01 Overleg Zeeuwse Overheden over brieven Ministeries aan Tweede Kamer inzake kerncentrales Borssele.pdf
Tekst van het document
*
! " #$## %&'# '() + ,, - .!/0 1 2 0" 2 .,. ., " , /.,2 3 .,.. ! , , " , 4 .2 .,.. ! , ,56 2 .,.. ! , , " .02 .,.. ! , ,, 7 2 .,.. ! , ,,/ 2 .,.. ! , , 2 ! . 1 2 " " .02 0 .2 8 9 ..!/0 1 2 " . .2 6" . .2 . !: .. 2 0 ,/ .. ! , , . 2 " 56 2 " .2 " , /.,2 " 2 " .02 .!/0 1 2 ,/ 2 2 .. 2 , 7 2 / " . 2 56, , 1 2 " ,/ 2 ; < .2 ;= : 3. >? +, 3 52 + 3 2 3. 9 .2 @. 9A 2 =. 4!/ 2 B!5 B. 2 B @ 2 !/ - .5 5 2 4" 8 , 1 9 ,2 4 " 3. 2 4, -2 4C ., , -2 - " +,."1 DEF? 3 G0 8" 75 5 ! , . 3.. H I?J K 3 9 ., .,!, -, .,,6 2 3 9 ., L!" .!/ 5 8 ",6 2 3 L8 L8 1 : 1 .,, 3., <., M6 1 , , 5 . 3..
6 2 3 6 .C. 6 NOPQO ROPQSSTPPOUTOQVTWVQOXY ZTW[OTP OX POUTOQVTWPPOX \WX UU]Y ^_`SWPQ _XQaWXZOX bO RW`ZVVXcO RTWOaOX OX RW`dVZOX aVX eOQ fWXWPQOTWO aVX gU_X_fWPUeO ^VhOX OX idWfVVQ OX eOQ fWXWPQOTWO aVX jXkTVPQTSUQSST OX lVQOTPQVVQ cWO XVVT cO mbOOcO iVfOT nW`X aOTPQSSTc WXnVhO cO hOTXUOXQTVdOP WX N_TPPOdOo pTVVZ cOnO WXk_TfVqO c__TPQSTOX XVVT cO U_ddOZOP OX TVVcPdOcOXo rVTQOdW`h cVXho
sOQ aTWOXcOdW`hO ZT_OQY tuvwv xyz ty{|uz } ~{zvyuywxvu{ aOTdOZ ^OOSbPO aOTeOcOX 80
% &;+ 9 $)) #%&$( $ (%(((&)
Intentieverklaring met betrekking tot onderzoek naar de haalbaarheid en de voorbereiding van bedrijfsduurverlenging van de Kerncentrale Borssele
Partijen: 1. De Minister voor Klimaat en Energie de heer R.A.A. Jetten, hierna te noemen: ‘de Minister’; 2. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat mevrouw V.L.W.A. Heijnen, hierna te noemen: ‘de Staatssecretaris’; Partijen genoemd onder 1 en 2 ieder handelend als bestuursorgaan en samen als vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden; en 3. N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, statutair gevestigd te Borssele, te dezen rechtsgeldig vertegenwoordigd door haar directeur de heer C.F.C.M.M. Wolters, hierna te noemen: ‘EPZ’; en haar aandeelhouders 4. Energy Resources Holding B.V., statutair gevestigd te Geertruidenberg, te dezen rechtsgeldig vertegenwoordigd door haar bestuurder RWE Generation Holding B.V., te dezen rechtsgeldig vertegenwoordigd door T.A. Douma en T.J.M. Steinbusch, hierna te noemen: ‘ERH’; 5. PZEM Energy B.V., statutair gevestigd te Middelburg, te dezen rechtsgeldig vertegenwoordigd door haar bestuurder PZEM N.V., te dezen rechtsgeldig vertegenwoordigd door haar algemeen directeur de heer F. Verhagen, PZEM Energy B.V. hierna te noemen: ‘PZEM’;
Overwegende dat: •
Aan EPZ op grond van de Kernenergiewet een vergunning voor onbepaalde tijd is verleend voor het in werking hebben van de kerncentrale Borssele (KCB), 1 doch dat de verleende vergunning
1
Revisievergunning d.d. 12 juli 2016 (ANVS-2016/4841), gewijzigd op 4 december 2018 (ANVS-2018/2025) en 9 juli 2020 (ANVS-2020/6841).
voor het inwerking houden van de KCB, voor zover het betreft het vrijmaken van kernenergie, op grond van het per 1 juli 2010 ingevoegde artikel 15a, eerste lid, van de Kernenergiewet 2 vervalt met ingang van 31 december 2033; •
De KCB een elektrisch vermogen heeft van 481 MW, waarmee zij jaarlijks ongeveer 3,8 miljoen MWh aan CO2-vrije elektriciteit produceert en dat een voortgezette bedrijfsvoering van de KCB aanzienlijke besparingen oplevert op het terrein van de uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2;
•
In het Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ d.d. 15 december 2021 is neergelegd dat de coalitiepartijen een rol zien voor kernenergie in de energietransitie: ‘Kernenergie kan in de energiemix een aanvulling zijn op zon, wind en geothermie en kan worden ingezet voor de productie van waterstof. Ook maakt het ons minder afhankelijk van de import van gas.’ en dat zij op grond daarvan hebben afgesproken: ‘Daarom blijft de kerncentrale in Borssele langer open, met uiteraard oog voor de veiligheid.’;
•
Uit de marktconsultatie kernenergie uitgevoerd door KPMG 3 in opdracht van de Minister namens de Staat der Nederlanden naar voren is gekomen dat het behoud van specifieke nucleaire kennis, ervaring en locatie een belangrijk argument is voor bedrijfsduurverlenging van de KCB, omdat dit bijdraagt aan de mogelijkheden om in de toekomst meer kernenergie aan de energiemix toe te voegen;
•
Op 16 juni 2006 het Convenant Kerncentrale Borssele 4 is ondertekend;
•
In het Convenant Kerncentrale Borssele is opgenomen dat EPZ de KCB uiterlijk 31 december 2033 buiten werking zal stellen en dat derhalve voor bedrijfsduurverlenging van de KCB na 2033 aanpassing van het Convenant Kerncentrale Borssele noodzakelijk is;
•
Op 24 september 2009 het Convenant inzake Publieke Belangen Kerncentrale Borssele 5 is ondertekend en dat op 26 september 2011 het Aanvullend Convenant Publieke Belangen 6 is ondertekend;
•
Het van belang is dat er tijdig (technische) onderzoeken zullen worden gedaan naar de haalbaarheid van bedrijfsduurverlenging van de KCB;
•
2
Bevestiging van de technische haalbaarheid niet eerder dan 2030 wordt verwacht;
Stb. 2010, 18, Kamerstukken 30 429. Bijlage bij de Kamerbrief van 7 juli 2021 Rapport KPMG inzake Marktconsulatie kernenergie, Kamerstuk 32645-96. 4 Staatscourant 2006, 136 pagina 29. Dit convenant is ondertekend door de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische Zaken, N.V. Elektriciteits Productiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ en de toenmalig aandeelhouders van EPZ: Essent Energie B.V. en Delta Energy B.V. 5 Bijlage bij de Kamerbrief van 29 september 2009, Kamerstuk 28982-85. 6 Bijlage bij de Kamerbrief van 30 september 2011, Kamerstuk 28982-125. 3
•
De bedrijfsvoering van de KCB gericht is op het buiten bedrijf stellen van de KCB op 31 december 2033 en de aandeelhouders van EPZ gezien de marktrisico’s en politieke onzekerheden in verband met bedrijfsduurverlenging niet bereid zijn om de onderzoeken (direct of indirect door EPZ) te bekostigen;
•
De Minister derhalve voornemens is om de kosten in verband met de te verrichten onderzoeken naar bedrijfsduurverlenging, zoals opgenomen in de subsidieaanvraag van EPZ van 1 november 2022, voor zijn rekening te nemen tot zover toegestaan door de Europese Commissie in verband met staatssteunaspecten;
•
PZEM 70 % en ERH 30 % van de aandelen houden in EPZ, maar dat voor een besluit over bedrijfsduurverlenging het stemrecht in de aandeelhoudersvergadering in EPZ gelijk is verdeeld;
•
Het uiteindelijke besluit om al dan niet de bedrijfsduur van de KCB te verlengen aan vergunninghouder EPZ en haar aandeelhouders PZEM en ERH is;
•
De aandelen in PZEM worden gehouden door De Zeeuwse Energie Houdstermaatschappij B.V., wiens aandelen worden gehouden door PZEM N.V., wiens aandelen worden gehouden door regionale overheden;
•
Tussen de Minister en deze regionale overheden is afgesproken dat de toekomstige eigendom van EPZ en de regiovoorwaarden zullen worden betrokken in de besluitvorming van deze regionale overheden.
Verklaren Partijen dat zij de intentie hebben om gezamenlijk invulling te geven aan de voorbereiding van de besluitvorming over bedrijfsduurverlenging van de KCB door EPZ en haar aandeelhouders, en komen Partijen in dat verband het volgende overeen: 1. Partijen zullen op constructieve wijze in overleg treden over de in een aangepast, aanvullend of nieuw convenant vast te leggen afspraken over de voorwaarden die naast eventuele aanpassing in wet- en regelgeving nodig zijn om bedrijfsduurverlenging van de KCB na 31 december 2033 mogelijk te maken, op basis van de volgende uitgangspunten: a. Veiligheid heeft de hoogste prioriteit; b. Er wordt ingezet op een bedrijfsduurverlenging van ten minste 10 jaar; en c. Er wordt ingezet op het uitwerken van een haalbaar en veilig technisch concept en een haalbaar economisch bedrijfsmodel voor de periode na 2033. 2. Partijen streven er naar uiterlijk 31 december 2023 overeenstemming te hebben over de tekst van een concept convenant. Partijen spreken hierbij het volgende proces af:
a. Er wordt een stuurgroep opgericht met deelnemers van EPZ, PZEM, ERH, het ministerie van EZK en het ministerie van I&W. Daaronder zullen één of meerdere nog te bepalen werkgroepen worden ingericht. b. Het proces wordt opgedeeld in twee fases, waarbij de eerste fase zich richt op onderzoek en informatie-uitwisseling en de tweede fase zich richt op het maken van afspraken. c. De eerste fase loopt indicatief tot 30 juni 2023, en zal ten minste bestaan uit de volgende aandachtsgebieden: i. Onderzoeken naar de bedrijfseconomische haalbaarheid van bedrijfsduurverlenging en inventariseren en het uitwerken van mogelijke opties voor het tegemoetkomen aan marktrisico’s; ii. Het inventariseren en uitwerken van de randvoorwaarden gerelateerd aan bedrijfsduurverlenging; en iii. Het vanuit de aandeelhoudersstrategieën verkennen van opties voor de aandeelhoudersstructuur van EPZ. d. Partijen zullen in overleg bepalen welke informatie van wie nodig is voor het uitwerken van de punten onder 2c. e. De tweede fase start indicatief vanaf 1 juli 2023. In deze fase voeren Partijen gesprekken, op basis van de uitkomsten uit de eerste fase, om te bezien onder welke voorwaarden bedrijfsduurverlenging mogelijk kan worden gemaakt en leggen Partijen de benodigde afspraken vast in een aangepast of aanvullend Convenant Kerncentrale Borssele of in een nieuw convenant. 3.
Partijen zullen alle informatie relevant voor het uitvoeren van de in deze intentieverklaring gemaakte afspraken met elkaar delen. Met betrekking tot de wijze van het delen van deze informatie zullen nadere afspraken worden gemaakt. 4. Naar aanleiding van de subsidieaanvraag van EPZ van 1 november 2022 onderzoekt de Minister in verband met staatssteunaspecten op welke wijze de voorgenomen subsidie voor de onderzoeken naar de (technische) haalbaarheid van bedrijfsduurverlenging geoorloofd kan worden verstrekt en neemt daartoe contact op met de Europese Commissie met het oog op het verkrijgen van een goedkeuring van de voorgenomen subsidie. 5. Indien na ondertekening van deze intentieverklaring sprake is van substantieel gewijzigde omstandigheden zullen Partijen op verzoek van één van de Partijen in redelijkheid in overleg treden over eventuele aanpassingen van de in deze intentieverklaring gemaakte afspraken. Aanpassingen komen tot stand na schriftelijke instemming van alle Partijen.
6. Deze intentieverklaring en elk geschil, procedure of vordering voortvloeiend uit of verband houdende met deze intentieverklaring, dan wel enige niet-contractuele verplichting voortvloeiend uit of in verband met deze intentieverklaring, worden beheerst door en uitgelegd in overeenstemming met Nederlands recht. 7. Deze intentieverklaring treedt in werking met ingang van de dag nadat alle Partijen de intentieverklaring hebben ondertekend. Deze intentieverklaring heeft een looptijd tot de datum van ondertekening van het nieuwe of aangepaste convenant of de datum dat duidelijk is dat geen nieuw of aangepast convenant zal worden gesloten en dit kenbaar is gemaakt aan alle Partijen in de vorm van een bevestiging per brief of email. 8. Alle geschillen in verband met deze intentieverklaring of met afspraken die daarmee samenhangen die niet in onder overleg kunnen worden opgelost, worden beslecht door de bevoegde rechter te Den Haag.
Aldus overeengekomen en in tweevoud ondertekend.
Minister voor Klimaat en Energie
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ
Energy Resources Holding B.V.
PZEM Energy B.V.
Aan: Van: Datum: Betreft:
Minister van Economische Zaken en Klimaat, Minister voor Klimaat en Energie Boston Consulting Group 17 november 2022 Belangrijkste uitkomsten en aanbevelingen naar aanleiding van de planningsanalyse
Context: De Boston Consulting Group (BCG) heeft het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ondersteund bij het schetsen van de complexiteit en dilemma's bij het maken van een planning voor het realiseren van twee nieuwe kerncentrales. Daarbij hebben we ook suggesties gedaan voor een effectieve planning. Deze initiële studie is gebaseerd op een vertaling van ervaringen uit eerdere nieuwbouwprojecten in het buitenland naar de context van het Nederlandse kernenergielandschap. Dit is gedaan door de planning en gerealiseerde tijdlijnen van recente internationale projecten te analyseren. Op die manier zijn redenen voor budget- of planningsoverschrijdingen geïdentificeerd, en best practices voor het ondervangen daarvan. Tegelijkertijd is gekeken naar de lokale Nederlandse omstandigheden (bijvoorbeeld lokaal ecosysteem, regelgeving, locatie) en de relevantie daarvan voor ervaringen en lessen uit het buitenland. Op basis hiervan hebben we de complexiteit en dilemma’s geschetst bij het maken van een planning voor de gehele projectduur. Ook hebben we aanbevelingen gedaan voor prioriteiten op de korte termijn 1 om zo het risico op vertraging te verkleinen, het proces waar mogelijk te versnellen en meer zekerheid te verkrijgen over de resterende tijdsduur en kosten.
Bouwblokken en onzekerheden: De bouw van een kerncentrale is een lang en complex proces met vele inherente onzekerheden die bij recente internationale nieuwbouwprojecten hebben geleid tot sterk variërende projectkosten en tijdlijnen. Recente internationale nieuwbouwprojecten laten grote verschillen in tijdslijnen zien. Zo heeft de bouw van Olkiluoto 3 in Finland ruim 17 jaar 2 geduurd, terwijl de bouw van Barakah 1 in de Verenigde Arabische Emiraten slechts 9 jaar heeft geduurd (zie ook de slides onderaan deze memo voor voorbeelden). De onderliggende oorzaken van deze grote variatie in tijdlijn en kosten van een nieuwbouwproject lopen sterk uiteen. Zo heeft de bouw van Flammanville in Frankrijk circa 1 jaar vertraging opgelopen in de constructiefase, omdat was gestart met bouwwerkzaamheden vóórdat de juiste design maturity was bereikt. 3 De bouw van Olkiluoto 3 in Finland heeft juist circa 2 jaar vertraging opgelopen in de vergunningsfase, omdat de lokale vergunningsverlener de toelaatbaarheid van enkele belangrijke technische specificaties niet tijdig had verduidelijkt. De bouw van de PALLAS reactor in Nederland heeft daarentegen vertraging opgelopen in de voorbereidende fase omdat de financieringsvoorwaarden herzien moesten worden.
De belangrijkste stappen in de planning voor een nieuwbouwproject zijn op te delen in vier categorieën: (1) organisatie en financiering, (2) tendering, (3) vergunningverlening, en (4) uitvoering. Het is belangrijk om op te merken dat deze stappen voor een groot deel parallel aan elkaar lopen. De mate van zekerheid over de duur van elk van deze stappen verschilt, afhankelijk van de vertragingsrisico’s per stap en de mate waarin deze op dit moment al beperkt kunnen worden (zie voor een uitgebreidere beschrijving de slides onderaan deze memo). 1. Organisatie en financiering: Deze categorie omvat activiteiten als het vormgeven van het organisatiemodel en het financieringsmodel, en in een later stadium het opzetten van de operatorstructuur. Het belangrijkste risico op vertraging is dat de financierings- en organisatiemodellen die worden vormgegeven niet aansluiten bij de randvoorwaarden en/of voorkeuren van de technologieleveranciers. Daarom is het van belang om al op zeer korte termijn een iteratieve dialoog aan te gaan met de verschillende leveranciers over deze keuzes (zie ook later in deze memo). In een later stadium heeft specifiek de opzet van de 1 Met korte termijn bedoelen we hier de komende 1-2 jaar 2 Constructietijd (van start tot einde constructiewerkzaamheden) 3 Het ontwerp was in dit geval niet volledig locatie-specifiek gemaakt
2.
3.
4.
operatorstructuur een relatief hoog vertragingsrisico. Ter mitigatie hiervan moet ruim voldoende tijd worden genomen om de operatie voor te bereiden en om de benodigde expertise op te bouwen. Daartoe moet tijdig worden besloten over het specifieke exploitatiemodel en de exploitant. Dit wordt met name relevant op de midden-lange termijn. Op kortere termijn is het wel reeds van belang om in de dialoog met leveranciers realistische opties te vormen voor de exploitatiestructuur. Tendering: De belangrijkste vertragingsrisico’s in het aanbestedingsproces voor het selecteren van een technologieleverancier komen voort uit een ontoereikende voorbereiding en facilitering van het proces. Ten eerste is het met name van belang dat in de voorbereiding de leveranciers vroegtijdig betrokken worden en een alomvattende aanpak wordt genomen die ziet op zowel technische en commerciële elementen. Daarnaast is het van belang dat vooraf de informatie beschikbaar is die leveranciers nodig hebben voor een goede bieding. Dit laatste kan zowel zien op commerciële elementen (bijvoorbeeld randvoorwaarden voor financiering of inzet van lokale ecosystem) en op technische elementen (bijvoorbeeld benodigde locatie-specifieke informatie voor het ontwerp). In aanvulling op bovenstaande bestaat een risico op organisatorisch gebied.
De aanbesteding zal waarschijnlijk plaatsvinden vanuit een andere organisatie/entiteit dan EZK (bijvoorbeeld een ‘SPV’ 4). 5 Er bestaan meerdere modellen om een dergelijke entiteit vorm te geven en het opzetten/aanwijzen ervan zal een significante aanlooptijd hebben. Om die reden is het belangrijk om al op de korte termijn de opties en hun implicaties (voor de tijdlijn) in kaart te brengen, en mits mogelijk reeds te starten met het opzetten/aanwijzen van deze entiteit. Vergunningsverlening: Het is belangrijk om al op korte termijn maatregelen te nemen om risico's in het vergunningsproces te beperken en om de voorbereiding van dit proces vroeg te starten. Dit proces is bij recente projecten namelijk een belangrijke bron van vertraging en kostenoverschrijding geweest. Dit was bijvoorbeeld het geval doordat rapporten meermaals over moesten worden gedaan omdat ze niet aan veiligheidseisen voldeden (zoals het milieurapport bij Akkuyu 1) of doordat veiligheidseisen gedurende het proces veranderden (zoals bij Olkiluoto 3). Een voorbeeld van een mogelijke mitigerende maatregel is het uit laten voeren van benodigd locatie-specifiek onderzoek (bijvoorbeeld overstromingsgevaar, bodemonderzoek) voorafgaand aan het vergunningsproces in plaats van tijdens de looptijd.
Een ander voorbeeld is het vroegtijdig innemen van een standpunt over de reeds bekende technische specificaties die mogelijk niet zullen worden goedgekeurd door ANVS, bijvoorbeeld op basis van ontwerpen en veiligheidseisen uit recente internationale projecten. Uitvoering: Deze categorie omvat onder meer activiteiten als het ontwerp van de centrale, de inkoop van (kritieke) onderdelen en de constructie van de centrales. Het risico op vertraging in deze stappen van het project is relatief hoog en internationale projecten tonen een grote variatie in tijdduur van deze stappen. Enkele voorbeelden van belangrijke oorzaken van vertraging zijn onvoorziene ontwerpwijzigingen tijdens de bouw van de centrale, vertraagde levering van kritieke onderdelen (zoals stoomgenerator), gebrek aan civiele bouwcapaciteit en gebrekkige coördinatie van de bouwwerkzaamheden. Er zijn meerdere belangrijke maatregelen die kunnen worden genomen om deze risico’s te beperken. Het merendeel van deze maatregelen wordt echter relevant op de midden-lange termijn en heeft geen directe impact op de korte termijn prioriteiten. Uitzondering hierop zijn de maatregelen die zien op het beperken van risico’s in de ontwerpfase. De belangrijkste van deze maatregelen is het vroegtijdig uitvoeren van technische haalbaarheidsstudies (zie verder later in deze memo).
Er dient ook tijdig een beeld te worden gevormd over de wenselijk omvang van het lokale ecosysteem dat moet worden opgebouwd, aangezien het ontwikkelen van dit systeem een langdurig proces kan zijn. Met dit ecosysteem wordt bedoeld zowel de benodigde civiele capaciteit voor de bouwwerkzaamheden, als de benodigde nucleaire expertise.
De voorbereiding en bouw van een kerncentrale is dus een langdurig en complex proces met vele mogelijke (vertragings)risico’s. Voor dergelijke grote en complexe bouwprojecten is het maken van een robuuste planning, die tegelijkertijd ambitieus en realistisch is, van groot belang om verwachtingen te managen, en om
4 Special Purpose Vehicle: een aparte entiteit die wordt gecreëerd om het financiële projectrisico te isoleren 5 Precieze juridische vereisten aan de organisatorische opzet dienen nog in kaart te worden gebracht
uitvoeringsproblemen en vertraging te voorkomen. Goed plannen betekent het creëren van een goed beeld van de activiteiten en werklast, de benodigde beslissingen en de onderlinge afhankelijkheden. Complexiteit en afhankelijkheden: De complexiteit van het nieuwbouwproject wordt in belangrijke mate bepaald door de onderlinge afhankelijkheden tussen de verschillende inrichtingskeuzes. Zo lang keuzes niet in samenhang zijn gemaakt kunnen alleen zeer grove indicaties van de totale tijdlijnen worden gegeven. Veel belangrijke activiteiten voorbij de korte termijn zijn afhankelijk van keuzes die in eerdere fases worden gemaakt. Om die reden kennen deze activiteiten nog inherent onzekerheden met betrekking tot de benodigde kosten en tijdlijn. Zo heeft de keuze voor een specifieke leverancier bijvoorbeeld invloed op de duur van het vergunningsproces. De keuze voor de mate waarin de lokale industrie betrokken moet worden bij de bouw heeft bijvoorbeeld invloed hebben op de duur van de constructiefase. Naarmate het project vordert en inrichtingskeuzes worden gemaakt kunnen deze onzekerheden worden verkleind. De duur van het vergunningsproces is bijvoorbeeld onzeker omdat deze o.a. afhangt van de precieze veiligheidseisen die de ANVS stelt, van de technologieleverancier die wordt gekozen en diens ontwerp en van de mate waarin bestaande referentie-ontwerpen moeten worden aangepast (bijv.
aan de specifieke locatie). Dit brengt zoals geschetst met zich mee dat er op dit moment een relatief grote onzekerheid bestaat met betrekking tot tijdlijn en kosten in de latere fases van dit nieuwbouwproject. Uitgangspunt: Het bestaan van de vele onderlinge afhankelijkheden tussen keuzes en activiteiten vereist dat in de uitvoering van het project (en bij het maken van een planning) een meer agile (iteratief en cyclisch op basis van vroege feedback) en collaboratieve benaderwijze wordt gekozen. Inrichtingskeuzes die onderling afhankelijk zijn moeten parallel en op iteratieve wijze worden voorbereid en besloten. Een voorbeeld hiervan is de keuze van een technologieleverancier, die doorgaans ook de keuze voor een specifieke samenwerkingsvorm tussen opdrachtgever en -nemer bepaalt, inclusief de mogelijke financierings- en organisatiemodellen. Er is slechts een beperkte set geschikte technologieleveranciers die elk beperkingen en voorkeuren hebben met betrekking tot onder andere financieringsopzet, contractmodel en samenwerkingsvorm. De belangrijkste inrichtingskeuzes dienen naast iteratief ook collaboratief te worden voorbereid, gezien de vele verschillende betrokken stakeholders. Zo dient de ANVS bijvoorbeeld vroeg betrokken te worden bij eventuele technische haalbaarheidsstudies en in de voorbereiding van de aanbestedingsfase.
Dit is nodig om zo gezamenlijk met de technologieleveranciers een scherp beeld te vormen van de impact van Nederlandse regelgeving op het ontwerp en veiligheidseisen van de kerncentrale. Andere partijen met wie nauw samengewerkt zal moeten worden zijn bijvoorbeeld het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat, TenneT, COVRA, en mogelijke (private) financiers. Belangrijkste korte termijn prioriteiten: Vanuit een meer agile benadering gelden op de korte termijn twee belangrijke aanbevelingen Om de onzekerheden in het nieuwbouwproject te verkleinen, risico’s te beperken en de uitvoering waar mogelijk te versnellen bestaan op de korte termijn twee belangrijke prioriteiten voor EZK: 1. Opstarten en uitvoeren van vroegtijdige en gestructureerde interactie met technologieleveranciers om een realistisch beeld te vormen van de voorwaarden waaronder het project commercieel levensvatbaar kan zijn. 2. Opstarten en uitvoeren van technische haalbaarheidsstudies met de belangrijkste technologieleveranciers om een de onzekerheid rondom benodigde projectkosten en tijdlijn te verkleinen. Het vervolg van deze memo is met name gericht op deze twee prioriteiten. Daarbij dient te worden opgemerkt dat op korte termijn, en parallel aan bovenstaande prioriteiten, ook andere activiteiten dienen te worden uitgevoerd.
Voorbeelden hiervan zijn het opbouwen van de juiste expertise en capaciteit binnen de programma-organisatie, het voorbereiden van de aanbestedingsfase (inhoudelijk en juridisch), het vormen van randvoorwaarden en voorkeuren voor financiering, en het voorbereiden van de vergunningsfase met ANVS.
1. Vroegtijdige interactie met technologieleveranciers m.b.t. rolverdeling en commerciële levensvatbaarheid: De keuze voor het financieringsmodel, de wijze van inrichten van de (programma-)organisatie en de technologie- en leveranciersselectie dienen in nauwe samenhang te worden gemaakt. Daarbij dienen de verschillende leveranciers vroeg betrokken te worden om de snelheid van het proces te bevorderen en vertragingsrisico's te minimaliseren. Zoals geschetst kennen de leveranciersselectie en de opzet van het financieringsmodel, de rolverdeling en de organisatie-inrichting onderlinge afhankelijkheden. Niet alle (combinaties van) financierings- en inrichtingsmodellen zijn acceptabel voor de markt. Zo zullen verschillende leveranciers bijvoorbeeld in verschillende mate bereid zijn om een deelneming te nemen in het project. Ook zal bijvoorbeeld niet elke leverancier een EPC contractvorm 6 kunnen aangaan. Om die reden levert het vroegtijdig betrekken van leveranciers in het proces een belangrijke bijdrage aan betere besluitvorming met minder risico's. Concreet kunnen in samenwerking met elk van de belangrijkste leveranciers potentiële modellen worden uitgewerkt.
Een dergelijke opzet heeft enkele belangrijke voordelen: • Doordat combinaties tussen de verschillende keuzes (e.g., financiering en leverancier) op elkaar zijn afgestemd bestaat een lager executierisico, omdat leverancier het project zal uitvoeren op een wijze die aansluit bij diens ervaring en kennis. Ook bestaat een lager risico op vertraging omdat bijvoorbeeld het financierings- of organisatiemodel achteraf moet worden bijgesteld. • Het ontwikkelen van reële, consistente 'real world' opties voor o.a. financiering en organisatie die worden gedragen door de markt vergroot de kans op het verkrijgen van een geschikt mandaat voor effectieve uitvoering, en het bepalen van benodigde kosten en tijdlijn 2. Vroegtijdig laten uitvoeren technische haalbaarheidsstudies: Parallel aan hierboven beschreven proces kan op relatief korte termijn met elk van de belangrijkste leveranciers een technische haalbaarheidsstudie worden opgestart om vroeg een beter beeld te krijgen van de kosten en tijdlijn van het project. Een technische haalbaarheidsstudie heeft als doel om tot een betere inschatting te komen van de kosten en tijdlijn van het nieuwbouwproject. Dit gebeurt onder andere door te onderzoeken in welke mate het bestaande ontwerp van leveranciers moet worden aangepast aan de specifieke omstandigheden van dit project.
Dit kan zowel als gevolg van lokale regelgeving zijn, als van de karakteristieken van de specifieke locatie. Traditioneel wordt gewacht met technische haalbaarheidsstudies tot het moment dat er een technologieleverancier is geselecteerd. Het in een vroeger stadium uitvoeren van dergelijke studies met elk van de belangrijkste leveranciers heeft enkele voordelen: • De kosten en tijdlijn voor het project kunnen eerder nader worden gespecificeerd, mits er reeds voldoende specifieke informatie kan worden verschaft aan de leveranciers • Het project wordt versneld. In dit scenario hoeft de technische studie niet meer tijdens of na het aanbestedingsproces plaats te vinden Voorwaarden voor het aanbesteden (en uitvoeren) van deze technische studies zijn onder andere dat een grote mate van zekerheid bestaat over de locatie en technologie voor de kerncentrales, dat budget beschikbaar is voor het uitvoeren van meerdere studies, en dat capaciteit beschikbaar is voor het voorbereiden en beoordelen van de aanbesteding van deze studies, zowel bij EZK als bij andere relevante partijen. Daarnaast zullen leveranciers voor het uitvoeren van een goede haalbaarheidsstudie informatie nodig hebben van EZK. Deze benodigde informatie ziet bijvoorbeeld op de locatiespecificaties en op de gestelde veiligheidseisen van de ANVS.
Vóórdat uitvoering kan worden gegeven aan de technische studies zal deze informatie beschikbaar moeten worden gemaakt, waarbij keuzes mogelijk zijn ten aanzien van het detailniveau. Om uitvoering te geven aan deze prioriteit dient EZK op korte termijn de voorbereiding van het aanbestedingsproces voor de studies te starten en de uitvraag vorm te geven. Parallel aan deze voorbereiding dient met de relevante partijen samen te worden gewerkt om de benodigde informatie te verkrijgen die de leveranciers nodig zullen hebben voor een goede haalbaarheidsstudie. Voor het verkrijgen van een deel van deze informatie zullen mogelijk additionele studies nodig zijn.
6
Engineering, Construction and Procurement; een type turn-key contract waarbij de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor alle engineering, inkoop en bouwwerkzaamheden die nodig zijn om het volledige project op te leveren
Het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van de technische haalbaarheidsstudies en de interactie met technologieleveranciers over de commerciële projectopzet zoals hierboven beschreven vereisen beschikbaarheid van de juiste expertise en voldoende capaciteit bij EZK. Mogelijke tekorten op dit gebied kunnen een risico vormen voor de tijdige uitvoering van deze processen. Daarom wordt aanbevolen om op korte termijn in kaart te brengen welke specifieke expertise en capaciteit hiervoor benodigd is bij EZK en andere stakeholders. Vooruitblik: Uitvoering van hierboven beschreven suggesties voor de korte termijn resulteert in het beperken van complexiteit en risico's in de verdere uitvoering van het project, en in meer zekerheid met betrekking tot de benodigde tijdlijn en kosten voor het nieuwbouwproject. Dit neemt echter niet weg dat er inherent onzekerheden zullen blijven bestaan in de planning als gevolg van de lange tijdsduur van het project en de hoge mate complexiteit van het project. Deze onzekerheden zullen in de komende jaren steeds kleiner worden naarmate de verschillende projectfases worden doorlopen.
De nieuwbouw van een kerncentrale is een complex programma met sterk variërende tijdslijnen Illustratief Formal Investment Decision1 VVER Akkuyu-1
50 maanden
100 maanden
195 maanden
Barakah-1
30 maanden
Barakah-2
40 maanden
2
105 maanden
107 maanden
EPR Flamanville 3
195 maanden
7
Zeer hoge variatie in periode van beleidsbesluit kernenergie tot start project1
120 maanden
Verwachte 1st MWh
Bouwperiode
1st MWh
Opstart project
1st cement
Onbekende opstart
Bouwvergunning
Periode tot start
1. Formal investment decision en/of het moment van de vendor keuze; 2. Op dezelfde dag aangekondigd als de ontvangst van de bouwvergunning Bron: Press search, BCG analysis
1
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
APR-1400
200 maanden
60 maanden
95 maanden
EPR Olkiluoto 3
EPR Hinkley Point C
150 maanden
Tijdlijn voor de bouw van een kerncentrale is zeer onzeker en afhankelijk van belangrijke inrichtingskeuzes in de eerste fasen Vereenvoudigde weergave Tijdlijn
Fase 1
Fase 2 ~2023-2025
Nu tot ~2023
Belangrijkste activiteiten
1
Tech & locatie
2
Fase 4 ~2028-20351+
Fase 3 ~2025-2028
Organisatie model
13
Opzet van operator structuur (incl. werving personeel, training)
11
Uitvoeringsvergunning
3 Financierings model
4 Vendor
6 Oprichtingsvergunning
keuze
& overige vergunningen
5
Ontwerp (kerncentrale, systeem)
7
Procurement (LLI, andere onderdelen)
8
Site voorbereiding
9 10
Belangrijke beslissingen (selectie)
Technologie & locatie bepaald
Vendor geselecteerd (incl. organisatie en financieringsmodel)
stelling
Werkzaamheden aan het elektriciteitsnet
Oprichtings- & overige vergunningen verkregen; operator set-up bepaald
Note: LLI = Long Lead Items 1. Einddatum van nieuwbouwproject momenteel niet vast te stellen door de onzekerheden en risico's die nog bestaan in huidige fase van het project (zie volgende pagina's)
12 Inbedrijf-
Constructie (civiele werkzaamheden, elektromechanisch)
Organisatie/ financiering
Structuur voor bedrijfsvoering ingericht
Tendering
Vergunningverlening
Uitvoering
Uitvoeringsvergunning verkregen
Legenda Overig
2
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Keuzes worden parallel gemaakt d.m.v. iteratieve dialoog
Belangrijke keuzes en activiteiten kennen onderlinge afhankelijkheden; vergt een parallelle en iteratieve uitvoering Illustratief Hiërarchie van belangrijkste activiteiten
Technologie selectie (grootte en # eenheden)
Evaluatie jurdisch stelsel (quickscan) Locatiekeuze & plan MER
Technische haalbaarheidsstudie
Oprichten SPV
Tender / vendorkeuze
Ontwerpen projectorganisatie
Contract /prijs model (tender voorbereiding)
Werkzaamheden aan het elektriciteitsnet Overige (bouw)vergunningen Project MER (en andere vergunningen)
Site voorbereidingen
Oprichtingsvergunning beoordeling
CLG
Inbedrijfstelling
Constructie kerncentrale
1st MWh
PSAR
Tender voor onderaannemers
Legenda
LLI1 productie/ inkoop
Organisatie/ financiering Tendering
Financieringsmodel
Ontwerp kerncentrale
Opzet van operator structuur
Ontwerp systeem
FSAR
Vergunningverlening Operating license beoordeling
OLG
Uitvoering Overig
Note: SPV = Special Purpose Vehicle; MER = Milieueffectrapportage (environmental impact assessment); CLG = Construction License Grant; FSAR = Final Safety Analysis Report; LLI = Long Lead Items; OLG = Operating License Grant; PSAR = Preliminary Safety Analysis Report
3
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Focus fase 1
Backup
Duur van lange termijn activiteiten onzeker door afhankelijkheid van eerdere besluiten; risico's kunnen verkleind worden met mitigerende maatregelen (1/4) Niet limitief
Activiteiten
Duur
1 Technologie en locatie
1-2 Jaar
Hoog
2 Organisatiemodel
1-2 Jaar
Hoog
3 Financieringsmodel
2-4 jaar
Medium
• Afkeuring van voorkeurslocatie in planMER kan leiden tot noodzaak opnieuw uitvoeren van milieuonderzoeken • Afkeuring/vertraging gerelateerd aan de toepasbaarheid van kernenergie in de Nederlandse energiemix • Gebrek aan politiek en maatschappelijk draagvlak voor locatie • Project-organisatiemodel sluit niet aan bij de randvoorwaarden en/of voorkeuren van technologieleveranciers waardoor meerdere iteraties nodig zijn, of later in het project vertraging volgt door mismatches met uitvoeringservaring • Financieringsmodel sluit niet aan bij randvoorwaarden technologieleveranciers en financiers • Moeite bij het vinden van particuliere investeerders vanwege hoge risico's bij recente NPP projecten en beperkt aantal beschikbare particuliere financiers
1. Huidige zicht op relatieve zekerheid van duur activiteit, gebaseerd op internationale voorbeelden, de mate waarin risico's relevant zijn voor de Nederlandse context en de mate waarin nu al aan risico-mitigatie kan worden gedaan
Belangrijkste mitigerende maatregelen
Besluiten of activiteiten die zekerheid geven
• Tijdige plan-MER voorafgaand Na plan-MER en na aan project-MER onderzoek naar • Onderzoek naar elektriciteitselektriciteitssysteem systeem waarin wordt gekeken naar inpassing kernenergie in het Nederlandse energiesysteem • Vroeg betrekken van lokale overheden en maatschappij • Iteratieve en gestructureerde Na voeren van initiële dialoog met vendors om dialoog met mogelijkheden voor organisatie- technologieleveranciers en samenwerkingsmodel te bepalen (bijvoorbeeld in marktconsultatie) • Iteratieve dialoog met vendors Na uitvoeren eerste om realistische mogelijkheden onderzoeken door de voor financieringsmodel te overheid en voeren van bepalen (bijvoorbeeld in initiële dialoog met marktconsultatie) technologieleveranciers • Financiering en garanties van institutionele beleggers (nationaal en internationaal) Legenda Fase 1+2 (tot 2025)
Fase 3 (2025-2028)
Fase 4 (2028-2035+)
4
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Zekerheid Veel voorkomende risico’s die leiden tot duur1 uitloop van activiteit
Backup
Duur van lange termijn activiteiten onzeker door afhankelijkheid van eerdere besluiten; risico's kunnen verkleind worden met mitigerende maatregelen (2/4) Zekerheid Veel voorkomende risico’s die leiden tot duur1 uitloop van activiteit
Activiteiten
Duur
4 Vendor keuze (tendering)
1-2 Jaar
Hoog
5 Ontwerp (kerncentrale en systeem)
6-10 jaar
Laag
6 Oprichtingsvergunning & andere (bouw)vergunningen
2.5-5 jaar
Laag
• Gescheiden discussies over financiering, technologie, vergunningen en samenwerkings-/contractvorm waardoor meerdere iteraties nodig zijn om alle onderwerpen op elkaar af te stemmen • Onduidelijke RfI2 kan leiden tot noodzaak veel iteraties of additionele onderzoeken om voorstellen te verduidelijken en vergelijkbaarheid te garanderen • Late (of grote) ontwerpwijzigingen om aan lokale regelgeving te voldoen • Ontbrekende locatie-specificaties, waardoor ontwerp niet aangepast kan worden aan specifieke locatie • Late start ontwerpfase (pas na selectie vendor), waardoor vergunnings- en constructiefase worden vertraagd • Onvolledige of ontoereikende verstrekking van de benodigde documentatie door vendors aan ANVS en andere publieke instanties • Late (of grote) ontwerpwijzigingen om aan lokale regelgeving te voldoen
1. Huidige zicht op relatieve zekerheid van duur activiteit, gebaseerd op internationale voorbeelden, de mate waarin risico's relevant zijn voor de Nederlandse context en de mate waarin nu al aan risico-mitigatie kan worden gedaan; 2. RfI = Request for Information
Belangrijkste mitigerende maatregelen
Besluiten of activiteiten die zekerheid geven
• Vroegtijdige betrokkenheid van de technologieleverancier d.m.v. iteratieve dialoog (zie eerder) • Duidelijk RfI format en inhoud, o.b.v. voorbereidende dialoog tussen EZK, ANVS en leverancier • Alomvattende aanpak in de tender (financiering, kosten, risico's, contractvorm, etc.) • Haalbaarheidsstudie om impact van lokale context op ontwerp te verduidelijken • Duidelijke richtlijnen voor ontwerp detaillering tijdens tenderfase
Na besluit over vormgeving en start tender procedure en gedurende vendor dialoog
• Duidelijke vereisten aan format en inhoud van vergunningseisen op basis van voorbereidende dialoog tussen ANVS en operator • Eventuele aanpassingen (indien relevant) aan regelgeving zo vroeg mogelijk doorvoeren
Na haalbaarheidsstudie, met additionele zekerheid na besluit over vendor
Geleidelijk tijdens vendor dialoog en haalbaarheidsstudies met additionele zekerheid na vendor keuze en tijdens de ontwerpfase
Legenda Fase 1+2 (tot 2025)
Fase 3 (2025-2028)
Fase 4 (2028-2035+)
5
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Niet limitief
Backup
Duur van lange termijn activiteiten onzeker door afhankelijkheid van eerdere besluiten; risico's kunnen verkleind worden met mitigerende maatregelen (3/4) Niet limitief
Duur
7 Procurement (LIIs, andere onderdelen)
6-10 jaar
Laag
• Vertraagde bezorging van kritieke onderdelen (bijv. stoomgenerator)
8 Site voorbereidingen
2-3 jaar
Hoog
• •
• 9 Constructie (civiele werkzaamheden, elektromechanisch)
10 Werkzaamheden aan het elektriciteitsnet
5-10 jaar
Laag
• • •
Depending on site
Laag
•
Belangrijkste mitigerende maatregelen
Besluiten of activiteiten die zekerheid geven
• Vroegtijdig contracteren van essentiële leveranciers en inkopen van LLIs • Expediteurteams bij technologieleveranciers Gebrek aan constructiecapaciteit of • Locatie-specifiek onderzoek kennis in Nederland (bijv. lassers) reeds uit laten voeren Late start van voorbereidingen waardoor voor/tijdens de tenderfase constructie van de centrale niet op tijd • Waar mogelijk al voor de toekenning van oprichtings- en gestart kan worden Ontbrekend locatie-specifiek onderzoek bouwvergunning starten met site voorbereidingen Gebrek aan constructiecapaciteit of • Vroegtijdig starten van kennis in Nederland (bijv. lassers) inventarisatie en training/inkoop Ontoereikende coördinatie tijdens bouw van benodigde capabilities Start bouw met een immature ontwerp • Goed projectmanagement (bijv. coördinatie stakeholders, overzicht afhankelijkheden) Ontbrekende specificaties over de locatie • Vroegtijdig betrekken van en technologie, waardoor geen TenneT in projectplanning voorbereidingen kunnen worden getroffen • Vroegtijdig bepalen van locatie
Note: LLI = Long Lead Items, MER = Milieueffectrapportage 1. Huidige zicht op relatieve zekerheid van duur activiteit, gebaseerd op internationale voorbeelden, de mate waarin risico's relevant zijn voor de Nederlandse context en de mate waarin nu al aan risico-mitigatie kan worden gedaan
Geleidelijk tijdens vendor dialoog met additionele zekerheid na vendor keuze en tijdens de ontwerpfase Na MER en additionele zekerheid na locatiespecifiek onderzoek
Geleidelijk tijdens vendor dialoog met additionele zekerheid na vendor keuze en tijdens de ontwerpfase Na besluit over ontwerp en locatie
Legenda Fase 1+2 (tot 2025)
Fase 3 (2025-2028)
Fase 4 (2028-2035+)
6
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Activiteiten
Zekerheid Veel voorkomende risico’s die leiden tot duur1 uitloop van activiteit
Backup
Duur van lange termijn activiteiten onzeker door afhankelijkheid van eerdere besluiten; risico's kunnen verkleind worden met mitigerende maatregelen (4/4) Activiteiten
Duur
Zekerheid Veel voorkomende risico’s die leiden tot duur1 uitloop van activiteit
Belangrijkste mitigerende maatregelen
Besluiten of activiteiten die zekerheid geven
11 Opzet van operator structuur (incl. voorbereiding operatie)
5-10 jaar
Laag
• Operator niet klaar om in bedrijf te gaan (gebrek aan middelen, capabilities, etc.) waardoor commissioning moet worden uitgesteld
• Tijdig besluit over operator set-up (aantal jaar vóór commissioning) zodat voldoende aanlooptijd is voor bijv. aannemen/opleiden personeel, opstellen werkprocedures, afstemmen met ANVS • Uitwerken plan om reeds bestaande om kennis en ervaring m.b.t. operatie te gebruiken
Na besluit over operatorstructuur en na inbedrijfstellingstesten
12 Inbedrijfstelling
1.5-3 jaar
Laag
• Zeker stellen van reserveonderdelen om defecten op te vangen • Gedegen doorloop ontwerp, bouw, inkoop – zie mitigerende maatregelen hierboven
Tijdens de inbedrijfstelling zelf
Uitvoeringsvergunning (incl. beroep-en bezwaarperiode)
1-2 jaar
Laag
• Testfouten tijdens inbedrijfstelling waardoor opnieuw testen, herkalibratie of ontwerpaanpassingen nodig zijn aan componenten, apparatuur of systemen • Onderdelen die n.a.v. testen defect gaan en vervangen moeten worden • Onvolledigheid of onteikendheid bij het verstrekken van de juiste elementen aan de ANVS door initiatiefnemer • Onvolledige coördinatie tussen eigenaar en operator
• Duidelijke vereisten aan format en inhoud van vergunningseisen • Regelmatige contact met ANVS over voortgang organisatieontwikkeling en bouw • Nauw betrekken van technologie leverancier bij aanvraag
Na besluit over operatorstructuur
13
1. Huidige zicht op relatieve zekerheid van duur activiteit, gebaseerd op internationale voorbeelden, de mate waarin risico's relevant zijn voor de Nederlandse context en de mate waarin nu al aan risico-mitigatie kan worden gedaan
Legenda Fase 1+2 (tot 2025)
Fase 3 (2025-2028)
Fase 4 (2028-2035+)
7
Copyright © 2022 by Boston Consulting Group. All rights reserved.
Niet limitief
> Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Prinses Irenestraat 6 2595 BD DEN HAAG
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 73 2594 AC Den Haag Postadres Postbus 20401 2500 EK Den Haag Overheidsidentificatienr 00000001003214369000 T 070 379 8911 (algemeen) F 070 378 6100 (algemeen) www.rijksoverheid.nl/ezk
Datum Betreft
9 december 2022 Nadere uitwerking van de afspraken uit het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie
Geachte Voorzitter, Op weg naar een klimaatneutraal Nederland uiterlijk in 2050 heeft het kabinet de ambitie om de elektriciteitsproductie in ons land uiterlijk in 2040 CO2-neutraal te maken. Kernenergie kan een belangrijke bijdrage leveren aan die doelstelling. Daarom heeft het kabinet besloten om in te zetten op de voorbereiding van twee nieuwe generatie III+ kerncentrales, waarbij de locatie Borssele de voorkeur heeft. Lokaal draagvlak is hierbij essentieel. Ik heb op 3 oktober jl. bestuurlijk overleg gevoerd met de provincie Zeeland en de betrokken gemeenten. Daarbij heb ik de laatste maanden intensieve gesprekken gevoerd met potentiële private partners en diverse onderzoeken laten uitvoeren. Dit geeft mij het vertrouwen dat ik de benodigde instemming kan vinden en dat de realisatie van twee nieuwe kerncentrales rond 2035 afgerond kan zijn. Met deze brief informeer ik u over de onderbouwing van mijn keuzes en de verdere aanpak voor een voortvarende realisatie. Daarnaast informeer ik u over de stappen die ik heb gezet om de bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele mogelijk te maken. Tot slot geef ik invulling aan verschillende toezeggingen, onder andere gedaan tijdens het Commissiedebat Kernenergie op 13 oktober jl. 1.
Rol van kernenergie in het systeem Om de rol van kernenergie beter te kunnen duiden, heeft het kabinet diverse studies uitgezet, zoals in mijn vorige brief van 1 juli jl.1 aangekondigd. De inhoud van de huidige brief is gestoeld op een aantal studies, waaronder de scenariostudie van Witteveen+Bos, eRisk en HCSS, de studie naar financieringsmodellen van Baringa2, de markconsultatie van KPMG3, het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)4 en de planningsanalyse van Boston Consulting Group (BCG)5. In mijn brief over de contouren voor het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)6 heb ik geschetst hoe de ontwikkeling van het NPE moet leiden tot een meer
1
Kamerstuknummer 32 645, nr. 98 Zoals eerder verstuurd aan uw Kamer (Kamerstuknummer 32 645, nr. 99) 3 Zoals eerder verstuurd aan uw Kamer (Kamerstuknummer 32 645, nr. 96) 4 Rli: Splijtstof? Besluiten over kenenergie vanuit waarden (2022). 5 Zie bijlage VI. 6 Kamerstuknummer 32 813, nr. 1053
2
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932 Bijlage(n) 6
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie
gecoördineerde aanpak van de energietransitie, waarbij het kabinet toe werkt naar een energiesysteem dat leunt op hernieuwbare en andere CO2-neutrale bronnen. Het NPE zal worden vormgegeven aan de hand van een aantal ontwerpprincipes met het oog op publieke belangen. De Rli heeft onlangs een onafhankelijk advies aangeboden waarin aanbevelingen worden gedaan om duidelijk te maken hoe publieke belangen in de besluitvorming omtrent kernenergie een rol zouden moeten krijgen. Daarbij wordt uitgegaan van vijf ethische waarden, die in hoge mate aansluiten bij de ontwerpprincipes van het NPE.7 Ik wil recht doen aan de aanbevelingen van het Rli. Een uitgebreidere kabinetsreactie op dit advies kunt u lezen in bijlage II van deze brief. In bijlage I van de brief schets ik hoe ik de publieke belangen in de dialoog en besluitvorming over kernenergie heb gewogen en hoe ik dit ook in de toekomst zal blijven doen.
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932
Naast de publieke belangen is er nog één belangrijke voorwaarde voor een optimale inpassing van kernenergie in het systeem en dat is consistent overheidsbeleid rondom kernenergie. Kerncentrales vereisen namelijk forse investeringen en de totale ontwikkelperiode waarin er geen inkomsten zijn, is lang. Daarom is stabiel en consistent beleid ten aanzien van kernenergie een belangrijke randvoorwaarde voor private financiers, zoals blijkt uit de KPMG marktconsultatie. Uit het onderzoek van Baringa over de verschillende financieringsmodellen blijkt bovendien dat het tot lagere kosten voor consumenten leidt als de overheid actief participeert in de ontwikkelfases. In bijlage III, onder ‘financieringsmogelijkheden’, kunt u meer lezen over de mogelijke vorm van financiële betrokkenheid vanuit de overheid. In het kader van consistent beleid is het ook van groot belang dat de overheid beleid ontwikkelt om de nucleaire kennisbasis verder te versterken. Zoals u eerder in mijn Kamerbrief8 uit november hebt kunnen lezen, heb ik toegelicht welke vervolgacties zijn ingezet om de nucleaire kennisbasis te versterken. In het voorjaar 2023 wordt u hierover verder geïnformeerd. 2.
Aanpak voorbereiding nieuw te bouwen centrales Routekaart De bouw van twee nieuwe centrales is een langjarig, complex en kostbaar traject en vraagt veelomvattende besluitvorming die gepaard gaat met zorgvuldige afwegingen. Het is van groot belang om een betrouwbaar en zorgvuldig proces in te richten. Dit zal ook de snelheid van de realisatie van twee nieuwe centrales ten goede komen. Daarom heb ik in samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), het Ministerie van Financiën, en de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) een routekaart vormgegeven waarin op hoofdlijnen vier fases te onderscheiden zijn. Zie figuur 1 voor een schematische weergave hiervan. Ik heb hierbij ook advies ingewonnen van de International Atomic Energy Agency (IAEA). In bijlage III, onder ‘routekaart’, worden deze fases verder toegelicht.
7
Rli benoemt in haar rapport de volgende ethische waarden: 1) energiezekerheid, 2) betaalbaarheid, 3) veiligheid, 4) duurzaamheid, en 5) rechtvaardigheid. 8 Kamerstuknummer 32 645, nr. 101 Pagina 2 van 25
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932
Figuur 1: Routekaart nieuwbouw kerncentrales
In deze kabinetsperiode zal ik een aantal fases parallel doorlopen in plaats van volgordelijk. Dit is een risico dat ik bereid ben te nemen en waarbij ik, mede op basis van de BCG planningsanalyse, geloof dat het kabinet verantwoord snelheid kan maken. Door voorschot te nemen op de voorkeur voor techniek en locatie kunnen verschillende processen naar voren worden gehaald. Ook zorgt het voor meer focus in de inzet van schaarse kennis, capaciteit en middelen. De gekozen techniek is namelijk bepalend voor de locatiemogelijkheden en -voorkeur en daarmee voor de inrichting van het plan-milieueffectrapportage (m.e.r.). Daaropvolgend is de locatie belangrijk voor ontwikkelaars van kernreactoren, omdat zij zo tijdig technische haalbaarheidsstudies kunnen uitvoeren voor eventuele deelname aan het tenderproces. Er is een risico dat de ingezette voorkeursrichting moet worden bijgesteld, bijvoorbeeld wanneer de nadere bestudering van de ruimtelijke inpassing daarvoor aanleiding geeft. Ik acht dit risico verantwoord om te nemen op basis van de reeds verworven inzichten. In de volgende paragrafen over techniek, ruimtelijke inpassing en financieringsmogelijkheden zal ik een nadere toelichting geven over de voorlopige keuzes die ik heb gemaakt en mijn onderbouwing hiervoor.
Om nieuwbouw te realiseren en hierin voldoende voortgang te boeken, is het essentieel om op dit moment drie besluiten te nemen. Dit zijn: 1. Er wordt gekozen voor twee generatie III+ reactoren Hierbij verwacht ik dat iedere reactor een vermogen zal hebben in de bandbreedte van 1000 tot 1650 MW. Het realiseren van het concrete voornemen uit het coalitieakkoord met betrekking tot de bouw van twee nieuwe centrales heeft een significante bijdrage aan het aandeel kernenergie in de Nederlandse energiemix. De scenariostudie schat dat de totale elektriciteitsproductie in Nederland tussen de 186 en 259 TWh per jaar zal liggen in 2035. Twee nieuwe centrales met een gezamenlijk vermogen van ongeveer 3 GW en een capaciteitsfactor van 90% Pagina 3 van 25
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie
leveren daarmee circa 24 TWh op. Onder deze aannames is dit goed voor een aandeel tussen de 9 en 13% van het elektriciteitsaanbod in 2035. Deze verwachtingen zijn afhankelijk van de vraag-, aanbod-, flex- en opslagontwikkeling in deze periode, alsook van prijsontwikkelingen van verschillende andere energietechnologieën, en ontwikkelingen in het buitenland. De eerste generatie III+ reactoren zijn inmiddels in bedrijf genomen, waardoor realistische planningen en kosteninschattingen kunnen worden gemaakt en gehaald. Daarmee is dit de snelste route naar een significante bijdrage van kernenergie aan een stabiel, CO2-neutraal en divers energiesysteem. Omdat generatie IV reactoren naar verwachting pas na 2040 op de markt komen en de bouw van de eerste reactoren te maken zal krijgen met First-of-a-Kind (FOAK)problematiek, heb ik ervoor gekozen om voor de nieuwbouw niet te kiezen voor deze vierde generatie reactoren.
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932
2. De locatie Borssele is de voorkeurslocatie voor nieuwe kerncentrales Bij het bepalen van een voorkeurslocatie van nieuwe kerncentrales zijn verschillende factoren van belang, zoals ik die schetste in mijn vorige brief omtrent kernenergie. De locatie binnen de gemeente Borsele scoort goed op de aanwezige factoren of heeft de potentie om hieraan te voldoen. Daarnaast biedt deze locatie vanwege de reeds aanwezige nucleaire infrastructuur kansen voor optimale inrichting en bedrijfsvoering van twee nieuwe centrales. Ook lijkt er fysieke ruimte beschikbaar te zijn waar de kerncentrales ingepast kunnen worden. Deze combinatie van elementen maakt dat Borssele uniek is ten opzichte van andere locaties. Om tot een definitief besluit te komen over de locatie voor de twee voorgenomen centrales moet ook worden gekeken naar andere dan technische factoren. Lokaal draagvlak is daar één van. Dit is voor mij zeer belangrijk omdat ik inzie hoe groot de impact is van de inpassing van twee nieuwe centrales voor de lokale bevolking, ook met oog op de reeds lopende energieprojecten. Dit geldt niet alleen voor de situatie als de kerncentrales er eenmaal staan, maar ook voor de periode tijdens de bouw, bijvoorbeeld door de bouwlogistiek. Bij het realiseren van kerncentrales komt de wisselwerking tussen landelijke belangen en regionale impact duidelijk naar voren.
Uit de gesprekken die ik heb gevoerd, maak ik op dat er kansen worden gezien voor de regio. De realisatie van twee centrales kan andere industrie aantrekken en tot verstedelijking leiden. Het draagvlak zal uiteindelijk worden bepaald door de randvoorwaarden die gesteld zullen moeten worden. Daarbij is extra aandacht voor de leefbaarheid in het gebied nodig. Via de benodigde lokale besluitvorming van in ieder geval de gemeente Borsele en de provincie Zeeland zal hierover meer duidelijkheid ontstaan. Vervolgens wil ik met de lokale partijen een samenwerking opzetten om lokaal draagvlak zeker te stellen. Versterking van de lokale leefkwaliteit en de regionale sociaaleconomische structuur zijn voorbeelden die daaraan kunnen bijdragen. Ik realiseer me dat dit proces veel vraagt van de gemeente Borsele en de provincie Zeeland en ik ben bereid de benodigde ambtelijke dienst hierin financieel ondersteunen. Het kabinet wil onder meer inzetten op een dialoog, in samenwerking met de gemeente en de provincie, met bewoners en gebruikers van het gebied over de randvoorwaarden. De samenwerking met zowel overheden als burgers, moet Pagina 4 van 25
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie
vorm krijgen in het participatieplan, dat ik samen met de Staatssecretaris van IenW begin 2023 gereed zal hebben. Dit participatieplan ziet daarnaast toe op lokale inspraak, afspraken over in te zetten communicatiemiddelen, en rol- en taakverdeling tussen de verschillende overheden. Een eerste stap die ik heb gezet, is de organisatie van verschillende stakeholdersessies in november en december 2022. Ook vinden rondom de publicatie van deze brief de eerste gesprekken met de bewoners in Zeeland plaats. Door nu al een voorkeurslocatie uit te spreken, zorgt het kabinet ervoor dat inspraak gericht plaats kan vinden.
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932
Naast lokaal draagvlak, acht het kabinet draagvlak in de Nederlandse samenleving van belang. In het participatieplan zal het kabinet beschrijven op welke wijze de samenleving buiten de voorziene regio wordt betrokken. Op deze manier wordt ook invulling gegeven aan aanbeveling 5 van het Rli advies. Ten slotte zijn in ieder geval de milieueffecten, de inpassing van de centrales in het hoogspanningsnet, en de inpassing in het energiesysteem belangrijke aspecten die nader onderzocht moeten worden. 3. Voor financiering worden in ieder geval het RAB-model en een combinatie van het RAB-model en het PPP-model verder uitgewerkt De verschillende studies, de werkbezoeken aan landen met (recente) ervaring met kernenergie, en eerdere ervaringen (zoals de zoektocht naar private investeerders voor de PALLAS-reactor) laten zien dat het uitgesloten is dat de bouw van nieuwe centrales uitsluitend door de markt wordt gefinancierd. Als gevolg van de complexiteit en hoge investeringskosten is actieve participatie van de Rijksoverheid essentieel. Het is hierbij belangrijk om op een verantwoorde manier om te gaan met de financiële inbreng van de Rijksoverheid. Daarnaast hebben marktpartijen aangegeven dat maatschappelijk draagvlak en stabiel overheidsbeleid randvoorwaardelijk zijn voor private financiering.
Op basis van de onderzoeken lijkt het Regulated Asset Base (RAB)-model een serieus te overwegen optie voor Nederland. Dit betekent echter niet dat er geen uitdagingen zijn. Het model is immers nog in ontwikkeling en zal nader onderzocht moeten worden. De scenariostudie suggereert dat een combinatie tussen het Public Private Partnership (PPP)-model en het RAB-model ook een mogelijkheid kan zijn. In het vervolgtraject zal nader worden bekeken welke modellen passend zijn bij de Nederlandse situatie. Om hier goed zicht op te krijgen zal ik vroegtijdig met potentiële ontwikkelaars in gesprek gaan in een marktconsultatie en parallel daaraan een vervolgstudie laten uitvoeren. Ik ben voornemens om begin 2023 te starten met een technische haalbaarheidsstudie, waarin de relevante ontwikkelaars een analyse kunnen maken naar de technische mogelijkheden, de businesscase en de tijdlijn van het project. Ik zal uw Kamer eind volgend jaar informeren over de uitkomsten van de marktconsultatie, de vervolgstudie naar financiële modellen, en een technische haalbaarheidsstudie. In bijlage III ga ik verder in op mogelijke financieringsmodellen en de financiële betrokkenheid van de overheid.
Mogelijkheden tot versnelling Om zo snel mogelijk de benodigde zekerheden en commitment te kunnen bieden, heb ik gekeken in welke volgorde bepaalde acties en onderzoeken kunnen worden uitgevoerd en wat parallel kan, met als doel de doorlooptijd te verkorten zonder in Pagina 5 van 25
Directoraat-generaal Klimaat en Energie Programmadirectie Kernenergie
te boeten op zorgvuldigheid. Ik heb BCG gevraagd te helpen bij deze planningsanalyse. Daaruit kwam onder meer de aanbeveling om bepaalde processen, zoals de marktconsultatie en de technische haalbaarheidsstudie, eerder te starten. De resultaten van de planningsanalyse zijn als bijlage VI toegevoegd en worden in bijlage III nader toegelicht. Hiermee geef ik invulling aan de aangenomen motie Hermans en Heerma.9
Ons kenmerk DGKE-PK / 22488932
Het lid Erkens (VVD) heeft mij in oktober 2022 een versnellingsplan kernenergie overhandigd, dat ik met interesse heb gelezen. Ik ben van mening dat de hieronder toegelichte aanpak leidt tot de kortst mogelijke doorlooptijd, en daarbij oog houdt voor veiligheid, de omgeving, kosten, risico’s en de bijdrage aan het Nederlandse energiesysteem. Veel van de punten uit het versnellingsplan komen overeen met de gekozen aanpak. Zo geef ik in deze brief de voorkeurslocatie voor de nieuwe kerncentrales aan en werk ik (samen met mijn collega’s van VWS, IenW, OCW, SWZ en de ANVS) aan het versterken en behouden van een goede kennisinfrastructuur. Ook voor innovatie, zoals onderzoek naar Small Modular Reactors (SMRs) en gesmolten-zout-reactoren, wordt reeds budget beschikbaar gesteld. Met betrekking tot het actiepunt van radioactief afval, informeert de Staatssecretaris van IenW u gelijktijdig met deze brief over mogelijke ontwikkelingen. In bijlage III zal ik ook toelichten hoe ik toewerk naar een financieringsconstructie en samenwerkingsvorm tussen marktpartijen en de overheid. Ik vind het te voorbarig om hier nu al definitieve keuzes over te maken. 3. Bedrijfsduurverlenging kerncentrale Borssele Op dit moment heeft Nederland de Kerncentrale Borssele (KCB) beschikbaar voor elektriciteitsproductie uit kernenergie. Op grond van het per 1 juli 2010 ingevoegde art.