Bijlage 2 Rapport Veiligheid in samenwerking
Tekst van het document
Veiligheid in samenwerking 1 Kader voor een veilige ontwikkeling van Chemelot en haar omgeving
Juli 2021
1 De titel van dit rapport is geïnspireerd op de aanleiding voor dit veiligheidskader, het rapport van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid getiteld ‘Chemie in samenwerking’. Ook geeft de titel de opvatting van de Technische VeiligheidsCommissie weer dat de veiligheid op en rond Chemelot een gezamenlijke opgave van alle betrokken partijen is.
1
Inhoudsopgave Woord vooraf
4
Managementsamenvatting
6
1. Inleiding en leeswijzer
8
2. Uitgangspunten TVC 2.1 Vier uitgangspunten 1. Veiligheidssituatie op termijn omhoog 2. Veranderende situaties – geen ‘terugwerkende kracht’ 3. Risicomengpaneel: integrale veiligheid 4. Proportionele kosten – baten afweging 2.2 Enkele bijzonder aandachtspunten
11
3. Zonering Chemelot en omgeving 3.1 De wettelijke begrippen PR 10-6 en aandachtsgebied 3.2 Realistische aandachtsgebieden 3.3 Zone 0: PR 10-6 risicocontour 3.4 Zone 1: realistische aandachtsgebieden voor brand en explosie 3.5 Zone 2: realistisch aandachtsgebied voor gifwolk
15
4. Strategieën 4.1 Strategie 1 Maatregelen aan de bron 4.1.1 Toepassen van procesintensificatie 4.1.2 Gebruiken van Best Beschikbare Technieken & Best Beschikbare Veiligheidsorganisatie 4.1.3 Audit op onderhoudsprogramma’s van Chemelot site users 4.1.4 Aandacht voor historische risico’s 4.1.5 Rekening houden met interne domino-effecten Verantwoordelijkheidsverdeling
23 23
4.2 Strategie 2 Actieve ruimtelijke planning en ontwikkeling 4.2.1 Afwegingscriteria voor zone 0 4.2.2 Afwegingscriteria voor zone 1 en zone 2 4.2.3 Transitiefonds Verantwoordelijkheidsverdeling
28
4.3 Strategie 3 Mitigeren gevolgen in effectgebied 4.3.1 Communicatie over het (rest)risico 4.3.2 Aanvullende bouweis nieuwbouw in zone 2 4.3.3 Crisiscommunicatie Verantwoordelijkheidsverdeling
33
2
5. De Brightlands Chemelot Campus 38 5.1 Visie TVC op de Brightlands Chemelot Campus 5.2 Gevolg van een eigen vergunning voor het publieksdeel van de campus 5.3 Advies TVC in relatie tot aanbevelingen Onderzoeksraad voor Veiligheid 5.4 Aanwezigheid studenten en evenementen in de huidige situatie op de BCC Verantwoordelijkheidsverdeling Bijlagen 46 1. Realistische aandachtsgebieden (rapportage AVIV) – als afzonderlijk document bijgevoegd – 2. Bepalen integraal veiligheidsniveau 3. Overzicht afstemmings- en overlegmomenten TVC
3
Woord vooraf Een kleine driekwart jaar na haar instelling heeft de Technische VeiligheidsCommissie (TVC) haar werkzaamheden voltooid. Met de oplevering van het voorliggende kader voor een veilige ontwikkeling van Chemelot en haar omgeving, heeft de TVC de opdracht vervuld die de provincie Limburg en de gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek haar hebben gegeven: • het ontwikkelen van een bovenwettelijk veiligheidskader voor nieuwe ontwikkelingen en ingrijpende veranderingen op site Chemelot en in haar omgeving; • het adviseren over de ruimtelijk-planologische invulling van het gebied Chemelot en omgeving.2 De instelling van de TVC kwam voort uit de ‘Veiligheidsvisie Chemelot e.o.’ die in december 2019 door de genoemde overheidspartijen is vastgesteld. De aanleiding voor die visie was op zijn beurt het in 2018 door de Onderzoeksraad voor Veiligheid opgestelde onderzoeksrapport ‘Chemie in samenwerking’. Logischerwijs voortvloeiend uit (de aard van) haar opdracht is het optimaliseren van de veiligheidssituatie op en rondom Chemelot dé leidraad geweest in het denken en redeneren van de TVC. Altijd echter is door de TVC ook oog gehouden voor de proportionaliteit van de inzet van (publieke en private) maatschappelijke middelen. Met het voorliggende voorstel voor een veiligheidskader meent de TVC daaraan consequent, consistent en integraal invulling te hebben gegeven.
De TVC wijst erop dat, zeker gezien het bovenwettelijk karakter van het ontwikkelde kader, over alles wat zij voorstelt door de bevoegde gezagen een eigenstandige, democratisch gedragen afweging gemaakt dient te worden. De Technische VeiligheidsCommissie (TVC) werd gevormd door: • prof. dr. Ira Helsloot, hoogleraar besturen van veiligheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen (voorzitter); • ir. Hetty Klavers, dijkgraaf van waterschap Zuiderzeeland; • ir. Gerard van Harten, o.a. voormalig CEO Dow Benelux. In haar werkzaamheden is de TVC ondersteund door Jacco Vis MSc, onderzoeker bij Crisislab en mr. Rob Roelofs, stafadviseur provincie Limburg. De TVC is beiden dankbaar voor hun inspanningen. In de onafhankelijke uitwerking van haar opdracht heeft de TVC dankbaar gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van een groot aantal betrokkenen3: • op bestuurlijk niveau vormde het Bestuurlijk Overleg–Veiligheid (BO-V) voor de TVC het aanspreekpunt. Dit BO-V bestond uit de portefeuillehouders Veiligheid van de provincie Limburg en de gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek en de CEO van Chemelot / CSP; • ambtelijk was het projectteam ‘Implementatie veiligheidsvisie Chemelot e.o.’ het primaire contact voor de TVC. In dit projectteam waren de provincie Limburg, de gemeenten Sittard-
De TVC is ook gevraagd mee te denken over ontwikkelingen en veranderingen als voornoemd gedurende de looptijd van haar werkzaamheden. Verzoeken dienaangaande zijn echter niet aan de TVC voorgelegd. 3 In bijlage 3 zijn de contactmomenten met bovengenoemde gremia vastgelegd. 2
4
•
Geleen, Stein en Beek, de RUD Zuid Limburg, de Brandweer Zuid-Limburg, Chemelot / CSP en DSM vertegenwoordigd; voor het contact met en participatie door de omgeving heeft de TVC gesproken met de ‘Klankbordgroep Chemelot’ en dit gremium om inbreng gevraagd. Deze klankbordgroep bestaat uit vertegenwoordigers van circa 15 buurtplatforms / -organisaties van buurten en wijken rond site Chemelot.
Naast de collectieve overlegmomenten met de genoemde organen hebben met een groot aantal personen op individuele basis gesprekken plaatsgevonden. Zo heeft de TVC diverse malen gesproken en gespiegeld met vertegenwoordigers van de Brightlands Chemelot Campus, het ontwerpteam ‘Gebiedsvisie omgeving Chemelot’ en het projectteam ‘Omgevingsplandeel Chemelot e.o.’. De TVC dankt alle betrokkenen voor hun inbreng, meedenken, schriftelijke en mondelinge commentaren maar bovenal grote betrokkenheid bij het ‘dossier’ veiligheid Chemelot en omgeving. De TVC heeft dit steeds zeer gewaardeerd. Met het voorliggende kader, zo is de opvatting van de TVC, kan een stevige impuls worden gegeven aan een veilige ontwikkeling van de site Chemelot en haar omgeving. De ambities op dat gebied van zowel Chemelot, de betrokken gemeenten als de Provincie, zijn hoog. Het is daarom dat de TVC zowel de verwachting als het vertrouwen uitspreekt dat de uitgangspunten, strategieën en aanbevelingen, een opvolging en doorwerking krijgen in de eigen visie- en beleidsdocumenten van betrokken partijen.
Prof. dr. Ira Helsloot
Ir. Hetty Klavers
Ir. Gerard van Harten
Juli 2021
5
Managementsamenvatting
6
7
Hoofdstuk 1
Inleiding en leeswijzer
In 2018 publiceerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) naar aanleiding van een aantal incidenten op Chemelot in 2015 en 2016 het rapport Chemie in samenwerking. De OvV concludeerde dat Chemelot en de betrokken overheden aan alle relevante wettelijke eisen voldeden. De OvV stelde echter ook dat het bijzondere risico dat een grootschalig chemiepark als Chemelot met zich meebrengt, reden is om ambitieuzer te zijn dan het wettelijk ‘minimum’. Het OvV-rapport bevatte vanuit die gedachte een expliciete aanbeveling aan de provincie Limburg om in samenwerking met de omliggende gemeenten te komen tot een veiligheidsvisie die verder reikt dan wat wet- en regelgeving voorschrijft. Aanbeveling OvV ‘Formuleer in samenwerking met de omliggende gemeenten een ambitieuze en uitgewerkte visie om de veiligheid op Chemelot en voor de omgeving te bevorderen. Deze visie moet ook als leidraad dienen voor de uitvoering van de ruimtelijke ordening door de omliggende gemeenten. Als uitgangspunt hierbij geldt het streven naar een zo hoog mogelijk veiligheidsniveau dat verder gaat dan de wettelijke normen voor veiligheid. (…)’ Chemie in samenwerking, p. 94
De provincie Limburg, de aan de site Chemelot grenzende gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek en de regionale samenwerkingsverbanden Veiligheidsregio Zuid-Limburg en Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg hebben als antwoord op deze aanbeveling de Veiligheidsvisie Chemelot e.o. ontwikkeld. In december 2019 is deze door de Provincie en genoemde gemeenten vastgesteld. Een visie die in haar ambities naadloos aansluit op de ambitie van Chemelot om de meest veilige chemiesite van West-Europa te worden.4 Onderdeel van de Veiligheidsvisie Chemelot e.o. is de ontwikkeling van een ‘bovenwettelijk veiligheidskader inclusief planologische zonering binnen en buiten Chemelot’ door een onafhankelijke Technische Veiligheidscommissie (TVC).5 Dit veiligheidskader ziet op nieuwe initiatieven binnen en buiten Chemelot en ook op ingrijpende veranderingen aan bestaande installaties die een ander risicoprofiel met zich meebrengen. Het veiligheidskader vormt een afwegingskader:
4 Vastgelegd in de visie ‘Chemelot 2025’ uit 2016 en het ‘Masterplan Chemelot 2030’ uit 2019. De sleutelbegrippen
daarin zijn “een zo hoog mogelijk veiligheidsniveau dat verder gaat dan de wettelijk normen voor veiligheid” en “de meest veilige chemiesite van West-Europa". Overigens bestaat er momenteel nog geen maatstaf om dit eenduidig te meten. In het verband van de Europese Chemische Industrie (CEFIC) wordt de afgelopen jaren gewerkt aan een instrument hiervoor, de CEFIC safety performance benchmark. 5 De opdracht van de TVC luidt: 1. Opstellen van een bovenwettelijk veiligheidskader met betrekking tot criteria voor nieuwe initiatieven zowel binnen als buiten Chemelot alsmede criteria voor ingrijpende veranderingen aan bestaande installaties die een veranderend risicoprofiel met zich meebrengen. Hierbij is eveneens aandacht voor de Brightlands Chemelot Campus en de mensintensiviteit van activiteiten (…). De TVC zal langs de bovengenoemde vier assen een bovenwettelijk kader opstellen. 2. Het adviseren m.b.t. het ontwerp van een planologisch kader met veiligheidsontwikkelgebieden voor Chemelot e.o. De TVC gaat hiertoe o.a. vooraf meedenken bij het vastleggen van aandachtsgebieden en adviseren m.b.t. nadere en bovenwettelijke voorschriften die voor deze aandachtsgebieden in het omgevingsplandeel Chemelot en het omgevingsplan van gemeenten worden vastgelegd. 3.
Het uitwerken van een voorstel hoe om te gaan met advisering rondom initiatieven gedurende de looptijd van het opstellen van twee bovengenoemde kaders.
8
• waarop activiteiten en ontwikkelingen (nieuwe initiatieven, bestaande functies), • zowel binnen als buiten de site Chemelot, • zowel voor risicobronnen als voor risico-ontvangers, • in de (plan)voorbereidingsfase alsook in de vergunningfase c.q. besluitfase kunnen worden beoordeeld inclusief eventuele condities en randvoorwaarden kunnen worden gesteld. De aanbeveling van de OvV, de vastgelegde ambitie van Chemelot zelf en de door Provincie en de gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek onderschreven ambities uit de ‘Veiligheidsvisie Chemelot e.o.’ vormen het frame waarbinnen de TVC haar opdracht heeft opgepakt.6 Onder het motto ‘Wie A zegt, ….’ bevat het voorliggende document dan ook een ambitieus lange termijn kader voor een veilige ontwikkeling van Chemelot en haar omgeving. In dit document schetst de TVC diverse strategische en beleidsinhoudelijke denklijnen. Op basis hiervan komt de TVC tot een groot aantal aanbevelingen. In hoofdstuk 2 beschrijft de TVC de door haar in het veiligheidskader gehanteerde uitgangspunten. Daarbij wordt tevens de bijzondere positie van de Brightlands Chemelot Campus geduid. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de zonering van het gebied van Chemelot en omgeving. Daarbij sluit de TVC aan bij het concept van de ‘aandachtsgebieden’ zoals dit in de Omgevingswet wordt geïntroduceerd.
Hierbij adviseert de TVC om op basis van een berekening van het deel van deze gebieden waar een reële kans bestaat op letsel, te komen tot zogenaamde ‘realistische’ aandachtsgebieden voor brand, explosie en toxiciteit. Mede op basis van deze zonering schetst de TVC in hoofdstuk 4 een drietal strategieën en daarbinnen te treffen maatregelen voor een veilige ontwikkeling van Chemelot en haar omgeving. De door de TVC aanbevolen maatregelen passen grosso modo bij de vier assen die zijn beschreven in de Veiligheidsvisie Chemelot e.o.7 In een resumerende matrix worden per aanbeveling de uitvoeringsverantwoordelijkheden in beeld gebracht.8 Hoofdstuk 5 tot slot besteedt expliciete aandacht aan de Brightlands Chemelot Campus. De bijzondere positie van een campus binnen site Chemelot rechtvaardigt naar het oordeel van de 6 Inherent aan de aanbeveling van de OvV en de uit de ‘Veiligheidsvisie Chemelot e.o.’ voortvloeiende opdracht ziet het
veiligheidskader niet op veiligheidsrisico’s voortvloeiend uit terreur- en cyberdreigingen richting Chemelot. Daarover onderhoudt Chemelot (evenals andere chemische clusters) zelf contacten met instanties die specifiek de risico’s en dreigingen die daar van uitgaan, monitoren en daarop acteren. Specifiek voor cyber-dreiging geldt dat de bedrijven op Chemelot de beheersing ervan op corporate niveau organiseren vanuit hun eigen, bedrijfsspecifieke benadering. 7
De vier assen (citaat uit ‘Veiligheidsvisie Chemelot e.o.’): Wel/niet toestaan nieuwe risicobron. Gaat vooral over nieuwe installaties met risico’s (aard en/of omvang) die vanuit het veiligheid oogpunt niet wenselijk zijn op Chemelot (en omliggende terreinen). • Maatregelen aan de bron en aan risico-ontvanger: eisen aan normen voor fabriek/gebouw/installatie liggen vast in wetgeving: er worden extra maatregelen/eisen (bovenwettelijk) opgesteld t.a.v. veiligheid. • Afstand tussen risicobron en ontvanger (omgeving/campus/andere site-users). Advies of toets moet aangeven wat meest optimale locatie is qua afstand i.r.t. veiligheid. Daarnaast lenen sommige scenario’s/locatie combinaties zich voor maatregelen in de omgeving. • Gebruikersgroepen. Verminderd zelfredzame personen tot een minimum beperken of uitsluiten. Wanneer deze toch (tijdelijke) aanwezig zijn dan een aangepast set van instructies en maatregelen voor deze groep. 8 Deze worden gepresenteerd in een variant op de bekende ‘RACI-matrix’, waarbij RACI staat voor Responsible, Accountable, Consulted en Informed. •
9
TVC dat de denklijnen en voorgestane maatregelen over de campus in dit veiligheidskader afzonderlijk worden uitgelicht.
10
Hoofdstuk 2
Uitgangspunten TVC
Als onderliggende basis voor het veiligheidskader heeft de TVC zich laten leiden door de in dit hoofdstuk beschreven uitgangspunten en bijzondere aandachtspunten. 2.1
Vier uitgangspunten
De vier uitgangspunten die centraal staan in de redenering van de TVC zijn de volgende. 1. Veiligheidssituatie op termijn omhoog Het veiligheidskader zorgt ervoor dat het veiligheidsniveau op termijn omhooggaat. Hiermee duidt de TVC op twee aspecten. Ten eerste wil de TVC hiermee aangeven dat dit kader een langetermijnperspectief heeft. De denklijnen en voorgestelde maatregelen zijn, passend bij het voorgestane ambitieniveau, deels ingrijpend van aard en alleen al daarom niet van vandaag op morgen te realiseren. In dat verband wijst de TVC op de hiervoor vereiste ‘lange adem’ van alle betrokken partijen en ook op de noodzaak om het veiligheidskader stevig te verankeren en daarmee ‘op de agenda te houden’. Ten tweede betekent dit uitgangspunt dat in geval van voorgenomen nieuwe ontwikkelingen of ingrijpende veranderingen op site Chemelot de integrale veiligheid aan het eind van het veranderingstraject is toegenomen, maar gedurende dit traject tijdelijk een lager veiligheidsniveau geaccepteerd kan worden. Wanneer sprake is van meerdere veranderingen tegelijkertijd moet de som en daarmee het netto-effect van de veranderingstrajecten een veiligheidstoename opleveren.
De TVC benadrukt dat in de tijdelijke situatie van een veranderingstraject de integrale veiligheid (zie hierna onder 3) dus mag afnemen – dit is vaak onvermijdelijk – máár natuurlijk wel nog steeds aan alle wettelijke vereisten voldaan dient te worden. Het bepalen van de toegestane duur van een tijdelijke afname van de integrale veiligheid is maatwerk en sterk afhankelijk van de betreffende verandering of ontwikkeling. Deze periode dient in samenspraak tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag te worden bepaald. Nogmaals, geen misverstand, voor het af te spreken (tijdelijke) veiligheidsniveau vormen de relevante wettelijke normen de ondergrens. Dit uitgangspunt, waarbij wordt gestreefd naar een op den duur toenemende integrale veiligheidssituatie, sluit aan bij de ambitie van Chemelot als beschreven in haar strategische visie alsook bij die van de Rijksoverheid, zoals verwoord in de (toelichting op de) Nationale Omgevingsvisie (NOVI).9
9 Voortvloeiend uit de Omgevingswet maken Rijk, provincies en gemeenten een langjarige omgevingsvisie. De NOVI is
de omgevingsvisie van de Rijksoverheid voor de periode tot 2050.
11
De Nationale Omgevingsvisie ‘De opgave is om negatieve omgevingseffecten op onze gezondheid naar een verwaarloosbaar laag niveau te brengen en om onze leefomgeving op gezond gedrag in te richten. Ook zo veel mogelijk uitsluiten van omgevingsrisico’s als gevolg van industriële activiteiten en transport (omgevingsveiligheid) is een opgave.’ Toelichting op de Nationale Omgevingsvisie, p. 9 ‘De opgave is omgevingsrisico’s als gevolg van plaatsgebonden industriële activiteiten en het transport van gevaarlijke stoffen zoveel mogelijk uit te sluiten en de normen van omgevingsveiligheid te handhaven, ook bij veranderingen in de leefomgeving zodat op termijn deze risico’s voor mens en milieu worden verlaagd tot een verwaarloosbaar niveau.’ Toelichting op de Nationale Omgevingsvisie, p. 12
2. Veranderende situaties – geen ‘terugwerkende kracht’ De huidige situatie op en rondom Chemelot voldoet aan de wettelijke normen. De denklijnen, strategieën en maatregelen worden in de visie van de TVC dan ook toegepast op momenten dat er sprake is van veranderende situaties. Conform de Veiligheidsvisie Chemelot e.o. kunnen dit nieuwe initiatieven zijn zowel binnen als buiten Chemelot en ook ingrijpende veranderingen aan bestaande installaties die een veranderend risicoprofiel met zich meebrengen. Het kader is dus niet beoogd om met terugwerkende kracht geïmplementeerd te worden.10 11 3. Risicomengpaneel: integrale veiligheid De TVC beschouwt veiligheid vanuit een integrale benadering. Dit betekent dat bij het toelaten van nieuwe of veranderende activiteiten niet alleen gekeken wordt naar het effect op de externe veiligheid, maar dat alle relevante veiligheids- en gezondheidseffecten meegewogen worden. Definitie integrale veiligheid De TVC kijkt integraal naar veiligheid. De maatlat voor (een toename van) integrale veiligheid is voor de TVC het gewonnen gezonde levensjaar (disability adjusted life year ofwel DALY). Dit is een gebruikelijke maatstaf in kosten-batenberekeningen in bijvoorbeeld de gezondheidzorg of de verkeersveiligheid.
Het toevoegen van een risicobron en het daarmee gepaard gaande risico op calamiteiten kan leiden tot een verlies aan DALY’s wegens extra externe veiligheidsrisico’s en tegelijkertijd leiden tot een winst aan DALY’s wegens bijvoorbeeld minder verkeersonveiligheid en/of -overlast.12 In bijlage 2 wordt de toepassing van dit DALY concept beschreven en aangegeven welke aspecten van integrale veiligheid kunnen worden meegewogen.
Het kan dus zo zijn dat door het toevoegen van een nieuwe risicobron de externe veiligheid afneemt, maar dat dit gecompenseerd wordt door een andere ontwikkeling (al dan niet actief geëntameerd). Als voorbeeld: door de plaatsing van de nieuwe risicobron neemt de 10 Dit betekent dus ook dat door de TVC voorgestane ruimtelijk-planologische maatregelen geen actieve
saneringsopgave behelzen. 11 Niet tegenstaande maatregelen waarvan het evident is dat deze binnen de ‘going concern’ opgepakt kunnen /
dienen te worden (bijv. de toepassing van BBV&T, proactieve risicocommunicatie) 12 Incidentele (geluids)overlast bijvoorbeeld als gevolg van het affakkelen kan overigens (nog) niet in DALY’s worden
omgerekend.
12
verkeersveiligheid toe doordat er minder transportbewegingen voor de aanvoer van grondstoffen nodig zijn. Als de toename in verkeersveiligheid groter is dan de afname van de externe veiligheid als gevolg van de nieuwe risicobron gaat de veiligheid in het gebied per saldo erop vooruit. Hoe ruim qua geografische ‘actieradius’ daarbij gekeken wordt vergt een bestuurlijke afweging. Het ligt niet op de weg van de TVC daar een uitspraak over te doen. De TVC stelt dan dat er voldoende risicoruimte is (gecreëerd) om de toevoeging van de risicobron te accommoderen. Verschillende gesprekspartners benoemden deze omgang met integrale veiligheid als het gebruik van een ‘risicomengpaneel’.13 Nogmaals, bij het mengen van risico’s vormen de wettelijke normen te allen tijde de ondergrens. Het creëren van risicoruimte Aangezien het toevoegen van een risicobron per definitie zorgt voor toenemende onveiligheid (er komt immers een extra risico bij) moet de initiatiefnemer ervoor zorgen dat er risicoruimte gecreëerd wordt. Dit kan door een andere risicobron weg te nemen, bijvoorbeeld door een andere fabriek te sluiten, of door mitigerende maatregelen te treffen die het extra risico volledig compenseren.
Het concept van risicoruimte zoals de TVC dat voorstelt is vergelijkbaar met hoe geluidruimte gebruikt wordt om geluidsoverlast door bijvoorbeeld luchthavens terug te dringen en tegelijkertijd toch een uitbreiding van het aantal vliegbewegingen mogelijk te maken.
4. Proportionele kosten-baten afweging De door alle partijen beschreven en uitgesproken ambities tot vergroting van de veiligheid op en rond Chemelot hebben natuurlijk een prijs. Voor de TVC is hierin leidend de proportionaliteit van de voorgestelde strategieën en de daarop gebaseerde aanbevelingen. De extra kosten mogen niet onevenredig hoog zijn ten opzichte van de veiligheidswinst die er mee behaald wordt.14 Zeker daar waar het veiligheidsniveau al hoog is en aan de wettelijke eisen voldoet. Wat is proportioneel? Nationaal en internationaal is er discussie over wanneer veiligheidsbeleid als proportioneel mag worden beschouwd. Uit internationaal vergelijkend onderzoek van bijvoorbeeld W. Kip Viscusi komt een bandbreedte van 5 tot 12 miljoen dollar naar voren voor wat overheden zien als een grens voor een redelijke investering die een statistisch mensenleven ‘bespaart’. In Nederland wordt sinds het uitkomen van (de kabinetsreactie op) het rapport ‘Zinnige en duurzame zorg’ van de Raad voor Volksgezondheid & Zorg in 2007 meer specifiek gekeken naar een grens voor redelijke investeringen per gewonnen gezond levensjaar (DALY). Hiervoor wordt ongeveer €40.000 gehanteerd hetgeen neerkomt op ongeveer 2 miljoen euro voor een gemiddeld statistisch mensenleven van 60 gezonde levensjaren.
13 In bijlage 2 is de wijze waarop integrale veiligheid gemeten moet worden verder uitgewerkt en worden een aantal voorbeelden gegeven. 14 Dit laat overigens onverlet dat een oudere, en daarmee waarschijnlijk meer onderhoud(skosten)gevoelige fabriek aan de veiligheidseisen moet blijven voldoen.
13
AANBEVELING aan provincie Limburg, gemeente Sittard-Geleen, gemeente Stein, gemeente Beek, Chemelot / CSP, DSM In de relevante eigen visie- en beleidsdocumenten overnemen van de in het veiligheidskader gehanteerde uitgangspunten, inhoudende: 1. dat de veiligheidssituatie op termijn omhoog dient te gaan; 2. dat de toepassing ziet op veranderende situaties (geen ‘terugwerkende kracht’); 3. een integrale benadering van veiligheid en alle optredende –effecten; 4. een proportionele kosten-batenafweging van te treffen maatregelen versus veiligheidswinst.
2.2
Enkele bijzondere aandachtpunten
Onderkenning belangen van verschillende partijen In het verlengde van het laatste uitgangspunt kan worden gesteld dat bij de ontwikkelingen en activiteiten rondom Chemelot een groot aantal partijen betrokken is met uiteenlopende belangen. De aanvullende maatregelen die de TVC voorstelt zullen soms ontwikkelingsmogelijkheden beperken of extra kosten met zich meebrengen. De TVC onderkent dat dit ‘pijn’ doet. Het is niet de opdracht van de TVC deze ‘pijn’ gelijk te verdelen. Het uitgangspunt van proportionaliteit betekent wel dat de TVC er oog voor heeft dat de belangen van betrokkenen niet onevenredig hard worden geraakt. De TVC meent dat toepassing van dit veiligheidskader er niet toe zal leiden dat de (door)ontwikkeling van Chemelot en omgeving ‘op slot’ komt te zitten. Wel betekent de door alle partijen uitgesproken ambitie om meer te doen aan veiligheid dan het wettelijk minimum onvermijdelijk een extra inspanning van alle partijen. Bijzondere positie Brightlands Chemelot Campus (BCC) De complete site Chemelot beslaat het Chemelot industrial park, de haven Stein en de Brightlands Chemelot Campus (BCC). Deze drie complexen vallen onder dezelfde koepelvergunning die primair is gericht op chemische productie met een extern veiligheidsrisico (zogenoemde Brzo-activiteiten).15 De Brightlands Chemelot Campus neemt hierbinnen een bijzondere positie in.
Een belangrijk deel van de activiteiten op BCC houden immers geen verband met chemische productie, maar met onderzoek en onderwijs. Daarnaast geldt voor BCC dat de provincie Limburg meerdere rollen heeft. Naast mede-eigenaar is de Provincie namelijk ook bevoegd gezag. Vanwege deze bijzondere situatie beschrijft de TVC de denklijnen, criteria en aanbevelingen voor de BCC in een afzonderlijk hoofdstuk.
15
Uiteraard hebben alle deelinrichtingen op site Chemelot een eigen deelvergunning waarin maatwerkbepalingen zijn opgenomen gericht op het specifieke gebruik van de betreffende inrichting.
14
Hoofdstuk 3
Zonering Chemelot en omgeving
Het doel van het veiligheidskader is het verbeteren van de integrale veiligheid zowel op site Chemelot als in haar omgeving. In drie daartoe ontwikkelde strategieën (zie hierna hoofdstuk 4) wordt verwezen naar verschillende zones op en rond de site. Het voorliggende hoofdstuk duidt en beschrijft deze zones. 3.1
De wettelijke begrippen PR 10-6 en aandachtsgebied
De PR 10-6 risicocontour komt voort uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Binnen deze contour is het overlijdensrisico 1 in de miljoen jaar. Binnen deze contour mogen geen kwetsbare gebouwen (zoals woningen) geplaatst worden en zijn beperkt kwetsbare gebouwen alleen toegestaan als dit voldoende ‘zwaarwegend’ gemotiveerd is. Aandachtsgebieden zijn een nieuw begrip in de aanstaande Omgevingswet. Deze gebieden geven de zone aan waarbinnen als gevolg van een extern veiligheidsincident, zonder aanvullende maatregelen in een gebouw theoretisch gezien nog dodelijke slachtoffers kunnen vallen.16 Wat betreft een dergelijk veiligheidsincident geldt overigens dat er onderscheid gemaakt kan worden tussen de effecten op onbeschermde mensen buiten, als gevolg van brand (letsel door warmtestraling), van explosie (letsel door drukgolf en/of warmtestraling vuurbal) en van toxiciteit (letsel door inademing van een giftige damp). Bij de PR 10-6 risicocontour wordt dat onderscheid wettelijk niet gemaakt (daar worden de effecten tezamen genomen), in tegenstelling tot de aandachtsgebieden waarbij dit wel gebeurt. Ten opzichte van een risicobron is de PR 10-6 risicocontour de kleinste cirkel. Daarna komt het aandachtsgebied voor brand (als daarvan in de betreffende situatie sprake is), dan voor explosie (als daarvan in de betreffende situatie sprake is).
Het aandachtsgebied voor gifwolk (als daarvan in de betreffende situatie sprake is) is het grootst. 3.2
Realistische aandachtsgebieden
Voor de voorgestelde zonering sluit de TVC aan bij het concept en de terminologie van de ‘aandachtsgebieden’ zoals deze in de Omgevingswet worden geïntroduceerd. Aandachtsgebieden zijn gebieden rondom een installatie met een extern veiligheidsrisico, waar de theoretische effecten van brand, explosie of het vrijkomen van giftig gas nog zo groot zijn dat ook binnen in een gebouw nog dodelijke slachtoffers kunnen vallen. Binnen de aandachtsgebieden wordt het bevoegd gezag geacht om een afweging te maken welke maatregelen (op het gebied van ruimtelijke ordening en/of in bouwkundig zin) passend zijn.
16 De huidige wetgeving schrijft voor dat het zogenaamde ‘groepsrisico’ moet worden uitgerekend. De uitkomst is dan
input voor een bestuurlijke afweging over eventuele, in het effectgebied te nemen maatregelen. De TVC anticipeert op de terminologie en denklijnen van de aankomende Omgevingswet waarin de term ‘groepsrisico’ niet meer wordt gehanteerd. Volgens de Omgevingswet moet de bestuurlijke afweging onder meer hierover worden gemaakt in de aandachtgebieden waar de TVC in dit rapport veelvuldig op terugkomt.
15
Achtergrond: het begrip voorschriftengebied uit de nieuwe Omgevingswet Behalve het begrip ‘aandachtgebied’ introduceert de Omgevingswet ook het begrip ‘voorschriftengebied’. Dat tweede begrip behelst een bestuurlijk aan te wijzen deel van het brand- of explosieaandachtsgebied waar maatregelen geëist kunnen worden voor nieuwbouw om het effect van brand en/of explosie te verminderen (eerste lid van artikel 4.1 van het Bbl). Wanneer zeer kwetsbare nieuwbouw wordt toegelaten in het brand- of explosieaandachtsgebied dan zijn die eisen wettelijk verplicht (artikel 5.14, derde lid van het Bkl). Wanneer de lijn van het voorliggende advies van de TVC wordt overgenomen is het begrip voorschriftengebied niet relevant omdat er geen zeer kwetsbare nieuwbouw is voorzien in het brand- of explosieaandachtsgebied.
Voor de berekening van deze (theoretische) aandachtsgebieden wordt gebruik gemaakt van een voorgeschreven landelijk rekenprogramma (Safeti-NL). Onderstaande afbeelding toont deze (theoretische) aandachtsgebieden gebaseerd op Safeti-NL versie 8.3. Daarbij is: - lichtblauw, het brandaandachtsgebied fakkel; - oranje, het brandaandachtsgebied plasbrand; - donkerrood, het explosieaandachtsgebied overdruk; - groen, het explosieaandachtsgebied vuurbal; - geel, het gifwolkaandachtsgebied.
Afbeelding: Concept theoretische aandachtsgebieden gebaseerd op Safeti-NL versie 8.3
16
Berekening van deze (theoretische) aandachtsgebieden met dit landelijk rekenprogramma leidt evenwel tot een beperkte, eendimensionale benadering van het terrein waarbij geen rekening is gehouden met relevante omgevingsvariabelen én alle (gecombineerde) scenario’s met een kans tot 10-20 per jaar worden meegenomen. Zo geldt bijvoorbeeld dat aanwezige wallen en de verhoogde ligging van snelwegen rondom Chemelot en voorzieningen rond installaties een effectieve bescherming zijn tegen de effecten van brand en explosie en dientengevolge in realiteit de gebieden waar nog dodelijke effecten kunnen optreden kleiner zijn dan de omvang berekend met Safeti-NL. Maatregelen hebben invloed op omvang realistisch effectgebied maar niet op papieren aandachtsgebied De theoretische (‘formele’) aandachtsgebieden, dat zijn de gebieden waar het openbaar bestuur met ‘aandacht’ moet kijken of er maatregelen wenselijk zijn, worden bepaald door alle (gecombineerde) scenario’s met een kans tot 10-20 per jaar te berekenen. Mitigerende maatregelen aan de bron hebben in werkelijkheid een groot effect op het risico, maar worden in deze berekening van de aandachtsgebieden op papier niet meegenomen. Daardoor lijken waardevolle maatregelen onterecht niet te leiden tot het terugdringen van de omvang van de aandachtsgebieden.
Een voorbeeld waar dit speelt is dat de buitengrens voor de effecten van explosie op het Chemelot terrein bepaald wordt door een scenario waarbij aan de bron een gaswolk ontsnapt, deze wolk wegdrijft en pas veel verderop een warmtebron tegen komt en daardoor ontsteekt. Mitigerende maatregelen die Chemelot genomen heeft of kan nemen om dit scenario te voorkomen werken niet door in de vaststelling van het explosieaandachtsgebied. Te denken valt hier aan bijvoorbeeld het gebruik van automatische waterschermen die een ontsnappende gaswolk verdunnen en/of doet neerslaan waardoor deze niet af kan drijven om verderop, mogelijk in bewoond gebied, tot ontsteking te komen.
De TVC is daarom van mening dat uitgegaan dient te worden van een meer realistische berekening van dat deel van deze (theoretische) aandachtsgebieden waarbinnen werkelijk dodelijke effecten kunnen optreden en waar aanvullende maatregelen dus zinvol zijn. De TVC definieert daarom een nieuw begrip ‘realistische aandachtsgebieden’, dit zijn die gebieden waar scenario’s met een kans van optreden van tenminste eens in de miljard jaar nog een levensbedreigend effect kunnen hebben. In de voorgestelde berekening wordt aan de effectkant dus rekening gehouden met relevante omgevingsvariabelen die de omvang van de effectgebieden verkleinen. Daarnaast worden enkel scenario’s meegenomen met een (gecombineerde) kans op voorkomen van maximaal 10-9, ofwel eens in de miljard jaar. Over de grens van eens in de miljard jaar Het uitgangspunt van de TVC om de scenario’s die bepalend zijn voor de realistische berekeningen (en dus voor het bepalen van het realistische aandachtsgebied) bij eens in de miljard jaar ‘af te kappen’ – in plaats van de grens voor het theoretische aandachtsgebied van eens in de 100 maal miljard maal miljard jaar (kans is 10-20) – is ‘enigszins arbitrair’. In de opinie van de TVC is het duidelijk dat scenario’s met een nog kleinere kans van voorkomen niet passen bij een proportionele investering in veiligheid.
De wettelijke grens voor het persoonlijk risico ligt zoals al gememoreerd bij eens in de miljoen jaar. In de nota Omgaan met risico’s uit 1989, die basis is voor het huidige externe veiligheidsbeleid, wordt gesproken over een ‘verwaarloosbaar’ persoonlijk risico vanaf de grens van eens in de 100 miljoen jaar. Het verschil tussen de waarde van
17
het basisbeschermingsniveau en verwaarloosbaar niveau is zo groot om voldoende rekening te kunnen houden met meervoudige blootstellingen en onzekerheden in risicoschattingen. Door de oogharen kijkend heeft de TVC zich bij dit begrip aangesloten met een zekere veiligheidsmarge: een persoon kan door meerdere scenario’s bedreigd worden waardoor het totaal persoonlijk risico een optelsom wordt van de risico’s waar deze persoon aan wordt blootgesteld. Dus bij blootstelling aan tien scenario’s met een kans van een op een miljard wordt de totale kans op blootstelling eens op de 100 miljoen jaar. Daarbij moet dan nog wel bedacht worden dat de kans op omkomen vanwege een scenario waaraan deze persoon wordt blootgesteld niet ‘1’ is zodat het persoonlijk risico op overlijden vanwege blootstelling aan een scenario lager is dan de kans op blootstelling aan een scenario.
Aan een extern, deskundig bureau is opdracht gegeven een berekening te maken op basis van direct beschikbare informatie van de realistische aandachtsgebieden.17 Daarbij is door het bureau (AVIV) het volgende in beeld gebracht (met gebruik van hetzelfde landelijk gebruikte rekenpakket Safeti-NL als voor de berekening van de ‘normale’ aandachtgebieden wordt gebruikt): 1. Wat zijn de scenario’s met een kans van optreden van tenminste eens in de miljard jaar? 2. Wat zijn voor deze genoemde scenario’s de daadwerkelijke effectafstanden als gecorrigeerd wordt voor geografische kenmerken op het terrein van Chemelot zoals aanwezige wallen en bebouwing die de effectafstanden van brand beperken en het ballastbed van sporen die de grootte van een plasbrand beperken? De hierna volgende afbeelding toont deze realistische aandachtsgebieden. Daarbij is: - paars, het realistisch brandaandachtsgebied; - rood, het realistisch explosieaandachtsgebied18; - roze, het realistisch gifwolkaandachtsgebied. Overigens is in de berekening (nog) geen rekening gehouden met de effecten van (mogelijke) repressieve voorzieningen zoals de bedrijfsbrandweer van Chemelot of automatische blussystemen. De TVC beveelt dan ook aan de berekeningen (m.n. voor het gifwolkaandachtsgebied) met onder meer voorgaande effecten verder te preciseren.
De integrale rapportage van AVIV (inclusief kaartmateriaal en kaartuitsneden) is als bijlage 1 opgenomen (als afzonderlijk document bijgevoegd).
17 Deze realistische aandachtsgebieden zijn op basis van input van Sitech berekend. 18 Rekening houdend met zowel onmiddellijke als vertraagde explosie.
18
Afbeelding: Maatwerk aandachtsgebieden brand, explosie en gifwolk
De TVC noemt dit de ‘realistische aandachtgebieden’ waarvan zij aanbeveelt deze bestuurlijk vast te stellen19. De in de navolgende paragrafen voorgestelde zonering gaat uit van deze realistische aandachtsgebieden. Waar dus in het vervolg van dit kader gesproken wordt over aandachtsgebieden gaat de TVC uit van deze realistisch berekende aandachtsgebieden. Belangrijk bij deze bestuurlijke vaststelling van de realistische aandachtgebieden is het besef dat dit modelmatige berekende gebieden zijn. Bij de bestuurlijke vaststelling moeten deze modelmatige berekeningen in, bij de situatie ter plaatse passende, logische en uitlegbare contouren worden omgezet. Zo moet een contour bijvoorbeeld geen gebouw in tweeën splitsen. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat nieuwe versies van de 19 Daarbij kan overigens worden overwogen om met name voor het toxisch aandachtsgebied een verdiepingsslag te
maken om te bezien of dit aandachtsgebied realistisch gezien verder zou kunnen worden verkleind.
19
berekeningssoftware tot (marginale) toekomstige wijzigingen in de berekeningen en dus tot wijziging van de contour kunnen leiden. AANBEVELING aan de gemeente Sittard-Geleen, de gemeente Stein en de gemeente Beek (ieder voor zover het de eigen jurisdictie betreft) Vaststellen van de (berekening van de) realistische aandachtsgebieden conform de in het veiligheidskader beschreven denklijnen en daarbij de exacte (logische) contouren van deze gebieden bepalen. NB voorafgaand hieraan zorgen voor een nadere precisering van met name het toxisch aandachtsgebied, op basis van doorrekening van de effecten van (mogelijke) repressieve voorzieningen zoals de bedrijfsbrandweer van Chemelot of automatische blussystemen. Op het moment dat de realistische aandachtsgebieden bestuurlijk zijn vastgesteld en beleidsmatig zijn verankerd zijn deze onderdeel van het ruimtelijk ordeningskader waaraan ontwikkelingen worden getoetst en beoordeeld. De dynamiek van de omstandigheden waarop de aandachtsgebieden zijn gebaseerd vraagt er overigens om, om de periodieke actualisatie hiervan inhoudelijk en procesmatig in de beleidscyclus te verankeren. 3.3
Zone 0: PR 10-6 risicocontour20
Zone 0 definieert de TVC als de PR 10-6 risicocontour rondom Chemelot. Binnen deze contour geldt dat het jaarlijks overlijdensrisico groter is dan in het Nederlands veiligheidsbeleid voor externe veiligheidsrisico’s voor de onbeschermde burger wordt geaccepteerd. In onderstaande afbeelding is deze PR 10-6 risicocontour weergegeven.
Afbeelding: PR 10-6 risicocontour 20 Het plaatsgebonden risico (PR) beschrijft de kans dat een persoon die zich 24 uur per dag onbeschermd en zich
gedurende een heel jaar op een plek bevindt, komt te overlijden als gevolg van een ongewoon voorval bij Chemelot. De wettelijke norm hiervoor is een kans van één op de miljoen (PR 10-6 risicocontour).
20
Uit deze afbeelding wordt duidelijk dat de contour het grootste deel van het terrein binnen de hekken van de site Chemelot beslaat en op een aantal plekken net buiten de hekken valt. Deels ligt deze contour ook over het terrein van de Brightlands Chemelot Campus.21 Zone 0 is voor de TVC (het kerndeel van) site Chemelot waar chemische processen met een extern veiligheidsrisico plaats mogen vinden. In de opvatting van de TVC vinden in deze zone dan ook uitsluitend risicovolle en aan de chemische productieprocessen gerelateerde activiteiten plaats. Gronden die binnen de begrenzing van site Chemelot vallen, maar buiten de PR 10-6 risicocontour behoren in de visie van de TVC dus niet tot zone 0 maar tot zone 1 (zie 3.4 hierna). Gronden buiten de begrenzing van site Chemelot die binnen de PR 10-6 risicocontour vallen behoren daarentegen wel tot zone 0. Overigens is het geen eigenstandige doelstelling voor de TVC om de PR 10-6 contour binnen de begrenzing van de site te krijgen: dit is evident niet proportioneel omdat in het gebied buiten de site waar de huidige PR 10-6 contour overheen ligt geen mensen permanent verblijven. De TVC onderkent dat de PR 10-6 risicocontour binnen de begrenzing van Chemelot kan groeien door nieuwe ontwikkelingen. Overigens vormt de afbakening van het sitecomplex in de ogen van de TVC de maximale grens voor uitbreiding van de PR 10-6 risicocontour.
Zoals hiervoor weergegeven kijkt het veiligheidskader naar de integrale veiligheid. Indien de groei van de PR 10-6 risicocontour consequenties heeft voor de realistische aandachtsgebieden (zone 1 en 2) dan zullen aanvullende maatregelen genomen moeten worden. Hoewel het dus geen eigenstandige doelstelling is, staat de TVC als eindbeeld wel voor ogen om op den duur de PR 10-6 risicocontour binnen de afbakening van de inrichting te krijgen.22 Kansen om dit te realiseren ziet de TVC vooral op het moment dat er sprake is van een wijzigende situatie en invloed uitgeoefend kan worden op deze contour. Deze kans doet zich voor wanneer installaties gesloten of verplaatst worden, nieuwe installaties geopend worden of nieuwe veiligere technieken toegepast worden. De invloed van fluctuerende modellen De PR 10-6 risicocontour wordt bepaald op basis van een landelijk model dat in het programma SafetiNL is opgenomen. Nieuwe inzichten leiden tot telkens een klein beetje wijzigende uitkomsten, d.w.z. dat de PR 10-6 risicocontour een beetje heen en weer beweegt. Naar de mening van de TVC is het evident dat een modelwijziging niet direct moet leiden tot een verandering van eisen aan de ‘werkelijkheid’.
Dat wil zeggen dat bij een uitbreiding van de 10-6 risicocontour uitgegaan moet worden van verworven rechten en dat anderzijds een kleine verkleining van de 10-6 risicocontour niet moet leiden tot het zondermeer inboeken van theoretische veiligheidswinst.
21 Door BCC wordt hier al rekening mee gehouden doordat de meest mens intensieve delen van de campus zo ver
mogelijk buiten de PR 10-6 risicocontour zijn gevestigd. In hoofdstuk 5 zal de TVC overigens betogen dat het wenselijk is de PR 10-6 risicocontour nader te analyseren op de betekenis voor de BCC. 22 Overigens zullen de (A76, Urmonderbaan, Kerenshofweg) die momenteel door of vlak langs het terrein lopen ook in de toekomst door de PR 10-6 contour blijven lopen.
21
3.4
Zone 1: realistische aandachtsgebieden voor brand en explosie
Zone 1 definieert de TVC door de realistische aandachtsgebieden voor brand en explosie. Zoals aangegeven rekening houdend met de relevante omgevingsvariabelen. In bijlage 1 is de visualisatie van deze aandachtsgebieden opgenomen. In de opvatting van de TVC (zie hoofdstuk 4) wordt de in deze zone vrijkomende / beschikbare ruimte gebruikt voor activiteiten die gerelateerd zijn aan de (duurzame) waardeketens zoals Chemelot die in haar meerjarenstrategie23 duidt én die op zichzelf geen extern veiligheidsrisico met zich meebrengen in de zin van de Brzo-regelgeving. Wat de term ‘(duurzame) waardeketens’ betreft merkt de TVC op dat zij deze bewust niet nader definieert. Daarmee creëert de TVC voor ontwikkelingen in deze zone de bestuurlijke ruimte om een brede bestuurlijke afweging te laten plaatsvinden. Indachtig het in hoofdstuk 2 geformuleerde uitgangspunt dient bij besluitvorming over in deze zone te ontwikkelen activiteiten daarbij overigens wel te worden beschouwd of dit leidt tot een overall toename van de integrale veiligheid. 3.5
Zone 2: realistisch aandachtsgebied voor gifwolk
Zone 2 definieert de TVC als het eveneens realistisch berekende gifwolk aandachtsgebied. In bijlage 1 is de visualisatie van dit aandachtsgebied opgenomen. In de opvatting van de TVC zijn er in de zone geen beperkingen op de ruimtelijke ordening (anders dan dat evident er in deze zone geen activiteiten plaatsvinden die een extern veiligheidsrisico met zich meebrengen in de zin van de BRZO-regelgeving) maar zijn proportionele bouwkundige maatregelen gericht op het risico van blootstelling aan toxische gassen binnenshuis wel wenselijk.
23 Onder meer aanhakend bij de duurzaamheidsambities in de Chemelot strategie 2050 (2020).
22
Hoofdstuk 4
Strategieën
In dit hoofdstuk schetst de TVC drie strategieën (en daarop gebaseerde aanbevelingen) voor de verschillende zones op en rond de site die moeten leiden tot een toename van de integrale veiligheid op Chemelot en in de omgeving. Waar relevant wordt daarbij teruggegrepen op de hiervoor in hoofdstuk 3 weergegeven zonering. 4.1
Strategie 1
Maatregelen aan de bron
Deze eerste strategie heeft betrekking op het verkleinen van de risico’s van de op site Chemelot aanwezige installaties (de bron). Daarbij ziet de TVC veiligheid als een optelsom van intrinsiek veilige installaties die adequaat geïnspecteerd en onderhouden worden met daarnaast een volwassen omgang met veiligheid (veiligheidscultuur). De maatregelen die de TVC voorstelt hebben daarom zowel betrekking op de intrinsieke veiligheid van de installaties als op de veiligheid in managementsystemen. Chemelot Site Permit (CSP) heeft daarin volgens de TVC een belangrijke rol om als auditor te controleren en als vergunninghouder te garanderen dat de door de bedrijven gehanteerde veiligheidsmanagementsystemen van voldoende kwaliteit zijn. 4.1.1 Toepassen van procesintensificatie De voornaamste veroorzaker van de omvang van de risicocontour / aandachtsgebieden van site Chemelot is de hoeveelheid brandbare, explosieve of toxische stof die tegelijkertijd aanwezig is op de site. De TVC ziet mogelijkheden de risicocontour / aandachtsgebieden te verkleinen door in te zetten op het terugdringen van de aanwezige hoeveelheid gevaarlijke stoffen. Dit vraagt om een andere manier van ontwerpen van installatie en een andere manier van omgaan met de opslag van gevaarlijke grondstoffen en tussenproducten. Er zijn nieuwe technieken in ontwikkeling die hier een bijdrage aan zouden kunnen leveren.
Recent onderzoek van het RIVM naar zogeheten procesintensificatie technieken laat zien dat diverse van deze technieken zouden kunnen bijdragen aan het reduceren van het omgevingsrisico.24 Deze technieken hebben bijvoorbeeld betrekking op het verkleinen van reactorvaten tijdens het productieproces waardoor het mogelijke effect van een incident wordt verkleind. AANBEVELING aan Chemelot / CSP (in afgeleide aan de Brzo-bedrijven op Chemelot) Als uitgangspunt vastleggen dat voor de (door)ontwikkeling van (de bedrijven op) Chemelot gebruik wordt gemaakt van beschikbare technieken voor procesintensificatie.
24 ‘Invloed van procesintensificatie op omgevingsveiligheid’, RIVM-rapport 2020-0111 (2020)
23
4.1.2 Gebruiken van Best Beschikbare Technieken & Best Beschikbare Veiligheidsorganisatie De meeste fabrieken op site Chemelot zijn relatief oud. Ondanks regelmatige technische updates komt het voor dat er verouderde techniek wordt gebruikt. De TVC stelt daarom voor dat gebruik wordt gemaakt van de Best Beschikbare Technieken (BBT-v) en de Best Beschikbare Veiligheidsorganisatie (BBVo). In de huidige wetgeving is het gebruik van BBT al verplicht. Wat als BBT gezien wordt is voor een groot aantal technieken, voor wat betreft emissies, op Europees niveau vastgelegd in de zogenaamde BREF-documenten. Hierbij wordt echter uitsluitend gekeken naar wat de schoonste en meest duurzame techniek is en niet naar wat de veiligste techniek is. De TVC pleit dan ook voor een review van best beschikbare technieken vanuit het oogpunt van veiligheid (BBT-v). Daarnaast stelt de TVC ook een uitbreiding en een andere vorm van toetsing voor. Een uitbreiding is dat óók gekeken wordt of de eigenaar van een fabriek tevens de Best Beschikbare Veiligheidsorganisatie (BBVo) inricht. Dit omvat onder andere organisatorische processen en managementsystemen betreffende het leren van incidenten, contractmanagement, onderhoudsanalyse, competenties voor de operationele uitvoering en het voeren van een just culture. Met een andere vorm van toetsing bedoelt de TVC het volgende.
De Provincie is als verstrekker van de vergunning de formeel beslissende actor over BBT (met een adviserende rol voor RUD ZL en VRZL). CSP is evenwel houder van de koepelvergunning en heeft als zodanig zeggenschap over de fabrieken on site. Van CSP mag dan ook zowel alle kennis op BBT-v als BBVo, als het nemen van een verantwoordelijkheid voor realisatie daarvan worden verwacht. Daarom is de TVC van mening dat het vaststellen van de criteria die voor BBVo moeten gaan gelden en de wijze van inspectie hierop een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van CSP en de bedrijven op de site. In de opvatting van de TVC is het dan ook aan CSP en de bedrijven om met een beoordeling van het bevoegd gezag te bepalen wat op de site als BBT-v en BBVo gezien wordt en hoe op de uitvoering hiervan wordt gecontroleerd. Onderdeel van een besluit tot vestiging zou volgens de TVC in elk geval een brede audit door CSP van een (geplande) fabriek op het gebruik van BBT-v en BBVo moeten zijn. AANBEVELING aan Chemelot / CSP (in afgeleide aan de Brzo-bedrijven op Chemelot) - Ontwikkelen en toepassen van een methodiek van Best Beschikbare Technieken gericht op veiligheid (BBT-v) en Best Beschikbare Veiligheidsorganisatie (BBVo) - Monitoren en auditen van de toepassing van BBT-v en BBVo door de Brzo-bedrijven op Chemelot door CSP.
Procesautomatisering leidt op termijn tot meer veiligheid Het bepalen wat de risico’s zijn van een bestaand of nieuw ontwerp van een procesinstallatie gebeurt vaak aan de hand van HAZOP-studies. Bij het opstellen van een HAZOP-studie wordt gekeken naar de impact van de kans op technisch spontaan falen en naar de impact van de kans op menselijk falen. In het geval uit een HAZOP-studie van een nieuw procesontwerp blijkt dat de kans op technisch falen kleiner is, maar de kans op menselijk falen aanvankelijk groter is doordat operators nog niet bekend zijn met de nieuwe techniek, stelt de TVC dat gekozen moet worden voor de nieuwe techniek, omdat dit op lange termijn tot een hoger veiligheidsniveau, uitgedrukt in het Safety Integrity Level (SIL) zal leiden. Wanneer het gebruik van nieuwe technieken op de lange termijn zal leiden tot een hogere SIL
24
mag daarvoor een tijdelijk lagere SIL geaccepteerd worden, mits het veiligheidsniveau te allen tijde boven het wettelijk minimum blijft.
4.1.3 Audit op onderhoudsprogramma’s van Chemelot site users In de onderhoudspraktijk van de chemische industrie wordt in toenemende mate gewerkt via een op risico gebaseerde inspectie en gebaseerd onderhoud. Wanneer de beschikbare budgetten voor inspectie en onderhoud efficiënt en risico gestuurd in worden gezet, kan met minder geld een hoger onderhoudsniveau worden gehaald. Schaarse inspectiecapaciteit kan het meest efficiënt ingezet worden door gebruik te maken van deze op risico gebaseerde inspecties. Daarbij worden de mogelijke faalmechanismen van objecten in kaart gebracht en richt de inspectie zich op objecten met de grootste faalkansen bijvoorbeeld als gevolg van veroudering die voor Chemelot als langer bestaand industriecomplex relevant zijn. De TVC steunt het concept van op risico gebaseerd onderhoud. De TVC wijst ook op de kans dat bepaalde risico’s niet goed onderkend worden door (de experts van) een site user waardoor feitelijk geen adequate inspectie en/of adequaat onderhoud plaatsvindt. Er bestaat ook een reële kans dat inspectie en onderhoud niet daadwerkelijk wordt uitgevoerd zoals dit is vastgelegd. Voorbeeld van niet onderkend onderhoudsrisico In een analyse van incidenten uit 2015 door onderzoeksbureau Crisislab kwam als oorzaak voor een incident waarbij een veerveiligheid onterecht ging afblazen de volgende gekoppelde oorzaken naar voren: •
Een eerder incident had geleid tot een aanpassing van de veerveiligheid met een complexer mechanisme dat een afwijkende aansluiting vergde;
•
Bij onderhoud werd de complexere aansluiting foutief aangesloten;
•
Nog voordat hierop een inspectie kon plaatsvinden was er al isolatie overheen aangebracht.
De TVC ziet mogelijkheden om deze kansen te verkleinen door het uitvoeren van peer review: met koepelvergunninghouder CSP als facilitator, worden werkgroepen samengesteld waarin de verschillende site users bij toerbeurt peer audits uitvoeren bij de deelnemers aan de werkgroep om vast te stellen of het onderhoudsplan van voldoende kwaliteit is en op de juiste manier wordt uitgevoerd. Aanbeveling aan Chemelot / CSP (in afgeleide aan de Brzo-bedrijven op Chemelot) Faciliteren, monitoren en auditen (bijv. via peer review) van de onderhoudsprogramma’s van de Brzo-bedrijven op Chemelot.
4.1.4 Aandacht voor historische risico’s De TVC merkt op dat er op site Chemelot historische risico’s zijn. Het gaat om (historische) bodemverontreiniging, voormalige deponieën en mogelijke na-ijlende effecten van de mijnbouw. Door de intensieve mijnbouw die gepleegd is in Zuid-Limburg zijn er in de grond van site Chemelot nog oude mijnbouwschachten en mijnbouwgangen aanwezig. In theorie zou dit kunnen resulteren in bodembewegingen van de ondergrond waar de installaties op gebouwd zijn hetgeen de integriteit van de installaties zou kunnen schaden. Voor zogenaamde na25
ijleffecten steenkoolwinning is in 2020 onderzoek van de site uitgevoerd waaruit blijkt dat geen sprake is van acute risico’s. Wel wordt monitoring geadviseerd. In overleg tussen de provincie Limburg en de RUD Zuid Limburg wordt gekeken hoe dit verder vorm kan worden gegeven. Daarbij dienen gemeenten rekening te houden met de in de nieuwe Omgevingsverordening Limburg (die tegelijkertijd in werking treedt met de Omgevingswet) opgenomen instructieregel.25 Een ander thema is de historische bodemverontreiniging die het gevolg is van vervuilende industrie die in het verleden op het terrein plaatsvond. In 2000 heeft de provincie Limburg een besluit over het plan van aanpak bodem genomen. Dit wordt conform, door DSM in overleg met alle site-users, nauwgezet uitgevoerd. Zo worden o.a. jaarlijkse voortgangsrapportages ter goedkeuring aan de provincie Limburg voorgelegd en vindt vierjaarlijks een herijking van het plan van aanpak plaats. Gelet op de potentiële toekomstige gevaren acht de TVC het van belang dat de geschetste risico’s integraal, en waar relevant in hun onderlinge verband, in beeld worden gebracht, up-to-date worden gehouden en periodiek worden gemonitord. AANBEVELING aan DSM Ontwikkelen van een integraal overzicht van historische risico’s (incl. de na-ijleffecten van de steenkoolwinning) in de ondergrond van site Chemelot en zorgdragen voor periodieke monitoring hiervan.
4.1.5 Rekening houden met interne domino-effecten In artikel 8 van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) is opgenomen dat rekening moet worden gehouden met zogenaamde domino-effecten. Dit houdt in dat gekeken moet worden of een zwaar ongeval bij de ene inrichting ook kan leiden tot een zwaar ongeval geval bij een andere inrichting. Aangezien Chemelot formeel als één enkele inrichting geldt (koepelvergunning) en de wetgeving uitgaat van externe domino-effecten (lees: van inrichting naar inrichting26), gelden er formeel geen wettelijke eisen aan het voorkomen van (interne) domino-effecten binnen site Chemelot.27 Feitelijk is er echter sprake van een groot aantal zelfstandige bedrijven op Chemelot. De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) doet in haar rapport Chemie in samenwerking een aanbeveling aan de minister om op multi-user sites als Chemelot, de beheersing van (domino)risico’s op een soortgelijke wijze in te richten als nu plaatsvindt voor individuele Brzoinrichtingen. Dit zal er dan toe leiden dat de juridische verplichting om rekening te houden met
25
12.1.8 Na-ijlende effecten steenkoolwinning Artikel 12.12 Instructieregel na-ijlende effecten steenkoolwinning De motivering van een omgevingsplan dat de bouw van een nieuw gebouw in de gemeenten Brunssum, Beekdaelen, Heerlen, Landgraaf, Voerendaal, Kerkrade, Simpelveld, Beek, Sittard-Geleen en Stein mogelijk maakt, beschrijft op welke wijze rekening is gehouden met de na-ijleffecten van de voormalige steenkoolwinning. 26 NB ziet dus niet op effect van inrichting naar aangrenzende infrastructuur (i.c. site richting A76 of A2). Hiermee hoeft gelet op de kans op voorkomen (< 10-9 ) geen rekening te worden gehouden. 27
Overigens heeft Chemelot de relevante risico’s op domino-effecten in kaart gebracht.
26
domino-effecten ook op een multi-user site als Chemelot zal gaan gelden. De TVC deelt deze opvatting van de OvV en adviseert om naar analogie te handelen. Aanbeveling aan CSP Bij nieuwe ontwikkelingen op site Chemelot binnen de koepelvergunning rekening houden met interne domino-effecten als ware er sprake van individuele, zelfstandige Brzoinrichtingen niet vallend onder een koepelvergunning. De TVC merk met waardering op dat deze bovenwettelijke maatregel al grotendeels is opgepakt door CSP in samenspraak met RUD en Veiligheidsregio. Verantwoordelijkheidsverdeling Aan bovenstaande strategie koppelt de TVC diverse aanbevelingen waar een groot aantal actoren in adviserende, uitvoerende, controlerende dan wel vanuit wettelijke / politieke verantwoordelijkheid bij betrokken is. Deze verantwoordelijkheidsverdeling is in onderstaande matrix weergegeven. Daarbij is: • taakverantwoordelijk, de actor die de taak feitelijk uitvoert. Wanneer meerdere organisaties bij de uitvoering betrokken zijn kan hier dus meer dan één actor worden genoemd. • eindverantwoordelijk, de actor die juridisch verantwoordelijk is en daarmee ook de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft. • adviserend, de actoren die technisch-inhoudelijk advies geven, bijvoorbeeld in het proces van vergunningverlening • controlerend, de actor die toeziet op een correcte uitvoering van de maatregel. Aanbeveling
4.1.1 Toepassen van procesintensificatie 4.1.2 Ontwikkelen en toepassen methodiek BBT-v en BBVo 4.1.2 Monitoren en auditen toepassen BBT-v en BBVo 4.1.3 Faciliteren, monitoren en auditen onderhoudsprogramma’s
Taakverantwoordelijk
Eindverantwoordelijk
Adviseren
Controleren & rapporteren
Bedrijven op Chemelot
CSP en bedrijven op Chemelot
Situatie afhankelijk28
CSP
CSP en bedrijven op Chemelot
CSP
Situatie afhankelijk
CSP
CSP
CSP
Situatie afhankelijk
RUD ZL VRZL
CSP en bedrijven op Chemelot
CSP
Situatie Afhankelijk
CSP
28 In voorkomende situaties kan aan de RUD ZL en de VRZL een advies worden gevraagd dit is echter geen wettelijke
taak van deze organisaties.
27
4.1.4 Ontwikkelen integraal overzicht historische bodemrisico’s en monitoring daarop 4.1.5 Bij nieuwe ontwikkelingen rekening houden met mogelijke dominoeffecten
4.2
Strategie 2
DSM
DSM
Situatie afhankelijk
RUD ZL
CSP en bedrijven op Chemelot
CSP
Situatie afhankelijk
RUD ZL
Actieve ruimtelijke planning en ontwikkeling
De tweede strategie heeft als doel de veiligheid te verhogen door een zo optimaal mogelijke ruimtelijk-planologische invulling van de in hoofdstuk 3 beschreven zones 0, 1 en 2. In deze strategie schetst de TVC haar ruimtelijk-planologische visie voor het gebied en worden afwegingscriteria beschreven om te bepalen welke activiteiten in de drie zones kunnen worden toegestaan. Visie TVC op de ruimtelijk-planologische ontwikkeling van Chemelot en omgeving De TVC adviseert om vrijkomende / beschikbare ruimte in het aandachtsgebied voor brand en explosie (zone 1) te gebruiken voor activiteiten die een bijdrage leveren aan de nieuwe (duurzame) waardeketens van Chemelot, maar zelf géén (extern)veiligheidsrisico vormen. Dit om te voorkomen dat Chemelot de facto uitbreidt tot buiten de poorten en verhoogde risicocontouren over de bebouwing van de omliggende gemeenten komen te liggen. Een bijkomend voordeel hiervan is dat de aanvoerlijnen voor noodzakelijke grondstoffen of de afvoer van restproducten korter worden. Hierdoor zijn minder vervoerskilometers nodig, waardoor op het gebied van verkeersveiligheid winst behaald kan worden.