bijlage 1 Rapport Het Groene Net Sittard Geleen Ibabs
Tekst van het document
a.
Het Groene Net
Eindrapportage
Verdiepingsonderzoek naar financiën en beheersing
63648 – Intern vertrouwelijk 11 januari 2021
2
63648 – Intern vertrouwelijk
Het Groene Net Verdiepingsonderzoek naar financiën en beheersing
Vincent Janssen Lars Bos Wouter Verbeek 11 januari 2021
63648 – Intern vertrouwelijk
3
Inhoudsopgave Inleiding
4
1.
Beantwoording onderzoeksvragen
8
1.1
Chronologisch overzicht
8
1.2
Realisatie doelstellingen
10
1.3
Bestuurlijke inrichting en governance
11
1.4
Vorderingen en schulden tussen Het Groene Net en de gemeente
12
1.5
Huidige en toekomstige waarde aandelen Mijnstreekwarmte B.V.
13
2.
3.
4.
5.
Adviezen
16
2.1
Zorg voor strategische samenhang in de ontwikkeling van Het Groene Net
16
2.2
Verbeter van de sturing en governance
17
2.3
Waarborg permanente aandacht voor een juistheid van financiële waarderingen
20
Het historische perspectief
22
3.1
Chronologisch overzicht
22
3.2
Doelstellingen
29
3.3
Doelmatigheid
33
Het governanceperspectief
35
4.1
Externe Governance Het Groene Net
35
4.2
Interne governance
40
4.3
Conclusies Governance
41
Het financiële perspectief
43
5.1
Totaal financieel overzicht Sittard-Geleen m.b.t.. HGN
43
5.2
Overzicht openstaande vorderingen en voorstel financiële waardering en afwikkeling
44
5.3
Waardering aandelen Mijn Streekwarmte B.V.
47
Tijdlijn
51
Overzicht financiële stromen 2010-2020
64
Geïnterviewde personen
65
Documenten
66
63648 – Intern vertrouwelijk
4
Inleiding Beschrijving Het Groene Net Op initiatief van de gemeente Sittard-Geleen is een warmtenet aangelegd, Het Groene Net. Met warmte vanuit de Biomassa Energiecentrale Sittard (BES) worden huizen, kantoren en andere gebouwen in Sittard, op dit moment in het gebied Sittard Centrum-West, van warmte voorzien. De bedoeling is Het Groene Net in de toekomst uit te breiden naar andere gebieden in de gemeenten Sittard-Geleen, Beek en Stein. Naast warmte uit de BES, is het dan ook de bedoeling warmte vanuit het Chemelotterrein te gebruiken. Exploitatie en eigendom van het Groene Net is in handen van een aparte bv, Het Groene Net B.V. Daarnaast is er ook nog een bv gericht op het ontwikkelen van de nog niet aangelegde onderdelen, Het Groene Net Ontwikkel B.V. De gemeente Sittard-Geleen is, via Mijn Streekwarmte B.V. voor 50% eigenaar van deze bv’s. De andere aandeelhouder is Ennatuurlijk B.V. In juli 2020 besluiten de gemeente Sittard-Geleen en Ennatuurlijk de aandelenverhoudingen te wijzigen. De nieuwe aandeelverhoudingen worden ca. 35% voor de gemeente SittardGeleen en 65% voor Ennatuurlijk B.V. Waarbij de verwachting is dat het aandeel van de gemeente in de toekomst verder zal afnemen. De bevindingen in dit rapport gaan over de situatie voor dit besluit, tenzij expliciet anders vermeld.
Ennatuurlijk is een landelijk opererende energiemaatschappij, gespecialiseerd in het exploiteren van warmtenetten. Eigenaars van Ennatuurlijk zijn het pensioenfonds PGGM en het internationale energiebedrijf Veolia. Ennatuurlijk is een commercieel bedrijf. Als initiatiefnemer heeft de gemeente Sittard-Geleen de eerste investeringen voor haar rekening genomen, de zogeheten voorloopprojecten. Deze projecten zijn later ingebracht in Het Groene Net B.V. Hierbij zijn verliezen door de gemeente geleden. Ook is bij de jaarrekening 2019 een verlies op de waarde van de aandelen geleden door de gemeente. Het college van B&W heeft besloten een onderzoek (cf. art. 213a van de Gemeentewet) te laten doen naar de achtergronden én de toekomstverwachtingen bij Het Groene Net. Het college heeft Berenschot gevraagd het onderzoek uit te voeren. Voor het onderzoek zijn door het college van B&W onderzoeksvragen geformuleerd. De onderzochte periode betreft de periode vanaf het moment dat de gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek een gezamenlijke intentieovereenkomst hebben vastgesteld (zomer 2009) tot aan het meest recente besluit van de gemeenteraad van Sittard-Geleen op 8 juli 2020. De nadruk heeft daarbij wel vooral gelegen op de periode vanaf de feitelijke oprichting van HGN B.V., HGNO B.V. en MSW B.V. – vanaf 2015. Onderzoeksvragen
Onderzoeksvragen 1
Geef een chronologisch overzicht van de besluitvorming door college en raad vanaf de oprichting van Het Groene Net tot op heden.
2
Wat waren de oorspronkelijke doelen uit 2012, zijn die tussentijds bijgesteld en hoe zijn deze doelen gerealiseerd? Hoe is de raad over de realisatie van deze doelen geïnformeerd? Is het realiseren van deze doelen op een doelmatige manier tot stand gekomen?
3
Geef inzicht in de vorderingen en schulden tussen Het Groene Net en de gemeente, inclusief een voorstel voor de financiële afwikkeling daarvan en een waardering van de vorderingen.
4
Geef een beoordeling van de waardering van de aandelen van Mijn Streekwarmte en de verwachte toekomstige ontwikkeling van deze aandelen.
5
Geef een beoordeling over de bestuurlijke inrichting en governance van het Groene Net (beheersing).
63648 – Intern vertrouwelijk
5
Aanpak onderzoek De gehanteerde onderzoeksaanpak bestond uit de volgende onderdelen. •
Documentenonderzoek op basis van door de gemeente aangereikte documenten. Dit betrof vooral de stukken zoals deze in de collegevergaderingen zijn besproken. Daarnaast onder meer verslagen van vergaderingen van de Aandeelhoudersvergaderingen en vergaderingen van de raden van commissarissen van MSW B.V., HGN B.V. en HGNO B.V. Ook de jaarrekeningen van de bv’s en de verslagen van de accountants zijn in ons dossier opgenomen. We hebben ook geheime stukken ontvangen van de gemeente en van HGNO B.V.
•
Zelfstandig hebben we openbare documenten verzameld die naar de gemeenteraad zijn verstuurd, zoals raadsvoorstellen, jaarstukken, programmarapportages, programmabegrotingen. Ook de verslagen van commissie- en raadsvergaderingen zijn door ons bestudeerd.
•
Met enkele medewerkers van de gemeente Sittard-Geleen zijn in de eerste fase informatiegesprekken gevoerd om meer zicht te krijgen op de achtergronden. Op basis van deze gesprekken is een interviewleidraad en evaluatiekader opgesteld.
•
Op basis van een door ons opgestelde interviewleidraad zijn door ons interviews gehouden met sleutelpersonen, zowel vanuit de gemeente Sittard-Geleen als van buiten (zie bijlage 3 geïnterviewde personen). Van de interviews is een vertrouwelijk verslag gemaakt dat door de geïnterviewden geaccordeerd is.
•
Na de interviews hebben we nadere informatie opgevraagd uit de gemeentelijke financiële administratie en bij de HGN B.V. en HGNO B.V.
•
Om te komen tot een integrale beoordeling van alle informatie heeft Berenschot een multidisciplinair onderzoeksteam samengesteld, met kennis van energiebedrijven, bedrijfswaardering, gemeentefinanciën, bestuurskunde en kennis van bedrijfsrecht. Gezamenlijk zijn de conclusies, adviezen en aanbevelingen geformuleerd.
•
De bevindingen zijn aan de ambtelijke organisatie voor verificatie voorgelegd, waarop het rapport is aangepast en aangevuld.
•
De concept-rapportage is voor wederhoor voorgelegd aan de voormalig wethouder duurzaamheid / bestuurder MSW en de beleidsmedewerker duurzaamheid / bestuurder HGNO b.v. Beiden hebben een uitgebreide schriftelijke reactie opgesteld die door Berenschot is beoordeeld en met beiden is besproken. Het rapport is naar aanleiding hiervan op onderdelen aangepast.
•
Met de accountant van de gemeente Sittard-Geleen, Deloitte Accountants B.V., is afstemming geweest over onze bevindingen, adviezen en aanbevelingen met betrekking tot de waardering van de aandelen Mijn Streekwarmte B.V. (paragrafen 1.5, 2.3 en 5.4). De accountant heeft kennis genomen van het gehele rapport en onderschrijft onze conclusies en aanbevelingen over de waardering van de aandelen in de paragrafen 1.5, 2.3 en 5.4.
Reikwijdte onderzoek Het onderzoek richt zich primair op de besluiten en bestuurshandelingen t.a.v. Het Groene Net vanuit het perspectief van de gemeente Sittard-Geleen in de periode 2010 tot en met de zomer van 2020. De besluitvorming, inclusief de voorbereiding en uitvoering hiervan, van het college van B&W en de gemeenteraad staan hierin centraal. Dat betekent dat de focus van het onderzoek lag op het functioneren van de gemeente als geheel en niet op dat van individuele bestuurders of ambtenaren. Wij geven in deze rapportage geen oordeel
63648 – Intern vertrouwelijk
6
over het individuele functioneren van individuele bestuurders en/of ambtenaren. Namen van ambtenaren zijn om die reden ook niet opgenomen in de rapportage.
Onafhankelijkheid Berenschot Berenschot B.V. is een onafhankelijk Nederlands managementadviesbureau met 80 jaar advieservaring. Het bureau telt in totaal circa 350 medewerkers, die vanuit verschillende disciplines een bijdrage leveren aan het beter functioneren van ondernemingen, bedrijven en instellingen. Berenschot heeft een gecertificeerd kwaliteitssysteem volgens NEN-ISO-9001 en ISO 27001. In 2016 heeft Berenschot advies uitgebracht over Het Groene Net in opdracht van de Provincie Limburg. Dit betrof een procesadvies en een advies over het realiseringspad van Het Groene Net. Het advies uit 2016 had geen betrekking op de in dit onderzoek gestelde vragen en had een andere opdrachtgever. Bovendien ligt tussen het uitbrengen van het advies in 2016 en 2020 een ruime periode. Hiermee is de onafhankelijkheid van Berenschot voldoende gewaarborgd. De projectleider van het onderzoek was niet betrokken bij het eerdere onderzoek. Onze afweging is voor aanvaarding van de onderzoeksopdracht met de opdrachtgever van het onderzoek, de gemeente Sittard-Geleen, gedeeld.
Leeswijzer De opbouw van het rapport is: Hoofdstuk 1: Beantwoording onderzoeksvragen. Er wordt op hoofdlijn antwoord gegeven op de aan ons gestelde onderzoeksvragen. Hoofdstuk 1 kan ook gelezen worden als een samenvatting van het onderzoek, waarbij de nadere toelichting en onderbouwing in de hoofdstukken 3, 4 en 5 te vinden is. Hoofdstuk 2: Adviezen en aanbevelingen. Dit hoofdstuk bevat adviezen en aanbevelingen over de afwikkeling van financiële posten, de governance en de verdere ontwikkeling van Het Groene Net. Hoofdstuk 3: In het historische perspectief blikken we terug. Het hoofdstuk bestaat uit drie delen: •
Een beschrijvende tijdlijn waarin de belangrijkste gebeurtenissen toegelicht worden.
•
Een analyse van de mate waarin doelstellingen geformuleerd, bijgesteld en gerealiseerd zijn en de wijze waarop de gemeenteraad hierover is geïnformeerd.
•
Een analyse van de doelmatigheid van de uitvoering van Het Groene Net.
Hoofdstuk 4: In het governance perspectief staan we uitgebreider stil bij de governance van Het Groene Net, die uit 3 bv’s bestaat en de samenstelling en functioneren van raden van commisarissen en de wijze waarop toezicht gehouden wordt. Hoofdstuk 5: In het financiële perspectief brengen we financiële aspecten in kaart. In het eerste deel hebben we een overzicht gemaakt van alle uitgaven en ontvangsten van de gemeente Sittard-Geleen, inclusief in de toekomst nog te verwachten bedragen. In het tweede deel hebben we een inschatting gemaakt van de waarde van de bedrijven waarin de gemeente Sittard-Geleen direct en indirect aandeelhouder is. Bij het rapport zijn 4 bijlagen opgenomen: •
een gedetailleerde tijdlijn ter ondersteuning van hoofdstuk 3;
•
een gedetailleerd financieel overzicht ter ondersteuning van hoofdstuk 5;
•
een lijst met geïnterviewde personen;
•
een beschrijving van de bestudeerde documenten.
7
63648 – Intern vertrouwelijk
Beantwoording onderzoeksvragen
Hoofdstuk 1
63648 – Intern vertrouwelijk
8
1. Beantwoording onderzoeksvragen 1.1 Chronologisch overzicht
Geef een chronologisch overzicht van de besluitvorming door college en raad vanaf de oprichting van Het Groene Net tot op heden
In hoofdstuk 3 Het historische perspectief en in bijlage 1 is een uitgebreide beschrijving van de chronologie van besluitvorming van gemeenteraad, college en de aandeelhoudersvergaderingen en raden van commissarissen van MSW B.V., HGN B.V. en HGNO B.V. opgenomen. We hebben in het verloop 3 tijdvakken onderscheiden:
Pioniersfase (1 juli 2009 tot 28 april 2015) In de pioniersfase zijn de belangrijkste bestuurlijke besprekingen gericht op het onderzoeken van de technische, economische, financiële en bestuurlijke haalbaarheid van het realiseren van Het Groene Net. De gemeenten Sittard-Geleen, Stein en Beek, de provincie Limburg, USG, Chemelot, BES en ZoWonen sluiten een intentieovereenkomst af. Dit leidt tot een basecase (februari 2010) die uitgewerkt wordt in een businesscase (december 2010). Het college van B&W besluit dat de ontwikkeling van Het Groene Net op basis van publiekprivate samenwerking vorm krijgt. Na een aanbesteding selecteert het college van B&W BAM als samenwerkingspartner. De gemeenteraad bespreekt de ideeën en heeft geen wensen en bedenkingen bij de richting die het college voorstelt. Wel geeft de gemeenteraad met twee moties verdere kaders mee. De gemeenteraad wil meer zicht op de milieueffecten en vraagt om een due-diligence onderzoek voor de oprichting van HGN en de storting van kapitaal door de gemeente. Na het raadsdebat werkt het college samen met BAM aan het uitwerken van een businessplan, dit wordt ook aan de gemeenteraad gepresenteerd. In juni 2014 blijkt dat er met BAM grote verschillen zijn. BAM wil een andere verdeling van risico’s.
Het college van B&W besluit de samenwerking te beëindigen en vervolgens Ennatuurlijk, als tweede partij uit de selectie gekomen, te benaderen om de rol van BAM over te nemen. Dit leidt tot het sluiten van een intentieovereenkomst met Ennatuurlijk. Voor het realiseren van installaties in De Ligne zijn extra middelen nodig, met de aannemer is hierover een geschil. De gemeente schiet € 0,5 miljoen voor, als de aannemer deze kosten niet voor zijn rekening wil nemen, dan brengt de gemeente Sittard-Geleen deze later in in Het Groene Net.
Oprichtingsfase (28 april 2015 – 12 juli 2016) De oprichtingsfase duurt relatief kort, maar er worden in korte termijn wel enkele belangrijke besluiten genomen. Het kernteam Groene Net stelt een bedrijfsplan op, dit wordt nog door de aandeelhouders van Ennatuurlijk getoetst. Het college laat de raad weten dat door middel van deze toets samen met een advies van Grontmij en een beoordeling door het Limburgs Energie Fonds (LEF) invulling zal worden gegeven aan de gevraagde due diligence. Het college vraagt de gemeenteraad in te stemmen met het storten van € 2,5 miljoen, onder voorbehoud van de uitkomsten van de drie toetsen. Uiteindelijk vindt alleen de toets door de aandeelhouder van Ennatuurlijk plaats. Het onderzoek van Grontmij is niet uitgevoerd en ook het LEF heeft de voorstellen niet beoordeeld. Wel wordt er verwezen naar een onderzoek dat Berenschot heeft uitgevoerd, in opdracht van de provincie. Dit onderzoek had echter niet een due-diligence als doel.
63648 – Intern vertrouwelijk
9
Uiteindelijk neemt het college van B&W op 12 juni 2016 het besluit tot het daadwerkelijk investeren in Het Groene Net.
Uitvoeringsfase (12 juli 2016 – 8 juli 2020) In de uitvoeringsfase ontstaan enkele onverwachte tegenvallers. Externe financiering van Het Groene Net blijkt niet realiseerbaar, of alleen onder voorwaarden die zeer ongunstig zijn. In april 2018 doet Ennatuurlijk een alternatief voorstel waarin het aanbiedt voor een groot deel (95%) Het Groene Net te gaan financieren. Door het uitblijven van financiering ontstaan cashflowproblemen. Die problemen worden tijdelijk opgelost door vorderingen uit te stellen. Op 5 juni 2018, één dag voor het aantreden van een nieuw college, wordt besloten in te stemmen met aangepaste afspraken met Ennatuurlijk. Besloten wordt vast te houden aan de aandelenverhouding 50/50. De aandeelhouders spreken gezamenlijk af dat Ennatuurlijk de verdere investeringen voorfinanciert en inbrengt in HGN als er externe financiering is, deze afspraken worden in december 2018 definitief vastgelegd. Na de collegewisseling blijft de oud-wethouder bestuurder van MSW B.V., het college neemt hierover in september een besluit. Bijna een jaar later, in november 2019 is nog steeds geen externe financiering voor HGN B.V. gevonden. De gemeente treft voorzieningen voor verliezen op vorderingen. In totaal voor € 1,2 miljoen. Begrote opbrengsten vanuit dividenden worden geschrapt.
In een raadsbesluit uit 2014 is over De Ligne vastgelegd dat de investeringen (€ 2,1 miljoen) aan HGN B.V. overgedragen zullen worden voor de boekwaarde. Later (in 2015) verhoogt de gemeenteraad dit bedrag naar € 2,6 miljoen. Bij het opmaken van de jaarrekening (november 2019) blijkt dat de overdracht van de gehele fase 1 kraal 1 voor € 0,7 miljoen heeft plaatsgevonden, inclusief overdracht van de installaties voor De Ligne. In totaal boekt de gemeente Sittard-Geleen een waarde van € 1,9 miljoen af (boekverlies). De verkoop van activa wijkt daarmee af van de besluiten van de gemeenteraad in 2014 en in 2015. Wij hebben hierover geen collegebesluitvorming kunnen terugvinden en het college van B&W heeft de gemeenteraad hierover ook niet geïnformeerd. In januari 2020 wordt in de raad van commissarissen van HGN B.V. geconcludeerd dat externe financiering definitief niet haalbaar is binnen de gestelde kaders. Vanaf maart 2020 besluit het college gesprekken met Ennatuurlijk aan te gaan. Doel is dat Ennatuurlijk meer gaat financieren en dat daarmee het aandeel van de gemeente kleiner wordt. Uiteindelijk leidt dit op 8 juli 2020 tot een besluit van de gemeenteraad.
Bevindingen Chronologisch overzicht •
Het college van B&W legt de gemeenteraad een stuk voor wensen en bedenking voor over participatie van de gemeente Sittard-Geleen in Het Groene Net. Bij de bespreking en vaststelling hiervan heeft de gemeenteraad het college van B&W met een motie verzocht een due-diligence onderzoek te doen. Dit onderzoek is uiteindelijk beperkt uitgevoerd.
•
Voor investeringen in installaties in De Ligne besluit de gemeenteraad in 2014 en 2015 een investeringskrediet van in totaal € 2,6 miljoen beschikbaar te stellen. In het voorstel is opgenomen dat de waarde van deze investering in HGNBV ingebracht zou moeten worden. Deze afspraken over de investeringen en aanvullende investeringen in De Ligne worden niet conform het raadsbesluit uitgevoerd. De investeringen van De Ligne zouden volledig ingebracht moeten worden in HGN, voor zover de gemeente geen overeenstemming met de aannemer bereikt over meerkosten. Dit heeft uiteindelijk tot een verlies van € 1,9 miljoen geleid.
•
Vanaf midden 2017 ontstaan cashflow problemen. Ennatuurlijk doet in 2018 een voorstel om een groter deel van de financiering voor zijn rekening te nemen, € 19 miljoen. Het deel van de gemeente zou hiermee kleiner worden. Er vindt in het college geen afweging plaats van dit voorstel en het college gaat door op basis van eerdere uitgangspunten. Onduidelijk is waarom het voorstel van Ennatuurlijk in deze fase niet serieus in
10
63648 – Intern vertrouwelijk
overweging is genomen. HGN B.V. wordt in de tussentijd in leven gehouden door vorderingen vanuit de gemeente en Ennatuurlijk tijdelijk op te schorten. •
De liquiditeitsproblemen duren voort tot januari 2020, wanneer blijkt dat externe financiering geen reële optie is. Vanaf maart 2020 starten de gesprekken om te komen tot een financiering (voor onder andere de projecten Hof van Serviam, Hof van Langfoor en Nolenslaan Sittard) met eigen vermogen, waarbij Ennatuurlijk een groter deel financiert in ruil voor een groter aandeel in het bedrijf. Deze oplossing lag feitelijk al in 2018 op tafel als voorstel.
1.2 Realisatie doelstellingen Wat waren de oorspronkelijke doelen uit 2012, zijn die tussentijds bijgesteld en hoe zijn deze doelen gerealiseerd? Hoe is de raad over de realisatie van deze doelen geïnformeerd? Is het realiseren van deze doelen op een doelmatige manier tot stand gekomen?
De doelen vanuit 2012 zijn in 2015 bijgesteld, doordat er samen met Ennatuurlijk een nieuw bedrijfsplan werd geschreven. Deze doelen lagen overigens in lijn met de doelen uit 2012. Wel werd voor een behoedzamere ontwikkelstrategie gekozen. Over de realisatie van de doelen uit het bedrijfsplan en raadsvoorstel 2015 hebben we de volgende bevindingen:
Doelstelling
Realisatie
Jaarlijks dividend vanaf 2018 van € 100.000,=.
Niet gerealiseerd.
Opgebouwde reserve van € 9,7 miljoen na 30 jaar (2045).
Het is niet reëel te verwachten dat Het Groene Net in 2045 een reserve van € 9,7 miljoen heeft opgebouwd.
Verkoopopbrengst gemeente na 30 jaar (2045) 4 tot 6 maal het brutoresultaat.
De verwachte waarde bij verkoop nu is nihil.
Projectrendement van 5% (later hanteert de gemeente Sittard-Geleen 4%).
Tot heden is er nog geen positief rendement gehaald. Een rendement van 4% is op termijn haalbaar.
Beide partijen besteden per jaar minimaal € 150.000,= en maximaal € 200.000,= uit het bedrijfsresultaat aan de ontwikkeling van Het Groene Net.
Tot heden was er nog geen ruimte in het bedrijfsresultaat geld te reserveren voor ontwikkeling.
82% duurzame energieopwekking en 18% bijstook van gas.
Niet gerealiseerd. Hiermee is de duurzaamheidswinst lager dan beoogd.
Realisatie van kralen 1 tot en met 7 in de periode 2015 tot 2018, in totaal 380 TJ (Terajoule).
Voor kraal 1 is de doelstelling nagenoeg gehaald. Andere kralen zijn nog niet ontwikkeld.
Realisatie van verdere uitbreidingen in de periode 2019-2030 in totaal tussen 350 TJ en 450 TJ.
Realisatie is nog niet te beoordelen.
De gemeenteraad is niet inhoudelijk geïnformeerd over het realiseren van deze doelstellingen. De informatie aan de gemeenteraad was fragmentarisch en de gemeenteraad was niet in staat om het verband te zien tussen de inhoudelijke realisatie, de financiële resultaten en de kosten voor de gemeente Sittard-Geleen. De informatie voor de gemeenteraad was daarmee onvoldoende om de kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. De gemeenteraad is op een aantal momenten onvolledig en deels onjuist geïnformeerd: over liquiditeitsproblemen bij HGN, over risico’s in voorloopprojecten en over de benoeming van een oud-wethouder als bestuurder van MSW B.V.
63648 – Intern vertrouwelijk
11
Onze conclusies ten aanzien van de informatievoorziening aan de gemeenteraad zijn: •
Over de realisatie van de doelstellingen is de gemeenteraad niet geïnformeerd. De informatie over de financiële ontwikkelingen was te fragmentarisch, waardoor inzicht in de totale baten en lasten bij de gemeenteraad ontbrak. Hiermee is de gemeenteraad niet in positie gebracht om de drie ‘W-vragen’ (Wat willen we bereiken? Wat doen we daarvoor? Wat kost het?) adequaat te beantwoorden en heeft daarmee zijn kaderstellende en controlerende rol onvoldoende kunnen uitvoeren.
•
De gemeenteraad is onvolledig geïnformeerd over liquiditeitsproblemen bij HGN, over risico’s en over de benoeming van een bestuurder bij MSW.
•
De informatie die in de jaarstukken 2016 en 2017 is opgenomen over de risico’s is onjuist geweest.
De volgende deelvraag betreft het realiseren van de doelstellingen. Onze conclusie is dat het realiseren van de doelstellingen niet doelmatig tot stand is gekomen: •
De totale gemeentelijke investering was aanvankelijk beperkt tot inbreng van € 2,5 miljoen aan aandelenkapitaal. Uiteindelijk heeft de gemeente Sittard-Geleen € 8,7 miljoen geïnvesteerd in Het Groene Net. Op deze investeringen is reeds voor € 4,0 miljoen aan verlies genomen. Op dit moment staan op de balans van de gemeente Sittard-Geleen de waarde van het aandelenkapitaal in Mijnstreekwarmte B.V. (€ 2,3 miljoen) en openstaande vorderingen (€ 2,4 miljoen). Indien hier in de toekomst afwaarderingen op moeten plaatsvinden kan het verlies nog verder oplopen.
•
De gerealiseerde verliezen hebben hun oorsprong niet in de marktontwikkeling, maar vinden hun oorsprong in diverse andere zaken zoals verliezen in aanloopprojecten, vertragingen in het project en door het niet kunnen aantrekken van vreemd vermogen. Van het verlies van € 4,0 miljoen is een groot deel (€ 2,6 miljoen) toe te rekenen aan kosten van De Ligne die niet in rekening zijn gebracht bij HGN B.V.
•
Tegenover deze hogere uitgaven staat een beperktere realisatie (alleen kraal 1). Per saldo is het realiseren van de doelstellingen daarmee niet doelmatig.
•
De gemeente heeft gekozen voor realisatie van Het Groene Net in een publiek-private samenwerking op basis van 50/50 verhouding met externe financiering. Deze keuze is bij de start (2010) gemotiveerd gemaakt en is tot 2020 consequent volgehouden. Deze keuze heeft er mede toe geleid dat HGN al vrij snel na de start liquiditeitsproblemen kreeg, externe financiering bleek niet realistisch.
•
Het was realistischer om vanaf 2017 de strategische uitgangspunten aan te passen en te kiezen voor een grotere rol van de private aandeelhouder. Daarmee waren de kosten en risico’s voor de gemeente SittardGeleen verder beperkt en was een doelmatiger realisatie mogelijk geweest.
1.3 Bestuurlijke inrichting en governance Geef een beoordeling over de bestuurlijke inrichting en governance van het Groene Net (beheersing).
Vanuit juridisch perspectief bestaat Het Groene Net uit drie bv’s met 2 aandeelhouders: -
Mijn Streekwarmte B.V. (MSW B.V., aandeelhouder gemeente Sittard-Geleen 100%);
-
Het Groene Net B.V. (HGN B.V., aandeelhouders MSW B.V. 50% en Ennatuurlijk 50% (vanaf juli 2020 wijzigen deze verhoudingen);
-
Het Groene Net Ontwikkel B.V. (HGNO B.V., aandeelhouders MSW B.V. 50% en Ennatuurlijk 50%).
12
63648 – Intern vertrouwelijk
HGN B.V. en HGNO B.V. werken van het begin af aan met een structuur van een aandeelhoudersvergadering (AvA) en een raad van commissarissen (RvC). MSW B.V. werkt in eerste instantie alleen met een AvA, vanaf 2018 krijgt MSW B.V. ook een RvC. Onze conclusies over de governance zijn: •
De governance met 3 vennootschappen en de gelaagdheid in aandeelhouderschap en de gelaagde structuur en daarmee samenhangende veelheid aan personele unies/dubbelrollen maakt de besturing complex. Dit laatste maakt het vrijwel onmogelijk om in de praktijk een scherpe rolscheiding te waarborgen en doet daarmee afbreuk aan de werkzame checks-and-balances.
•
Doordat bestuurders diverse rollen met betrekking tot HGN vervullen (eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer) zijn belangen onvoldoende duidelijk te onderscheiden. Een structuur van een AvA, RvC en bestuur van een vennootschap beoogt checks-and-balances tussen eigenaar, toezichthouder en bestuurder te bewerkstelligen. Door de gekozen invulling is deze structuur wel in opzet aanwezig geweest, maar was de werking in de praktijk onvoldoende.
•
Er waren onvoldoende interne checks-and-balances binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Sittard-Geleen.
•
De benoeming van een voormalig wethouder als bestuurder van MSW was niet in lijn met de kadernota verbonden partijen. De voormalig wethouder was overigens zelf niet bij deze besluitvorming betrokken.
•
Het is in beginsel niet wenselijk om collegeleden als commissaris of bestuurder van een vennootschap (die verbonden partij is of waarin de gemeente een indirect belang heeft) te benoemen, vanwege de (mogelijk) tegenstrijdige belangen van de vennootschap en gemeente die tegelijkertijd gediend moeten worden.
•
Het is eveneens onwenselijk om een ambtenaar als bestuurder (of commissaris) van een vennootschap (die verbonden partij is of waarin de gemeente een indirect belang heeft) te benoemen, vanwege de (mogelijk) tegenstrijdige belangen van de vennootschap en gemeente die tegelijkertijd gediend moeten worden.
1.4 Vorderingen en schulden tussen Het Groene Net en de gemeente Geef inzicht in de vorderingen en schulden tussen Het Groene Net en de gemeente, inclusief een voorstel voor de financiële afwikkeling daarvan en een waardering van de vorderingen.
Op dit moment heeft de gemeente Sittard-Geleen nog drie vorderingen in verband met Het Groene Net (dus breder dan alleen op Het Groene Net): •
Voorbereidingskosten HGN-Zuid bij HGN
€ 1.705.000
•
Subsidie provincie Limburg
€
200.000
•
Vordering op aannemer De Ligne
€
513.000
De gemeente Sittard-Geleen heeft voor de vordering HGN Zuid een voorziening van € 643.000,- getroffen en voor de bijdrage aansluitkosten (BAK) De Ligne een voorziening van € 227.000,-. Wij hebben de onderliggende waarderingen hiervan beoordeeld en ondersteunen deze. Een voorstel voor de afwikkeling is opgenomen in hoofdstuk 2: Adviezen en aanbevelingen.
63648 – Intern vertrouwelijk
13
1.5 Huidige en toekomstige waarde aandelen Mijnstreekwarmte B.V. Geef een beoordeling van de waardering van de aandelen van Mijn Streekwarmte en de verwachte toekomstige ontwikkeling van deze aandelen.
Er zijn verschillende manieren om naar de huidige waarde van de aandelen van Mijnstreekwarmte B.V. te kijken. Zo kan gekeken worden naar de waarde van de aandelen bij verkoop, of de waarde van de aandelen zoals deze conform de boekhoudregels van gemeenten (BBV) moeten. Daarnaast is Berenschot gevraagd een beoordeling te geven van de toekomstige ontwikkeling van de waarde van de aandelen. Om dat te doen, hebben we middels de Discounted Cashflow methode de waarde van de businesscase van Het Groene Net bepaald. Berenschot is niet gevraagd de verkoopwaarde te bepalen (en de berekende waarde kan dan ook niet zo geïnterpreteerd worden).
Marktwaarde aandelen Mijnstreekwarmte B.V. De huidige waarde van de aandelen MSW wordt bepaald door de onderliggende waarde van de aandelen die MSW B.V. heeft in HGN B.V. en HGNO B.V. De huidige marktwaarde van HGN B.V. hebben we beoordeeld. Hierbij hebben we gebruik gemaakt van de meest gangbare methode, de Discounted Cashflow (DCF). We hebben hiervoor inschattingen aan het management van HGN B.V. gevraagd, over de te verwachten nettoresultaten, investeringen en cashflow. Gezien de doorlooptijd van het onderzoek en het doel van het onderzoek, hebben we niet eigenstandig de activa van HGN B.V. beoordeeld, eigen marktonderzoek gedaan of een eigen inschatting gemaakt van de toekomstige inkomsten en uitgaven. De waardering van de aandelen wordt verder sterk beïnvloed door de keuze voor een disconteringsvoet. Wij hebben aangesloten bij 4%, het rendement dat de gemeente Sittard-Geleen in aanvang wilde hebben voor de investering. Een andere discontovoet leidt tot grote effecten in de waardering. Een particuliere koper zal in het algemeen een hoger rendement willen, waarmee de waarde van de aandelen minder wordt. Voor een publieke investeerder geldt het omgekeerde.
Voor de waardeontwikkeling in de toekomst geldt dat er grote onzekerheden zijn: hoe ontwikkelt de energiemarkt zich? Wat zijn technisch haalbare en rendabele oplossingen over 10 of 20 jaar? Welke wet- en regelgeving geldt er in de toekomst? Om die reden beperken we ons tot een indicatieve bepaling van de huidige marktwaarde. Bij de bepaling van de marktwaarde zijn we er vanuit gegaan dat het verwateringsbesluit van 8 juli 2020 wordt uitgevoerd en HGN B.V. volledig met eigen vermogen wordt gefinancierd. Op basis van onze berekeningen is de huidige bedrijfswaarde, na het omzetten van al het vreemd vermogen in eigen vermogen, van HGN B.V. € 0,08 miljoen. De aandeelhouderswaarde is voorafgaand aan de omzetting nihil. De activa van HGNO B.V. bestaan uitsluitend uit onderzoeks- en ontwikkelingskosten. Mogelijk kunnen deze kosten t.z.t. ingebracht worden in HGN B.V. De waarde vertegenwoordigt echter geen verkoopwaarde en er is ook geen toekomstige kasstroom te verwachten. De marktwaarde van deze bv schatten wij daarom op € 0,-. Mijn Streekwarmte bezit na uitvoering van het verwateringsbesluit van 8 juli 2020 ca. 35% van de aandelen van HGN B.V. De marktwaarde van deze aandelen, na het omzetten van al het vreemd vermogen in eigen vermogen binnen HGN B.V., is € 0,03 miljoen. Mijn Streekwarmte bezit 50% van de aandelen van HGNO B.V. Dit vertegenwoordigt een marktwaarde van € 0,-.
In totaal is onze indicatie voor de huidige marktwaarde van Mijn Streekwarmte B.V. € 0,03 miljoen, na het omzetten van al het vreemd vermogen in eigen vermogen binnen HGN B.V. We spreken hierbij van de objectieve waardering. Het is goed mogelijk dat partijen vanuit strategische overwegingen (veel) meer bieden voor overname van het bedrijf of een deel van de aandelen.
63648 – Intern vertrouwelijk
14
Waardering aandelen Mijnstreekwarmte B.V. per 31/12/2019 conform BBV De waardering van de aandelen Mijnstreekwarmte B.V. op de balans van de gemeente Sittard-Geleen hebben we ook beoordeeld. De waardering van de aandelen per 31/12/2019 bedraagt € 1,6 miljoen. Wij hebben alle processtappen van deze waardering beoordeeld en komen tot de conclusie dat de waarde op de balans per 31/12/2019 op juiste wijze tot stand is gekomen.
Waardering aandelen Mijnstreekwarmte B.V. per 31/12/2020 conform BBV Voor de waardering in de toekomst, per 31/12/2020, hebben we afstemming gezocht met de accountant van de gemeente Sittard-Geleen, Deloitte. Mede op basis van dit overleg zijn we tot de conclusie gekomen dat de waarde van de aandelen Mijnstreekwarmte B.V. gebaseerd moet worden op de verkrijgingwaarde van de activa in de onderliggende bv’s (HGN B.V., HGNO B.V.), rekening houdende met het doel van de investering. Om te komen tot de waarde van MSW B.V. op de balans van de gemeente Sittard-Geleen moet deze verkrijgingswaarde: •
verminderd worden met gerealiseerde verliezen (voornamelijk veroorzaakt door afschrijvingen);
•
vermenigvuldigd worden met het aandeel van de gemeente (op dit moment ca. 35% resp. 50%).
De waarde op de balans van de gemeente Sittard-Geleen sluit daarmee aan op de maatschappelijke waarde van de investeringen en niet op de commerciële of marktwaarde ervan. Hierbij zijn de investeringen vergelijkbaar met bijvoorbeeld investeringen in rioleringen. Het is hierbij belangrijk om te realiseren dat voor het bepalen van de huidige waarde de jaarrekening 2020 van HGN B.V. en HGNO B.V. beschikbaar dienen te zijn, omdat tussentijds nog niet het exacte resultaat (verlies) van deze deelnemingen te bepalen is. Het is wel mogelijk om een indicatie te geven. Op basis van de huidige inzichten, na het omzetten van vorderingen in aandelen, bedraagt de waarde op basis van verkrijgingsprijs € 2,2 miljoen.
15
63648 – Intern vertrouwelijk
Adviezen
Hoofdstuk 2
63648 – Intern vertrouwelijk
16
2. Adviezen Onder geheimhouding hebben we inzage gekregen in de businesscase voor Het Groene Net Zuid en onderliggende afspraken met Chemelot/SABIC over warmtelevering. Vanwege de geheimhouding kunnen we hier slechts op hoofdlijnen over rapporteren en geen uitgebreide bevindingen over weergeven. Daarmee kwam de focus van ons onderzoek met name te liggen op de financiële historie, de bestuurlijke tijdlijn en de governance. De businesscase voor HGN Zuid hebben wij bovendien laat in het onderzoeksproces ontvangen (21 september). Om deze redenen is de beoordeling van deze businesscase door ons globaal gedaan. We kunnen vaststellen dat de informatie op hoofdlijnen niet strijdig is met andere informatie uit ons onderzoek en de interviews. Wij adviseren een onafhankelijke second-opinion op deze businesscase uit te laten voeren om de validiteit vast te stellen. Voor de hand liggend is om hiervoor een expert in de energiemarkt (specifiek warmtenetten) te vragen. Met deze kanttekeningen is ons beeld dat er voor het zuidelijke deel van het Groene Net een goede basis lijkt te liggen om te komen tot succesvolle ontwikkeling. Vanaf de Chemelot-locatie is ruim voldoende warmte beschikbaar en onder solide contractuele voorwaarden. Daarmee kan Het Groene Net een belangrijke bijdrage leveren aan de transitiedoelstellingen op het gebied van energie en reductie van CO2-uitstoot.
Met het ontwikkelen van ‘Zuid’ kan het beheer en de exploitatie van ‘Noord’ ook beter vormgegeven worden, bijvoorbeeld door schaalvoordelen en leveringszekerheid. ‘Noord’ en ‘Zuid’ zijn complementair. We zien in onze bevindingen en conclusies ten aanzien van de wijze waarop ‘Noord’ is ontwikkeld dan ook niet op voorhand een reden om niet verder te gaan met de ontwikkeling van ‘Zuid’. In het eindbeeld van het volledige Groene Net gaat het om een belangrijk en publiek waardevol project. Wel adviseren wij, op basis van bevindingen en conclusies, aan de gemeenteraad en het college van B&W van Sittard-Geleen om, in samenwerking met andere gemeenten (Stein en Beek) en de provincie, het Limburgs Energiefonds en de andere samenwerkingspartners, eerst invulling te geven aan de noodzakelijke randvoorwaarden voor de ontwikkeling van Het Groene Net Zuid. Minimaal gaat het om de volgende randvoorwaarden.
2.1 Zorg voor strategische samenhang in de ontwikkeling van Het Groene Net 2.1.1 Ontwikkel een strategisch kader waar binnen de ontwikkelingen plaatsvinden Ontwikkelingen binnen Het Groene Net moeten passen binnen een gemeentelijke en regionale visie op warmtevoorziening, energietransitie, aardgasvrije wijken en CO2-reductie. Hierbij moet de overheid in beginsel een meer terughoudende rol nemen, vooral gericht op kaderstelling en regelgeving. Commerciële exploitatie en commerciële risico’s horen thuis bij partijen die deze het beste kunnen managen. Alleen bij aantoonbaar marktfalen kan, liefst tijdelijk, een grotere rol van de overheid overwogen worden. Warmtelevering via Het Groene Net is daarbij één van de alternatieven, maar zeker niet het enige alternatief. Een gemeentelijke en/of regionale visie moet kaderstellend zijn voor de ontwikkeling van het net en voor de vraag welke delen wel of niet in ontwikkeling gaan. Per investeringsvraag zouden tenminste de volgende criteria gehanteerd moeten worden: •
De investering past binnen de gemeentelijke en regionale visie op warmtevoorziening, energietransitie, aardgasvrije wijken en CO2-reductie.
•
De rol van de overheid is duidelijk en er is een afgewogen risicoverdeling tussen overheid en private partners.
•
Warmtevoorziening via een warmtenet is voor dit gebied/deelproject/doelgroep op korte, middellange en lange termijn het beste alternatief, gemeten naar investeringskosten en kosten voor eindgebruikers (total cost of ownership).
•
Het publieke belang is in de investering voldoende geborgd (acceptabele prijszetting voor particulieren, voldoen aan wet- en regelgeving, etc.).
63648 – Intern vertrouwelijk
•
17
Zowel aan de aanbodzijde als aan de vraagzijde is voldoende zekerheid om tot een goede exploitatie te komen.
•
Aan de investering ligt een door onafhankelijke deskundigen opgestelde businesscase ten grondslag, die tenminste uitsluitsel geeft over de investeringskosten, toekomstige baten en cashflow, technische haalbaarheid, contractuele zekerheden en risico’s.
•
De investering voldoet aan de minimale rendementseisen die de aandeelhouders stellen.
•
Er is voldoende zekerheid over financiering en financiering kan binnen Het Groene Net (Zuid) B.V. plaatsvinden.
2.1.2 Zorg voor samenhang in de ontwikkeling Uit gesprekken en schriftelijke bronnen begrijpen wij dat het de bedoeling is om de ontwikkeling van HGN Zuid in een aparte bv/juridische entiteit plaats te laten vinden. Deze keuze is te rechtvaardigen vanuit de gedachte dat ook nieuwe aandeelhouders zullen toetreden voor de ontwikkeling van HGN Zuid. De oorspronkelijk gesloten Samenwerkingsovereenkomst bevat de kaders voor deze ontwikkeling. Gezien de samenhang van Noord en Zuid (zie inleidende passage onder 2.1) geven wij wel aandachtspunten mee. •
Noord en Zuid moeten technisch en operationeel verbonden blijven aan elkaar, dat betekent een fysieke koppeling zodat de bronnen als back-up voor elkaar kunnen functioneren en een optimale exploitatie van de diverse delen van het net mogelijk is.
•
Goede afspraken over de inbreng van geactiveerde ontwikkelingskosten op de balans van de gemeente Sittard-Geleen en HGNO B.V. Deze kosten zijn feitelijk door Sittard-Geleen voorgefinancierd en moeten 1-op1 in HGN Zuid ingebracht worden. Op basis van onze bevindingen adviseren wij met een vierogenprincipe de waarde van de geactiveerde ontwikkelingskosten en de vergoeding die daarvoor ontvangen wordt, te controleren op volledigheid.
•
De operatie van het Groene Net, zowel Noord als Zuid, vindt feitelijk plaats door Ennatuurlijk B.V. Door middel van dienstverleningsovereenkomsten ontvangt Ennatuurlijk B.V. hiervoor een vergoeding. Transparantie en redelijkheid in de vergoeding moet het uitgangspunt zijn bij de vaststelling van de overeenkomsten, inclusief het gewenste niveau van dienstverlening. De kaders hiervoor, inclusief procesafspraken, kunnen worden vastgelegd in de statuten van de bv en/of de aandeelhoudersovereenkomst.
•
Maak ook afspraken over de projectleiding van investeringen. Het ligt voor de hand dit bij Ennatuurlijk B.V. te leggen, waarbij andere aandeelhouders in staat moeten zijn hier toezicht op te houden, bijvoorbeeld in de vorm van een gezamenlijke stuurgroep.
2.2 Verbeter van de sturing en governance 2.2.1 Benoem Het Groene Net tot groot project Op 30 januari 2020 heeft de gemeenteraad de ‘Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen’ vastgesteld. Verdere ontwikkeling van Het Groene Net is een project dat op meerdere criteria voldoet aan deze regeling. Wij adviseren de gemeenteraad de verdere ontwikkeling van Het Groene Net, conform de regeling, tot groot project te benoemen. Alle onderdelen die te maken hebben met Het Groene Net moeten in de scope van het project zitten, tenminste (maar niet uitputtend) de volgende onderdelen: •
ontwikkeling van onderdelen in Het Groene Net Zuid;
•
relaties met andere overheden (collega-gemeenten, provincie, Rijksoverheid);
•
relaties met andere publieke partners (LEF, woningcorporatie, Enexis);
•
relaties met particuliere partijen (Ennatuurlijk B.V., Chemelot, BES);
63648 – Intern vertrouwelijk
•
18
opdrachtgeversrol vanuit de gemeente aan MSW B.V., HGN B.V., HGNO B.V. en nieuw op te richten vennootschappen;
•
beheer van de vorderingen van de gemeenten op derden die betrekking hebben op Het Groene Net;
•
afwikkeling van juridische geschillen met derden die betrekking hebben op Het Groene Net.
De integrale bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het project adviseren we bij één wethouder te beleggen. De eigenaarsrol met betrekking tot Mijnstreekwarmte B.V. ligt op dit moment bij de portefeuillehouder deelnemingen. Wij adviseren dit zo te handhaven. Hiermee is een duidelijke scheiding tussen aandeelhoudersbelang en opdrachtgeversbelang gewaarborgd.
2.2.2 Verbeter de informatievoorziening aan de gemeenteraad De regeling Grote Projecten biedt een aantal waarborgen over de informatievoorziening aan de gemeenteraad. De beschrijving in de regeling is uitvoerig en compleet en is voldoende voor de gemeenteraad om de kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. In de regeling is sprake van een startdocument voor nieuwe projecten. Het Groene Net is een reeds lopend project en kent dus nog geen startdocument in de zin van de regeling. Wij adviseren echter alsnog een conceptstartdocument aan de gemeenteraad voor te leggen, waarbij expliciet om een raadsbesluit gevraagd wordt over tenminste de gewenste informatievoorziening (onderwerpen, periode). Hiermee bepaalt de gemeenteraad feitelijk het nieuwe startpunt van het project en zijn alle gemeenteraadsleden op de hoogte van de achtergronden, financiële en maatschappelijke aspecten en risico’s van het project. We adviseren om over Het Groene Net een themabijeenkomst voor de gemeenteraad te organiseren, waarbij het startdocument in concept beschikbaar is. In maart 2022 zijn de volgende gemeenteraadsverkiezingen. De ervaring leert dat er na de verkiezingen wisselingen in de samenstelling van de gemeenteraad optreden en binnen fracties wisselingen van woordvoerderschappen.
Wij adviseren om in het eerste jaar na de gemeenteraadsverkiezingen weer een themasessie voor de gemeenteraad te houden, waarbij het startdocument en de tussentijdse rapportage centraal staat. Nieuwe gemeenteraadsleden en/of nieuwe woordvoerders zijn dan goed geïnformeerd over het project en de ins en outs. Op enkele documenten rust op dit moment nog geheimhouding. Op het eerste gezicht lijkt deze geheimhouding niet meer noodzakelijk voor het doel waarvoor deze is opgelegd. Aanbestedingen zijn bijvoorbeeld al afgerond. Ons advies is om van alle documenten waarop geheimhouding rust na te gaan of deze opgeheven kan worden. En hierover een voorstel voor te leggen ter besluitvorming door het college van B&W voor zover de geheimhouding door het college van B&W is opgelegd, en door de gemeenteraad voor zover de geheimhouding door de gemeenteraad is bekrachtigd of opgelegd.
2.2.3 Zorg voor een betere interne governance Naast verbeteringen in de bestuurlijke governance, zijn ook verbeteringen wenselijk in de interne governance. Bij het benoemen van Het Groene Net tot groot project is het ook passend een interne projectstructuur in te richten waarbij verantwoordelijkheden, bevoegdheden, functiescheidingen, vierogenprincipes en administratieve vastlegging zwaarder en scherper zijn ingericht dan bij reguliere projecten. Voor het project Groene Net adviseren wij het volgende: •
Organiseer een duidelijke lijn van bestuurlijk opdrachtgever naar ambtelijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtnemer en projectleider. De portefeuillehouder van het project is bestuurlijk opdrachtgever. Een lid van de directie is ambtelijk opdrachtgever. Het opdrachtnemerschap kan worden belegd bij één van de teammanagers, nu is dat de teammanager beleid. De opdrachtnemer kan een projectleider aanwijzen die de dagelijkse uitvoering tot haar/zijn verantwoordelijkheid heeft. De bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgever hebben minimaal eens per maand overleg met de ambtelijk opdrachtnemer op basis van rapportages en
63648 – Intern vertrouwelijk
19
fasedocumenten. Zo is een ieder in positie om zijn rol te vervullen. De rol van de directie is hiermee ook formeel vastgelegd en beter zichtbaar. •
Onder aansturing van de projectleider is een projectteam actief waarin alle disciplines vertegenwoordigd zijn, zowel de technische, juridische, economische als financieel-administratieve kennis. Hiermee is een betere integraliteit van het project gewaarborgd. Wij adviseren een jurist en een vertegenwoordiger van de afdeling financiën toe te voegen aan het team, zodat zij al in eerste aanleg betrokken zijn en mee kunnen denken over risico’s en beheersmaatregelen.
•
Vanuit een onafhankelijke rol beoordeelt de eenheid concerncontrol de fasedocumenten en de rapportages die naar de gemeenteraad gaan. De eenheid doet dat vanuit een positie buiten het proces. Hiervoor zijn formele en materiële waarborgen noodzakelijk. Formeel moet concerncontrol gevraagd en ongevraagd toegang krijgen tot alle documenten (openbaar en geheim) en een onafhankelijk advies mogen uitbrengen. Materieel moet er ook voldoende tijd en gelegenheid zijn om stukken kwalitatief te beoordelen. Dat lukt niet als belangrijke stukken te elfder ure naar het college gaan. Concerncontrol moet, gezien het risicoprofiel, tijd en ruimte reserveren in de werkprogramma’s om dit project actief te volgen.
•
Wij adviseren om de advisering over de eigenaarsrol/aandeelhouderschap buiten het project te organiseren. Het meest voor de hand liggend is dit te beleggen bij bijvoorbeeld de teammanager financiën. Hiermee worden de gemeentelijke belangen als opdrachtgever en de belangen als aandeelhouder goed van elkaar onderscheiden. Deze ambtelijke scheiding tussen de opdrachtgeversrol en eigenaarsrol is in feite het spiegelbeeld van de bestuurlijke scheiding en is vrij gebruikelijk binnen de Nederlandse publieke sector. Zowel op landelijk niveau als op decentraal niveau.
2.2.4 Heroverweeg posities in stuurgroep(en), raden van commissarissen en bestuurders •
Op dit moment heeft MSW B.V. een raad van commissarissen waarvan één wethouder van de gemeente Sittard-Geleen lid is (portefeuillehouder duurzaamheid). De bedoeling is dat, als andere gemeenten toetreden als aandeelhouder, ook wethouders van andere gemeenten toetreden tot de RvC van MSW B.V. We hebben eerder uiteengezet spanning te zien tussen de rol van wethouder en de rol van lid van een RvC van een privaatrechtelijke bv. Gezien de beperkte activiteit van MSW B.V. zelf is een RvC ook niet direct noodzakelijk. De kaderstellende rol van opdrachtgever komt naar ons idee beter tot zijn recht in een gezamenlijke stuurgroep, waarin de bestuurlijke partners onderling afstemmen en gezamenlijk opdracht geven tot verdere ontwikkeling. Hiermee wordt ook vermeden dat publieke belangen en bedrijfsbelangen door elkaar gaan lopen. Wij adviseren de RvC van MSW B.V. op te heffen en de portefeuillehouder duurzaamheid als bestuurlijk opdrachtgever lid te laten blijven van de stuurgroep Het Groene Net. De stuurgroep geeft namens de publieke partners opdracht aan Het Groene Net (Zuid) B.V. tot verdere ontwikkelingen op basis van eerder geformuleerde criteria.
•
De gemeentelijke aandeelhoudersbelangen kunnen door de portefeuillehouder deelnemingen behartigd worden in de AvA.
•
Hiermee ontstaat een duidelijker scheiding tussen projectbelang en bedrijfsbelang.
•
HGN B.V. heeft na verwatering geen RvC meer, wij adviseren dit ook te handhaven. De RvC van HGNO B.V. heeft wat ons betreft ook geen toegevoegde waarde meer op dit moment. HGNO B.V. werkt in opdracht van de stuurgroep businesscases uit, de rol van de gemeente is daarmee voldoende gewaarborgd.
•
Voor een nieuw op te richten bv voor HGN Zuid moet een nieuwe afweging gemaakt worden over nut, noodzaak en invulling van een RvC. Indien er een meerwaarde wordt gezien voor een RvC, adviseren wij deze uit externe leden te laten bestaan en niet uit wethouders. Borging van het publieke opdrachtgeverschap loopt via de stuurgroep.
•
Op dit moment zijn er dubbelrollen in de structuur. De bestuurder MSW B.V. is ook voorzitter van de stuurgroep en de gemeentelijke projectleider is ook directeur van HGNO B.V. Wij adviseren deze dubbelrollen te beëindigen.
63648 – Intern vertrouwelijk
20
2.3 Waarborg permanente aandacht voor een juistheid van financiële waarderingen
2.3.1 Waardeer de aandelen Mijn Streekwarmte B.V. op historische verkrijgingsprijs verminderd met gerealiseerde verliezen In afstemming met de accountant van de gemeente Sittard-Geleen hanteren wij als lijn dat de aandelen MSW B.V. op historische kostprijs gewaardeerd moeten worden op de balans. Hierop moeten afschrijvingen en verliezen in mindering gebracht worden. Deze beoordeling dient jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening plaats te vinden. Op dit moment hoeft er geen extra afwaardering van de aandelen plaats te vinden.
2.3.2 Neem vorderingen en de waarde van de aandelen MSW B.V. mee in de risicoanalyse en weerstandsvermogen De gemeente heeft nog vorderingen op de balans staan naar andere gemeenten, de provincie en een aannemer. Deze staan bruto op de balans en er zijn gedeeltelijk voorzieningen getroffen om het mogelijke risico op oninbaarheid af te dekken. Zolang deze vorderingen nog niet zijn afgehandeld, adviseren wij jaarlijks de hoogte vast te stellen en het risico op oninbaarheid te evalueren. De aandelen MSW B.V. staan voor de historische verkrijgingsprijs verminderd met afschrijvingen en verliezen op de balans. Wij adviseren jaarlijks het risico op toekomstige waardedalingen te evalueren en de uitkomst hiervan mee te wegen in de gemeentebrede analyse van risico’s en de bepaling van het weerstandsvermogen. Het Groene Net in de huidige opzet en met de onderdelen die op dit moment in bedrijf zijn, is vanuit de exploitatie bezien in stabiel vaarwater. Met de huidige financiering, volledig met eigen vermogen van de gemeente Sittard-Geleen en van Ennatuurlijk B.V., en de exploitatie is er op dit moment geen aanleiding om in de nabije toekomst verliezen te verwachten en risico’s op toekomstige verliezen in het weerstandsvermogen mee te wegen. Nieuwe investeringen, veranderingen in de klantportefeuille, nieuwe financiering of andere ontwikkelingen kunnen dit beeld veranderen.
Gezien de toekomstige ontwikkeling van Het Groene Net naar andere delen van de gemeente of over de gemeentegrens heen, adviseren wij het risico jaarlijks inhoudelijk te beoordelen.
21
63648 – Intern vertrouwelijk
Het Historische Perspectief
Hoofdstuk 3
63648 – Intern vertrouwelijk
22
3. Het historische perspectief
Onderzoeksvragen Geef een chronologisch overzicht van de besluitvorming door college en raad vanaf de oprichting van Het Groene Net tot op heden Wat waren de oorspronkelijke doelen uit 2012, zijn die tussentijds bijgesteld en hoe zijn deze doelen gerealiseerd? Hoe is de raad over de realisatie van deze doelen geïnformeerd? Is het realiseren van deze doelen op een doelmatige manier tot stand gekomen?
3.1 Chronologisch overzicht In deze paragraaf beschrijven we op hoofdlijn de belangrijkste besluiten die genomen zijn in het dossier Het Groene Net. Een gedetailleerd overzicht van alle besluiten is opgenomen in bijlage 1 Tijdlijn. In het verloop van het dossier zijn een aantal perioden te onderscheiden.
3.1.1 Pioniersfase (1 juli 2009 tot 5 februari 2013) De pioniersfase loopt vanaf het moment van het aangaan van de intentieovereenkomst met de gemeenten Beek, Stein, provincie Limburg, Chemelot, BES, ZoWonen en Cofely in juli 2009 tot aan het moment van het oprichten van Het Groene Net B.V. in mei 2015. In deze periode zijn de belangrijkste besluiten:
Aangaan intentieovereenkomst, college van B&W 21 juli 2009 Vaststellen basecase, college van B&W 9 februari 2010 Vaststelling businesscase en aanbestedingsstrategie, college van B&W 14 december 2012 De businesscase, opgesteld door het KernTeam Het Groene Net, is de verdere uitwerking van de basecase zoals in februari 2010 vastgesteld is. De conclusies van de businesscase zijn: •
Totale investeringskosten voor Het Groene Net bedragen € 82,1 miljoen, inclusief een percentage onvoorzien van 20%. De investeringsraming in de basecase bedroeg € 105 miljoen. Op basis van nadere analyse en het aanpassen van uitgangspunten is deze investeringsraming verlaagd. De investering heeft naar verwachting een positief rendement van 6,2% op basis van de aannames in de businesscase. De cashflow is na enige jaren positief. Het is niet verstandig de eerste drie jaren dividend uit te keren. Het is verstandig pas na 10 jaar te starten met aflossingen om meer ruimte te creëren in de case.
•
De overheid heeft een rol omdat de markt niet zelfstandig zal voorzien in schone energiebronnen voor verwarming van huizen, kantoren, etc. In vergelijking met andere alternatieven voor verwarming op gas is de conclusie van de businesscase dat HGN de meest doelmatige oplossing is.
•
De meest passende organisatievorm is een Publiek Private Samenwerking (PPS) met een ‘exploitant’.
•
Gelijktijdig met het vaststellen van de businesscase stemt het college in met zekerheidsstelling op de levering van de warmte-koude voor een aantal projecten.
63648 – Intern vertrouwelijk
23
Voorlopige gunning Privaat Partnerschap aan BAM, college van B&W 11 december 2012 De gemeente Sittard-Geleen heeft een aanbesteding gedaan van het publiek-privaat partnerschap in HGN. Hierop hebben drie partijen ingeschreven. Alle drie de inschrijvingen bleken niet conform het bestek. Hierop is juridisch advies ingewonnen bij advocatenkantoor Banning en is besloten over te gaan tot een onderhandelingsprocedure. Uit deze procedure is BAM als beste inschrijver naar voren gekomen. Op 11 december 2012 besluit het college van B&W tot voorlopige gunning aan BAM. Het is de bedoeling om met BAM te komen tot een businessplan. Dit vormt dan de basis voor het definitief aangaan van de overeenkomst en het oprichten van Het Groene Net. Het college van B&W legt de gemeenteraad een raadsvoorstel voor. De gemeenteraad wordt in de gelegenheid gesteld wensen en bedenkingen te uiten over het voornemen tot gunning aan de BAM, het proces en de uitgangspunten, om te komen tot oprichting van Het Groene Net en de participatie van de gemeente hierin.
Wensen en bedenkingen gemeenteraad 5 februari 2013 Op 5 februari 2013 wordt in de gemeenteraad gedebatteerd over oprichting van Het Groene Net en het voorstel van het college van B&W. De raad besluit unaniem geen wensen en bedenkingen in te dienen. Eén fractie, de VVD, geeft een stemverklaring waarin vraagtekens worden gezet bij de uitvoerbaarheid. De gemeenteraad neemt twee moties aan. In de eerste motie wordt het college van B&W verzocht om nadere informatie te verstrekken over duurzaamheidsaspecten, een due diligence onderzoek uit te voeren en voldoende sturings- en controlemogelijkheden voor de gemeente te waarborgen. In de tweede motie wordt verzocht inzichtelijk te maken wat het prijsvoordeel voor kleingebruikers zal zijn, hoe dit structureel gewaarborgd is en duidelijke informatie over duurzaamheidsaspecten en klimaatdoelstellingen beschikbaar te maken voor met name consumenten.
Vaststellen businessplan, college van B&W 8 oktober 2013 Het college neemt kennis van het businessplan en geleidt deze door naar de raadscommissie voor bespreking. Het businessplan is een verdere uitwerking van de eerdere businesscase en geeft een gedetailleerd overzicht van de wijze waarop Het Groene Net gerealiseerd gaat worden. In het businessplan wordt verder ingegaan op de verwachte risico’s, productie en afname, financiering, verwachte inkomsten en uitgaven en rendement. Op 31 oktober 2013 is een presentatie over het businessplan verzorgd voor gemeenteraadsleden.
Besluit tot beëindigen van samenwerking met BAM, college van B&W 24 juni 2014 In de periode na vaststellen van het businessplan is met de geselecteerde partner, BAM, gewerkt aan de uitvoering van het businessplan. In die periode is gebleken dat BAM en de publieke partners in Het Groene Net (de drie gemeenten) verschillende beelden hadden bij de samenwerking. Geconstateerd werd dat BAM niet (langer) bereid was met de overheden binnen de kaders en uitgangspunten van de aanbestedingsprocedure, het onderhandelingsresultaat en de geldende raadskaders een samenwerkingsovereenkomst aan te gaan, gericht op de oprichting en de gezamenlijke exploitatie van warmtebedrijf Het Groene Net. In onderling overleg wordt de voorlopige gunning aan BAM teruggetrokken. Met BAM wordt overeen te komen dat BAM een deel van de outof-pocket voorbereidingskosten ad € 78.000,- voor zijn rekening neemt. Ook wordt over en weer afgesproken geen claims in te dienen en dat BAM een aantal voorloopprojecten afrondt en overdraagt.
Intentieovereenkomst met Ennatuurlijk B.V., college van B&W 23 september 2014 Na het afscheid van BAM zijn gesprekken gevoerd met Ennatuurlijk B.V., de rechtsopvolger van Essent Local Energy Solutions (ELES). Aandeelhouders van Ennatuurlijk B.V. zijn PGGM en Veolia. ELES was als tweede uit de aanbestedingsprocedure naar voren gekomen. Om die reden is Ennatuurlijk gevraagd alsnog tot samenwerking te komen. Op basis van de gesprekken wordt de intentie uitgesproken om met de volgende uitgangspunten te komen tot een gezamenlijk bedrijfsplan:
63648 – Intern vertrouwelijk
-
24
het warmtebedrijf zal risicoarm worden gerealiseerd en geëxploiteerd, waarbij aanbod en vraag steeds zo optimaal mogelijk op elkaar worden afgestemd;
-
ennatuurlijk zal minimaal gelijkwaardig aan de overheden risicodragend participeren in het warmtebedrijf;
-
ennatuurlijk zal minimaal gelijkwaardig aan de overheden de exploitatierisico's van het warmtebedrijf (o.a. volumerisico productie en afname) dragen;
-
de eerder gemaakte afspraken met BES, USG en ZOWonen worden geëerbiedigd;
-
partijen dragen ieder hun eigen voorbereidingskosten. Out-of-pocketkosten voor gezamenlijke projectproducten worden gedeeld.
Extra krediet voor realisatie installaties in De Ligne, college van B&W 7 april 2015 Op 12 november 2014 heeft de raad een voorbereidingskrediet van € 2,1 miljoen beschikbaar gesteld voor aanleg van koude-warmteinstallaties in De Ligne. Met de projectontwikkelaar ontstaat een geschil over de vraag wie voor de aanleg van inpandige delen van de installaties verantwoordelijk is. Om verdere voortgang niet te belemmeren en om zeker te stellen dat aan leveringsverplichtingen voldaan kan worden, wordt met de projectontwikkelaar overeengekomen dat de gemeente de meerkosten zal voorfinancieren en dat in een later stadium overeenstemming bereikt zal worden over de afwikkeling van het geschil. De raad stemt met het vaststellen van de 1e programmarapportage 2015 in met het verstrekken van dit extra krediet. In het collegevoorstel is opgenomen dat de kosten van De Ligne (de oorspronkelijke € 2,1 miljoen en het aanvullende krediet van € 0,5 miljoen, indien geen overeenstemming wordt bereikt met de projectontwikkelaar) zullen worden ingebracht in Het Groene Net.