichting 2: Verbeteren van de huidige (enkelvoudige) centrumregeling De gesprekspunten voor de colleges van de gemeenten in SDF zijn in deze denkrichting: • Het opnieuw inregelen en toebedelen, scherp en kenbaar, van de onderscheiden rollen • Hoe organiseren we het eigenaarschap? • Waar en hoe beleggen herijken we het opdrachtgeverschap (collectief, individueel); ambtelijk en bestuurlijk? • Hoe optimaliseren we de afstemming tussen opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol • Hoe organiseren verbeteren we de besluitvormings- en communicatieprocessen? • Hoe organiseren verbeteren we de verbinding met het lokale niveau, formeel en informeel, ambtelijk en bestuurlijk? Denkrichting 3: Treffen van een meervoudige centrumregeling

PAGINA 34 VAN

De gesprekspunten voor de colleges van de SDF zijn in deze denkrichting: • Welke gemeenten willen en kunnen een taak voor alle gastgemeenten verzorgen? • Hoe organiseren we voor iedere afzonderlijke taak het eigenaarschap? • Waar beleggen we voor iedere afzonderlijke taak het opdrachtgeverschap (collectief, individueel); ambtelijk en bestuurlijk? • Hoe organiseren we voor iedere afzonderlijke taak de afstemming tussen opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol? • Hoe organiseren we voor iedere afzonderlijke taak de besluitvormings- en communicatieprocessen? • Hoe organiseren we de verbinding per afzonderlijke taak met het lokale niveau, formeel en informeel, ambtelijk en bestuurlijk? Denkrichting 4: Oprichten van een gezamenlijke organisatie De Wgr biedt enkele mogelijkheden voor een gemeenschappelijke, zelfstandige organisatie. Zo’n samenwerkingsverband heeft wettelijk een gemeenschappelijk bestuur en een eigen begroting en rekening. Voordelen zijn: er is meer slagkracht en doorzettingsmacht, en het collectieve eigenaarschap en de lokale betrokkenheid zijn wettelijke verankerd. Nadelen zijn er ook: het omzetten van de huidige samenwerking naar een zelfstandige organisatie is een omvangrijke operatie.

De gesprekspunten voor de colleges van de SDF zijn in deze denkrichting: • Hoe maken we in het bestuur de verdeling tussen betaling en zeggenschap; wat is de balans tussen solidariteit en profijt? • Hoe geven we inhoud aan het collectieve eigenaarschap? • Waar beleggen we het opdrachtgeverschap (collectief, individueel); ambtelijk en bestuurlijk? • Hoe organiseren we de afstemming tussen opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol? • Hoe organiseren we de besluitvormings- en communicatieprocessen? • Hoe organiseren we de verbinding met het lokale niveau, formeel en informeel, ambtelijk en bestuurlijk? Ad 4: De invloed van formele en informele sturing op de samenwerking De samenwerking wordt beinvloed door de formele en informele kant van het functioneren van de centrumregeling. De formele sturing stelt de randvoorwaarden op. Daarbij staat beheersing voorop en moet de bestuurder het vertrouwen geven dat de SDF als organisatie en als samenwerkingsverband doet wat zij moet doen. Dat heeft een meer beheersmatig en collectief karakter. In tegenstelling tot de focus op het individuele vraagstuk van een inwoner. De informele sturing in de keten van SDF stelt de doelrealisatie voorop. Daarbinnen staat de individuele hulpvraag van de inwoner centraal. De spanning tussen deze individuele en collectieve focus in de sturing is zichtbaar in de informatiedisbalans op alle niveaus van SDF.

PAGINA 35 VAN

In onderstaand overzicht wordt aan de hand van voorbeelden uit de evaluatie inzichtelijk gemaakt wanneer deze formele en informele kant van de samenwerking elkaar helpen en wanneer ze elkaar in de weg zitten.

Interactie formele en informele sturing Voorbeelden uit de praktijk

Formele sturing belemmert informele sturing

Formele sturing versterkt informele sturing

Informele sturing belemmert formele sturing

1.

1.

1.

2. 3. 4.

5.

Invloed

PAGINA 36 VAN

Louter gekwantificeerde criteria in de monitor Criteria los van de ketendoelstelling Geld is dominant Bestuurder onder druk op doelrealisatie Extra verantwoording

Ad 1) monitor niet in het licht van het ketenbelang Ad 2) wantrouwen in elkaar Ad 3) duurzame afhankelijkheid in het geding door inflexibele opstelling Ad 4) ontbreken mindset gericht op ketensamenwerking omdat er geen andere perspectieven op doelrealisatie zijn Ad 5) verticale druk neemt toe: eigen belang partners overlapt deel met ketenbelang

2. 3.

4.

Positionering SDF vanuit ketenbelang Bemensing sleutelposities Maatwerk (individuele vraag van de inwoner is leidend) Effectieve uitvoering

Ad 1) gunnen wekt vertrouwen op Ad2) oog voor kwaliteit van relaties in de context van de keten Ad 3) leiderschap op basis van horizontale oriëntatie: ruimte voor eigen afweging van de autonome professional Ad 4) Autonome professional switcht tussen verschillende aanpakken

Informele sturing versterkt formele sturing

Dubbelrollen en 1. Creatief gebruik gelaagdheid maken van wet en 2. Financieringsregelgeving om aan systematiek de politieke opdracht 3. Onduidelijke gehoor te geven ketendoelstelling 2. Informeel lunchen 4. Afstand (ook met elkaar juridisch) tussen 3. Doelrealisatie onder gemeente en SDF druk levert urgentie als netwerk en dus beweging 5. Terugdraaien van besluitvorming 6. Bemoeienis met interne organisatie van SDF Ad 1) schijnsturing door Ad 1) waarborgen oneigenlijke spreiding van benutten voor een de invloed effectieve uitvoering Ad 2) verticale druk Ad 2) leiders vertonen neemt toe door voorbeeldgedrag concurrentie van lokale waarmee de belangen gestemdheid van de Ad 3) eigen belang van spelers in de keten wordt mensen in de keten beïnvloed en er een bepaalt handelen mindset gericht op Ad 4) complexe samenwerken ontstaat of beslissituatie waarbij wordt onderhouden besluitvorming niet is Ad 3) leiding geven vanuit terug te zien in de een horizontale uitvoering oriëntatie: niet alleen Ad 5) gebrek aan kijken naar sturend voorbeeldgedrag van vermogen, maar ook leiders door afnemende naar bindend vermogen macht c.q. geen mandaat Ad 6) geen duidelijk afgebakend speelveld waardoor partijen op elkaars stoel gaan zitten