Vng-handreiking-participatie-berenschot def2505
Tekst van het document
Weinig of geen strijdige waarden, normen of
traject 3.
belangen
Kennis en deskundigheid vult u aan waar nodig; gerichte inzet deskundigheid participanten
3.
Voldoende kennis over het onderwerp
4.
Duidelijke en zorgvuldige arenavorming
4.
Weinig druk in tijd, urgentie en/of belangen
5.
Beperkt ruimte om het ‘wat’ van het vraagstuk te
5.
Ieders betrokkenheid is helder; de weg naar een
beïnvloeden (is al overeenstemming over);
breedgedragen oplossing verloopt naar
participanten krijgen meer of veel ruimte om mee te
verwachting soepel
denken over de weg om tot publieke waarde te
Participanten zijn het redelijk eens over het te
komen. Tijdslijnen en procesvoering zijn helder
6.
voeren proces
6.
De benodigde middelen (geld, inzet externen, kennis) zijn strak georganiseerd door deskundigen
Ongestructureerd vraagstuk 1.
Participanten zijn het in grote lijnen (nog)
Verkennend/aftastend 1.
oneens over de probleemdefinitie van het
Exploratieve participatie
vraagstuk en mogelijke oplossingsrichtingen
Het procesontwerp biedt extra ruimte door een globale planning
2.
Samen ontwikkelen van probleemdefinities en
2.
Uiteenlopende waarden en normen
oplossingsrichtingen. Ook samen werken aan
3.
Weinig gezamenlijke kennis over het onderwerp
4.
Tegengestelde belangen
3.
Extra inzet van benodigde kennis en deskundigheid
5.
Onduidelijk wie waarom betrokken is;
4.
Dynamische arena (participanten komen en gaan,
gedeelde ‘taal’
wisselende coalities 6.
Grote tijdsdruk (externe deadlines), urgentie
zoeken naar coalities en representatieve stakeholders) 5.
(verwachte impact is fors) of grote belangen (risico’s, verlies, winst) 7.
Invloed op het ‘hoe’ volgt later 6.
Participanten zijn het oneens over het te volgen proces
Participanten hebben veel invloed op het ‘wat’. Flexibele aanpak, faseren en werken met tussenresultaten
7.
Tijdige en flexibele inzet van middelen (geld, inzet externen, kennis)
8.
Tijdens het traject overgang van minder naar meer gestructureerd vraagstuk met maakbare participatie
30
Vele instrumenten die op weg helpen Er zijn tal van instrumenten die helpen bij het ‘doen’ van participatie. Deze doe-instrumenten geven vaak een aantal vragen of onderwerpen die een initiatiefnemer of ambtenaar in elk proces moet beantwoorden of behandelen. Doe-instrumenten helpen participanten ook bij het opstarten van het participatieproces. We onderscheiden twee soorten doe-instrumenten: 1.
De analyse-instrumenten (zie ook ‘Achtergrond en kennisbronnen’ van stap 5).
2.
Verdere werk-instrumenten: omdat participatie voor veel gemeenten al heel normaal is en veel partijen bezig zijn (geweest) met allerlei kennisontwikkelingen en innovaties zijn er veel instrumenten beschikbaar. Denk aan afwegingskaders, stappenplannen, een praatplaat of kompas, gespreks- en werkvormen. We geven een verdere, niet-uitputtende, inventaris aan het eind van deze stap.
Beoordeling instrumenten Uiteindelijk moet een instrument of werkvorm zorgen voor een goede kwaliteit van het participatieproces. Het is dus vooral belangrijk om af te vragen wat de functie van een instrument is: ‘waar draagt een klankbordgroep aan bij?’, ‘waarom kiezen we voor een World Café?’ of ‘past het uitdaagrecht bij de ambities die we hebben?’. Maar wanneer is een participatieproces van goede kwaliteit? Dit is een lastige vraag die geen eenduidig antwoord heeft. Vaak vallen er termen zoals representativiteit en democratische kwaliteit die lastig in de praktijk toe te passen zijn. Hierbij geldt: hoe beter u als gemeente/gemeenschap het waarom, wat en hoe onder knie hebt, hoe makkelijker het is om kwaliteit te herkennen en ervoor te zorgen. Vanuit de wetenschap zijn er twee manieren die helpen bij het beoordelen of een participatieproces goed is ingericht19: het CLEAR-model en het ACTIE-model.
CLEAR 1.
Can do. Hebben inwoners de juiste bronnen
ACTIE 1.
en kennis om te participeren? 2.
Like to. Hebben inwoners en bepaalde mate
burgers om hun initiatief gestalte te geven. 2.
van verbondenheid? 3.
Enabled to. Krijgen de inwoners de kans om
3.
5.
Toerusting. De mate waarin de groep burgers beschikt over middelen (geld of natura), tijd
Asked to. Worden inwoners daadwerkelijk gemobiliseerd om mee te doen?
Contacten. Contacten met buurtgenoten, organisaties in de buurt en instanties.
te participeren? 4.
Animo. Motivaties en de drijfveren van
en vaardigheden. 4.
Inbedding. De manier waarop organisaties
Responded to. Zijn de resultaten van
zijn ingericht om bewonersinitiatieven te
participatie zichtbaar (bijv. door middel van
ondersteunen.
terugkoppeling).
5.
Empathie. Het vermogen van de professionals en hun organisaties om zich te verplaatsen in burgers en adequaat in te spelen op hun wensen en verwachtingen.
Uiteindelijk is het belangrijk om niet blind te varen op een instrument, maar het instrument zo in te zetten dat het past bij een participatievorm en de gestelde ambitie.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Diagnosing and remedying the failings of official participation schemes: The CLEAR framework. Social policy and Society, 5(2), 281. & Denters, S. A. H., Tonkens, E. H., Verhoeven, I., & Bakker, J. H. M. (2013). Burgers maken hun buurt. Platform31. 19
31
Juridische en/of financiële instrumenten Uiteindelijk zijn de inspraakverordening, de participatieverordening en het uitdaagrecht óók instrumenten. Ze zijn er niet om wegwijs te worden binnen een individueel participatieproces (een verordening helpt niet bij het analyseren van een vraagstuk), maar deze instrumenten hebben wel veel invloed op meerdere participatieprocessen in een gemeente. Andere instrumenten zijn bijvoorbeeld initiatievenfondsen (zie bijvoorbeeld de ‘Good practice: gemeente ’sHertogenbosch & uitdaagrecht’ in stap 4). Veel gemeenten maken gebruik van dit soort subsidieregelingen om burgerinitiatieven (dit is – in lijn met deze handreiking – een specifieke vorm van participatie) of leefbaarheid (dit is een motief) te stimuleren. De voorbeeldverordening is een specifiek instrument dat samen met deze handreiking wordt aangeboden. U kunt hem vinden in de bijlage.
Dilemma’s en het ‘hoe’ die in de good practices tot uitdrukking kunnen komen •
Representativiteit: wanneer we een inspraakavond organiseren, is het dan reëel om te verwachten dat de input van de avond representatief is? Of hebben we dan ook andere vormen nodig?
•
Rol van de raad: -
Bij het hanteren van de nieuwe participatieaanpak op basis van het Participatie Leermodel in onze gemeente, hoe betrekken we de raad bij het procesvoorstel, tussentijds en/of in voorbereiding op de besluitvorming?
-
Stelt u kaders vooraf aan een proces van samen denken (en als de uitkomst binnen die kaders valt, bindt u zich per definitie aan die uitkomst)? Controleert u de uitkomsten van wat inwoners doen binnen het uitdaagrecht? Stelt u bij elk proces een mate van invloed vast?
-
Selecteert u typen trajecten die meer of minder geschikt zijn voor participatie?
-
Stelt u andere voorwaarden die – op hoofdlijnen – gelden voor alle participatieprocessen? Over soorten participatie, over budgetten, over informatievoorziening of aantoonbaar draagvlak?
32
Aan de slag Te maken keuzes De vraag is in hoeverre u wel of niet een bepaalde methodiek vastlegt en met welke ‘strengheid’ deze methodiek vastgelegd wordt. Bovenstaande tekst leidt tot de conclusie dat het zinvol is bij ieder participatieproces in ieder geval de volgende vier keuzes te maken en ook om vast te leggen de keuzes expliciet te maken. •
Gaat u wel / niet met een gefaseerde aanpak van start, doorloopfase en opbrengstfase werken;
•
Gaat u vraagstukken onderscheiden als meer of minder ingewikkeld en daar de aanpak van meer maakbaar of juist meer exploratief op af te stemmen.
•
Per fase een systematisch invulling met in de startfase in ieder geval een procesontwerp;
•
Daarbij verschillende instrumenten te wegen, afgestemd: -
op het soort van participatie dat aan de orde is; en/of
-
op waar de instrumenten aan bijdragen;
-
welke instrumenten u vindt passen bij de gestelde ambities en de participatiesoorten waar uw gemeente op inzet (waarom + wat)? En welke instrumenten passen daar minder bij?
Gespreksvoering en gesprekspartners Essentieel is hier samen met, politiek, bestuur en ambtenaren tot een geaccordeerde aanpak te komen die zich verder moet ontwikkelen. Uiteraard kunnen inwoners en organisaties zinvol betrokken zijn bij deze ontwikkeling. Het lijkt raadzaam dat te doen in het kader van een lerende aanpak zoals beschreven in de volgende paragraaf.
Achtergrond en kennisbronnen •
Participatiewijzer van Democratie in Actie en ProDemos
•
Afwegingskader burgerparticipatie van ProDemos
•
Meer aanknopingspunten voor het uitdaagrecht (1, 2, en 3)
•
De VNG Model Referendumverordening
•
Kenniscentrum InfoMIL van Rijkswaterstaat
•
‘Handreiking bewonersparticipatie bij de inrichting van een gezonde leefomgeving’ van RIVM
•
Praatplaten van Aan de slag met de Omgevingswet
33
Notities van het gesprek
34
Stap 6. Leren en evalueren Het ontwerpwetsvoorstel geeft alle ruimte maar de voorbeeldverordening suggereert wel een zekere vorm van leren (vgl. het eindverslag dat ’verplicht’ staat en de evaluatie en monitoring die ‘facultatief’ staan in de voorbeeldverordening). Evalueren, monitoring en leren in bredere zin zijn belangrijk voor participatie. Met een nadruk op leren werken gemeente en de samenleving aan inzichten en ontwikkeling/verbetering van participatie. In deze stap gaan we in op het vormgeven aan leren en de verankering van het leerprogramma. Deze vormgeving gaat verder dan een wettelijke verplichting tot eindverslagen.
Een licht leerprogramma Leren is populair omdat veel inzien dat leren belangrijk is. En steevast komt in gesprekken over leren een evaluatie als eerste en belangrijk instrument naar voren. Leren is echter meer dan evalueren en het organiseren van leren binnen gemeenten vindt nog maar beperkt plaats. Er ontwikkelt zich wel van alles. Het meest in het oog springend is het programma van VNG en BZK ‘Democratie in actie’ (DIA), waaromheen zich ook leerpraktijken binnen gemeenten ontwikkelen. De start van iedere vorm van leren is ervaring opdoen. Dat leren door ervaring vindt hoe dan ook plaats in elk participatieproces. De kunst is dit leren meer systematisch vorm te geven. De beste weg lijkt de ontwikkeling van een licht leerprogramma, waarin evalueren een belangrijke plek inneemt. Het is dan zaak de resultaten van dat leren steeds te verankeren. Een leermenu om uit te kiezen zou het volgende kunnen zijn: •
Formuleer als organisatie een licht leerprogramma dat gaat over hoe u met elkaar de gerichtheid op participatie kunt bevorderen en hoe u tot een nieuwe werkwijze komt. Doel van het leren is om samen participatieprocessen te verbeteren, met meer kans op publieke waarde. Enkele tips: -
Neem hierin ten minste een mix aan leervormen op en laat zien hoe u de geleerde lessen verankert.
-
Wijs in de visie een ambtenaar aan die verantwoordelijk is én beleg de realisatie van de visie in het bestuur.
-
Formuleer concrete leerdoelen. Wat wilt u als organisatie verbeteren? Neem dat bij een participatietraject op in het procesontwerp.
-
Besteed in uw programma specifiek aandacht aan belangrijke spelers, zoals de raad en betrokkenen uit de samenleving.
•
Organiseer systematisch individueel leren op basis van de opgedane ervaringen. Stuur medewerkers met veel ervaring en kunde op cursus en geef individuele opdrachten. Zij kunnen een belangrijke rol spelen in het verder leren op het gebied van participatie.
•
Nodig procesmanagers en professionals uit die ervaring hebben met participatie om te reflecteren op hun ervaringen. Zij ondersteunen zo het systematisch leren. Zoek naar sleutelpersonen die deze rol willen en kunnen vervullen.
•
Bevorder allereerst het collectief leren in de verschillende projecten en organiseer daarnaast gezamenlijke reflectiemomenten (breder dan projecten zelf).
35
•
Kies elk jaar een aantal participatieve trajecten waarin ook het leren een duidelijke doelstelling is (dat gaat dus over hoe het proces gaat én over hoe deelnemers denken over participatie/democratie in het algemeen). Maak van die trajecten samen een experimenteer- of pilotagenda.
•
Bouw in een jaar enkele vaste leermomenten in met de politiek: wat hebben we gedaan en wat valt daarvan te leren?
•
Organiseer regelmatig aparte momenten waarop u samen (inwoners én overheid) reflecteert op de ervaringen die u heeft opgedaan. Dat kan tijdens en na afronding van een participatietraject. Maar dat kan ook in de gemeente op basis van participatieve ervaringen uit een bepaald tijdvak (bijvoorbeeld een jaar).
Verankering Een leerprogramma heeft vooral langdurige werking als verankering van de resultaten plaatsvindt. Ook daar is een aantal aandachtpunten om uit te kiezen. •
Ontwikkel naast uw leerprogramma een stimulerend participatieprogramma om het leren van participatie systematisch te verankeren. Verbind daaraan concrete stimulansen tot leren aan de hand van budgetten, afspraken en/of regels.
•
Het helpt om binnen uw organisatie de groeiende belangstelling voor participatie nog meer te belichten. Geef het grote leren van participatie aandacht, vooral vanuit MT en bestuur. Streef ernaar om binnen uw organisatie een groep mensen bij elkaar te krijgen die enthousiast voorvechter zijn van participatie en daar ook naar handelen.
o
36
Aan de slag Te maken keuzes De keuze zal zijn: •
Al of niet een participatieprogramma met een leerprogramma;
•
Hoe intensief dat leren vorm te geven. Het minimum is de wettelijke verplichting tot eindverslagen.
De keuze kan mede afhangen van waar u staat als gemeente. Zie het plaatje over de strategische situatie en de ambitie uit stap 2. Een gemeente die nog aan het begin is en een gematigde ambitie heeft, zal een ook een leerprogramma kiezen ter ondersteuning van de volgende bescheiden stappen voor meer brede ontwikkeling. Een vergevorderde en ambitieuze gemeente zal wellicht scherpe prioriteiten stellen in een al lopend leerprogramma.
Gespreksvoering en gesprekspartners Het gesprek over leren is een prachtige mogelijkheid de resultaten van de vorige stappen te vertalen naar concrete acties tot verbetering. Het onderwerp is deels een kwestie van uitwerking, die leerexpertise vereist.
Achtergrond en kennisbronnen •
Voor meer informatie over leren zie het boek ‘Leren in Participatieland’ dat in 2021 wordt uitgebracht door Berenschot.
37
Notities van het gesprek
38
Stap 7. Opstellen handelingsperspectief: visie en uitvoeringsprogramma Op basis van de uitkomsten van bovenstaande zes stappen kunt u een visie en een uitvoeringsprogramma opstellen. Die twee bij elkaar noemen we ook wel participatiebeleid. Het opstellen is – in het kader van deze handreiking – te zien als een inhoudelijke verankering van alles wat er uit de gevoerde gesprekken over participatie is gekomen. De visie gaat dan over wat een gemeente en inwoners denken over: 1.
De betekenis van participatie in een representatieve democratie: waar hebben we het over en voor wie doen we het?
2.
Wat voor gemeente bent u al in participatief opzicht: wat gebeurt er al?
3.
Het waarom: wat zijn de redenen en motieven om (als inwoner) te participeren, en/of participatie (als gemeente) mogelijk te maken en te organiseren?
4.
Het wat: welke vormen van participatie horen bij uw gemeente en wilt u verder stimuleren (en aan welke motieven dragen ze bij)?
5.
Het hoe: welke rollen verdelen we en aan welke kaders en instrumenten is te denken om participatie daadwerkelijk te organiseren?
6.
Systematisch aan het werk: leren en evalueren, en vooral van tijd tot tijd het stappenplan weer doorlopen.
Het uitvoeringsprogramma omschrijft prioriteiten en activiteiten gegeven de visie: wat gaan de gemeente en de inwoners doen? Dat kan bijvoorbeeld gaan over alle keuzes en aandachtspunten die uit de blauwe ‘aan de slag kaders’ (van deze handreiking) zijn gekomen. De specifieke inhoud en vorm van een uitvoeringsprogramma staat niet vast, want de inhoud en vorm moeten uiteraard passen bij de lokale context. Een uitvoeringsprogramma kan bijvoorbeeld gaan over verschillende aspecten het waarom, het wat, het hoe en het leren. Een aantal voorbeelden van prioriteiten en activiteiten te inspiratie geven we onderstaand weer. Gemeenten kunnen: •
Meer processen opstarten met invloed voor inwoners gedurende het gehele traject: van tekentafel tot uitvoering;
•
Actief het uitdaagrecht stimuleren;
•
Systematisch oefenen met de rolinvullingen van de raad;
•
-
Altijd aandacht voor rol in startnotitie;
-
Verschillende rollen daadwerkelijk oefenen;
Écht gaan experimenten: niet om creatief een participatieproces te organiseren (en iets voor elkaar te krijgen), maar om er (systematisch) van te leren;
•
Beter worden op het gebied van lastige participatievraagstukken. Denk aan beter communiceren, beter verwachtingen managen vroeg in het proces of beter worden in unusual suspects betrekken;
•
Oefenen met bottom-up bepalen hoe procesontwerpen eruit gaan zien;
•
Etc.
De visie en het uitvoeringsprogramma moeten de gemeente en gemeenschap vooral houvast en duidelijkheid bieden in de samenwerkingen die ze aangaan. Een visie en uitvoeringsprogramma kunnen in speciaal georganiseerde sessies tot stand komen. Dit kan bijvoorbeeld op basis van het systematisch met elkaar doorlopen van de gemaakte keuzes en bij die keuzes uitvoeringsvoornemens formuleren.
39
Verwante trajecten: fysiek domein en sociaal domein Zoals gezegd, is er al veel geschreven over participatie in de verschillende beleidsdomeinen. Onderstaand is een overzicht opgenomen van publicaties en handreikingen gerelateerd aan participatie in de verschillende domeinen ter inspiratie en om daarop voort te bouwen.
Participatie en de Omgevingswet: • • • •
https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet/denkwijze-goede-participatie/ https://vng.nl/nieuws/participatie-de-omgevingswet-toelichting-voor-raadsleden https://vng.nl/nieuws/participatie-en-de-omgevingswet-keuzes-gevolgen-effecten
Participatie in duurzame energieprojecten •
https://vng.nl/artikelen/participatie-in-duurzame-energieprojecten
40
Stap 8. Opstellen Participatieverordening Een bijsluiter: stap 8 hoort bij de routekaart zoals hierboven gepresenteerd en zoals onderdeel van de
•
‘handreiking participatie’. Als u de handreiking tot en met stap 7 heeft gevolgd, heeft u goed inzicht in waar u staat, hoe u over participatie denkt en wat uw ambitie is. Dit inzicht is een goed startpunt om te komen tot een participatieverordening. Hier in stap 8 doen we een bestuurskundige oefening die helpt bij het opstellen van een participatieverordening vanuit het oogpunt van de gewenste wijze van sturen met de verordening. Het onderstaande biedt geen houvast bij de juridische uitgangspunten, normen en voorwaarden van het proces van het komen tot een verordening. Het opstellen van een verordening is een proces dat eigen eisen stelt. Een verordening omvat immers onder meer vastlegging van rechten en plichten waarop een beroep mogelijk is. Het opstellen van een verordening vereist grote zorgvuldigheid en juridische deskundigheid. Het uiteindelijke opstellen van de verordening dient dan ook bij voorkeur plaats te vinden met de inzet van een mix van bestuurskundige en juridische deskundigheid.
We nemen als uitgangspunten de als bijlage bijgevoegde voorbeeldverordening, met toelichting, opgesteld door de VNG en bespreken hoe daar mogelijk op te variëren vanuit sturingsoogpunt. Vanuit het oogpunt van sturen is een verordening niet een ‘eenvoudige vertaling van beleid in juridische formuleringen’. De opvattingen verschillen over de wijze waarop verordeningen een instrument zijn om mee te sturen: daadwerkelijk richting geven of slechts een juridische basis om het beleid verder in te kunnen vullen. We onderscheiden drie keuzes bij het opstellen van de verordening. Een verordening met: •
minimumbepalingen; zie de bijgevoegde voorbeeldverordening. U heeft de ruimte voor nadere invulling van uw participatiebeleid, toegespitst op de concrete situatie in en de visie van uw gemeente.
•
algemene bepalingen die aan bepaalde aspecten aandacht besteden, zonder nadere inhoudelijke keuzes; zie de voorbeeldartikelen in de voorbeeldverordening en andere suggesties hieronder; u verplicht tot randvoorwaarden als ‘opstellen van beleid’, ‘participatieparagrafen in beleidsvoorstellen’; inhoudelijk geeft u verder geen richting.
•
sturende bepalingen, u geeft ook inhoudelijk richting; zoals bevorderen van burgerinitiatieven (suggesties hieronder).
Voor alle drie keuzes is wel iets te zeggen, afhankelijk van de situatie in uw gemeente. Na het zetten van stap 1 tot en met 7 van de routekaart weet u hoe u participatie in uw gemeente invult en dus ook hoe u de participatieverordening in uw gemeente kan invullen mede afhankelijk van uw visie op sturing met de verordening. Hierna doen we suggesties hoe per stap op basis van de voorbeeldverordening tot verdere invulling te komen. Soms geven we alleen een richting aan; soms ook een alternatief om in de toelichting nader in te gaan op mogelijke verdere uitwerkingen. Dat laatste heeft geen verplichtend karakter en is vooral een serieus alternatief als het gaat om ‘de bedoelingen’ van de verordening te benadrukken. We komen daarop enige malen terug. Voor de duidelijkheid: de suggesties vormen geen uitputtende opsomming. Het gaat om mogelijke aanvullingen vanuit sturingsoogpunt. Het gaat om de juridische vertaling van de in bovenstaande tekst geformuleerde zes stappen die de basis vormen voor het handelingsperspectief in stap 7: 1.
Waar hebben we het over: vormgeven aan participatieve democratie in samenhang met representatieve democratie
2.
Wat voor gemeente wilt u zijn als invulling
3.
Het waarom: doelstelling en reikwijdte participatie
41
4.
Het wat: keuzes voor bevorderen soorten van participatie als invulling
5.
Het hoe: nadere werkwijze inzake verschillende soorten participatie
6.
Het leren, mede door monitoring en evalueren
Stap 1. Waar hebben we het over en stap 2. Wat voor gemeente wilt u zijn Stap 1 en 2 behandelen we in dit kader als een stap. Bij deze eerste twee stappen gaat het om wat participatie nu is en wat voor ambitie u als gemeente inzake participatie heeft. De vraag is dus hoe met name ook die ambitie al of niet in de verordening te verankeren. In de voorbeeldverordening is in artikel 1 een definitie opgenomen van participatie, namelijk: betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de toelichting is aangegeven dat beoogd is de Inspraakverordening te moderniseren en te verbreden tot een participatieverordening. De naam van de verordening is daartoe aangepast en luidt: Verordening participatie [en uitdaagrecht]. Het eventuele streven naar een verschuiving in het samenspel van representatief en participatief 20, of de al opgetreden verschuiving nadrukkelijk vastleggen is niet expliciet benoemd in de voorbeeldverordening. Wel is in artikel 2 geregeld dat bestuursorganen voor de eigen bevoegdheden participatie regelen en dat in een aantal gevallen participatie niet mogelijk is. Wat is uw ambitie inzake participatie, los van de in de toelichting vermelde feitelijk optredende verbreding van het participatieprocedure zoals beschreven in het wetsontwerp.
En wilt u sturend optreden door een eventuele ambitie van versterking van de participatieve democratie vast te leggen? Of wilt u juist de ruimte geven voor een nadere invulling zonder met de verordening daarop te sturen? Het onderscheid in de drie genoemde keuzes is als volgt weer te geven: 1.
Ambitie juist openlaten; zoals in de voorbeeldverordening de mogelijke verschuiving niet benoemen; de eventuele verandering van dat samenspel is een kwestie van nadere invulling en behoeft geen benoemen in de verordening;
2.
Aandacht voor participatie verankeren in meer algemene zin; in de verordening benoemen dat het zoeken naar het juiste samenspel een opgave is die steeds opnieuw vorm moet krijgen;
3.
Ambitie profileren; de ambitie van een verschuiving richting versterken participatief benoemen.
Uw keuze zal afhangen van het wel of niet willen sturen met de verordening op toekomstige ontwikkeling van participatie. Natuurlijk kunt u kiezen voor andere terminologie dan ‘samenspel’.
Stap 3. Waarom participatie? Bij de stap “waarom participatie’ is hiervoor het mogelijke scala van doelen geschetst zoals bijvoorbeeld burgerschap, kennis van de gemeenschap benutten, tot beleid komen met meer draagvlak. De vraag is of/ hoe u wil sturen met de verordening op deze doelstellingen. Het onderscheid in de drie keuzes is dan als volgt weer te geven. 1.
De precieze doelstellingen van participatie juist openlaten, zoals in de voorbeeldverordening. De precieze invulling van het ‘waarom’ behoeft wellicht vastleggen in een visie, maar een verordening moet juist de ruimte geven om nader in te vullen naar verschillende doelstellingen.
Vanzelfsprekend binnen de (grond)wettelijke kaders van de regulering van de representatieve democratie; een van de belangrijkste kwesties die in dat verband bij het oefenen met de handreiking aan de orde kwam was de vraag naar de positie van de raad. We ontwikkelen daarover een aparte module. 20
42
2.
Vastleggen van de algemene doelstelling van richten op mogelijke doelen van participatie verbetering
3.
Meer specifieke doelstellingen als meer draagvlak nadrukkelijk benoemen.
Als u behoefte heeft aan sterker sturing vanuit de verordening, zou u een bepaling kunnen overwegen over doelstelling en reikwijdte: Toevoegen aan Artikel 2 als lid 3: Doelstelling en reikwijdte aan basisverordening vanuit overweging inhoudelijk richting geven (keuze 3) a.
Deze Participatie- en inspraakverordening beoogt de kwaliteit van lokale democratische processen te vergroten, de samenwerking tussen gemeente en bewoners te versterken en helderheid te scheppen over proces en rolverdeling.
b.
Burgerparticipatie en/of inspraak wordt toegepast wanneer het redelijkerwijze is te verwachten dat er belanghebbenden zijn bij het betreffende beleid of besluit, ofwel wanneer redelijkerwijs te verwachten is dat betrokken bewoners of experts over relevante ervaringskennis of inzichten beschikken die bruikbaar zijn bij de ontwikkeling van het beleid of besluit.
U kunt ook andere motieven benadrukken zoals gelegenheid voor vormgeven aan burgerschap. Voor onderdeel a geldt weer dat die een intentie aangeeft en geen rechten en plichten. Zie hiervoor onder stap 3 over eventueel opnemen in de toelichting en de facultatieve tekst voor een considerans in de aanhef van de voorbeeldverordening.
Stap 4. Wat: vormen en smaken in participatie Bij deze stap gaat het om het nader selecteren en/of bevorderen van bepaalde vormen van participatie. De voorbeeldverordening onderscheidt naar wat wel burgerparticipatie heet en naar uitdaagrecht. Er zijn echter meer onderscheidingen mogelijk die we hieronder benoemen. Het onderscheid in de drie keuzes is als volgt te schetsen: 1.
Juist openlaten naar welke soorten participatie wordt onderscheiden vanuit een oogpunt van ruimte geven. In dit geval is in de voorbeeldverordening overigens de mogelijkheid geopend het uitdaagrecht op te nemen.
2.
Te overwegen is meer algemeen te verwijzen naar te kiezen participatievormen, met de opdracht die keuzes bewust te maken.
3.
Mogelijkheden van participatie en daaruit te maken keuzes nader verankeren: burgerparticipatie, overheidsparticipatie, uitdaagrecht, kernendemocratie en zo meer.
Als u vanuit sturingsoverwegingen de keuzes voor soorten participatie in de verordening wilt verankeren, zult u bepalingen moeten opnemen over deze soorten participatie, zoals in de voorbeeldverordening in een facultatieve bepaling is gedaan met betrekking tot het uitdaagrecht. U kunt daartoe de volgende drietrapsraket hanteren. •
Toevoegen aan artikel 1 van een aantal definities van relevante vormen van participatie en verhelderen in de toelichting waarom u deze definities opneemt
•
•
In artikel 3 verplichten aandacht te besteden aan deze vormen -
in de zin van keuze 2,
-
dan wel deze te bevorderen (keuze 3)
De vormgeving aan de verschillende soorten participatie nader te regelen in artikel 3 of in aparte artikelen zoals voor het uitdaagrecht in artikel 5 in de voorbeeldverordening; deze vormgeving van het uitdaagrecht kunt u ook meer sturend regelen dan in de voorbeeldverordening (zie hieronder).
43
We passen deze drietrapsraket nu toe op keuze 2 en 3 (garanderen dan wel bevorderen van aandacht voor verschillende soorten participatie) Toevoeging aan artikel 1 vanuit deze drietrapsraket (keuze 2 en 3) Te denken valt dan aan de volgende aanpassing van artikel 1 van de voorbeeldverordening. U kunt overwegen in dit artikel ook ‘burgerparticipatie’ en ‘inspraak’ (initiatief vanuit overheid) en publieksparticipatie (initiatief vanuit samenleving) te definiëren.
Toevoegen aan artikel 1 - burgerparticipatie: het op initiatief van de gemeente betrekken van inwoners, bedrijven en belanghebbenden bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en programma’s. Burgerparticipatie kan de vorm aannemen van informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen; - inspraak: een door of namens een bestuursorgaan georganiseerde gelegenheid voor inwoners, bedrijven en belanghebbenden om hun mening over beleidsvoornemens te geven en daarover toelichting te geven en van gedachten te wisselen voorafgaand aan de definitieve besluitvorming door de raad, of burgemeester en wethouders of de burgemeester; - overheidsparticipatie: de manier waarop de gemeente ondersteuning of een bijdrage geeft aan publieksinitiatieven van inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere belanghebbenden. Deze ondersteuning kan de vorm aannemen van loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren en reguleren; - publieksinitiatief: initiatieven van inwoners en maatschappelijke organisaties, of een combinatie daarvan (nota bene al of niet bedrijven uitsluiten); - uitdaagrecht: het recht op het overnemen van taken van de gemeente.
Als tweede trap van deze drietrapasraket valt de volgende toevoeging te overwegen vanuit de verplichting tot aandacht hebben voor deze vormen de verplichting tot bevorderen. Toevoegen aan artikel 3 (keuze 2 en 3) Aanvullend als een derde lid 3. Het bestuursorgaan bevordert actief of besteed aandacht aan de in artikel 1 genoemde vormen van participatie en doet verslag van hoe zij deze bevorderd heeft (verwijzing naar artikel over verslaggeving en evaluatie verordening). Als derde trap van deze raket valt te overwegen het toevoegen van bepalingen inzake de vormgeving per soort participatie. Als voorbeeld een uitwerking voor burgerparticipatie vanuit keuze 2 (aandacht garanderen). De VNG heeft in de voorbeeldverordening artikel 3, variant B, opgenomen gebaseerd op onderstaande suggestie. Een bepaling toevoegen aan artikel 3 (keuze 2) 1.
Het bestuursorgaan stelt bij de start van elk participatieprocedure vast op welke manier burgerparticipatie wordt toegepast. Indien burgerparticipatie wordt toegepast, neemt het bestuursorgaan over in ieder geval de volgende punten een besluit, welke worden vastgelegd in een participatienota: a.
het doel en de intentie van de participatie;
b.
het niveau van de participatie, waarbij een keuze wordt gemaakt uit: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren of meebeslissen, of een combinatie hiervan;
44
c.
de kernvragen, de beïnvloedingsruimte en/of de inhoudelijke, financiële, procedurele en overige kaders voor de participatie en de wijze waarop deze kaders vooraf met de deelnemers worden gecommuniceerd;
d.
de wijze waarop en het tijdvak waarin de deelnemers hun inbreng kunnen leveren;
e.
de wijze waarop democratische waarden zoals inclusie, deliberatie, zeggenschap, transparantie en checks and balances in het proces worden gewaarborgd;
2.
f.
de begroting van de kosten van het participatieprocedure;
g.
de wijze waarop de inbreng van bewoners zal doorwerken in de besluitvorming als bepaald in artikel.
Het bestuursorgaan maakt voor de start van het publieksparticipatieprocedure het voornemen hiertoe bekend op de voor dat proces geschikte wijze.
3.
Indien omstandigheden het noodzakelijk maken om de kaders bedoeld in het tweede lid onder c. of de inrichting van het proces aan te passen, zorgt het bestuursorgaan ervoor dat deelnemers hierover zo snel mogelijk worden geïnformeerd.
4.
Bij burgerparticipatie bij de voorbereiding van een raadsvoorstel informeren burgemeester en wethouders de raad zo snel mogelijk via een procesbesluit.
5.
Burgemeester en wethouders kunnen voor specifieke beleidsterreinen nadere regelingen treffen.
Een dergelijke uitwerking is ook te geven aan de andere genoemde vormen van participatie. Vervolgens kunt u vanuit keuze 3 overwegen op te nemen bepaalde participatievormen nadrukkelijk te bevorderen. We geven het voorbeeld van kernendemocratie. Artikel Overdracht aan dorpen en wijken 1.
De raad kan besluiten om een deel van haar taken en bevoegdheden over te dragen aan afzonderlijke wijken of dorpen binnen de gemeente. Deze overdracht kan gelden voor alle kernen of voor delen daarvan. Deze overdracht kan plaats vinden voor een afgebakende periode en kan daarna verlengd worden.
2.
Met de overdracht van taken en bevoegdheden zal ook een overdracht van financiële middelen plaatsvinden.
3.
De raad stelt regels over de aanwijzing van bestuurders in de kernen en over de democratische controle en verantwoording op de uitvoering van taken.
4.
In overleg met bewoners wordt actief gezocht naar dergelijke mogelijkheden tot overdracht.
Specifiek voor uitdaagrecht De voorbeeldverordening noemt inzake soorten participatie met name het uitdaagrecht. Hieronder volgen mogelijke aanscherpingen vanuit keuze 2. De VNG heeft in artikel 6 van de voorbeeldverordening een variant opgenomen gebaseerd op onderstaande suggestie. Aanvulling (deels alternatief voor artikel 5.1) vanuit keuze 2 (verwijzing) en keuze 3 (inhoudelijk richting geven) Artikel Toepassen Uitdaagrecht 1.
Het bestuursorgaan biedt ingezetenen en maatschappelijke organisaties de mogelijkheid tot intekening op de uitvoering van taken van het college op grond van de wet.
2.
Het bestuursorgaan wijst de ingezetenen en maatschappelijke organisaties actief op de mogelijkheid om het overnemen aan te vragen van de uitvoering van (delen van) de in het eerste lid genoemde taken;
3.
Een vaste contactpersoon van de gemeente begeleidt de initiatiefnemers tijdens het hele proces.
4.
De gemaakte afspraken (over o.a. het resultaat, het budget en de looptijd) worden vastgelegd in een overeenkomst.
45
5.
Burgemeester en wethouders maken het besluit ten aanzien van een binnengekomen initiatief binnen veertien dagen openbaar en informeren de raad hierover.
Stap 5. Hoe (werkwijze): van ad hoc instrument naar gefaseerde aanpak per vraagstuk Dit punt van ‘het hoe’ (de werkwijze) overlapt altijd met het vorige punt van ‘het wat’. Bij ‘het wat’ is de mogelijkheid beschreven de verschillende vormen van participatie nader uit te werken. Bij ‘het hoe’ gaat het meer om algemene voorschriften hoe te werk te gaan, die dan per participatievorm nog wel een bepaalde toepassing kunnen krijgen. Punten zijn bijvoorbeeld per participatieproces een procesontwerp maken met daarin bijv. aandacht voor een gefaseerde aanpak, aandacht voor de rol van de raad, betrokkenheid inwoners. Het onderscheid in de drie keuzes is dan als volgt te maken: 1.
Geen werkwijze voorschrijven, maar juist openlaten en ruimte geven, zoals in de voorbeeldverordening. Wel is te overwegen een aantal procedurele waarborgen op te nemen, zoals inzake het eindverslag.
2.
Mogelijke keuzes inzake de werkwijze als verplichting aanduiden zonder die keuzes nader in te vullen.
3.
Keuzes inzake de werkwijze verankeren. Vanuit een behoefte aan sturing is te overwegen een bepaalde werkwijze als een gefaseerde aanpak per probleem voor te schrijven, of mogelijke rollen van de raad nader te specificeren.
Te overwegen valt vanuit keuze 2 (verplichten tot aandacht) een (sub)artikel op te nemen met het voorschrijven van een zorgvuldige aanpak als zodanig, met wellicht een aantal punten van aandacht. Een belangrijk aandachtspunt is de rol van de raad, maar bijvoorbeeld ook de betrokkenheid van alle relevante doelgroepen is een veel genoemd punt. Of daarmee verbonden het toepassen van voor alle betrokkenen toegankelijke participatievormen. Ook een per participatieproces afgestemde gefaseerde aanpak kan een aandachtspunt zijn. Een verplichting tot het toepassen van handreikingen kan onderdeel zijn (bijvoorbeeld met de bepaling van het maken van handreikingen). Te overwegen valt vanuit keuze 3 (inhoudelijk richting geven) nadere uitwerking te geven aan geformuleerde aandachtspunten voor de te hanteren werkwijze. Het is bijvoorbeeld denkbaar het volgende artikel toe te voegen over de rol van de raad, gericht op optimaliseren van de beïnvloedingsruimte van de betrokken participanten. Daarbij is uitgangspunt dat (grond)wettelijk de raad niet vooraf gebonden kan worden en vrij is om naar eer en geweten te beslissen. De raad neemt altijd kennis van de uitkomsten van het participatietraject en zal nader afwegen of en in welke mate deze kunnen worden meegenomen in de politieke besluitvorming. Het gaat dus om een intentie hoe de raad denkt de eigen rol vorm te geven.
Artikel Besluitvorming participatieproces toevoegen Gegeven de beslissingsbevoegdheid van de raad (het bestuursorgaan) legt hij in de genoemde participatienota vast vanuit welke intentie hij deelneemt aan het participatieproces. De mogelijkheden zijn: a.
De raad (het bestuursorgaan) neemt actief deel aan het participatieproces en brengt tijdens het proces zijn standpunten in.
b.
De raad (het bestuursorgaan) formuleert vooraf gestelde inhoudelijke, financiële en procedurele kaders waaraan de uitkomsten worden getoetst;
c.
De raad (het bestuursorgaan) beschouwt de adviezen en conclusies uit het participatietraject als een zwaarwegend uitgangspunt bij politieke besluitvorming;
d.
De raad (het bestuursorgaan) verleent mandaat en toetst periodiek op de gestelde kaders;
46
e.
Gemeente, bewoners en betrokken organisaties treden in nader overleg teneinde de uitkomsten van het participatieproces om te zetten in een convenant of samenwerkingsovereenkomst waarin zij de gemaakte afspraken vastleggen.
Stap 6. Evalueren en leren In de voorbeeldverordening zijn twee bepalingen opgenomen die bijdragen aan leren. Artikel 4 over eindverslag participatie en artikel 7 over evaluatie van de verordening. De bepalingen sturen verder niet in systematisch leren. Het onderscheid in de drie keuzes is als volgt te typeren: 1.
Alleen uitgaan van de artikelen in de voorbeeldverordening van een eindverslag participatie per proces en een meer algemene evaluatie van het functioneren van de verordening. De keuze is weer om ruimte te laten voor verdere vormgeving aan het leerproces.
2.
Verplichten tot leerprogramma en verankering. -
Per participatieproces de verplichting vastleggen meer evaluatieve conclusies te trekken over de wijze waarop die kunnen bijdragen aan het leerproces van betere participatief democratisch te werk gaan.
-
In artikel 7 een algemene bepaling toevoegen een leerprogramma op te stellen, bijvoorbeeld met betrokkenheid van inwoners. Aanvullend zou er de verplichting kunnen zijn tot verankering in een participatieprogramma, visie en handreikingen.
3.
Verdere sturing op de uitwerking van leren en verankeren is de derde optie. ‘L
We geven kort enige illustratie van mogelijke aanvulling van de voorbeeldverordening vanuit keuze 2 en 3; eerst voor leren per proces en dan voor leren van participatie in meer brede zin. Vanuit overwegingen van keuze 2 van verwijzing naar algemene waarborgen is de volgende aanscherping van artikel 4 denkbaar: Artikel 4. Eindverslag participatie 1.
Ter afronding van de participatieprocedure, zoals bedoeld in het voorgaande artikel maakt het bestuursorgaan een eindverslag op. Het eindverslag bevat in elk geval: a.
een overzicht van het gevolgde participatieproces met daarin aandacht voor procedures, deelname en kosten;
b.
een weergave van de bijdragen van degenen die hebben deelgenomen aan de participatie;
c.
een reactie van het bestuursorgaan op de inbreng als bedoeld onder b en hoe deze inbreng de besluitvorming heef beïnvloed;
d. 2.
een evaluatie van de participatieprocedure zelf als proces en vanuit het bereikte resultaat.
Het bestuursorgaan maakt het eindverslag openbaar en het wordt besproken in de raad.
Als mogelijke aanvulling op artikel 7 vanuit keuze 2 (garanderen aandacht) 1.
De uitvoering van deze verordening wordt eenmaal per [aantal] jaar geëvalueerd. De raad bespreekt jaarlijks de wijze waarop de gemeente participatieprocedures heeft georganiseerd, inclusief de geleerde lessen met betrekking tot publieksparticipatie. Burgemeester en wethouders zenden hiertoe telkens [aantal] jaar na de inwerkingtreding van deze verordening aan de raad een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de verordening in de praktijk.
47
Het is daarnaast zoals gezegd mogelijk meer sturend op te treden door daadwerkelijk voor te schrijven in artikel 7 een leerprogramma op te stellen. Het gaat ver om in een verordening de vorm van zo’n programma concreet uit te werken. Denkbaar zijn de verplichting tot betrokkenheid van de vier groepen van burgers, politici, bestuurders en ambtenaren. Denkbaar is te verplichten tot een programma van participatie (een visie en uitvoeringsprogramma) waar zo’n leerprogramma om past en in welk kader de uitwerking van handreikingen plaats vindt. Wellicht ook met de verplichting tot steun aan inwoners voor het ontwikkelen van hun handreikingen.
Verder met opstellen participatieverordening In deze stap 8 zijn illustraties gegeven hoe in het verlengde van de voorbeeldverordening aanvulling mogelijk is vanuit oogpunt van garanderen van aandacht voor aspecten van het participatiebeleid en/of nadere sturing daarop. Daarbij is onderscheiden naar de zes stappen die de basis vormen voor een handelingsperspectief op participatie. U zult zelf moeten afwegen of u op de hier gegeven illustraties of op andere aspecten zo’n nadere invulling wenst. Als die stap is genomen, kan het ook meer juridisch zorgvuldig opstellen van de verordening plaatsvinden, met als basis de voorbeeldverordening.
48
Bijlage: VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] (nieuw voorbeeld, mei 2021)
VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] (nieuw voorbeeld, mei 2021)
Leeswijzer voorbeeldbepalingen - […] of (bijvoorbeeld) [iets] = door gemeente in te vullen, zie bijvoorbeeld artikel 6, tweede lid. - [iets] = facultatief, zie bijvoorbeeld artikel 1. - [iets OF iets] = door gemeente te kiezen, zie bijvoorbeeld artikel 5, derde lid. - Combinaties zijn ook mogelijk, zie bijvoorbeeld artikel 7 waarbij afhankelijk van de keuze mogelijk ook nog het een en ander ingevuld dient te worden. - Ook wordt er gewerkt met varianten waaruit gekozen kan worden, zie bijvoorbeeld varianten A en B bij artikel 3. De voorbeeldverordening kent een aantal artikelen waar het aan individuele gemeenten is om een keuze te maken. Het kan gaan om ‘invulbepalingen’, varianten, keuzemogelijkheden en bepalingen die als ‘facultatief’ zijn aangemerkt (deze laatste zijn te herkennen aan de cursieve tekst). Gemeenten die ervoor kiezen om de bepalingen uit de voorbeeldverordening niet of in gewijzigde vorm over te nemen of deze aan te vullen, zullen er zelf scherp op moeten zijn dat deze keuzes zowel in lijn zijn met de toepasselijke wetgeving als met de systematiek van de bepalingen die wel overgenomen worden. Artikelen of artikelleden moeten mogelijk vernummerd worden. In de toelichting zijn de facultatieve bepalingen eveneens als facultatief (cursief) aangemerkt. Nadere uitleg is opgenomen in de VNG ledenbrief.
Besluit van de raad van de gemeente [naam gemeente] tot vaststelling van de Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal] (Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal])
De raad van de gemeente [naam gemeente]; gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van [datum en eventueel nummer]; gelet op de artikelen 149 en 150 van de Gemeentewet; gezien het advies van de [naam commissie]; [overwegende dat het van belang is lokale democratische processen door participatie van inwoners te verrijken, de samenwerking tussen gemeente en inwoners te versterken en helderheid te geven over de invulling van de participatieprocedure;] besluit vast te stellen de volgende verordening:
Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal]
Paragraaf 1. Algemene bepalingen
49
Artikel 1. Definities In deze verordening wordt verstaan onder: - beleidsvoornemen: voornemen van een bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid; - participatie: betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid[; - uitdaagrecht: recht van ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen om een verzoek bij het bevoegde bestuursorgaan in te dienen om de feitelijke uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen, als zij denken deze taak beter en goedkoper uit te kunnen voeren].
Paragraaf 2. Participatie
Artikel 2. Onderwerp van participatie 1. Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of participatie wordt toegepast. 2. Participatie wordt altijd toegepast als de wet daartoe verplicht. [3. Er is geen participatie mogelijk: a. ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen; b. als participatie bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten; c. als sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft; d. inzake de vaststelling van de begroting, de tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen bedoeld in hoofdstuk XV van de Gemeentewet; e. als de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat participatie niet kan worden afgewacht; f. als het belang van participatie niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. OF 3. Er is participatie mogelijk: a. […]; b. […]; c. […].]
Artikel 3. Procedure participatie Variant A
50
1. Op participatie is de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. 2. Het bestuursorgaan kan voor een of meer beleidsvoornemens een andere participatieprocedure vaststellen.
Variant B 1. Het bestuursorgaan stelt bij de start van elke participatieprocedure vast op welke manier participatie wordt toegepast en maakt dit besluit bekend op de voor die participatieprocedure geschikte wijze. 2. Als participatie wordt toegepast, neemt het bestuursorgaan over in ieder geval de volgende onderwerpen een besluit, en legt dit vast in een participatienota: a. doel van participatie; b. beïnvloedingsruimte van participatie; c. kaders voor participatie; d. wijze waarop het bestuursorgaan over deze kaders vooraf communiceert; e. wijze waarop en tijdvak waarin ingezetenen en belanghebbenden hun inbreng kunnen leveren; f. wijze waarop democratische waarden in de participatieprocedure worden gewaarborgd; g. begroting van de kosten.
Artikel 4. Eindverslag participatie 1. Ter afronding van de participatie maakt het bestuursorgaan een eindverslag op. 2. Het eindverslag bevat in ieder geval: a. een overzicht van de gevolgde participatieprocedure; b. een weergave van de zienswijzen die tijdens de participatieprocedure mondeling of schriftelijk naar voren zijn gebracht; c. een reactie op deze zienswijzen, waarbij wordt aangegeven welke punten al dan niet worden overgenomen. 3. Het bestuursorgaan maakt het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar.
[Paragraaf 3. Uitdaagrecht
Artikel 5. Onderwerp van uitdaagrecht 1. Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen gemeentelijke taken of hierop uitdaagrecht wordt toegepast.
51
[2. Het bestuursorgaan wijst ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen actief op het van toepassing zijn van het uitdaagrecht.] [3. Overname van de uitvoering van de volgende taken is niet mogelijk: a. als het een lopend uitvoeringstraject of ondergeschikte herzieningen daarvan betreft; b. als het uitdaagrecht bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten; c. als sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft; d. inzake de begroting, de tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen bedoeld in hoofdstuk XV van de Gemeentewet; e. als de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt; f. als de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat het benutten van het uitdaagrecht niet kan worden afgewacht; g. als het belang van het uitdaagrecht niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. OF 3. Overname van de uitvoering van de volgende taken is mogelijk: a. […]; b. […]; c. […].]
Artikel 6. Procedure uitdaagrecht 1. Een verzoek met betrekking tot het uitdaagrecht wordt bij het bestuursorgaan ingediend en omvat in ieder geval de volgende onderdelen: a. omschrijving van de gemeentelijke taak die de verzoeker wil overnemen; b. uitleg waarom of hoe de verzoeker deze taak beter en goedkoper kan uitvoeren; c. duidelijkheid over de betrokkenheid, kennis of ervaring van de verzoeker; d. indicatie van het draagvlak onder belanghebbende ingezetenen; e. indicatie van de kosten die aan de uitvoering van de taak verbonden zijn; f. omschrijving van de manier waarop de verzoeker met de gemeente wil samenwerken of ondersteuning nodig heeft; g. inzicht in hoe de kwaliteit en de uitvoering van de taak op de langere termijn kan worden gewaarborgd. 2. Het bestuursorgaan beslist binnen [aantal] weken op het verzoek. [3. Als het verzoek wordt ingewilligd, voorziet het bestuursorgaan de verzoeker van gepaste ondersteuning.
52
OF 3. Een vaste contactpersoon van de gemeente begeleidt de verzoekers tijdens het hele proces.] 4. Het bestuursorgaan maakt met de verzoekers afspraken over het proces, het resultaat, het budget en de looptijd. [5. Het bestuursorgaan maakt het besluit ten aanzien van een binnengekomen verzoek binnen veertien dagen openbaar.]]
Paragraaf 4. Slotbepalingen
[Artikel 7. Evaluatie en monitoring 1. De uitvoering van deze verordening wordt eenmaal per [aantal] jaar geëvalueerd. Burgemeester en wethouders zenden hiertoe telkens [aantal] jaar na de inwerkingtreding van deze verordening aan de raad een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de verordening in de praktijk. 2. Ten behoeve van de evaluatie verzamelen burgemeester en wethouders systematisch informatie over: a. […]; b. […]; c. […].]
Artikel 8. Intrekking oude regeling De [citeertitel oude verordening] wordt ingetrokken.
Artikel 9. Inwerkingtreding en citeertitel 1. Deze verordening treedt in werking op [datum]. 2. Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal].
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van [datum].
De voorzitter, De griffier,
53
Toelichting
NB Deze toelichting is geschreven met het oog op de (mogelijke) keuzes die in de VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] gemaakt zijn. Als een individuele gemeente op punten andere keuzes maakt, dan sluit deze toelichting mogelijk niet aan. Wel kan ze uiteraard als basis dienen voor een door de gemeente zelf op te stellen toelichting. Voor een goed beeld dient deze voorbeeldverordening in samenhang met de hierbij behorende VNG ledenbrief gelezen te worden.
Algemeen
Inspraak, participatie en ontwerpwetsvoorstel De raad is verplicht om een inspraakverordening vast te stellen (artikel 150 van de Gemeentewet). Er is een wetsvoorstel in voorbereiding om deze inspraak uit te breiden naar ‘participatie’ en eventueel ook ‘uitdaagrecht’. Het gaat hier om het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau (voluit: Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en lokale maatschappelijke partijen).
Het ontwerpwetsvoorstel is op 5 juni 2020 door de ministerraad aanvaard en voor advies naar de Raad van State gestuurd en tot op heden nog niet ingediend bij het parlement.
Voorbeeldverordening; verordeningsbevoegdheid Gemeenten die al op het ontwerpwetsvoorstel vooruit willen lopen, kunnen gebruik maken van deze voorbeeldverordening. De behoefte aan inspraak verschilt immers per individuele gemeente. Aangezien het wetsvoorstel nog in de ontwerpfase verkeert, presenteert de VNG geen model maar een voorbeeld voor een verordening. Met dit voorbeeld beoogt de VNG gemeenten te inspireren tot andere participatiemogelijkheden dan inspraak en deze participatie van een wettelijke basis te voorzien. Omdat het om een ontwerpwetsvoorstel gaat, is naast artikel 150 van de Gemeentewet ook artikel 149 van de Gemeentewet (met de autonome verordeningsbevoegdheid van de raad) als grondslag voor de verordening toegevoegd.
Definitie participatie Participatie omvat volgens de definitie het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel staat hierover het volgende.
54
Inwoners hebben in toenemende mate een belangrijke rol in de agendering, de voorbereiding, de totstandkoming, de uitvoering en de beoordeling van beleid. Niet alleen omdat de burger de gevolgen van beleid ervaart, maar ook omdat participatie aan het politieke proces als intrinsieke waarde van de Nederlandse samenleving wordt ervaren. Participatie mobiliseert de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand nog niet weet, of nog niet wil bepalen, hoe deze opgelost zullen worden.
Procedure participatie Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is afdeling 3.4 van de Awb als hoofdregel van toepassing verklaard op de inspraak. Het is ook mogelijk een andere procedure van toepassing te verklaren. Dit is ook zo opgenomen in het ontwerpwetsvoorstel.
In de voorbeeldverordening kan het bevoegde bestuursorgaan in aansluiting op de wettekst besluiten om in specifieke beleidstrajecten zowel geheel als gedeeltelijk af te wijken van afdeling 3.4 van de Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld gebeuren in gevallen waarin het wenselijk is om de participatie op andere wijze te organiseren dan via het mondeling of schriftelijk naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen.
Alternatieven voor participatie Participatie is onderdeel van het totale besluitvormingsproces, een naar tijd en strekking begrensde fase daarin. Het moet naar onze mening onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen (regeling via het [citeertitel Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad] of de [citeertitel Verordening op de raadscommissies]). Andere mogelijkheden die buiten de hier geregelde participatie vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren en het houden van informatiebijeenkomsten. Participatie is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de concrete uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.
[Uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie in de uitvoeringsfase Het ontwerpwetsvoorstel bevat een (facultatieve) bevoegdheid om het uitdaagrecht te regelen. Bij de uitvoering van beleid is het uitdaagrecht – ook wel Right to Challenge – een bijzondere vorm van betrokkenheid van inwoners en lokale maatschappelijke partijen. Deze vorm houdt in dat inwoners van de gemeente of lokale maatschappelijke partijen de gemeente kunnen verzoeken om de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren.
55
Ruimte voor initiatieven van inwoners en lokale maatschappelijke partijen Het is van wezenlijk belang dat decentrale overheden ruimte bieden voor initiatieven van onderop en dat aan de samenleving een grote rol wordt toebedeeld bij het ontwikkelen van initiatieven voor algemene voorzieningen. Inwoners kennen hun buurt en hun gemeente, weten wat er leeft en spelen daarop in. Deze maatschappelijke initiatieven kunnen aanvullend zijn op de gemeentelijke initiatieven of kunnen sommige gemeentelijke initiatieven vervangen. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met het gegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering van gemeentelijke taken bij het gemeentebestuur zelf berust.
Taken burgemeester en wethouders Bij het overnemen van gemeentelijke taken, na een succesvolle ‘uitdaging’, gaat het in de regel om de feitelijke uitvoering van een taak van burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders – als de verantwoordelijken voor de uitvoering van de betreffende taak of taken – beslissen naar aanleiding van een verzoek of ‘uitdaging’ of de feitelijke uitvoering van die taak of taken aan inwoners of de lokale maatschappelijke partij kan worden gelaten.
Samenwerkingsrecht Onder uitdaagrecht wordt ook het zogenaamde samenwerkingsrecht begrepen, want er is geen werkelijk onderscheid tussen deze twee begrippen.]
Artikelsgewijs
Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht.
Artikel 1. Definities Beleidsvoornemen Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.
Participatie Bij de omschrijving van participatie is aangesloten bij de tekst van het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau waarbij een wijziging van artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet is voorzien. Hierin is bepaald dat de raad een verordening vaststelt waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid worden betrokken. Het huidige artikel
56
150 van de Gemeentewet omvat inspraak bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid; bij participatie wordt dit uitgebreid met uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. De omschrijving van participatiegerechtigden (ingezetenen en belanghebbenden) vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Het begrip belanghebbende is in artikel 1:2 van de Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb, zoals deze verordening.
[Uitdaagrecht Bij de omschrijving van het begrip uitdaagrecht is aangesloten bij de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau. Het uitdaagrecht berust bij ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen. In de begripsomschrijving is ‘lokale’ ter verduidelijking van de tekst van het ontwerpwetsvoorstel toegevoegd in aansluiting op de memorie van toelichting, waarin is toegelicht dat afhankelijk van de lokale omstandigheden het bijvoorbeeld kan gaan om lokale verenigingen of stichtingen, buurtcomités, woongroepen, vrijwilligersorganisaties, een maatschappelijke organisatie, sociale bedrijven zonder winstoogmerk of een georganiseerd collectief van inwoners die geen formele rechtsvorm hebben.]
Artikel 2. Onderwerp van participatie Eerste lid In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of participatie mogelijk is. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het begrip omvat in elk geval raad, burgemeester en wethouders en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan participatie onderwerpen, of niet. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als participatie geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden wordt geregeld.