VII-8 Bijlage 1 Herinrichting Uitkijkpunt Huls-Bijlagen bij de regels-Bijlage 1 Beleidsregel Limburgs Kwaliteitsmenu 2012.pdf
Tekst van het document
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
Actualisering Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
Limburgs kwaliteitsmenu zoals vastgesteld 12 januari 2010 door Gedeputeerde Staten van Limburg met daarin verwerkt de aanpassingen zoals besloten door Gedeputeerde Staten op 2 januari 2012. Maart 2012
Colofon Uitgave: Provincie Limburg Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling Postbus 5700 6202 MA Maastricht Tel: +31 (0)43 389 99 99 Fax: +31 (0)43 389 89 30 E-mail: postbus@prvlimburg.nl Internet: www.limburg.nl Foto’s provincie Limburg, &Co Concepts en Communications, Bosgroep Zuid-Nederland
12-1376
Limburgs kwaliteitsmenu 2012 Actualisering van het Limburgs Kwaliteitsmenu
Maastricht, juni 2012
Inhoudsopgave Voorwoord
7
Deel 1: Het Limburgs Kwaliteitsmenu 1
Inleiding
11
1.1
Doel
11
1.2
Leeswijzer
11
2
Overleg en overig beleid
13
2.1
Inleiding
13
2.2
Overleg en inspraak
13
2.3
Bestaand beleid en overgangsregeling
14
2.4
Het POL 2006 en de POL aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kaliteitsverbetering
15
2.5
De relatie met overig beleid
15
2.5.1.
- woningbouwafspraken
16
2.5.2
- gebiedsontwikkeling
16
2.5.3
- natuurcompensatieregeling
16
2.5.4
- provinciale handreiking RO
16
3
Werken met het Limburgs Kwaliteitsmenu
17
3.1
Inleiding
17
3.2
Afspraken over de toepassing
17
3.3
Opnemen en uitwerken in het gemeentelijke beleid
18
3.4
Gebruik maken van een kwaliteitsfonds
20
3.5
Uitvoering en handhaving
21
3.6
Monitoring
22
3.7
Het opstellen van een gemeentelijk kwaliteitsmenu in stappen
23
3.8
Ondersteuning door de Provincie
23
4
De basisprincipes van het Limburgs Kwaliteitsmenu
25
4.1
Inleiding
25
4.2
Wat is kwaliteit, wanneer is sprake van kwaliteit
25
4.3
Het vragen van een kwaliteitsbijdrage
26
4.4
Limburgs Kwaliteitsmenu en de afdeling grondexploitatie van de Wro
27
4
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
5
De onderdelen van het Limburgs Kwaliteitsmenu
29
5.1
Inleiding
29
5.2
Is het kwaliteitsmenu van toepassing
29
5.3
Ruimtelijke afweging
30
5.4
Kwaliteit ter plaatse
30
5.5
De kwaliteitsbijdrage
30
5.6
De kwaliteitsverbeteringen
31
5.7
Borging kwaliteitsverbeteringen
32
5.8
Verantwoording
33
5.9
Het proces van initiatief tot kwaliteitsverbetering in stappen
34
Deel 2: Modules voor ontwikkelingen, kwaliteitsbijdragen en kwaliteitsverbeterende maatregelen 6
De ontwikkelingsmodules
37
6.1
Inleiding
37
6.2
De hoogte van de kwaliteitsbijdragen; drempelwaarden, maatwerk en richtlijnen
37
6.3
De kosten van de kwaliteitsverbeterende maatregelen; richtlijnen en maatwerk
39
6.4
Nieuwe landgoederen
40
6.5
Gebiedseigen recreatie en toerisme
43
6.6
Niet gebiedseigen recreatie en toerisme
45
6.7
Agrarische nieuwvestiging en uitbreiding
47
6.8
Uitbreiding glastuinbouw
51
6.9
Uitbreiding bedrijventerreinen
53
6.10
Uitbreiding solitaire bedrijven in het buitengebied
55
6.11
Nieuwe (solitaire) woningen
57
6.12
Nieuwe uitbreidingsgebieden voor woningbouw
59
6.13
Overige (gebouwde) functies.
61
7
Kwaliteitsverbeterende maatregelen
63
7.1
Inleiding
63
7.2
Wat zijn kwaliteitsverbeterende maatregelen
64
7.3
Realisering nieuw groen, landschap en herstel cultuurhistorie
66
7.4
Sloop van bebouwing en glas
68
7.5
Verplaatsing van agrarische bedrijven
70
7.6
Gemeentelijke kwaliteitsverbeterende maatregelen
72
Bijlage 1: Kwaliteitsmenu van toepassing
74
Bijlage 2: Tabel van ontwikkelingen, kwaliteitsbijdragen en kwaliteitsverbeteringen
75
Bijlage 3: Benodigde gegevens ten behoeve van de monitoring van het kwaliteitsmenu
76
Bijlage 4: Overzicht belangrijkste wijzigingen ten opzichte van LKM 2010
79
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
5
6
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
Voorwoord In 2010 heeft de provincie Limburg het Limburgs Kwaliteitsmenu (LKM) ingevoerd. Met het LKM hebben we in Limburg een kwalitatieve benadering voor ontwikkelingen in het buitengebied ingevoerd. De provincie Limburg heeft via afspraken de gemeenten gevraagd om het Limburgs Kwaliteitsmenu op lokaal niveau uit te werken en toe te passen. De gemeenten hebben aangegeven hoe zij met ontwikkelingen in het buitengebied om zullen gaan, hoe zij daarbij met het LKM om zullen gaan en welke kwaliteitsverbeteringen zij denken te gaan realiseren. De Provincie heeft daarop deze gemeenten de verantwoordelijkheid gegeven voor de uitwerking en toepassing van het LKM. De rol van de Provincie is hierbij veranderd. Zij beoordeelt niet meer gedurende de planvormingsfase of het LKM goed wordt toegepast, maar vraagt aan de gemeenten om jaarlijks verantwoording af te leggen over de toepassing van het LKM. De Provincie vertrouwt er op dat de gemeenten zullen handelen zoals afgesproken. Jaarlijks zal zij de toepassing van het LKM per gemeente samen met de betrokken gemeente evalueren. Wanneer Provincie en gemeente hierover tevreden zijn kan de gemeente ook in het daaropvolgende jaar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het LKM nemen. De Provincie blijft de gemeenten ook de komende jaren op verzoek met raad en daad bij staan bij de uitwerking en toepassing van het LKM.
Een klein aantal gemeenten voorziet geen of nauwelijks ontwikkelingen in het buitengebied. Met die gemeenten gaan we op de oude voet verder en zal de Provincie wanneer er zich toch een ontwikkeling in het buitengebied voordoet, de LKM aspecten beoordelen. De uitwerking van het Limburgs Kwaliteitsmenu door de gemeenten en de toepassing daarvan is in volle gang. De afgelopen jaren zijn daarbij een aantal aanpassingen van het LKM noodzakelijk geweest. Deze zijn via brochures, updates en brieven aan de gemeenten en de betrokken partijen doorgegeven. Het LKM uit 2010 is daarmee niet meer actueel. Naast het LKM moeten een aantal andere documenten worden gehanteerd. Om het LKM weer goed bruikbaar te maken en gepuzzel met verschillende documenten te voorkomen is er nu een geactualiseerd LKM 2012. Alle aanpassingen van januari 2010 tot januari 2012 zijn erin verwerkt, evenals een aantal tekstuele verduidelijkingen. U kunt vanaf u weer toe met één document. Ook bij de verdere toepassing van het LKM
Drs. ing. P. van der Broeck, gedeputeerde
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
7
8
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
Deel 1: Het Limburgs Kwaliteitsmenu
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
9
10
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
1
Inleiding
1.1
Doel
Doel van het Limburgs Kwaliteitsmenu is om gemeenten en Provincie een instrumentarium in handen te geven om noodzakelijke of wenselijke ontwikkelingen in het buitengebied te kunnen combineren met gewenste kwaliteitsverbetering van datzelfde buitengebied. Om dit doel te bereiken dienen gemeenten het kwaliteitsmenu op gemeentelijk niveau uit te werken in het gemeentelijke beleid en toe te passen. Het kwaliteitsmenu is van toepassing op (niet onaanvaardbare) ontwikkelingen buiten de, rond de plattelandskernen getrokken, contour die middels een bestemmingsplanwijziging 1 mogelijk worden gemaakt. Het kenmerkende voor de bedoelde ontwikkelingen is dat het (nieuwe) functies zijn die een nieuw ruimtebeslag leggen op het “maagdelijke” buitengebied en/of met nieuwe verstening en verglazing gepaard gaan. We hebben het dan over nieuwe woningen, nieuwe woongebieden, uitbreidingen van agrarische bedrijven, nieuwe agrarische bedrijven, glastuinbouw, recreatieve en toeristische functies, niet agrarische bedrijven en bedrijventerreinen De contouren blijven, ook met de introductie van het Limburgs Kwaliteitsmenu, van kracht. Actuele versies van de contourenatlas vindt u digitaal op www.limburg.nl. Binnen de grenzen van het stedelijk gebied is het kwaliteitsmenu van toepassing in de perspectieven P2 en P3.
In P8 zijn alleen de modules voor agrarische nieuwvestiging en uitbreiding en glastuinbouw van toepassing. De perspectieven zijn te vinden in het Provinciale Omgevingsplan Limburg (POL).
1.2
Leeswijzer
Op 12 januari 2010 hebben Gedeputeerde Staten van Limburg het Limburgs Kwaliteitsmenu vastgesteld. Sinds deze datum zijn een aantal aanpassingen en aanvullingen op het Limburgs Kwaliteitsmenu van kracht geworden. De aanpassingen en aanvullingen zijn via brochures, updates, brieven en via de internetpagina van het Limburgs Kwaliteitsmenu bekend gemaakt. Doordat de informatie over het Limburgs Kwaliteitsmenu hierdoor versnipperd is geraakt, is er behoefte ontstaan aan een geactualiseerd document. Dat is er met het Limburgs Kwaliteitsmenu 2012 gekomen. In dit document zijn alle aanpassingen en aanvullingen opgenomen evenals een aantal ondergeschikte tekstuele wijzigingen. Het LKM 2012 bevat geen nieuw beleid, anders dan hetgeen reeds besloten is en via de brochures, updates en brieven is medegedeeld. De belangrijkste aanpassingen zijn besloten door Gedeputeerde Staten op 2 januari 2012. Om het voor eenieder duidelijk te maken waar de teksten zijn gewijzigd, zijn deze cursief gezet. De meeste wijzigingen hebben betrekking op deel 1. In de modules zijn slechts een paar tekstuele wijzigingen opgenomen. De volgende documenten vormen de basis voor de actualisering: 1 Met uitzondering van de module voor landbouw, waar ook bij bouw op de kavel (zonder bestemmingswijziging) een kwaliteitsverbetering vereist is.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
11
–– Update: “Het kwaliteitsmenu in werking” (maart 2011) –– Internet: “Fiscale gevolgen LKM“ (juli 2011) –– “Kamperen bij de boer in het heuvelland” brief Patrick van der Broeck (4 oktober 2011) –– Brief en update: “Het Limburgs kwaliteitsmenu bijgesteld.” (7 november 2011) –– “Praktijkgids zuinig ruimtegebruik” (17 november 2011) –– GS besluit (2 januari 2012) “Aanpassingen LKM” (brief aan gemeenten 13 januari 2012) In bijlage 3 zijn de belangrijkste wijzigingen apart genoemd. Het provinciale Limburgs Kwaliteitsmenu vormt een uitwerking van het POL 2006 en de POL-aanvulling “Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering”. In deze POL-aanvulling zijn de hoofdlijnen van het kwaliteitsmenu verankerd. In het POL 2006 en deels aangevuld en gewijzigd via de genoemde POLaanvulling zijn de rijks- en provinciale belangen opgenomen, de zaken die de provincie Limburg van belang vindt en de rijksbelangen die in de ruimtelijke afweging een rol zullen spelen. Het Limburgs Kwaliteitsmenu richt zich op het kwaliteitsdeel van de ruimtelijke afweging. Namelijk hoe het verlies aan omgevingskwaliteit wordt (over)gecompenseerd met als resultaat een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. In hoofdstuk 2 wordt de positie van het Limburgs Kwaliteitsmenu aangegeven.
Hoe is het tot stand gekomen, wat is de status, hoe ziet de overgang tussen oud en nieuw beleid er uit en wat is de relatie met ander provinciaal ruimtelijk beleid. Hoofdstuk 3 gaat in op het werken met het Limburgs Kwaliteitsmenu. Er wordt ingegaan op de inbedding en toepassing van het kwaliteitsmenu door de gemeenten en op het systeem van het maken van afspraken tussen gemeente en Provincie. Het gebruik van een kwaliteitsfonds komt aan bod en de uitvoering, handhaving en monitoring. Het hoofdstuk eindigt met een aantal stappen om te komen tot een gemeentelijk kwaliteitsmenu. Aan de hand van dit hoofdstuk kan de gemeente in hoofdlijnen een eigen gemeentelijk kwaliteitsmenu opstellen. Hoofdstuk 4 gaat in op de belangrijkste principes die ten grondslag liggen aan het geven van ruimte voor een aantal ontwikkelingen, het vragen van een kwaliteitsbijdrage en op de benadering van kwaliteit in het Limburgs Kwaliteitsmenu. In hoofdstuk 5 wordt het eigenlijke kwaliteitsmenu in onderdelen uitgewerkt en toegelicht. In deel 2 van het Limburgs Kwaliteitsmenu worden in hoofdstuk 6 de modules voor ontwikkelingen en in hoofdstuk 7 de kwaliteitsverbeterende maatregelen uiteengezet.
12
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
2
Overleg en overig beleid
Noord Limburg Midden Limburg
2.1
Zuid Limburg
Inleiding
Het Limburgs Kwaliteitsmenu vormt een vervolg op de ontwikkelingsgerichte instrumenten in de ruimtelijke ordening die in Limburg al een aantal jaren worden gehanteerd. Om te komen tot dit kwaliteitsmenu is veelvuldig overleg gevoerd met de Limburgse gemeenten en andere betrokkenen. Met de vaststelling door Gedeputeerde Staten is het nieuwe beleid van kracht. Voor gemeenten geldt een overgangstermijn. Met een aantal andere regelingen en afspraken zal bij de uitvoering van het kwaliteitsmenu rekening moeten worden gehouden.
2.2
Overleg en inspraak
Het Limburgs Kwaliteitsmenu is in overleg met de Limburgse gemeenten en belangenorganisaties opgesteld. In augustus 2007 en in juni 2008 zijn sonderende notities besproken in de Statencommissie voor het Fysieke Domein (SCFD) en de Provinciale Commissie Omgevingsvraagstukken Limburg (PCOL). Op 17 februari en 3 en 12 maart 2009 zijn regiobijeenkomsten georganiseerd met de Limburgse gemeenten. Op 18 maart 2009 is het concept behandeld in de PCOL en op 20 maart in de SCFD. Op 15 en 21 april 2009 vond bestuurlijk overleg plaats over het concept van de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering in Maastricht en Venlo, waarbij ook het Limburgs Kwaliteitsmenu is besproken. Op 23 april 2009 is de concept POL-aanvulling gesondeerd in de PCOL en op 24 april in de SCFD. Met verschillende gemeenten en de belangenorganisatie LLTB is apart overlegd over delen van het kwaliteitsmenu. De reacties, vragen, adviezen en commentaren van de verschillende overleggen hebben geleid tot een ontwerp, waarbij de nadruk op uitvoerbaarheid en duidelijkheid heeft gelegen. Dit ontwerp heeft van 24 juni tot 1 september 2009 samen met de ontwerp POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering ter visie gelegen. Gemeenten, organisaties en burgers hebben daarop hun zienswijze gegeven op het Limburgs Kwaliteitsmenu.
In juli en november zijn in Weert en Roermond bijeenkomsten gehouden met de Limburgse gemeenten over de thema’s die als urgent uit de gemeentelijke reacties naar voren kwamen. Belangrijkste thema was de juridische basis en het gebruik van de Grondexploitatiewet. Dit heeft er toe geleid dat hoofdstuk 4.3 en 4.4 ten aanzien van het ontwerp sterk zijn aangepast. Op 27 november 2009 in het ontwerp Limburgs Kwaliteitsmenu besproken in de SCFD en op 17 en 18 december in Provinciale Staten. Op 12 januari 2010 tenslotte is het Limburgs Kwaliteitsmenu door Gedeputeerde Staten vastgesteld als uitwerking van het beleid van de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering welke op 18 december 2009 door Provinciale Staten is vastgesteld. Naar aanleiding van opmerkingen van Provinciale Staten zijn de modules voor glastuinbouw en niet-gebiedseigen
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
13
recreatie en toerisme aangepast. In de overgangsregeling is opgenomen dat de Provincie tot in het najaar van 2010 mede ondertekenaar van overeenkomsten zal blijven.
2.3
Bestaand beleid en overgangsregeling
Het Limburgs Kwaliteitsmenu voorziet in de vervanging van de provinciale regelingen met betrekking tot BOM+, VORm, Rood voor Groen en Ruimte voor Ruimte Zuid-Limburg. De provinciale regelingen worden vervangen door de gemeentelijke uitwerkingen van het Limburgs Kwaliteitsmenu. De toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu komt daarmee, met uitzondering van (provinciale) inpassingplannen, in handen van de gemeenten.
Met de vaststelling en publicatie van de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering komen de volgende beleidsstukken te vervallen: -
De POL-herziening Ruimte voor Ruimte Zuid-Limburg (2004).
-
De POL-herziening op onderdelen Contourenbeleid Limburg (2005)
-
De POL-uitwerking BOM+ 2003.
Met de herziening van de contourenatlassen op 11 mei 2010 zijn ook de oude contourenatlas ZuidLimburg en de verbale contouren voor Noord-en Midden-Limburg komen te vervallen.
De POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering en de bijbehorende beleidsregel Limburgs Kwaliteitsmenu zijn in eerste instantie (onderdeel van) een provinciale structuurvisie en als zodanig zelfbindend voor de Provincie. Daarnaast vraagt de Provincie via afspraken en afsprakenkaders aan de gemeenten om uitvoering te geven aan dit kwaliteitsbeleid in gemeentelijke bestemmingsplannen en structuurvisies. Vanaf de vaststelling van het provinciale beleid door Provinciale Staten vormt dit voor de Provincie het kader waaraan de gemeentelijke plannen beoordeeld worden in verband met een eventuele provinciale reactie. Omdat gemeenten in het algemeen nog geen eigen beleid uitgewerkt hadden op het moment van vaststelling van de POL-aanvulling door Provinciale Staten en omdat ruimtelijke plannen doorgaans een lange voorbereidingstijd kennen is een overgangsregeling opgenomen waarbij hiermee rekening is gehouden. Inhoudelijk sluit het kwaliteitsmenu aan op de bestaande instrumenten BOM+, VORm en Rood voor Groen. Ontwikkelingen die binnen het kader van deze instrumenten zijn gestart, zullen meestal ook onder het kwaliteitsmenu doorgang kunnen vinden.
Overgangsregeling Ontwikkelingen waarvan voor de datum van vaststelling van het Limburgs Kwaliteitsmenu reeds een ontwerp bestemmingsplan ter visie is gelegd waarin gebruik wordt gemaakt van de ‘oude’ instrumenten, kunnen onder deze oude instrumenten doorgang vinden. Dit geldt ook voor ontwikkelingen waarvoor nog geen kwaliteitsbeleid van kracht was op het moment van vaststelling. Alle plannen die na de datum van vaststelling van het Limburgs Kwaliteitsmenu ter visie worden gelegd worden door de Provincie beoordeeld aan de hand van de uitgangspunten, regels en criteria in het Limburgs Kwaliteitsmenu.
14
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
In de periode tussen de inwerkingtreding van het Limburgs Kwaliteitsmenu en het moment dat de gemeente de verantwoordelijkheid voor het kwaliteitsmenu overneemt middels een afspraak en een projecten- of doelenlijst (zie paragraaf 3.2.) zullen alle plannen voor ontwikkelingen in het buitengebied waarbij het LKM aan de orde is door de Provincie beoordeeld blijven worden. Sinds 1 januari 2012 ondertekent de Provincie geen overeenkomsten meer tussen gemeente en initiatiefnemers van ‘rode’ ontwikkelingen. Dit is nu een zaak tussen gemeente en initiatiefnemer. Het is bekend dat veel plannen een lange voorgeschiedenis kennen alvorens de formele ruimtelijke ordeningsprocedure wordt opgestart. Het is daarom mogelijk dat voorafgaande aan de formele procedure afspraken zijn gemaakt die redelijkerwijze niet meer zijn aan te passen aan het Limburgs Kwaliteitsmenu. Wij zijn bereid om samen met de gemeenten te kijken naar deze plannen, waarbij de vraag of redelijkerwijs aan de voorwaarden van het Limburgs Kwaliteitsmenu kan worden voldaan beantwoord dient te worden. De gemeenten hebben deze zogenaamde pijplijnplannen bij ons aangemeld vóór 30 oktober 2010. Onderdeel van de overgangsregeling vormde de tijdelijke voortzetting tot einde 2011 van de Limburgse Kwaliteitscommissie en de provinciale BOM+ commissie. Deze commissies zijn ondertussen opgeheven.
Sinds 1 januari 2012 zijn de gemeenten zelf verantwoordelijk voor het verkrijgen van een advies van een onafhankelijke en deskundige kwaliteitscommissie. Dit geldt ook voor de pijplijnplannen voor zover daar nog geen advies over gegeven is.
2.4
Het POL 2006 en de POL aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering.
Het Limburgs Kwaliteitsmenu vormt geen nieuw ruimtelijk beleid, maar is een uitwerking van het kwaliteitsdeel uit het POL en de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering van december 2009. Via het Limburgs Kwaliteitsmenu wordt geen nieuwe of extra ruimte geboden voor ontwikkelingen buiten de contour. Het ruimtelijk beleid is vastgelegd in het POL 2006. Daarin is ook aangegeven onder welke voorwaarden ruimte bestaat voor een aantal ontwikkelingen. Een belangrijke voorwaarde is dat een eventuele ontwikkeling moet leiden tot een compensatie van het verlies aan omgevingskwaliteit, resulterend in een verbetering van de kwaliteit van het buitengebied. Dit kwaliteitsmenu geeft aan hoe een ontwikkeling moet bijdragen aan kwaliteitsverbetering..
2.5
De relatie met overig beleid
De introductie van het Limburgs Kwaliteitsmenu als vervanger van de bestaande kwaliteitsinstrumenten wordt geregeld via de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering en is daarmee verankerd in het POL 2006. Deze POL-aanvulling vormt ook de basis voor beleidsaanpassingen over woningvoorraadontwikkeling en gebiedsontwikkelingen. Beide onderwerpen hebben een relatie met het Kwaliteitsmenu. Ook de regeling mitigatie en compensatie natuurwaarden (de natuurcompensatieregeling) heeft een relatie met het kwaliteitsmenu. In de provinciale Handreiking RO zijn de kaders opgenomen voor een aantal aan het kwaliteitsmenu verwante ontwikkelingen zoals de vergroting van woningen en bijgebouwen.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
15
2.5.1
Woningbouwafspraken
Daar waar sprake is van woningbouw, dient dit te gebeuren binnen de bestaande of nog te maken afspraken. Afspraken die gemaakt zijn in het kader van de woonvisie en de woningbouwprogrammering en afspraken zoals die gemaakt zijn in het kader van het project Ruimte voor Ruimte Noord- en Midden-Limburg. In het kader van de Ruimte voor Ruimte regeling Noord- en Midden-Limburg zijn reeds 595.000 m2 aan stallen gesloopt. Op 14 augustus 2009 zijn van de 238 woningen van de eerste tranche er 234 in ontwikkeling (deels zelfbouw) of gereed. Van de 785 woningen voor de tweede tranche zijn er per 30 januari 2012 403 verkocht. Dat betekent dat er voor de tweede tranche nog een inspanning moet worden geleverd alvorens het gemeentelijk kwaliteitsmenu volledig kan worden ingezet. 2.5.2
Gebiedsontwikkeling
Het Limburgs kwaliteitsmenu richt zich op relatief kleinschalige ontwikkelingen vanuit het particulier initiatief die plaatsvinden in het buitengebied. Een meer complexe vorm van dit soort ontwikkelingen is de gebiedsontwikkeling. De POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering geeft aan wat we onder gebiedsontwikkeling verstaan. Voor gebiedsontwikkeling kan het kwaliteitsmenu een inspiratiebron vormen, maar de regels van het menu zijn er niet op toegesneden en niet voor bedoeld. Bij de gebiedsontwikkelingen zit de kwaliteitsverbetering als het ware ingebakken in het totaalplan. 2.5.3
Natuurcompensatieregeling
Het kwaliteitsmenu neemt niet de plaats in van de beleidsregel mitigatie en compensatie natuurwaarden. Waar deze beleidsregel van kracht is dient hieraan, aanvullend op het kwaliteitsmenu, invulling te worden gegeven. Dat betekent dat er aanvullend op de kwaliteitsverbetering op basis van het Limburgs Kwaliteitsmenu sprake kan zijn van een compensatieverplichting op basis van de beleidsregel mitigatie en compensatie natuurwaarden. De Provincie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de bos- en natuurcompensatie en ziet er op toe dat deze goed wordt uitgevoerd. 2.5.4
Provinciale handreiking RO
In de provinciale Handreiking RO is aangegeven dat gemeenten een aantal ontwikkelingen op een kwalitatieve manier dient te benaderen. Het gaat dan om ontwikkelingen als woningvergroting, vergroting van bijgebouwen, vergroting van recreatiewoningen en invulling van Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB’s). Omdat de verantwoordelijkheid voor de kwalitatieve invulling van deze onderwerpen al in een eerder stadium, in het kader van de heroriëntatie RO, bij de gemeenten is gelegd, worden deze niet in dit Limburgs Kwaliteitsmenu opgenomen. De gemeente kan er voor kiezen om deze onderwerpen onderdeel te laten uitmaken van het gemeentelijke kwaliteitsmenu. In de Handreiking RO is aangegeven hoe met de ontwikkelingen omgegaan kan worden. In paragraaf 6.13 wordt een directe relatie gelegd met de provinciale Handreiking RO.
16
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
3
Werken met het Limburgs Kwaliteitsmenu
3.1
Inleiding
De toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu door de Limburgse gemeenten wordt geregeld op basis van afspraken tussen gemeente en Provincie. De gemeente geeft in de afspraak aan hoe zij met ontwikkelingen in het buitengebied omgaat en dat zij daarbij het Limburgs Kwaliteitsmenu hanteert. De gemeente vult dit aan met een lijst van projecten en doelen die zij als ruimtelijke kwaliteitsverbetering wil realiseren en die past binnen de doelstelling van het LKM. De gemeente krijgt daarna van de Provincie het vertrouwen om het Limburgs Kwaliteitsmenu toe te passen. De gemeente past het toe binnen de voorwaarden en kaders van het LKM. Via monitoring en rapportage wordt verantwoording over de uitvoering afgelegd aan burgers en politiek. Jaarlijks rapporteert de gemeente aan de Provincie over de toepassing van het LKM. Op basis van de rapportage evalueert de Provincie per gemeente de toepassing van het LKM samen met de gemeente. Bij een positief oordeel kan de gemeente het LKM in het daaropvolgende jaar weer zelfstandig toepassen. De gemeente zal een aantal stappen moeten ondernemen om een gemeentelijk kwaliteitsmenu op te stellen, de Provincie kan de gemeenten hierbij behulpzaam zijn.
3.2
Afspraken over de toepassing
Het Limburgs Kwaliteitsmenu wordt op lokaal niveau door de gemeenten uitgewerkt en toegepast via bestemmingsplannen en structuurvisies. De Provincie Limburg regelt de uitwerking en toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu door hier afspraken met de gemeenten over te maken. De afspraken hebben de vorm van een bestuurlijk afsprakenkader of een gemeentelijke afspraak. In de afspraak of het afsprakenkader geeft de gemeente aan hoe zij met ontwikkelingen in het buitengebied zal omgaan. Of zij ontwikkelingen wil toestaan of niet. Wanneer zij nieuwe ontwikkelingen mogelijk wil maken, geeft de gemeente aan dat zij hierbij het LKM toepast en de daarin opgenomen voorwaarden respecteert. Specifiek zijn daarbij in de afspraken de voorwaarden over drempelbedragen, gebruik van een kwaliteitscommissie, handhaving en aanlevering van monitoringsgegevens genoemd. Aanvullend op de afspraken hebben de gemeenten een projecten- of doelenlijst aangeleverd. Op deze lijst staan de projecten en doelen die de gemeente in het kader van het LKM als ruimtelijke kwaliteitsverbetering
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
17
wil laten uitvoeren. De projecten en doelen op de lijst moeten voldoen aan de voorwaarden voor kwaliteitsverbetering zoals ze in paragraaf 5.6 zijn beschreven. Wanneer de gemeente een afspraak heeft gemaakt of een afsprakenkader heeft gesloten en dit heeft aangevuld met een acceptabele projecten- of doelenlijst, krijgt zij (bij brief) van de Provincie de bevestiging dat zij de verantwoordelijkheid heeft om het LKM toe te passen. Deze verantwoordelijkheid geldt voor een jaar. Na dat jaar wordt de toepassing door de Provincie per gemeente, samen met de betreffende gemeente geëvalueerd. Dit op basis van de door de gemeente aangeleverde gegevens. Bij een positief oordeel kan de gemeente ook in het daaropvolgende jaar het LKM zelfstandig toepassen. Plannen waarin enkel het LKM aan de orde is en geen andere provinciale belangen aan de orde zijn behoeven dan niet meer aan de Provincie te worden voorgelegd. Wanneer de gemeente een bestemmingsplan opstelt waarvoor, gezien de voorgenomen ontwikkeling, het LKM van toepassing zou moeten zijn, maar dat niet past binnen de kaders van het LKM en/of niet past binnen de afspraken over de toepassing van het LKM moet het plan alsnog aan de Provincie worden voorgelegd. Provincie en gemeente zoeken dan samen naar een goede oplossing.
Voor gemeenten die geen ontwikkelingen voorzien; die geen afspraak met de Provincie hebben gemaakt over de toepassing van het LKM en/of geen acceptabele projecten- of doelenlijst hebben overlegd, gaan we op de op de oude voet verder. Indien zich toch een ontwikkeling in het buitengebied voordoet waaraan de gemeente mee wil werken, zal de gemeente het plan aan de Provincie moeten voorleggen. Zij zal het plan dan beoordelen op basis van het provinciale LKM. Provinciale en rijks-belangen Via de uitvoering van een, op het Limburgs Kwaliteitsmenu gebaseerd, gemeentelijk kwaliteitsmenu geven de gemeenten invulling aan het (provinciale) algemene belang voor de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. De Provincie gaat er dan van uit dat dit belang bij de gemeenten goed geborgd is en controleert dit naderhand via de monitoring en evaluatie. De Provincie blijft direct verantwoordelijk voor en betrokken bij de specifieke rijks- en provinciale belangen, die in het proces van de ruimtelijke afweging worden ingebracht. Deze belangen zijn te vinden in het POL 2006 en de bijbehorende POL-aanvullingen, met name de POL-aanvulling nieuwe Wro en de POLaanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering. Zo nodig zal de Provincie gebruik maken van het instrumentarium dat de nieuwe Wro haar biedt om deze belangen te borgen.
Het toepassen van het kwaliteitsmenu is overigens óók een provinciaal belang.
3.3
Opnemen en uitwerken in het gemeentelijke beleid
De Provincie vraagt de gemeenten het beleid van het Limburgs Kwaliteitsmenu uit te werken en toe te passen. Op deze manier kan het provinciale kwaliteitsmenu worden toegesneden op de lokale behoeften en omstandigheden. Het kwaliteitsmenu kan gedifferentieerd voor het grondgebied van de gemeente worden toegepast. Die ruimte biedt het Limburgs Kwaliteitsmenu onder meer door het gebruik van drempelwaarden. Een startpunt om tot een goede uitwerking te komen is een ruimtelijke visie. In die ruimtelijke visie wordt aangegeven waar welke ontwikkelingen zouden kunnen plaatsvinden en vooral ook waar niet. Maar ook, waar kwaliteitsverbeteringen nodig zijn en waar kwaliteitsverbeterende maatregelen met voorrang worden ingezet. De gemeente bepaalt zelf hoe zij het provinciale Limburgs Kwaliteitsmenu uitwerkt. Dit kan in
18
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
het bestemmingsplan (middels de voorwaardelijke bestemming) of in een structuurvisie. Deze laatste vorm wordt door de Wro verplicht gesteld wanneer de gemeente financiële bijdragen vraagt. Naast het bestemmingsplan en de structuurvisie kunnen ook een beeldkwaliteitplan en een landschapsontwikkelingsplan een belangrijke rol spelen in combinatie met het kwaliteitsmenu. Het gemeentelijke kwaliteitsmenu wordt zo een instrumentarium waarmee kan worden bijgedragen aan het realiseren van het streefbeeld voor het buitengebied. De ontwikkelingen waar het kwaliteitsmenu betrekking op heeft mogen niet rechtstreeks in het bestemmingsplan toegelaten zijn. Alleen dan kunnen kwalitatieve voorwaarden worden gesteld aan het (toch) toestaan van de ontwikkeling, óf via de voorwaarden in het bestemmingsplan, óf via de structuurvisie bij wijzigingen van bestemmingsplannen of nieuwe bestemmingsplannen. Toelatingsplanologie vormt hiermee de basis voor het gebruik van ontwikkelingsplanologie. Verschillende soorten ontwikkelingen zijn in het Limburgs Kwaliteitsmenu als modules opgenomen. Per soort ontwikkeling is een module uitgewerkt. De gemeente kan in haar gemeentelijke kwaliteitsmenu de modules gebruiken die voor haar grondgebied van belang zijn. Modules die voor de gemeente niet van toepassing zijn worden daarbij niet overgenomen of uitgewerkt.
In Zuid- Limburg wordt in het landelijk gebied niet voorzien in glastuinbouw en niet meer voorzien in uitleggebieden voor woningbouw of bedrijvigheid. Daarmee komen deze modules voor de Zuid Limburgse gemeenten niet in aanmerking voor overname of uitwerking. De gemeente kan er ook zelf voor kiezen om een module uit beleidsmatige gronden niet op te nemen. Wanneer een gemeente er bijvoorbeeld voor kiest om geen woningbouw buiten de contour mogelijk te maken, hoeft ze deze module niet over te nemen of uit te werken. De gemeente kan er ook voor kiezen om het gemeentelijke kwaliteitsmenu uit te breiden met eigen onderdelen; eigen modules. Een voorbeeld hiervan zijn de ontwikkelingen die in een eerder stadium, in het kader van de heroriëntatie RO, al aan de verantwoordelijkheid van de gemeenten zijn overgedragen. De uitbreiding en splitsing van woningen in het buitengebied, de invulling van Voormalige Agrarische Bedrijfsgebouwen (VAB’s) met nieuwe economische dragers, uitbreiding van recreatiewoningen en vergroting van bijgebouwen kunnen worden opgenomen in het gemeentelijke kwaliteitsmenu en daarin worden gekoppeld aan een gewenste kwaliteitsverbetering.
Wanneer de gemeente het LKM niet uitwerkt, bijvoorbeeld omdat zij geen nieuwe ontwikkelingen voorziet zal zij, mocht zich toch een ontwikkeling voordoen waaraan de gemeente medewerking wil verlenen, deze apart moeten onderbouwen op basis van het LKM. De gemeente kan gebruik maken van de mogelijkheden van het bestemmingsplan of van een beperkte gebieds- of thematische structuurvisie. De gemeente moet ook zorgen voor een advies van een deskundige en onafhankelijke kwaliteitscommissie. Het plan dient aan de Provincie te worden voorgelegd.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
19
Voorwaarden voor het gemeentelijk kwaliteitsmenu De gemeente past het Limburgs Kwaliteitsmenu zelfstandig toe. Dit doet ze nadat ze heeft voldaan aan de volgende voorwaarde:
Provincie en gemeente hebben een afspraak gemaakt over de ontwikkelingen in het buitengebied en de toepassing van het LKM en de gemeenten heeft een acceptabele projecten- en doelenlijst overlegd. In de afspraak zijn de onderstaande inhoudelijke en procesvoorwaarden opgenomen.
Bij de toepassing van het kwaliteitsbeleid door de gemeente voldoet de gemeente aan de volgende inhoudelijke voorwaarden:
Het LKM geeft het kader voor de gemeentelijke uitwerking en toepassing van het kwaliteitsbeleid.
Voor de in het LKM genoemde ontwikkelingen geldt dat wanneer de gemeente deze ontwikkelingen in het buitengebied wil toelaten ze het kwaliteitsbeleid moet toepassen.
De modules van het LKM worden als basis gebruikt.
De in dit kwaliteitsmenu gegeven drempelwaarden worden gerespecteerd (zie de modules).
Bij de toepassing van het kwaliteitsbeleid door de gemeente voldoet de gemeente aan de volgende proces voorwaarden:
De objectieve beoordeling van de kwaliteit is geborgd door een advies van een onafhankelijke en deskundige kwaliteitscommissie (zie paragraaf 4.2).
De gemeente rapporteert jaarlijks over de toepassing van het instrumentarium aan de Provincie en bij voorkeur ook aan de gemeenteraad (zie paragraaf 3.6).
De gemeente draagt zorg voor uitvoering en instandhouding van de kwaliteitsverbeteringen en is verantwoordelijk voor de handhaving (zie paragraaf 3.5).
3.4
Gebruik maken van een kwaliteitsfonds
Aan het toestaan van een nieuwe ontwikkeling in het buitengebied wordt in dit kwaliteitsmenu, ter compensatie van het verlies, een kwaliteitsverbetering gekoppeld. De kwaliteitsverbetering kan op de locatie van de ontwikkeling zelf worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld wanneer het gaat om een goede inpassing van een agrarische bouwkavel. De kwaliteitsverbetering kan ook door de initiatiefnemer worden uitgevoerd op een andere locatie. Bijvoorbeeld door het ontwikkelen van een stuk nieuwe natuur elders in de gemeente. In beide gevallen is sprake van een directe koppeling. Dit is echter niet altijd mogelijk of planologisch gewenst. In het Limburgs Kwaliteitsmenu wordt daarom ook in de mogelijkheid voorzien om de kwaliteitsbijdrage in een gemeentelijk of regionaal kwaliteitsfonds te storten. De gemeente kan dit fonds zelf inrichten en in haar kwaliteitsbeleid aangeven wanneer gebruik kan worden gemaakt van het fonds. Belangrijk bij het inrichten van een kwaliteitsfonds is dat dit een doelfonds is, dat gericht is op de verbetering van de kwaliteit van het buitengebied. Op die manier wordt de causaliteit tussen ingreep en kwaliteitsverbetering bewaakt. Het fonds dient transparant te zijn in de inkomsten en uitgaven van de bijdragen. Bij het fonds hoort een projectenlijst en/of een uitvoeringsprogramma.
Daarin zijn de gewenste kwaliteitsverbeteringen opgenomen met een overzicht van de (geraamde) kosten. Op die manier is het voor initiatiefnemers duidelijk aan welke kwaliteitsverbeteringen hun kwaliteitsbijdrage middels het fonds besteed wordt. Een fonds biedt een aantal voordelen, zoals de mogelijkheid om kwaliteitsbijdragen op te sparen en gebun-
20
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
deld in te zetten. Ook kan het een uitkomst bieden voor initiatiefnemers die geen mogelijkheden zien om zelf kwaliteitsverbeterende maatregelen uit te voeren. Het is aan de gemeente om in de verschillende omstandigheden aan te geven wat de mogelijkheden zijn en waar de prioriteit ligt. Op het vragen van bijdragen voor een fonds gaat de Grondexploitatiewet expliciet in, een structuurvisie is hiervoor noodzakelijk (zie hoofdstuk 4). Om te borgen dat de kwaliteitsverbeteringen die via het fonds worden gerealiseerd voldoen aan de voorwaarden voor kwaliteitsverbeteringen zoals gesteld in het LKM, vraagt de Provincie de gemeente om een projecten- of doelenlijst aan de Provincie te overleggen. Op deze projecten- of doelenlijst staan onder meer de projecten waaraan de gemeente de middelen uit het fonds zal besteden. Wanneer de gemeente gebruik maakt van een kwaliteitsfonds, is de gemeente zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de kwaliteitsverbeterende maatregelen. In de privaatrechtelijke overeenkomst met de initiatiefnemer dient in deze gevallen de bijdrage aan het kwaliteitsfonds geregeld te zijn. Om het draagvlak voor de regeling te behouden zal het fonds niet te lang op het geld moeten ‘blijven zitten’, maar zullen er snel tastbare resultaten zichtbaar moeten zijn.
Een jaarlijkse rapportage aan de gemeenteraad en de Provincie biedt een goede garantie voor de uitvoering van de kwaliteitsverbeteringen.
3.5
Uitvoering en handhaving
Belangrijk voor het draagvlak van het instrumentarium is dat de afgesproken kwaliteitsverbeteringen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en in stand gehouden. De gemeente is verantwoordelijk voor de toepassing van het LKM. Provincie en gemeente hebben afgesproken dat de gemeente daarmee ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering, instandhouding en handhaving heeft. Dit maakt ook onderdeel uit van de jaarlijkse rapportage aan Provincie en eventueel gemeenteraad. Uitvoering De uitvoering van de kwaliteitsverbeterende maatregelen wordt geregeld via de bestuursrechtelijke weg van het bestemmingsplan of via de privaatrechtelijke weg van de structuurvisie en de privaatrechtelijke overeenkomst (anterieure of posterieure overeenkomst volgens de afdeling grondexploitatie van de Wro). Welke weg gekozen wordt is afhankelijk van de vraag of een gemeente alleen feitelijke fysieke kwaliteitsverbeteringen vraagt of ook financiële bijdagen vraagt. Een uitvoerige beschrijving van deze mogelijkheden vindt u in paragraaf 5.7. De gemeente zorgt er via het uitwerken van het gemeentelijke kwaliteitsbeleid voor dat de uitvoering en de mogelijkheden om te handhaven via bestemmingsplan en overeenkomst geregeld zijn. De uitvoering van de ontwikkeling en de kwaliteitsverbeterende maatregelen dienen daarbij zo veel mogelijk aan elkaar gekoppeld te zijn.
Handhaving Wanneer gebruik wordt gemaakt van de voorwaardelijke bestemming kan op bestuursrechtelijke wijze de uitvoering van de kwaliteitsverbetering worden zekergesteld. Handhaving via de bestuursrechtelijke weg is dan mogelijk. Ook de instandhouding van de kwaliteitsverbetering kan volgens uitspraak van de Raad van State via de voorwaardelijke bestemming worden geregeld. Zaken die niet in het bestemmingsplan geregeld kunnen worden, kunnen aanvullend via een privaatrechtelijke overeenkomst worden geregeld.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
21
Wanneer een (financiële) kwaliteitsbijdrage wordt gevraagd wordt een privaatrechtelijk overeenkomst gesloten om de bijdrage te verzekeren. In de privaatrechtelijke overeenkomst kan ter zekering van de bijdrage een boete en bankgarantie worden gesteld. Als alternatief voor de bankgarantie kan de gemeente een waarborgsom, pand of hypotheek vragen. Een goede controle in het veld maakt onderdeel uit van de handhaving. Instandhouding Nadat de kwaliteitsverbetering is gerealiseerd moet deze ook duurzaam in stand gehouden worden. Dit kan deels verzekerd worden door een passende bestemming te geven. Bijvoorbeeld bij het opruimen van stallen en glas: het verzekeren dat op de locatie geen nieuwe bebouwing kan worden opgericht. Bij het realiseren van natuur zorgt het geven van een passende bestemming voor een eerste bescherming. Aanvullend zal de instandhouding in de voorwaarden van de bestemming moeten worden opgenomen (voorwaardelijke bestemming). Ook in de privaatrechtelijke overeenkomst zal de instandhouding van de kwaliteitsverbetering opgenomen moeten worden. Onderdeel van de instandhouding vormen periodieke controles in het veld. Gebruik LKM-registratiesysteem Het gebruik van het door de Provincie beschikbaar gestelde digitale LKM registratiesysteem kan de gemeenten behulpzaam zijn bij de handhaving van de realisatie van de ‘groene’ kwaliteitsverbeteringen.
Het systeem helpt te herinneren wanneer de kwaliteitsverbetering uitgevoerd zou moeten zijn en wanneer het tijd is voor een her-controle of een instandhoudingcontrole.
3.6
Monitoring
De gemeente dient de uitvoering en effecten van haar beleid te monitoren. Periodieke rapportages aan de gemeenteraad over de inzet van het instrumentarium en de inzet van het fonds vormen vanwege dit democratisch toezicht een waarborg voor de correcte uitvoering. De Provincie wil hier op aansluiten bij de monitoring en evaluatie van de toepassing van het kwaliteitsmenu. Zij vraagt de gemeenten om een jaarlijkse balans van ontwikkelingen en kwaliteitsverbeteringen aan de Provincie te sturen. De Provincie gebruikt de door de gemeente aangeleverde gegevens om jaarlijks per gemeente de toepassing van het LKM te evalueren. Daarbij wordt de balans tussen ‘rood’ en ‘groen’ opgemaakt, wordt gekeken of de partijen zich aan de afspraken hebben gehouden en of de kwaliteitsverbeteringen binnen de doelen en projectenlijsten vallen. Wanneer de evaluatie positief uitvalt, kan de gemeente ook in het daarop volgende jaar het LKM zelfstandig toepassen. Op basis van de monitoringsgegevens verzorgt de Provincie tevens een Limburg-brede monitoring. Dit is niet alleen noodzakelijk als verantwoording naar burgers en politiek, maar levert ook de basis voor eventuele bijstelling van de afspraken of voor bijstelling van het instrumentarium. Het aanleveren van de gegevens voor de monitoring en evaluatie vormt onderdeel van de afspraken in het afsprakenkader tussen Provincie en gemeente.
In bijlage 3 is aangegeven welke gegevens de gemeente jaarlijks dient aan te leveren. Wanneer de gemeente gebruik maakt van het digitale LKM registratiesysteem dan worden, indien de gemeente het systeem goed bijhoudt, de gegevens automatisch gegenereerd.
22
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
3.7
Het opstellen van een gemeentelijk kwaliteitsmenu in stappen
In het maken van een gemeentelijk kwaliteitsmenu is een aantal stappen te onderscheiden: Stap 1:
De Provincie stelt in overleg met de Limburgse gemeenten een Limburgs Kwaliteitsmenu op.
Stap 2:
Gemeente en Provincie maken (bestuurs)afspraken over de uitwerking van het Limburgs Kwaliteitsmenu door de gemeente in een eigen gemeentelijk kwaliteitsmenu.
Stap 3:
De gemeente werkt het eigen kwaliteitsmenu uit, op basis van het provinciale Limburgs Kwaliteitsmenu, met inachtneming van de borging van kwaliteit, de normeringen en de verantwoording. Zij maakt daarbij gebruik van eventueel aanwezige structuurplannen, beeldkwaliteitplannen, bestemmingsplannen en landschapsontwikkelingsplannen.
Stap 4:
In overleg met de Provincie worden, op basis van democratisch vastgestelde plannen zoals het landschapsontwikkelingsplan, het reconstructieplan etc. de kwaliteitsverbeterende maatregelen gezamenlijk bepaald. Dit is de doelen- en projectenlijst.
Stap 5:
De gemeente stelt eventueel een gemeentelijk of regionaal kwaliteitsfonds in.
Stap 6:
De gemeente regelt advisering door een onafhankelijke en deskundige Kwaliteitscommissie.
Stap 7:
De gemeente krijgt op basis van de afspraken en de projecten- en doelenlijst van de Provincie de verantwoordelijkheid om het LKM toe te passen.
Stap 8:
De gemeente stelt de bestemmingsplannen, beleidsstukken of structuurvisie vast waarin het gemeentelijk kwaliteitsmenu is uitgewerkt.
Stap 9:
De gemeente geeft uitvoering aan het gemeentelijke kwaliteitsmenu.
Stap 10: De gemeente rapporteert jaarlijks over de voortgang, realisatie en handhaving aan de Provincie Limburg. Stap 11: De Provincie en de gemeente evalueren jaarlijks de toepassing van het LKM door de gemeenten. Indien de evaluatie positief is kan de gemeenten ook in het daaropvolgende jaar het LKM zelfstandig blijven toepassen.
3.8
Ondersteuning door de Provincie
De Provincie Limburg beseft dat het door de gemeenten opstellen van een eigen gemeentelijk kwaliteitsmenu, gecombineerd met een structuurvisie, bestemmingsplannen, en eventueel met een kwaliteitsfonds, kwaliteitscommissie, uitvoeringsprogramma, projectenlijst, handhaving en monitoring een niet geringe opgave is. De Provincie wil de gemeenten daarom zo veel mogelijk ondersteunen. Een belangrijke steun wordt gevormd door het provinciale Limburgs Kwaliteitsmenu al zo veel mogelijk in de vorm van direct bruikbare modules aan te bieden. Gemeenten kunnen deze op basis van lokale omstandigheden en gebiedskenmerken nog verder uitwerken. De Provincie ondersteunt de gemeenten met kennis en ervaring bij het opstellen van een gemeentelijk kwaliteitsbeleid. Ook onderlinge, intergemeentelijke steun en het op regionale schaal samenbrengen van kennis, kunde en ervaring kunnen van groot belang zijn om het proces te ondersteunen. Kennis en specialismen die de ene gemeente ontbeert kunnen bij de buurgemeente immers wel aanwezig zijn.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
23
De Provincie stelt relevant materiaal beschikbaar via de provinciale website. Daarop zijn (februari 2012) de volgende stukken aanwezig:
Het LKM document 2010 en het geactualiseerde LKM document 2012;
De brochures, updates en brieven;
De contourenatlassen;
Handleiding maken LKM structuurvisie;
Voorbeeld LKM structuurvisie;
Advies juridische borging LKM;
Voorbeeld grondexploitatieovereenkomst LKM;
Voorbeeldenboek kwaliteitsgroen met aangepaste normeringen;
Voorbeeldsite agrarische nieuwvestiging en uitbreiding;
Rapportages en verslagen over het LKM.
Via het adres limburgskwaliteitsmenu@prvlimburg.nl kunt u uw vragen over het Limburgs Kwaliteitsmenu stellen.
24
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
4
De basisprincipes van het Limburgs Kwaliteitsmenu
4.1
Inleiding
Het Limburgs Kwaliteitsmenu is gebaseerd op het idee dat bebouwingsontwikkelingen in het buitengebied leiden tot verlies van omgevingskwaliteit en dat dit verlies op een kwalitatieve manier gecompenseerd dient te worden. Daarbij is de vraag hoe die kwaliteit kan worden benaderd en welke wettelijke basis er is om een kwaliteitsbijdrage te vragen.
4.2
Wat is kwaliteit, wanneer is sprake van kwaliteit
Het kwaliteitsmenu draait om ruimtelijke kwaliteit. Daarbij kan de vraag gesteld worden: Wat is dan precies die ruimtelijke kwaliteit? Die definiëren we in dit kwaliteitsmenu echter niet. Kwaliteit is een begrip dat vooral op lokaal niveau invulling moet krijgen. Belangrijk daarin is de visie op een gebied; het gewenste streefbeeld voor dat buitengebied. Dit vormt de basis voor de vraag of een ontwikkeling kwalitatief past of niet. Bouwstenen voor het streefbeeld zijn onder andere de landschapsvisie of landschapsontwikkelingsplan (op basis van het provinciaal landschapskader of landschapsvisie), de recreatief toeristische visie, de landbouwvisie, het beeldkwaliteitplan en structuurplannen van de gemeente, het reconstructieplan, het plan vitaal platteland en het POL. De gemeentelijke structuurvisie heeft in de nieuwe Wro een belangrijke rol gekregen. Hierin worden de visie, de beleidskeuzen en hoofdlijnen van het gemeentelijke ruimtelijke beleid aangegeven. Verschijningsvorm en functie De vraag of een ontwikkeling kwalitatief past of passend te maken is in het buitengebied kan worden benaderd door te kijken of de ontwikkeling qua functie en qua verschijningsvorm past in het buitengebied. Afhankelijk van het antwoord kan worden gekozen voor een inpassing, aanpassing, kwaliteitsbijdrage of het weigeren van de ontwikkeling.
In onderstaand schema zijn deze mogelijkheden voor het buitengebied in zijn algemeenheid globaal aangegeven.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
25
Met verschijningsvorm wordt daarbij gedoeld op de impact, grootte of omvang van de ontwikkeling in relatie tot de omgeving. Bij de functionaliteit wordt een onderscheid gezien in gebiedseigen ontwikkelingen en niet gebiedseigen ontwikkelingen. In de praktijk zijn er grijze gebieden en overgangszones die niet in het schema passen. Zo krijgen agrarische bedrijven soms een industrieel karakter en zijn woningen op sommige plaatsen meer of minder passend in het buitengebied. Daarom is er altijd behoefte aan een individuele afweging van elke ontwikkeling. Waarbij de afweging transparant en objectief dient te zijn. Advisering door een deskundige en onafhankelijke kwaliteitscommissie De gemeentelijke structuurvisie en de daarbij behorende documenten kan richtinggevend zijn voor het beoordelen van de kwaliteit, daarbij kunnen in verschillende gebieden in de gemeente verschillende accenten worden gezet. De ervaring leert dat bij de beoordeling van de kwaliteit niet alles in stringente regels vastgelegd kan worden. Daarom is in het verleden bij BOM+ en VORm gewerkt met respectievelijk een provinciale en een onafhankelijke kwaliteitscommissie, een commissie die de gemeente in specifieke gevallen adviseert over de benodigde kwaliteit op basis van de bestaande documenten, zoals visie en streefbeelden.
De Provincie en de gemeenten spreken in de bestuurlijke afspraken(kaders) het gebruik van een deskundige en onafhankelijke kwaliteitscommissie af. De commissie adviseert aan de gemeenten over de ruimtelijke kwaliteit van het plan en de bijbehorende kwaliteitsverbeteringen.
4.3
Het vragen van een kwaliteitsbijdrage.
Het Limburgs Kwaliteitsmenu is in hoofdlijnen gebaseerd op de hierboven omschreven benadering van kwaliteit; de relatie met het buitengebied en de impact van de verschijningsvorm. Belangrijk daarin is de visie op het buitengebied zoals deze in het POL en in de POL-aanvullingen is gegeven. Op basis van deze visie kan in hoofdlijnen worden aangegeven of een ontwikkeling functioneel en qua verschijningsvorm thuis hoort in het buitengebied. Ontwikkelingen die functioneel niet gebiedseigen zijn aan het buitengebied of die qua verschijningsvorm of beleidsmatig niet zonder meer passen in het buitengebied krijgen in het kwali-
26
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
teitsmenu te maken met de verplichting tot het leveren van een kwaliteitsbijdrage. Voor ontwikkelingen die niet passen in het buitengebied, door hun verschijningsvorm, hun functie of de combinatie van beide geldt dat het plan moet worden aangepast of de ontwikkeling stopgezet. Ook met ontwikkelingsplanologie is niet alles mogelijk. Grondslag voor het vragen van een bijdrage vormt de zorg van de overheid om toe te zien op een goede ruimtelijke ordening. Voor een goede ruimtelijke ordening is het van belang dat ontwikkelingen in het buitengebied die leiden tot kwaliteitsverlies zorg dragen voor compensatie van dat verlies. Ter plaatse van de ontwikkeling in het buitengebied wordt gezorgd voor een goede inpassing en in voorkomende gevallen wordt daarnaast een bijdrage in de verbetering van de kwaliteit van het buitengebied geleverd. Deze compensatiegedachte vormt daarmee de basis voor het Limburgs Kwaliteitsmenu. De gemeente kan deze basisgedachte in het gemeentelijke kwaliteitsmenu verder uitwerken en differentiëren. De gemeente dient hiertoe de compensatiegedachte vast te leggen in het gemeentelijk beleid.
Omdat de nieuwe Wro de structuurvisie ziet als de basis van het gemeentelijke ruimtelijke beleid en als basis voor het toepassen van de grondexploitatiewet is opname van het compensatiebeginsel van het kwaliteitsmenu in de gemeentelijke structuurvisie vanuit juridisch oogpunt een vereiste wanneer de gemeente een financiële bijdrage vraagt. Directe fysieke compensatie kan via het bestemmingsplan worden geregeld (voorwaardelijke bestemming). Bij de uitvoering op basis van het compensatiebeginsel is de causaliteit tussen ingreep en kwaliteitsverbetering van belang. In het Limburgs Kwaliteitsmenu wordt hier rekening mee gehouden. In het Limburgs Kwaliteitsmenu zijn diverse kwaliteitsverbeterende maatregelen opgenomen. Op deze wijze wordt bereikt dat de combinatie ontwikkeling en inpassingsmaatregel, en/of de combinatie ontwikkeling, inpassingsmaatregel en kwaliteitsbijdrage, per saldo altijd leidt tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Daarmee wordt het verlies aan omgevingskwaliteit in het buitengebied (over)gecompenseerd.
4.4
Limburgs Kwaliteitsmenu en de afdeling grondexploitatie van de Wro
Voor de toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu vormt de afdeling grondexploitatie van de Wro samen met de mogelijkheden van het bestemmingsplan het kader. De financiële bijdragen die gevraagd worden en waarmee kwaliteitsverbeterende maatregelen worden uitgevoerd, moeten in de praktijk worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Indien geen exploitatieplan is vastgesteld, is de verwachting dat deze overeenkomst wordt beschouwd als een art. 6.24 Wro- overeenkomst, ofwel een grondexploitatieovereenkomst. Art. 6.24 Wro heeft namelijk betrekking op contractueel overeengekomen financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. De parlementaire geschiedenis is in dit verband van belang. Daaruit volgt dat met genoemde bepaling is beoogd een instrument te creëren waarmee overheden in een overeenkomst over een planologische wijziging ten behoeve van rode functies, de afspraak kunnen opnemen dat de betrokken partijen tevens andere maatschappelijke belangrijke functies dienen te financieren. De in het Limburgs Kwaliteitsmenu genoemde kwaliteitsbijdrage is als een vorm van zo’n afspraak te beschouwen.
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
27
28
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
5
De onderdelen van het Limburgs Kwaliteitsmenu
5.1
Inleiding
De toepassing van het Limburgs Kwaliteitsmenu kent een aantal vaste onderdelen (processtappen) die in meer of mindere mate voor alle modules gelden. Gestart wordt met een ruimtelijke afweging. Dan is de eerste vraag of het kwaliteitsmenu van toepassing is voor deze ontwikkeling op deze plaats. Voor de toepassing van het Kwaliteitsmenu is van belang wat de ruimtelijke kwaliteit is van de ontwikkeling ter plaatse, hoe hoog de kwaliteitsbijdrage is, welke kwaliteitsverbeteringen worden uitgevoerd, hoe de bijdrage en de uitvoering van de kwaliteitsverbeteringen gezekerd zijn en hoe rekenschap wordt afgelegd over de uitvoering van het beleid. Aan het einde van het hoofdstuk is een stappenschema opgenomen voor de toepassing van het gemeentelijke kwaliteitsmenu.
5.2
Is het kwaliteitsmenu van toepassing
De vraag of een kwaliteitsmenu van toepassing is, is van twee factoren afhankelijk. Namelijk of de ontwikkeling ligt in een gebied waarvoor het kwaliteitsmenu geldt en of het een ontwikkeling betreft waarvoor het kwaliteitsmenu van toepassing is. Het Limburgs Kwaliteitsmenu geeft hiervoor het kader. In de gemeentelijke kwaliteitsmenu’s wordt dit uitgewerkt. Toepassingsgebied Het Limburgs Kwaliteitsmenu is van toepassing in het gehele buitengebied van Limburg. Dat zijn de gebieden buiten de contouren (zoals ze in de contourenatlassen staan aangegeven) en buiten de grenzen stedelijke dynamiek. Daarnaast is binnen de grenzen stedelijke dynamiek het Limburgs Kwaliteitsmenu van toepassing in de POL perspectieven P2 en P3. In P8 is alleen het beleid voor agrarische nieuwvestiging en uitbreiding en het beleid voor glastuinbouw en nieuwe landgoederen van toepassing. Binnen de grenzen stedelijke dynamiek geldt verder voor de perspectieven P6, P8 en P9 dat gemeenten hier vrij zijn om ook voor andere ontwikkelingen dan agrarische nieuwvestiging en uitbreiding en glastuinbouw het gemeentelijk kwaliteitsmenu in te zetten. In bijlage 1 is schematisch weergegeven om welke gebieden het gaat.
Soorten ontwikkelingen De soorten van ontwikkelingen waarvoor het Limburgs Kwaliteitsmenu geldt staan beschreven in het POL 2006 en de POL-aanvulling Verstedelijking, Gebiedsontwikkeling en Kwaliteitsverbetering. Het kenmerkende voor deze ontwikkelingen is dat het (nieuwe) functies zijn die een nieuw ruimtebeslag leg-
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
29
gen op het “maagdelijke” buitengebied en/of met nieuwe verstening en verglazing gepaard gaan. We hebben het dan over nieuwe woningen, nieuwe woongebieden, uitbreidingen van agrarische bedrijven, nieuwe agrarische bedrijven, glastuinbouw, recreatieve en toeristische functies, niet agrarische bedrijven en bedrijventerreinen. Het gaat daarbij zowel om situaties waarbij de bestemming gewijzigd wordt van een ‘landelijke’ naar een ‘stedelijke’ bestemming als om situaties waar door de bestemmingswijziging (bijvoorbeeld door toevoegen van een bouwvlak) mogelijkheden voor nieuwe bebouwing, verstening en verglazing ontstaan. In hoofdstuk 6 zijn voor diverse soorten van ontwikkelingen de modules uitgewerkt. De gemeente zal in haar gemeentelijke kwaliteitsbeleid op basis van het Limburgs Kwaliteitsmenu duidelijk moeten aangeven waar, wanneer, voor welke ontwikkelingen het gemeentelijke kwaliteitsbeleid van toepassing is. Of ontwikkelingen ook daadwerkelijk mogelijk zijn zal moeten blijken uit de ruimtelijke afweging.
5.3
De ruimtelijke afweging
Voorafgaande aan de toepassing van het kwaliteitsmenu vindt een eerste ruimtelijke beoordeling plaats. In deze beoordeling wordt bekeken of de ontwikkeling onder voorwaarden aanvaardbaar kan zijn op de voorziene locatie. Hiervoor is het rijks-, provinciaal en gemeentelijk ruimtelijk beleid van belang. Welke rijks- en provinciale belangen aan de orde zijn en welke ontwikkeling wordt nagestreefd staat beschreven in het POL en de POL-aanvullingen. De provincie Limburg waarborgt via het stelsel van de Wro de rijks- en provinciale belangen. De nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening biedt de Provincie daarvoor de instrumenten. Is de ontwikkeling niet aanvaardbaar dan stopt hier het initiatief. Wanneer de ontwikkeling niet op voorhand onaanvaardbaar is, wordt gekeken of deze in samenhang met de kwaliteitsbijdrage aanvaardbaar is. De kwaliteitsbijdrage en de daarmee te realiseren kwaliteitsverbeteringen maken daarmee onlosmakelijk onderdeel uit van de ruimtelijke afweging. De ruimtelijke afweging zal moeten uitwijzen of het totaal van de ontwikkeling en de te realiseren kwaliteitsverbetering voldoende ruimtelijke kwaliteit oplevert. Een onafhankelijke en deskundige kwaliteitscommissie adviseert de gemeente daarin.
5.4
Kwaliteit ter plaatse
De eerste vraag die aan de orde komt is of de ontwikkeling ter plaatse een kwalitatief goede ontwikkeling is. Daarvoor is het belangrijk om een goed geborgde kwaliteitsafweging te maken. De gemeente wordt gevraagd om de borging van de ruimtelijke kwaliteit in het gemeentelijke kwaliteitsmenu uit te werken. Handvatten daarvoor zijn in hoofdstuk 4 gegeven. De bestaande beleidsdocumenten zoals de structuurvisie, het beeldkwaliteitsplan en het landschapsplan vormen daarvoor een vertrekpunt. Maar er zal altijd een gedegen lokale afweging op maat moeten worden gemaakt. Daarin dienen landschappelijke, stedenbouwkundige, natuurlijke, (cultuur)historische en economische aspecten aan de orde te komen. In deze afweging krijgt de onafhankelijke deskundige kwaliteitscommissie een plaats. De kwaliteitscommissie adviseert op verzoek van de gemeente aan de gemeente. Overigens verdient de afbakening van de verantwoordelijkheden tussen gemeente en Provincie (ruimtelijke ordening, planologisch vraagstuk) en de kwaliteitscommissie (advisering op basis van kwaliteitsvraag) en de welstandscommissie aandacht.
5.5
De kwaliteitsbijdrage
De kwaliteitsbijdrage is de (financiële) bijdrage die bij een aantal ontwikkelingen gevraagd wordt. De kwaliteitsbijdrage heeft een bepaalde hoogte (in Euro’s) gebaseerd op de soort ontwikkeling en de grootte van
30
Limburgs Kwaliteitsmenu 2012
de ontwikkeling. De bijdrage wordt voornamelijk gevraagd bij de niet gebiedseigen ontwikkelingen (zoals wonen en niet-agrarische bedrijven). Met de kwaliteitsbijdrage worden de kwaliteitsverbeteringen uitgevoerd, zodat per saldo sprake zal zijn van een kwaliteitsverbetering. Wanneer de initiatiefnemer de kwaliteitsverbeteringen zelf uitvoert, geeft de kwaliteitsbijdrage de grootte van de kwaliteitsverbetering aan 2 . De kwaliteitsbijdrage is afhankelijk van de soort ontwikkeling en het gebied waarin de ontwikkeling plaatsvindt. Het is van belang dat er samenhang is in de bepaling van de kwaliteitsbijdrage binnen de provincie Limburg als geheel. Op basis van de ervaringen die in het verleden met BOM+, Ruimte voor Ruimte, Rood voor Groen en VORm zijn opgedaan is gekozen voor een combinatie van maatwerk, richtlijn en drempelwaarden. Deze zijn in hoofdstuk 6.2 uitgewerkt. Als onderdeel van de afspraken tussen Provincie en gemeente wordt de (minimale) drempelwaarde voor een aantal ontwikkelingen opgenomen in de gemeentelijke kwaliteitsmenu’s. De drempelwaarden zijn in overleg met de gemeenten door de Provincie bepaald. Een initiatiefnemer kan ook zelf kwaliteitsverbeteringen uitvoeren, bijvoorbeeld de sloop van bebouwing. Dit wordt dan verrekend met zijn berekende kwaliteitsbijdrage.