05a Bijlage Nazorg onderzoek duurzaamheid

Nazorg onderzoek duurzaamheid Rekenkamercommissie Gemeente Sluis Versie 4 oktober 2023

Inleiding In de periode januari 2020 - april 2020 heeft de Rekenkamercommissie (Rkc) Sluis onderzoek gedaan naar de invulling, doelmatigheid en doeltreffendheid van het duurzaamheidsbeleid van de gemeente Sluis en de rol van de gemeenteraad bij de aan- en bijsturing hiervan. Het onderzoek leerde dat door de gemeente Sluis voor duurzaamheid aansprekende ambities waren verwoord in het Visiedocument 2013-2019 en in Krachtig Verbonden 2016-2020, maar dat hiervan weinig was gerealiseerd in de betreffende beleidsperiode. Het onderzoek benoemde de volgende oorzaken:

- Het ontbreken van breed eigenaarschap voor de visie, zowel binnen de gemeentelijke organisatie als daarbuiten, omdat deze partijen niet of onvoldoende betrokken zijn bij het opstellen van de ambitie en bij het doordenken van de uitvoerbaarheid; - Het onvoldoende vertalen van de ambitie in financiële middelen, organisatie (omvang en competenties) en in benodigde structuren, zoals monitoring en rapportage; - Het beperkte politieke draagvlak in de coalitie voor dit onderwerp, met mede als gevolg daarvan een zwakke invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Om te borgen dat binnen de nieuwe brede Omgevingsvisie (update Krachtig Verbonden) het thema duurzaamheid op passende wijze zou worden geïntegreerd, heeft de Rkc de volgende aanbevelingen gedaan: 1 De hoofdlijn van de gemeentelijke visie en strategie op duurzaamheid te verwoorden in één A4, als basis voor de verdere afstemming binnen en buiten de organisatie; 2 Er zorg voor te dragen dat de visie en strategie recht doen aan de landelijke gemaakte afspraken over de regionale energiestrategie, circulaire economie en bredere klimaatdoelen, maar ook dat deze daaraan inhoud geven op een wijze die aansluit bij de identiteit, kracht en ontwikkeling van de gemeente Sluis; 3 Te doordenken wat daarbij grofweg nodig is aan middelen en organisatie (capaciteit en competenties) vanuit de gemeente om het beoogde

proces, binnen de organisatie en met de lokale stakeholders, op gang te brengen en te houden; 4 De eigen organisatie (afdelingen Beheer en Externe dienstverlening) en lokale stakeholders te betrekken bij de vertaling van de gemeentelijke visie in een strategie en uitvoeringsprogramma en daarbij aansluiting te zoeken op hun mogelijkheden, belangen en wensen; 5 Op deze wijze toe te werken naar een breed gedragen nieuwe visie en strategie op het terrein van duurzaamheid binnen de gemeente Sluis en die in te passen in de Omgevingsvisie; 6 Voor dit proces meer tijd te nemen dan het nu voorziene traject tot september 2020 (daartoe was al een eerste stap gezet); 7 De organisatie op het thema duurzaamheid (capaciteit en competenties) te versterken en een monitoring- en rapportagestructuur op te zetten, om de uitvoering inzichtelijk te maken en om deze tijdig bij te kunnen sturen; 8 De monitoring, rapportage en bijsturing op te nemen in de bestuurlijke jaaragenda. Op 24 september 2020 besloot de gemeenteraad kennis te nemen van het rapport “Onderzoeksbevindingen onderzoek Van Duurzaamheidsambitie naar realisatie gemeente Sluis” en de geformuleerde aanbevelingen, uit te voeren en waar nodig, als het gaat om de planning, op te nemen in de bestuurlijke jaaragenda.

1

Doelstelling In de periode oktober 2022 - januari 2023 heeft de Rkc onderzoek gedaan naar de vraag in hoeverre uitvoering is gegeven aan deze aanbevelingen. Het doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken op welke wijze de gemeenteraad van Sluis uitvoering heeft gegeven aan het besluit om de aanbevelingen van de Rkc ten aanzien van het duurzaamheidsbeleid uit te voeren en waar nodig op te nemen in de bestuurlijke jaaragenda.

Werkwijze onderzoek De Rekenkamercommissie heeft dit onderzoek in eigen beheer uitgevoerd. Het onderzoek is gestart met een gesprek met de gemeentesecretaris waarin het onderzoek is toegelicht. In dit gesprek heeft de secretaris haar visie kunnen geven op dit onderzoek. In overleg met de secretaris zijn de te interviewen informanten (bestuurder(s) en ambtenaren) geselecteerd. Er is gebruik gemaakt van gemeentelijke rapportages, beleidsdocumenten, (college- en raads-)adviezen en -besluiten om een beeld te krijgen van de veranderingen die zijn ingezet naar aanleiding van het onderzoek uit 2020. Daarnaast zijn zoals aangegeven de meest betrokken ambtenaren, de verantwoordelijk wethouder en twee raadsleden, één vanuit de coalitie en één vanuit de oppositie, geïnterviewd. De bevindingen zijn opgenomen in deze beknopte rapportage. Na een korte chronologische opsomming van relevante besluiten worden per één of meerdere aanbeveling vanuit het vorige onderzoek de bevindingen gerapporteerd.

Terugblik periode september 2020 – januari 2023 Voor dit onderzoek is een selectie gemaakt van relevante besluiten en momenten in de periode na oplevering van het onderzoek duurzaamheid in september 2020. Dit is geen uitputtende lijst van inhoudelijke voorstellen, discussies en besluiten met betrekking tot de onderwerpen die vallen onder duurzaamheid, maar deze hebben wel direct betrekking op de aanbevelingen naar aanleiding van het vorige rekenkameronderzoek. - Oktober 2020: - Januari – februari 2021: - December 2021: - April 2022: - April 2022: - November 2022: - December 2022:

Activiteitenplan Duurzaamheid Actualisatie Krachtig Verbonden Plan verduurzaming gemeentelijke organisatie Activiteitenplan Duurzaamheid Coalitieakkoord Uitvoeringsplan gemeentelijke organisatie Bestuursopdracht nieuw beleidsplan duurzaamheid

In de periode tot aan de verkiezingen in het voorjaar van 2022 heeft de gemeenteraad twee keer een rapportage ontvangen in de vorm van het Activiteitenplan Duurzaamheid. Begin 2021 is de actualisatie van Krachtig Verbonden vastgesteld, met daarin een bijgesteld en afgestemde visie, maar zonder uitvoeringsparagraaf. Met de vaststelling van het Plan verduurzaming gemeentelijke organisatie (december 2021) en het uitvoeringsplan (november 2022) is een duidelijke start gemaakt met het verduurzamen van de eigen organisatie. Na de verkiezingen is in het nieuwe collegeakkoord duurzaamheid nadrukkelijker op de agenda gezet. De eerste stap om de ambitie om te zetten in beleid is gezet met de vaststelling van de bestuursopdracht, in december 2022, om te komen tot nieuw duurzaamheidsbeleid in 2023. Onderdeel van de bestuursopdracht is het voornemen om in de vorm van een burgerberaad een brede maatschappelijke discussie te voeren om te komen tot invulling van dit beleid. Tenslotte is duurzaamheid als majeur project opgenomen in de begroting.

2

1.

Verwoord de hoofdlijn van de gemeentelijke visie en strategie op duurzaamheid in één A4, als basis voor de verdere afstemming binnen en buiten de organisatie;

In het kader van de actualisatie van het visiedocument Krachtig Verbonden heeft de gemeenteraad een voorkeursscenario beschreven. Dit scenario is uitgewerkt tot visie in het geactualiseerde en vastgestelde visiedocument Krachtig Verbonden. De gemeenteraad heeft in dit voorkeursscenario aangegeven dat ze zich wil beperken tot datgene wat de gemeente wettelijk gezien dient te doen, waarbij is toegevoegd dat de gemeente zich ook conformeert aan de RES. In feite betekent conformeren aan de RES een inspanning die groter is dan wettelijk noodzakelijk. De RES vraagt een inspanningsverplichting van alle Zeeuwse gemeenten om een bijdrage te leveren aan de gestelde doelen, op basis van vrijwilligheid en bereidheid. Het voorkeursscenario is voortgekomen uit een uitgebreid participatieproces met diverse stakeholders. Onder andere diverse stads- en dorpsraden, Recron, ZLTO, Duumpje RMDO, Duurzaam Groede en Tegenwind zijn betrokken geweest bij de ontwikkeling van dit scenario dat tevens aansluit bij de gevraagde uitwerking van de RES. In feite heeft de raad in dit voorkeursscenario haar visie verwoord, wat vervolgens is uitgewerkt in de nieuwe versie van Krachtig Verbonden. Bij de behandeling van dit visiedocument in de gemeenteraad op 25 februari 2021 is echter alleen de visie (de ‘wat willen we bereiken’ – vraag) vastgesteld.

De uitwerking in de wijze waarop de gemeente deze doelstellingen wil bereiken (de ’hoe’-vraag) is verplaatst naar de bijlage van de visie en maakt daarom geen integraal deel uit van de vastgestelde visie. Dit heeft ertoe geleid dat de uitvoering vooralsnog niet adequaat is opgepakt en de raad haar controlerende rol vooralsnog onvoldoende kan uitvoeren. De in Krachtig Verbonden opgenomen visie op het thema duurzaamheid is feitelijk inmiddels al weer ingehaald door het nieuwe collegeprogramma. Hierin is opgenomen dat het college in 2023 een nieuw allesomvattend beleidsplan op dit thema wil opstellen. In dit beleidsplan wil het college niet alleen de ambities vastleggen, maar ook een strategie uitstippelen om deze ambities waar te maken. De gemeenteraad is in december 2022 akkoord gegaan met de bestuursopdracht voor dit nieuwe beleidsplan. Nadrukkelijk is in de opdracht opgenomen dat een brede maatschappelijke discussie input moet geven voor het nieuwe beleid. Conclusie is dat met de actualisering van het visiedocument Krachtig Verbonden is getracht een realistische visie op duurzaamheid vast te stellen, gebaseerd op draagvlak bij stakeholders. De uitvoering is echter nog onvoldoende uitgewerkt en georganiseerd. Het nieuwe college heeft ambitieuze plannen om te komen tot een nieuw allesomvattend beleidsplan.

De uitgangspunten hiervoor, vastgelegd in collegeprogramma en de in december 2022 vastgestelde bestuursopdracht, komen sterk overeen met de aanbeveling van de Rekenkamer.

2.

Draag er zorg voor dat de visie en strategie recht doen aan de landelijke gemaakte afspraken over de regionale energiestrategie, circulaire economie en bredere klimaatdoelen, maar ook dat deze daaraan inhoud geven op een wijze die aansluit bij de identiteit, kracht en ontwikkeling van de gemeente Sluis;

In het nieuwe Krachtig Verbonden wordt nadrukkelijk de relatie gelegd met landelijk en provinciaal beleid. Ook in andere voorstellen is deze relatie duidelijk terug te lezen. Daarnaast zijn de doelstellingen ook steeds meer afgestemd op de kenmerken van de gemeente Sluis. Zo is in het raadsvoorstel voor de bestuursopdracht letterlijk opgenomen dat het uitgangspunt is dat de in te zetten instrumenten realistisch zijn en passen bij de kenmerken en schaal van de gemeente Sluis.

3

3.

Doordenk wat daarbij grofweg nodig is aan middelen en organisatie (capaciteit en competenties) vanuit de gemeente om het beoogde proces, binnen de organisatie en met de lokale stakeholders, op gang te brengen en te houden

Duurzaamheid is een containerbegrip waardoor het lastig is om echte focus aan te brengen op wat eerst moet worden opgepakt. Het nieuwe collegeprogamma speelt meer in op duurzaamheid dan het vorige en geeft hiervoor een aanzet. De ambities op dit gebied zijn daarbij realistischer geformuleerd ten opzichte van het oude beleidsstuk duurzaamheid. Winstpunt ten opzichte van de vorige collegeperiode is dat het duurzaamheidsbeleid nu bij één wethouder is ondergebracht. Aandachtspunt is wel dat het nu onderdeel is van een brede portefeuille. Deze wethouder is primair verantwoordelijk, maar duurzaamheid raakt uiteraard alle portefeuilles. Binnen de ambtelijke organisatie is nu 2,5 fte specifiek beschikbaar voor duurzaamheid. Dit gaat om beleidsvorming en -uitvoering. Het totale aantal personen dat bezig is met duurzaamheid is wel groter. Door het gebrek aan focus zijn de werkzaamheden veelal ad hoc gericht op de actualiteit. Wat opspeelt wordt opgepakt. Zaken moeten hierdoor ook uit lopende middelen worden opgepakt. Sturing op prioriteiten door het management en bestuur wordt gemist. De medewerkers duurzaamheid stellen wel algemene kaders op, de overige medewerkers moeten bijdragen aan de doelstellingen door binnen deze kaders te werken. Duurzaamheid is in de nog vast te stellen begroting aangewezen als een van de majeure projecten.

Op basis van het collegeprogramma is gekeken binnen de organisatie wat er kan en wat er niet kan. Hierdoor is een overzicht ontstaan van taken die op basis van de huidige bezetting en budget wel of niet kunnen gebeuren. In de begroting is per project bekeken welk (personeels)budget er bij moet komen. Zo ook voor duurzaamheid. Hierdoor wordt het realistischer om de gestelde doelen te halen. Binnen de organisatie zijn dus duidelijk stappen gezet om de doelstellingen en de capaciteit op elkaar af te stemmen. Functies zijn specifiek gelabeld voor duurzaamheid en capaciteit wordt waar nodig uitgebreid en ingezet op werkzaamheden die de doelstellingen ondersteunen. Wel kan nog meer focus worden aangebracht door prioriteiten te stellen. Dit zou een aandachtspunt moeten zijn in het nieuwe beleidsplan.

4.

Betrek de eigen organisatie (afdelingen Beleid en Beheer en Externe dienstverlening) en lokale stakeholders bij de vertaling van de gemeentelijke visie in een strategie en uitvoeringsprogramma en zoek daarbij aansluiting op hun mogelijkheden, belangen en wensen

In de ambtelijke organisatie is duidelijk merkbaar dat er stappen zijn gezet om dit te vertalen naar passend lokaal beleid. Er is geïnvesteerd in extra ambtelijke capaciteit, maar er is nog onvoldoende duidelijk wat uitvoering van de ambities vraagt aan capaciteit op de lange termijn. Bovendien is er nog steeds sterke behoefte aan prioriteitstelling. De ambtelijke organisatie is zoekend om alles wat valt onder het ‘containerbegrip’ duurzaamheid beter te organiseren. De eerste resultaten, zoals het invoeren van een ambtelijke werkgroep voor de volle breedte van het thema duurzaamheid, zijn reeds merkbaar. Al voelt nog niet iedereen zich voldoende aangehaakt, toch is de onderlinge verbinding en afstemming verstevigd. Er is als het ware een ‘team’ duurzaamheid ontstaan. Er is een paragraaf duurzaamheid aan de collegevoorstellen toegevoegd. Je ziet het in de organisatie groeien dat duurzaamheid een belangrijker thema wordt en dat iedereen zich er van bewust is. In de advisering kan er nog nadrukkelijker op worden gestuurd, adviezen worden nog lang niet altijd spontaan aan de medewerkers, of het team duurzaamheid, voorgelegd.

4

Voor de gemeenteraad zijn deze verbeteringen nog onvoldoende zichtbaar. Raadsleden geven aan nog onvoldoende ‘in control’ te zijn door onvoldoende inzicht in en overzicht van dossiers. De informatie over duurzaamheid wordt, mede door de brede scope verspreid over verschillende beleidsstukken gepresenteerd. Hierdoor ontbreekt het (een deel van) de raad aan voldoende kennis om strategische keuzes te maken. Raadsleden geven aan dat er te veel op gevoel wordt gereageerd omdat beschikbare informatie als onvoldoende en/of onjuist wordt ingeschat.

5/6

Werk op deze wijze toe naar een breed gedragen nieuwe visie en strategie op het terrein van duurzaamheid binnen de gemeente Sluis, pas die in in de Omgevingsvisie en neem voor dit proces meer tijd dan het nu voorzien traject tot september 2020

Hoewel met de actualisering van Krachtig Verbonden is ingezet op een breder draagvlak en meer realistische doelstellingen die aansluiten bij de kenmerken van de gemeente heeft dit nog niet geleid tot een concrete aanpak. De ambtelijke organisatie zet stappen, maar die zijn nog onvoldoende zichtbaar voor de gemeenteraad. Die verbetering is wél ingezet met het nieuwe collegeprogramma. De hierin verwoorde visie sluit aan bij de aanbevelingen van het rekenkamerrapport uit 2020 en met de inzet van het burgerberaad kan een breed maatschappelijk draagvlak worden georganiseerd voor het nieuwe beleid. Afbakening is hier een belangrijk aandachtspunt bij. Het risico bestaat dat, door de brede scope van duurzaamheid, een lang traject gaat ontstaan wanneer alle relevante onderwerpen aan de orde moeten komen. Anderzijds is het risico dat slechts op een aantal punten maatschappelijk draagvlak ontstaat terwijl dit ook voor andere onderwerpen wenselijk is. Een goede afbakening voorafgaand aan het proces is hierbij cruciaal. Op termijn kan dit ook worden vertaald in de nog op te stellen Omgevingsvisie voor de gemeente Sluis. Aandachtspunt is nog wel om lopende processen hierin een plaats te geven. De gemeente begint immers niet vanaf 0.

7.

Versterk de organisatie op het thema duurzaamheid (capaciteit en competenties) en zet een monitoring- en rapportagestructuur op, om de uitvoering inzichtelijk te maken en om deze tijdig bij te kunnen sturen

De ambtelijke organisatie werkt vanuit een missie, visie en strategie die eind 2018 zijn vastgesteld. Hierbij hoort het organisatieontwikkelingsprogramma Sluis Opgeschut, waarin de pijlers Strategie en Cultuur centraal staan. De activiteiten voor 2023 staan in de paragraaf Bedrijfsvoering van de begroting. Verduurzaming van de organisatie is onderdeel van deze paragraaf. Nieuw in de begroting is de paragraaf Projecten. Dit bestaat uit 8 majeure en 15 reguliere projecten waarvoor middelen (geld, mensen, tijd) gevraagd worden. Duurzaamheid is hierbij benoemd als majeur project. Deze ontwikkelingen moeten leiden tot meer sturing op capaciteit en competenties binnen de ambtelijke organisatie. Op 7 december 2021 heeft het college het plan ‘Verduurzaming gemeentelijke organisatie 20212030’ vastgesteld. Hierin staan de ambities om de organisatie te verduurzamen binnen de domeinen medewerkers, bedrijfsvoering, gebouwen en openbare ruimte. Per domein zijn de maatregelen in kaart gebracht, ook wel kansen, die het verduurzamen van de organisatie mogelijk maken. Deze maatregelen zijn geprioriteerd aan de hand van wettelijke verplichtingen op korte termijn, de impact op de CO2-voetafdruk van de organisatie, quick wins en input van de resultaten van de enquête ‘Duurzaam op mijn werk’.

Deze prioritering is uitgewerkt in het uitvoeringsprogramma waarbij de maatregelen zijn onderverdeeld in ambitieprogramma’s. Medewerkers geven zelf aan dat er stappen zijn gezet om intern de organisatie mee te krijgen. Dit heeft geleid tot meer bewustwording binnen de organisatie. Er is ook meer interne afstemming over beleid. Medewerkers duurzaamheid krijgen de kans om mee te schrijven aan adviezen op duurzaamheidsaspecten, maar moeten het zelf wel nog steeds aansporen en aanmoedigen.

5

Ook hier geldt dat de gemeenteraad deze verbeteringen nog onvoldoende ervaart.

8

Neem de monitoring, rapportage en bijsturing op in de bestuurlijke jaaragenda.

Op 13 oktober 2020 is in de commissie Ruimte/AB gerapporteerd over de uitvoering van het duurzaamheidsbeleid. De notitie geeft aan wat de gemeente doet op het gebied van duurzaamheid met het huidige beschikbare budget voor duurzaamheid. Daarnaast wordt een doorkijk gegeven van de taken die de gemeente de komende jaren nog kan verwachten. Aangekondigd is dat de raad jaarlijks een update zal ontvangen, zodat de raad inzicht behoudt op de activiteiten en de uitgaven. Deze notitie heeft op 12 april 2022 een vervolg gekregen in de vorm van een update. Hoewel niet exact ieder jaar is hiermee dus gevolg gegeven aan de aanbeveling om periodiek te rapporteren. Door duurzaamheid te benoemen tot majeur project ontstaat een betere borging van monitoring en rapportage aan de gemeenteraad. Dit vraagt echter nog wel nadere invulling, zodat op een eenduidige wijze over de projecten wordt gerapporteerd en de gemeenteraad beter in staat wordt gesteld haar controlerende rol in te vullen.

Conclusies: 1. In de periode tot de verkiezingen (maart 2022) is enige verbetering te zien in rapportage aan de gemeenteraad, bijvoorbeeld door middel van het activiteitenplan (oktober 2020 en april 2022); 2. Besluitvorming over onderwerpen die vallen onder het ‘containerbegrip’ duurzaamheid is in de afgelopen periode nog erg fragmentarisch, waardoor overzicht ontbreekt en de raad zich nog onvoldoende in staat voelt haar controlerende taak uit te voeren; 3. In de actualisatie van Krachtig Verbonden is een nieuwe, bijgestelde visie vastgesteld, maar de strategie en een uitvoeringsplan ontbreken; 4. De ambtelijke inzet en het ambitieniveau zijn gaandeweg beter op elkaar afgestemd; 5. De ambtelijke capaciteit is uitgebreid en explicieter gekoppeld aan de onderwerpen die vallen onder duurzaamheid; 6. Er is sterk toegenomen aandacht voor verduurzaming binnen de eigen gemeentelijke organisatie; 7. In het coalitieakkoord is een aanzet voor een nieuwe visie op duurzaamheid vastgesteld, inclusief een aanzet tot strategie en aanpak; 8. Met de inzet van het instrument burgerberaad wordt een brede maatschappelijke discussie beoogd als basis voor nieuw beleid; 9. De afbakening van het burgerberaad is een punt van aandacht; 10. Tijd en inzet zijn beter op elkaar afgestemd, ook voor planvorming van het nieuwe beleid; 11.

Door duurzaamheid te benoemen tot majeur project ontstaat een betere borging van monitoring en rapportage aan de gemeenteraad, de uitwerking in sturingsinstrumenten vraagt nog aandacht.

6

Reactie college van burgemeester en wethouders

7

8