RVS Onderzoeksrapport Laone 11-13 ter uitvoering van het amendement 'on hold bijdrage transitiefonds bijlage 1 rapport Lysias

Proces Vergunningverlening Laône 11-13 Renesse Onderzoek doorlooptijd vergunningsproces en analyse interventies raad en college van gemeente Schouwen-Duiveland (20162021)

Opdrachtgever:

Gemeente Schouwen-Duiveland

Samenstellers:

Magdeleen Sturm, Yoram Poot, Peter Schrijvers

Datum:

19 november 2021

Lysias Advies

T: 033 464 70 70

IBAN:

NL18 ABNA 0574 2170 53

Soesterweg 310d

E: info@lysiasadvies.nl

KvK:

30166304

3812 BH Amersfoort

www.lysiasadvies.nl

BTW:

NL809282471B01

Inhoud 1.

2.

Opdracht en aanpak

1

1.1.

Aanleiding

1

1.2.

Achtergrond

1

1.3.

Onderzoeksvragen

3

1.4.

Verantwoording

4

Doorlooptijd en omgang met wettelijke termijnen 2.1.

Aanvraag 1: aanvraag omgevingsvergunning realisatie 6 huurwoningen onder liberalisatiegrens (7 februari 2017- 29 mei 2017)

2.2.

6

Aanvraag 2: aanvraag omgevingsvergunning realisatie 2 -onder-1 kap woning (september 2017-april 2019) – reguliere procedure

2.3.

6

7

Aanvraag 3: aanvraag omgevingsvergunning 6 huurwoningen onder liberalisatiegrens (12 juni 2019- juni 2021) – uitgebreide procedure

8

3.

Optreden College

15

4.

Betrokkenheid Raad

17

5.

Conclusies en aanbevelingen

18

Bijlage I: Toetsingskader Relevante wetten omgevingsvergunning Bijlage II: Behoorlijkheidswijzer

19 19 26

1. Opdracht en aanpak 1.1. Aanleiding Aanleiding voor het onderzoek is een amendement van de gemeenteraad van de gemeente Schouwen-Duiveland d.d. 24 juni 2021, in relatie tot het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen voor de omgevingsvergunning van het project woningbouwplan Laône 11-13 te Renesse. De laatste stand van zaken is dat de raad op 24 juni 2021 een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven voor de realisatie van het project, en heeft besloten de bijdrage aan het Transitiefonds toe te voegen aan de algemene reserve. Transitiefonds De bijdrage aan het Transitiefonds bestaat sinds 22 mei 2019, wanneer de raad van SchouwenDuiveland instemt met het raadsvoorstel dat per extra te bouwen woning een vergoeding van € 13.500 dient te worden voldaan aan een nog op te richten Tr ansitiefonds. Deze verplichting geldt niet voor woningbouwplannen die reeds mogelijk waren op grond van een onherroepelijk bestemmingsplan of een omgevingsvergunning. Er geldt een hardheidsclausule, op basis waarvan het college de bevoegdheid heeft om in uitzonderlijke gevallen af te wijken van de verplichting om een financiële bijdrage te leveren aan het Transitiefonds.

Amendement 24 juni 2021 De raad vraagt zich in het aangenomen amendement van 24 juni 2021 af of de vergunningverlening door het college van B&W sneller had gekund, waardoor een bijdrage aan het Transitiefonds voor de initiatiefnemer vermeden had kunnen worden. In het amendement vraagt de raad daarom om onafhankelijk onderzoek. Mocht uit het onderzoek blijken dat eerder vergunning had kunnen worden verleend en op dat moment de transitievergoeding nog niet bestond, is het niet gerechtvaardigd om deze te vorderen, aldus de raad. Totdat de uitkomst van het onderzoek bekend is wordt de bijdrage aan het Transitiefonds door de initiatiefnemer on -hold gezet.

1.2. Achtergrond Dit vergunningsproces kent een looptijd vanaf juli 2016, wanneer de initiatiefnemer een eerste principeverzoek doet voor de nieuwbouw van 6 sociale huurwoningen op adres Laône 11 -13 te Renesse. In de periode tussen februari 2017 en ju ni 2021 (einddatum onderzoek) zijn achtereenvolgens drie aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend, alle drie zonder dat (direct) een vergunning werd verleend. Het project Laône 11-13 is in het Raadsonderzoek (mei 2020) naar het verloop van ruimtel ijke projecten in de gemeente meegenomen als casus, om te komen tot inzicht in de manier waarop de gemeente ruimtelijke processen aanpakt. Het project Laône 11 -13 was daarin een uitzondering, omdat het gaat om een vergunningsaanvraag, en niet om een gebied sontwikkeling. In dit raadsonderzoek is niet gedaan aan waarheidsvinding voor de geselecteerde dossiers, en dus ook niet voor Laône 11-13. In het amendement wordt verwezen naar de eindrapportage van het raadsonderzoek waarin de aanbeveling staat om na af r onding van dit dossier een afzonderlijk

|1

onderzoek hiernaar in te stellen. Voor de volledigheid vermelden wij wat in het rapport staat over dit dossier. Conform de scope en reikwijdte van het raadsonderzoek, is dit onderzoek uitgevoerd om lessen te trekken uit het verleden, met het oog op de toekomst. Een rode draad in de onderzochte projecten, is dat de gemeenteraad heeft geïntervenieerd in de uitvoering van de projecten. Soms op het niveau van het project (Kevergarage, Boterhoek), soms ook in de belangenbehartiging van individuele initiatiefnemers (Scharendijk, Laône). Uit het onderzoek komt naar voren dat de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende

rol

van

de

raad

niet

in

balans

zijn.

De

wijze

waarop

de

raad

de

volksvertegenwoordigende rol invult, heeft ook invloed op de kaderstellende en controlerende rol. De verschuivende rolopvatting van – een deel van – de raad, waarbij vooral de fractie van Leefbaar nadrukkelijk kiest voor een invulling van de volksvertegenwoordigende rol als “ombuds functie”, waarin ook individuele belangenbehartiging past, is hi erin een belangrijke factor. Deze rolopvatting past in een

landelijke

trend

van

partijen

die

op

deze

manier

invulling

geven

aan

hun

volksvertegenwoordigende rol, en is ook landelijk onderwerp van discussie. Het kost college en raad moeite om met deze rolopvatting van een deel van de raad om te gaan. Gesprekspartners zijn van oordeel dat wanneer kaders onvoldoende ruimte bieden in individuele gevallen, de raad de neiging heeft om rek en ruimte te vragen in de door de raad vastgestelde kaders, in plaats van de kaders aan te passen. Hiermee zet de raad ook de eigen controlerende taak op de uitvoering van de vastgestelde kaders onder druk. Bovendien wordt bij externe partijen de indruk gewekt dat een ontwikkeling eerder doorgang zal vinden als dit via een raadslid en niet via de formele route wordt gespeeld. Voor de dossiers woningbouwplan Laône en supermarktverplaatsing Scharendijke is sprake geweest van nauwe betrokkenheid van de voorzitter van de onderzoekscommissie met de initiatiefnemers van deze projecten. Daarom heeft de onderzoekscommissie voorafgaand aan de gespreksronde besloten dat de voorzitter niet aanwezig is bij de interviews over deze dossiers. Casus Laône Voor het dossier Woningbouwplan Laône is, buiten dit raadsonderzoek, wel aanleiding voor waarheidsvinding.

In deze casus is relevant dat herhaaldelijk termijnen zijn overschreden, zowel door de gemeente, als de initiatiefnemer in 2017, wat heeft geleid tot een weinig ordentelijk proces, en dat er – ook door de persoonlijke inzet van de initiatiefnemer – twijfel is ontstaan over de integriteit van de gemeente en de commissie Welstand. Deze twijfel is nog niet weggenomen. Op basis van de reconstructie zijn de volgende aspecten kenmerkend voor het verloop van dit dossier:

|2

• De raad is niet systematisch geïnformeerd over het verloop van het dossier. Het college heeft niet (door middel van raadsbrieven) over het verloop van het dossier gecommuniceerd naar de raad. Dit terwijl het dossier verre van soepel verloopt en uit gesprekken naar voren komt dat het verloop van het project impact heeft op omwonenden. Omdat het geen project is, maar een vergunningsaanvraag, is dit op zich te verklaren. Daarvoor geldt een andere procedure. • In dit geval is sprake van een wisselende “grondhouding” van het college, van negatief naar positief . Het college is niet eenduidig geweest over de wenselijkheid van het project, binnen het masterplan Renesse, noch over de toepassing van de kaders. Dit heeft geleid tot onzekerheid over het handelen van de gemeente, bij zowel de vergunningaanvrager als omwonenden. • Raadsleden zijn intensief betrokken geweest in het contact tussen initiatiefnemer, college en de commissie welstand.

1.3. Onderzoeksvragen In het licht van het raadsonderzoek achten wij het ook van belang de betrokkenheid van de raad en het optreden van het college in het onderzoek te betrekken. In het raadsonderzoek is immers eerder naar voren gekomen dat dit invloed heeft gehad op het verloop van dit dossier en andere ruimtelijke dossiers in de gemeente in de afgelopen jaren. In dit onderzoek kijken wij vanuit drie invalshoeken naar het vergunningsproces voor Laône 11 -13: 1.

Een beoordeling van de doorlooptijd en vertraging die is ontstaan in het proces, vanuit het perspectief van wettelijke termijnen en beleidsregels van de gemeente . Het doel is tweeledig, namelijk als eerste komen tot een beoordeling van de mogelijkheid om in dit specifieke geval het vergunningsproces

sneller

te

doorlopen,

en

als

tweede

aanbevelingen

doen

om

vergunningsprocessen te versnellen: a. b. c. d.

Zijn er in het vergunningsproces wettelijke termijnen en aanpalende beleidsregels overschreden? Welke factoren hebben een rol gespeeld bij eventuele overschrijding van de wettelijke termijnen? In hoeverre was sprake van niet-noodzakelijke vertraging? Welke invloed heeft eventuele overschrijding van de wettelijke termijnen gehad op de uitkomst van het vergunningsproces? e. Hoe kunnen vergunningsprocessen in het vervolg worden versneld?

2.

Een analyse van het optreden van het college en de consequenties daarvan voor de doorlooptijd en de kwaliteit van het vergunningsproces, in het licht van wat in het optreden van het openbaar bestuur verwacht mag worden: a. Hoe is de het optreden van het college in het verloop van het vergunningsproces te typeren? b. Welke invloed heeft het optreden van het college gehad op het verloop en de kwaliteit van het vergunningsproces?

|3

c.

3.

Hoe verhoudt het optreden van het college zich tot wat men van het optreden van het openbaar bestuur mag verwachten? Welke verbetermogelijkheden zijn hier?

Een analyse van de interventies door de raad en de consequenties daarvan voor de doorlooptijd, met als doel te komen tot aanbevelingen voor de raad om de doorloopsnelheid en kwaliteit van het proces van vergunningverlening te bevorderen:

a. Hoe heeft de betrokkenheid van de raad het verloop van het vergunningsproces beïnvloed? b. Op welke wijze kan de raad de doorloopsnelheid en de kwaliteit van het proces van vergunningverlening in het vervolg bevorderen?

Bij deze onderzoeksvragen gaat het niet om waarheidsvinding. Waarheidsvinding heeft tot doel om te komen tot een goede afhechting van het proces, ook omdat twijfel is ontstaan over de integriteit van de gemeente, die ten tijde van dit onderzoek nog niet is weggenomen. Dit behelst een analyse van alle stappen in het dossier om te beoordelen wat er precies is gebeurd, en waarom. Dit vraagt ook om gesprekken met college, raadsleden, advocaten, en ook de welstandscommissie. Dat is een wezenlijk andere invalshoek dan de nu gekozen onderzoeksopdracht. Tevens onthouden wij ons van een oordeel of een niet noodzakelijke vertraging zou moeten leiden tot het niet vorderen van de transitievergoeding.

1.4. Verantwoording Dit onderzoek is door middel van een documentenanalyse van het dossier tot stand gekomen. Deze documenten zijn aangeleverd door de ambtelijke organisatie. Voor dit onderzoek hebben we geen gebruik gemaakt van interviews. Wel zijn de bevindingen in dit onderzoek getoetst bij de betrokken ambtenaren en bestuurders. In het onderzoek analyseren en beoordelen we als eerste de doorlooptijd voor de verschillende vergunningaanvragen aan de hand van een toetsingskader. In het toetsingskader zijn de wettelijke bepalingen

opgenomen

over

de

termijnen

voor

de

behandeling

van

een

aanvraag

omgevingsvergunning in een reguliere en uitgebreide procedure. Daarbij gaat het om bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Het toetsingskader voor de omgang met wettelijke termijnen is toegevoegd als bijlage I bij dit onderzoek. Voor de beoordeling van het optreden van het college van B&W maken we gebruik van de Behoorlijkheidswijzer. Hierin heeft de Nationale Ombudsman behoorlijkheidsnormen opgesteld om overheden te helpen om goed om te gaan met burgers en hun belangen. Deze behoorlijkheidswijzer is toegevoegd als bijlage II bij dit onderzoek. De beoordeling van de doorlooptijd van de vergunningsprocessen , het optreden van de raad en het optreden van het college behandelen we achtereenvolgens door eerst een korte samenvatting van

|4

de analyse te geven en vervolgens onze bevindingen te delen in relatie tot de onderzoeksvragen. We sluiten de rapportage af met conclusies en aanbevelingen .

|5

2. Doorlooptijd en omgang met wettelijke termijnen

2.1. Aanvraag 1: aanvraag omgevingsvergunning realisatie 6 huurwoningen onder liberalisatiegrens (7 februari 2017- 29 mei 2017)

Samenvatting verloop Na indiening van een eerste principeverzoek in juli 2016 dient de aanvrager (hierna initiatiefnemer genoemd) op 7 februari 2017 een aanvraag omgevingsvergunning in voor de realisatie van zes huurwoningen onder de liberalisatiegrens aan het adres Laône 11 -13 in Renesse. Op 27 februari 2017 informeert de gemeente de initiatiefnemer dat aanvullingen nodig zijn om de vergunning in behandeling te nemen. De ruimtelijke onderbouwing is onvoldoende. Deadline voor het aanleveren van deze gegevens is op 17 mei 2017. Op 11 april 2017 vraagt de initiatiefnemer een vooroverleg aan voor een beoordeling bestemmingsplan voor de bouw van een 2-onder-1-kap woning op het adres Laône 11 te Renesse. De initiatiefnemer loopt hiermee vooruit op de afhandeling van zijn omgevingsvergunning van 7 februari. De initiatiefnemer verwacht dat het bestemmingsplan dusdanig wordt aangepast dat de initiatiefnemer de twee-onder-1 kap woning kan omvormen tot de zes huurwoningen waarvoor de initiatiefnemer nu een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Op 12 mei 2017 vraagt de initiatiefnemer per e-mail om uitstel van drie maanden voor aanleveren van aanvullende gegevens voor omgevingsvergunning 7 februari 2017 .

Op 23 mei 2017 informeert het college de initiatiefnemer per brief over de uitkomst van het vooroverleg van 11 april: het college concludeert dat het niet de bedoeling van de initiatiefnemer is om het bouwplan van de twee-onder1-kap werkelijk te realiseren, dat bewoond wordt door twee huishoudens. Aangezien initiatiefnemer beoogt om zes appartementen te realiseren, past het bouwplan daarmee niet in het geldende bestemmingsplan.

Op

29

mei

2017

informeert

de

gemeente

de

initiatiefnemer

dat

de

vergunningaanvraag definitief niet in behandeling wordt genomen, omdat aanvullende informatie voor het bouwplan niet is ontvangen. De initiatiefnemer ontvangt geen uitstel voor het aanleveren van aanvullende gegevens. De initiatiefnemer dient hiertegen bezwaar in. De commissie bezwaarschriften verklaart dit bezwaar niet ontvankelijk.

Analyse omgang wettelijke termijnen Binnen drie weken na ontvangst van de aanvraag (7 februari 2017 – 27 februari 2017) is om aanvullende gegevens gevraagd door de gemeente en werd de aanvraag vooralsnog niet in behandeling genomen. Binnen twaalf dagen na de deadline van 17 m ei 2017 informeert de gemeente de initiatiefnemer dat de vergunningaanvraag definitief niet in behandeling wordt genomen omdat de initiatiefnemer niet de gevraagde aanvullende gegevens heeft verstrekt. De omgang van de gemeente met wettelijke termijnen bij het aanvragen van aanvullende gegevens en het niet in behandeling nemen van de aanvraag is conform wetgeving zoals in het toetsingskader is beschreven. Awb 4.5, lid 5 stelt: ‘Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de initiatiefnemer bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt

|6

is verstreken’. De termijn voor de beschikking mag volgens Awb 4.15, lid 1 -4 worden opgeschort wanneer aanvullende informatie nodig is tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Bevindingen Bij deze aanvraag heeft de gemeente conform Awb binnen de wettelijke termijn om aanvullende gegevens verzocht. Vervolgens is conform de Awb de beschikkingstermijn opgeschort wegens benodigde aanvullende informatie voor het in behandeling nemen van de aanvraag tot de gestelde deadline. Toen deze deadline verliep bood de Awb geen wettelijke verplichting om de deadline te hoeven verlengen. De gemeente heeft op 29 mei 2017 daarom conform wettelijke bepalingen de aanvraag definitief niet verder in behandeling genomen. Bij deze aanvraag zijn geen wettelijke termijnen overschreden. Op grond hiervan is geen sprake van vertraging in het vergunningsproces.

2.2. Aanvraag 2: aanvraag omgevingsvergunning realisatie 2-onder-1 kap woning (september 2017-april 2019) – reguliere procedure Samenvatting verloop Op 23 september 2017 dient de initiatiefnemer een aanvraag omgevingsvergunning in voor het bouwen van een 2-onder-1-kapwoning op het adres Laône 11-13 te Renesse. Deze aanvraag volgt op een besluit van het college eerder die maand om onder voorwaarden mee te werken aan de realisatie van een 2-onder-1 kap woning. Op 19 oktober 2017 stuurt de gemeente een brief naar de initiatiefnemer waarin zij aangeeft uiterlijk binnen 8 weken na indiening van de aanvraag (“voor 20 november 2017”) een besluit te nemen over de aanvraag. Op 8 november 2017 vraagt de gemeente de initiatiefnemer om aanvullende gegevens voor de aanvraag. Tot die tijd wordt de beslistermijn opgeschort, aldus de gemeente. Op 17 november 2017 levert de initiatiefnemer de aanvullende gegevens voor het in behandeling nemen van de omgevingsvergunning. Op 22 november 2017 verklaart de gemeente de aanvraag omgevingsvergunning ontvankelijk. Op 1 december 2017 informeert de gemeente de initiatiefnemer dat de beslistermijn wordt verlengd van 4 december 2017 naar 15 januari 2018. Op 3 januari 2018 ontvangt de initiatiefnemer een brief dat de omgevingsvergunning is geweigerd.

Op 16 januari 2018 dient de initiatiefnemer een bezwaarschrift in tegen weigering van de omgevingsvergunning en stelt dat deze van rechtswege is verleend omdat de gemeente te laat de verlenging van de beslistermijn heeft aangekondigd . Op 21 maart 2018 informeert het college de initiatiefnemer dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Hierop dient een omwonende een bezwaarschrift in. Op 28 mei 2018 verklaart de commissie bezwaarschriften dit bezwaar gegrond, en op 5 juli 2018 informeert de gemeente de initiatiefnemer dat de omgevingsvergunning wordt ingetrokken. Hierna tekent de initiatiefnemer beroep aan bij de rechtbank. Op 10 april 2019 doet de rechtbank uitspraak en stelt dat het beroep van de initiatiefnemer op herroeping van de omgevingsvergunning gegrond is, maar dat de omgevingsvergunning terecht geweigerd blijft vanwege een negatief welstandsadvies.

|7

Analyse omgang wettelijke termijnen In deze aanvraag is sprake van het gebruik van de reguliere procedure. Na ontvangst van de aanvraag op 23 september 2017 moest volgens de wettelijke termijnen binnen 8 weken (Awb 4.13, lid 1-2) een besluit worden genomen (20 november 2017). Dit is ook als zodanig tijdig gecommuniceerd door de gemeente. Op 8 november 2017 wordt de beslistermijn opgeschort wegens het verzoek om aanvullende gegevens, tot 17 november 2017 wanneer deze gegevens worden aangeleverd door de initiatiefnemer. Uiterlijk 27 november 2017 had de initiatiefnemer geïnformeerd moeten worden over een eventuele verlenging (maximaal zes weken volgens de wettelijke termijn in Awb 3.9, lid 2). De gemeente informeerde de initiatiefnemer hi erover op 1 december, 4 dagen te laat volgens de wettelijke termijn. Vervolgens wordt wel binnen zes weken het besluit over de aanvraag genomen en gecommuniceerd naar de initiatiefnemer (3 januari 2018). Omdat de gemeente de wettelijke termijn op het informeren over de verlenging heeft overschreden gold deze verlenging niet als zodanig en is het wettelijk juist dat de vergunning later van rechtswege werd verleend (Awb, 4:20b, lid 1). Bevindingen De gemeente heeft de initiatiefnemer niet tijdig geïnformeerd over de verlenging van de beslistermijn.

Dit leidde ertoe dat de vergunning ondanks een negatief besluit in januari 2018 alsnog van rechtswege werd verleend in maart 2018. Als de gemeente zich had gehouden aan de wettelijke termijnen (4 dagen eerder verlenging communiceren), dan was er geen sprake geweest van een van rechtswege verlening (drie maanden later) en had de initiatiefnemer dus eerder duidelijkheid gehad over zijn aanvraag. Echter, bij een tijdige aankondiging van de beslistermijn was het beslui t van het college negatief geweest. De initiatiefnemer heeft dus geen direct nadeel ondervonden van de te late aankondiging van het college, voor het kunnen realiseren van zijn bouwplannen voorafgaand aan de invoering van het Transitiefonds (mei 2019).

2.3. Aanvraag 3: aanvraag omgevingsvergunning 6 huurwoningen onder liberalisatiegrens (12 juni 2019- juni 2021) – uitgebreide procedure Samenvatting verloop Op 12 juni 2019 dient de initiatiefnemer een aanvraag omgevingsvergunning in voor zes huurwoningen onder de liberalisatiegrens aan het adres Laône 11 -13 in Renesse. Op 20 juni 2019 ontvangt de initiatiefnemer bericht dat zijn aanvraag in behandeling wordt genomen en dat er een wettelijke termijn van 26 weken voor de proceduretijd geldt en dat dit eenmalig met zes weken kan worden verlengd. Op 2 juli 2019 neemt het college een positieve grondhouding aan ten aanzien van de ingediende aanvraag. De aanvraag zal bij aanvang lopen via de uitgebreide procedure, omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. O p 11 juli 2019 ontvangt de initiatiefnemer het verzoek om aanvullende gegevens, en deze uiterlijk 9 augustus 2019 in te dienen. In de tussentijd wordt de beslistermijn opgeschort, aldus de gemeente. Op 12 september ontvangt de initiatiefnemer het verzoek om in te stemmen met een langere opschorting totdat de nieuwe AERIUS update bekend is. De initiatiefnemer gaat hiermee akkoord. Op 13 november 2019 krijgt de initiatiefnemer bericht dat de aangeleverde gegevens voldoende zijn om de aanvraag in behandeling t e nemen. Zonder tegenbericht staat de deadline voor beslissing op aanvraag op 17 december 2019, aldus de

|8

gemeente. Op 26 november 2019 wordt wederom om aanvullende gegevens gevraagd, die op 2 december 2019 aangeleverd worden. Op 9 december 2019 neemt het c ollege het besluit (niet conform B&W advies) om medewerking te verlenen aan het plan van de initiatiefnemer. Op 14 januari 2020 adviseert de welstandscommissie negatief over het bouwplan. Op 21 januari 2020 volgt een besluit van het college om medewerking te verlenen aan het project, en op 27 januari 2020 besluit het college (non-conform B&W advies) om de raad te vragen een ontwerp VVGB af te geven. Op 9 april 2020 besluit de raad een ontwerp VVGB af te geven voor de aanvraag van de initiatiefnemer. Tussen 28 april en 9 juni 2020 ligt de ontwerp VVGB vervolgens ter inzage. 43 zienswijzen worden ingediend, waarvan één bezwaar op de ontwerp VVGB door een omwonende. Op 2 juni 2020 ontvangt de raad een brief waarin de voorhangprocedure overeenkomst planschade e n de bijdrage aan het Transitiefonds wordt aangekondigd, op 3 juli 2020 wordt deze overeenkomst gesloten. Tussen 29 juli en 15 september 2020 is er contact tussen de gemeente en de initiatiefnemer over benodigde aanvullende gegevens om de antwoordnotitie v an het college op de zienswijzen verder te onderbouwen. Op 29 september 2020 publiceert het college de antwoordnotitie op de zienswijzen; het college ziet geen aanleiding om de vergunning te weigeren.

29 oktober 2020 besluit de raad de VVGB af te geven, waarna op 2 november 2020 het college de vergunning voor de realisatie van 6 huurappartementen onder de liberalisatiegrens afgeeft. De VVGB ligt tussen 9 november en 18 december 2020 ter inzage voor beroep. Een omwonende tekent beroep aan tegen de afgegeven vergunning. Op 12 november 2020 informeert de initiatiefnemer de gemeente dat de initiatiefnemer zal beginnen met bouwen, ondanks de ter inzagelegging. Op 10 maart 2021 verklaart de rechtbank het beroep van de omwonende gegrond en het vernietigt het besluit van het college inzake de verleende omgevingsvergunning: de gemeente heeft onvoldoende gemotiveerd waarom zes sociale huurwoningen passen binnen het door de gemeente vastgestelde beleid. Op 12 maart 2020 informeert de gemeente de initiatiefnemer dat er een bouwstop geldt voor het project tot nader order. De initiatiefnemer heeft vanaf die datum ook contact met een wethouder van het college en ambtenaren over welke vervolgstappen te zetten. Op 25 maart 2021 stelt de initiatiefnemer beroep in tegen de uits praak van 10 maart bij de Raad van State. Op 25 mei 2021 neemt het college een B&W advies over om de raad te verzoeken een nieuwe VVGB af te geven, nu de initiatiefnemer een aangepast bouwplan heeft ingediend dat is gericht op middenhuur.

Besloten wordt niet met een ontwerp VVGB te werken en een bijbehorende ter inzagelegging. Ondanks het ingestelde hoger beroep is het volgens het voorstel voor de voortgang van het plan gewenst om over te gaan tot besluitvorming over de herleefde aanvraag omgevingsvergunning. Het college geeft als reden dat de initiatiefnemer na november 2020 reeds begonnen was met bouwen en dat de daarmee gepaarde financiële belangen groot zijn om verder vertraging op te lopen. Op 24 juni 2021 stemt de raad in met het afgeven van een VVGB voor project Laône 11 -13. Ook wordt in dezelfde raadsvergadering een amendement aangenomen om de bij drage aan het transitiefonds on-hold te zetten totdat er onderzoek is gedaan naar of de vergunning niet sneller afgegeven had kunnen worden.

|9

Analyse omgang wettelijke termijnen Op 12 juni 2019 dient de initiatiefnemer de aanvraag omgevingsvergunning in, en op 20 juni 2019 ontvangt de initiatiefnemer bericht dat de aanvraag in behandeling wordt genomen . De aanvraag gaat lopen via de uitgebreide procedure. Op 11 juli 2019, vier weken na ontvangst van de aanvraag en drie weken na start van de behandeltermijn, ontvangt de initiatiefnemer voor de eerste maal het verzoek tot aanvullende gegevens, tot de deadline van 9 augustus 2019 wordt de beslistermijn opgeschort en als zodanig gecommuniceerd naar de initiatiefnemer. De termijn voor de beschikking mag volgens Awb 4.15, lid 1-4 worden opgeschort wanneer aanvullende informatie nodig is tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Uit de bronnen is niet op te maken of voor de deadline van 9 augustus al deze gegevens ook aangeleverd worden. Op 17 september 2019 wordt de initiatiefnemer gevraagd om toestemming tot opschorting totdat de nieuwe AERIUS update bekend is en er een berekening kan plaatsvinden. Er is niet uit de bronnen op te m aken of tussen 9 augustus 2019-17 september de termijn ook formeel was opgeschort. Op 17 november 2019 krijgt de initiatiefnemer bericht dat er voldoende aanvullende gegevens beschikbaar zijn om de vergunning verder in behandeling te nemen.

Op 26 november 2019 krijgt de initiatiefnemer bericht dat aanvullende gegevens benodigd zijn , hierbij staat niet vermeld of de termijn ook wordt opgeschort. Wel staat vermeld dat de initiatiefnemer binnen 28 dagen de aanvullende gegevens moet aanleveren. Op 2 december 2019 levert de initiatiefnemer deze aanvullende gegevens aan. Op 9 april 2020 besluit de raad tot het afgeven van een ontwerp VVGB. Na drie weken gaat de ter inzagelegging van zes weken lopen tussen 28 april 2020 en 9 juni 2020. De ter inzagelegging van de ontwerp VVGB is conform Wabo 3.11, lid 3 waarin is bepaald dat zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.26 aangewezen adviseurs, mede betrekking kunnen hebben op het ontwerp van de verklaring. De looptijd van zes weken is conform Awb 3.16, lid 1-2. Tussen 26 november en 2 december 2019 worden aanvullende gegevens aangeleverd. Daarna wordt tussen 29 juli 2020 en 15 september 2020 tussen initiatiefnemer en gemeente gecorrespondeerd ove r benodigde aanvullende gegevens voor de antwoordnotitie op de zienswijzen. De gemeente spreekt in beide periode in deze correspondentie niet over het opschorten van de aanvraag in verband met aanvullende gegevens die benodigd zijn. Op 29 oktober 2020 besluit de raad een VVGB af te geven voor de omgevingsvergunning.

Op 2 november 2020 neemt het college het besluit de omgevingsvergunning te verlenen. Op 10 maart 2021 wordt deze omgevingsvergunning vernietigd door de rechtbank na aantekenen van beroep door e en omwonende. Tussen indiening van de aanvraag (12 juni 2019) en het besluit op de aanvraag (2 november 2020) is sprake van een looptijd van 16 maanden (72 weken). Tussen de in behandeling name van de aanvraag (20 juni 2019) en het besluit op de omgevingsvergunning (2 november 2020) is sprake van

| 10

een looptijd van 16 maanden (71 weken), inclusief ter inzagelegging van het ontwerpbesluit van zes weken. Hiervan is zeker dat voor een periode van vier weken tussen 11 juli en uiterlijk 9 augustus 2019 opschorting is aangekondigd. Wettelijk moet binnen de uitgebreide procedure uiterlijk binnen 6 maanden (26) weken na ontvangst van de aanvraag een besluit worden genomen op de aanvraag (Awb 3.18, lid 1), uitgezonderd termijnen waar om aanvullende gegevens wordt gevraagd en wordt opgeschort, zoals hier in de voorfase tussen 12 juni 2019 -17 november 2019 is gebeurd. Volgens Awb artikel 3.18, lid 2 kan het bestuursorgaan indien de aanvraag zeer ingewikkeld is of het een omstreden onderwerp betreft, alvorens e en ontwerp ter inzage te leggen, binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de termijn van 6 maanden met een ‘redelijke termijn’ verlengen. Volgens de Wabo (3.12, lid 8) bedraagt deze termijn ten hoogste zes weken. Over een dergelijke verlenging is niet gecorrespondeerd door de gemeente. Bevindingen Deze aanvraag vond plaats na de invoering van de bijdrage aan het Transitiefonds (mei 2019). Als zodanig heeft deze casus niet betrekking op het amendement waar een oordeel wordt gevraagd over aanvragen voorafgaand aan deze invoering.

Besloten is deze aanvraag wel mee te nemen in het onderzoek vanwege de duur van de looptijd van de aanvraag en eventuele lessen die hieruit getrokken kunnen worden voor de omgang met wettelijke termijnen door het college en het optreden van college en raad. Wat opvalt in dit vergunningsproces is de lange looptijd tussen aanvraag en besluit (16 maanden). Inclusief de ter inzagelegging van de ontwerp VVGB duurt de behandeling 50 weken, ruim 24 weken langer dan de wettelijke termijn van 26 weken vereist. De duur van deze periode wordt als eerste verklaard doordat verschillende keren aanvullende gegevens en toelichting benodigd bleken. Over het aanleveren van deze gegevens en toelichting is sprake van intensieve correspondentie, vooral per e-mail, tussen de gemeente en de initiatiefnemer. Hierbij gaat het om de perioden 11 juli-17 november 2019 (voorfase), laatste week van november 2019 en juli-september 2020 (antwoordnotitie zienswijzen). Opvallend is dat de gemeente in deze laatste twee periodes niet communiceert over wat deze behandeltijd door extra aanvullingen en toelichting voor eventuele opschorting en omgang met de wettelijke termijnen van de aanvraag betekenen. Een besluit tot opschorting moet altijd duidelijk worden gemotiveerd en kenbaar worden gemaakt om te worden toepast, dat is een beginsel van behoorlijk bestuur.

Een periode die we apart uitlichten is die waarin de antwoordnotitie op de ter inzagelegging wordt opgesteld (9 juni 2020-29 september 2020), deze duurt 16 weken. In deze periode wordt de voorhangprocedure overeenkomst planschade en de bijdrage aan het transitiefonds met de initiatiefnemer besproken (juni-juli 2020) en daarna vindt correspondentie plaats tussen de gemeente en de initiatiefnemer over benodigde aanvullende gegevens en toelichting (juli-september) om de antwoordnotitie

op

de zienswijzen goed te onderbouwen. In deze periode is

pro -actief

gecommuniceerd door de gemeente met de initiatiefnemer en werden aanvullende gegevens en toelichting afgewacht. Uit het onderzoek blijkt niet dat de procedure onnodig lang stil heeft gelegen in deze periode.

| 11

De onderzoekers hebben zich de vraag gesteld waarom de correspondentie over aanvullende gegevens en toelichting zo een groot beslag hebben gelegd op de d oorlooptijd. Daarbij stellen we vast dat de ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag, gezien de strijdigheid van de aanvraag met gemeentelijke ruimtelijke kaders en de geschiedenis van het dossier, gedurende de looptijd van de aanvraag ter discussie heeft gestaan bij gemeente en omwonenden. Dit heeft geleid tot een vergunningsproces waarbij de gemeente verschillende keren om verdere onderbouwing vroeg. De veelvuldige keren dat de gemeente om aanvullende gegevens en toelichting vraagt en de toon van de gemeente in deze correspondentie laat een constructieve houding van de gemeente tegenover de initiatiefnemer

zien.

De

gemeente

heeft

actief

meegedacht

wat

nodig

was

om

de

omgevingsvergunning goed te onderbouwen. De langdurige perioden waarin de aanvraag van aanvullende gegevens en toelichting centraal stond , heeft daarmee niet in het nadeel van de initiatiefnemer gewerkt voor het kunnen verkrijgen van een omgevingsvergunning, maar eerder zijn procedurele kansen vergroot. Het valt de onderzoekers op dat de gemeen te niet consequent de initiatiefnemer per brief of e -mail heeft geïnformeerd over de omgang met wettelijke termijnen, eventuele verlenging en eventuele opschorting van de behandeling die mogelijk is bij behoefte aan aanvullende gegevens en toelichting (Awb 4.15, lid 1-4). Volgens de Awb kan voor verlenging alleen binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de beslissingstermijn met een redelijke termijn worden verlengd, ook kan er enkel één keer verlengd worden. Ook moet een verlenging altijd gemotiveerd worden. Over een formele verlenging van de behandeltermijn is in deze casus niet gecorrespondeerd, terwijl de wettelijke termijn van 26 weken in mei 2021 afliep. Een tweede factor die van grote invloed is geweest op de looptijd van het vergunningsproces is de inzet van de VVGB als instrument door de raad. De raad heeft de lijst met categorieën waarvoor geen VVGB nodig is afgeschaft op 9 april 2019.

De behandeling van de ontwerp VVGB en het besluit tot de VVGB hebben drie maanden doorlooptijd gekost in ve rband met behandeling door de raad. Tussen het besluit college voor voorlegging ontwerp VVGB en het besluit door de raad zit ruim 9 weken. Bij de definitieve VVGB gaat het om een maand. Deze termijnen zijn niet disproportioneel lang, maar eigen aan de inzet van de VVGB als instrument. Resumerend stellen de onderzoekers dat in dit vergunningsproces geen sprake is geweest van langdurige niet-noodzakelijke vertraging om de vergunning succesvol af te kunnen geven. Wel stellen de onderzoekers vast dat de tijd die is genomen om met de initiatiefnemer te wer ken aan een ruimtelijke onderbouwing onvoldoende heeft opgeleverd voor de initiatiefnemer en omwonenden; immers, de rechtbank vernietigde op 10 maart 2021 alsnog de vergunning na een beroep door een omwonende. Gebruik van de Verklaring van geen bedenkingen (VVGB) door gemeente Schouwen- Duiveland Vanuit de Wabo en het aanpalende Besluit Omgevingsrecht geldt dat een VVGB door de gemeenteraad nodig is bij een uitgebreide procedure wanneer de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de raad categorieën heeft vastgesteld waarin die verklaring niet nodig is (Wabo art. 2.27 lid 1 en lid 3, en Bor art. 6.5 lid 1). Op 23 september 2010 heeft de raad van

| 12

Schouwen-Duiveland een dergelijke lijst vastgesteld, waardoor voor een reeks aanvragen geen VVGB nodig was. Het doel van dit besluit was om de proceduretijd voor een vergunningaanvraag te verkorten. Op 9 april 2019 is door de raad besloten dat de lijst categorieën verklaring van geen bedenkingen wordt ingetrokken. De motivatie in het raadsvoorstel is da t er zo ‘geen onderscheid en verschil van uitleg meer zal zijn’. Bij het raadsvoorstel is aangegeven dat een VVGB procedure een tijdrovende procedure is. De wettelijke beslistermijn van 26 weken voor de uitgebreide procedure zal volgens de toelichting in het raadsvoorstel ongeveer met 10 weken worden overschreden. In principe neemt de raad zowel een besluit bij de ontwerp- als de definitieve VVGB. Indien een nieuwe werkwijze wordt gevolgd in de afhandeling zou het volgens de toelichting gaan om een oversch rijding van 5 weken. In deze nieuwe werkwijze wordt voorgesteld alleen de ontwerp VVGB voor te leggen aan de raad, en het definitieve besluit te mandateren aan het college (mits er geen zienswijzen worden ingediend of gewijzigde omstandigheden zijn). Bij het vergunningsproces van de aanvraag van 12 juni 2019 wordt zowel een ontwerp VVGB als een definitieve VVGB voorgelegd aan de raad. De extra procedure tijd die dit kost ligt rond de 12 weken.

In het raadsvoorstel van 9 april 2019 wordt onderbouwing voor het intrekken van de lijst als volgt omschreven: 1. Intrekking lijst zorgt er voor dat er geen onderscheid en verschil van uitleg meer zal zijn De categorie ‘aanvragen om omgevingsvergunning die passen in door de gemeenteraad vastgesteld beleid’ is erg algemeen geformuleerd. Het geeft dus veel interpretatieruimte. De beoordeling of medewerking kan worden verleend is daarmee voor meerdere uitleg vatbaar. De categorie ‘aanvragen waarvoor reeds een stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, een masterplan, een gebiedsvisie of daarmee te vergelijken ruimtelijk kader is vastgesteld door de gemeenteraad’ is tevens een categorie die niet meer gewenst is. In deze categorie zijn niet altijd de kaders duidelijk waaronder medewerking kan worden verleend aan de aanvragen. Gelet op de nieuwe Woonvisie wordt de categorie ‘aanvragen die zien op de bouw van een of twee nieuwe woningen’ niet meer opgenomen. Het toestaan van nieuwe woningen is daarmee voorbehouden aan de raad.

De categorie ‘aanvragen die zien op de uitbreiding van of een bijgebouw bij een bestaande woning en/of het gebruik een woning of bijbehorend gebouw mede ten behoeve van een gastenverblijf, mantelzorg of een bedrijf of beroep aan huis’ kan worden ingetrokken omdat de reg elingen voor deze "planologische kruimelgevallen" zijn opgenomen in de geldende bestemmingsplannen, dan wel in de Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden. Dit soort aanvragen kunnen daarom altijd met

| 13

de reguliere procedure worden afgehandeld. Er zijn ook geen aanvragen behandeld de afgelopen jaren die zagen op deze categorie. Daarmee is de categorie dus overbodig. De categorie ‘het weigeren van aanvragen om omgevingsvergunning’ wordt ingetrokken, zodat de beoordeling of een aanvraag omgevingsver gunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening bij de raad blijft. Dit betekent dus dat alle categorieën kunnen vervallen. Er is daarmee geen noodzaak meer voor een lijst en deze kan daarom worden ingetrokken. 2 Overgangsrecht De huidige lijst met categorieën van gevallen blijft gelden voor aanvragen om omgevingsvergunning tot de datum van definitieve intrekking. 3 Huidige werkwijze is niet in lijn met jurisprudentie Uit recente jurisprudentie (9 mei 2018 ECLI:NL:RVS:2018:1511) blijkt dat het niet mogelijk is voor het college van B&W om zelf een ontwerpbesluit voor een verklaring van geen bedenkingen voor te bereiden en ter inzage te leggen. Binnen onze gemeente hebben we deze afspraak wel zo gemaakt met de raad. Om te voorkomen dat wij hierdoor bij een rechter worden teruggefloten, dienen wij daarom vanaf nu ook de ontwerp verklaring van geen bedenkingen te laten vaststellen door uw raad. De werkwijze dient daarom te worden aangepast.

Wij zullen in het vervolg de raad voorstellen per project om de d efinitieve verklaring van geen bedenkingen te mandateren aan het college indien er geen zienswijzen zijn ingediend en er geen gewijzigde omstandigheden zijn. Dit betekent dat de raad het betreffende plan in die gevallen maar 1 keer hoeft te behandelen in e en raadsvergadering. Ingeval er wel zienswijzen zijn ingediend en/of sprake is van gewijzigde omstandigheden, ontvangt uw raad dus wel een voorstel om een besluit te nemen over het definitief al dan niet verlenen van de vereiste verklaring van geen bedenkingen.

| 14

3. Optreden College Het optreden van het college is in belangrijke mate bepalend voor de doorlooptijd en verloop van het dossier. Om onderzoeksvraag 2, te kunnen beantwoorden, namelijk “Een analyse van het optreden van het college en de consequenties daarvan voor de doorlooptijd en de kwaliteit van het vergunningsproces, in het licht van wat in het optreden van het openbaar bestuur verwacht mag worden” hebben de onderzoekers het optreden van het college langs de maat van de behoorlijkheidswijzer

gelegd,

die

door

de

Nationale

Ombudsman

is

ontwikkeld.

Die

behoorlijkheidswijzer normeert immers “wat in het optreden van het openbaar bestuur verwacht mag worden”. De behoorlijkheidswijzer is opgenomen in de bijlage, waarin ook de reflecties van de onderzoekers op het handelen van het college puntsgewijs staan opgenomen. Het optreden van het college laat een ontwikkeling zien tussen de eerste vergunningaanvraag en de derde vergunningaanvraag waarbij het steeds meer aansluiting probeert te zoeken b ij de plannen van de initiatiefnemer en ‘rek en ruimte’ in de gemeentelijke kaders zoekt. Waar bij de eerste vergunningaanvraag de aanvraag nog wordt geweigerd omdat aanvullende gegevens ontbreken en niet binnen een vaste deadline worden aangeleverd, wordt in aanvraag 3 juist ‘meebewogen’ door aanvullende gegevens en toelichting te vragen die nodig zijn voor een betere ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag. Hierbij is sprake van een wisselende ‘grondhouding’ van het college, waarbij in de eerste aanvraag het college negatief is over de ingediende plannen voor zes huurwoningen onder liberalisatiegrens, en hier in vergunningaanvraag 3 juist in meewerkt. Kenmerkend aan het optreden van het college is het blijven zoeken van rek en ruimte in gemeentelijke kaders terwijl de plannen van de initiatiefnemer daar gedurende het verloop van het dossier telkens niet goed in passen.

Omwonenden, de Welstandscommissie en de rechtbank wijzen juist meerdere malen op het feit dat de plannen niet binnen de kaders passen. Ill ustratief voor de opstelling van het college is de hoeveelheid besluiten die non-conform B&W advies worden genomen. Bij afwijking van de gemeentelijke kaders besluit het college beleidsruimte te zoeken en nadere toelichting te vragen, in plaats van de vergunning niet af te geven of gemeentelijke kaders terug te leggen bij de raad. Het opereren van het college werkt in eerste instantie in het voordeel van de initiatiefnemer, omdat de gemeente met hem meebeweegt in het zoeken naar mogelijkheden voor realisatie van zijn plannen. De lange doorlooptijd van vergunningaanvraag 3 valt in belangrijke mate aan het samenspel tussen college en initiatiefnemer toe te schrijven. Samen werken ze langdurig aan een ruimtelijke onderbouwing van de plannen. Hiermee probeerde h et college de procedurele kansen van de initiatiefnemer te vergroten. College, initiatiefnemer en omwonenden blijken in de praktijk niet gebaat bij deze manier van handelen, die heeft geleid tot juridische procedures waar in vergunningen alsnog werden vernietigd en onbegrip ontstond bij omwonenden over de wijze van omgaan van de gemeente met haar eigen vastgestelde kaders.

Met uitzondering van de antwoordnotitie op de zienswijzen bij de ontwerp VVGB van vergunning 3, lijkt het college geen verantwoording af te leggen richting inwoners over het zoeken van deze rek en ruimte. In de besluiten van het college wordt weinig gesproken over de belangen van omwonenden, die ook een verwachting mogen hebben van de kaders die de gemeente vaststelt en het meenemen

| 15

van hun belang als van die kaders wordt afgeweken. Voor de antwoordnotitie op de 43 zienswijzen – een hoog aantal - op de ontwerp VVGB in vergunningsproces 3 wordt zorgvuldig verdere ruimtelijke onderbouwing afgestemd met de initiatiefnemer. Uit het onderzoeksdo ssier valt niet op te maken of het college meer doet dan de antwoordnotitie om de stem van indieners van zienswijzen een plek te geven in de besluitvorming, wat gezien het hoge aantal zienswijzen goed denkbaar was geweest. De omgang van het college met de gemeentelijke kaders en de geringe communicatie daarover naar de omgeving bevordert niet het vertrouwen en de verwachting die inwoners mogen hebben van het optreden van het openbaar bestuur. Inzake de instelling van het Transitiefonds constateren de onderzoekers dat het college transparant is geweest over de bijdrage die van initiatiefnemers van woningbouwplannen gevraagd mag worden per ingangsdatum van de bijdrage aan het Transitiefonds na vaststelling door de raad op 22 mei 2019. De besluitvorming voor het Transitiefonds is apart weergegeven op de factsheet. De onderzoekers zien geen aanwijzingen in het onderzoek om te twijfelen aan de kwaliteit van de organisatie in het behalen van de wettelijke termijnen voor de vergu nningaanvragen. Zorgvuldige en transparante communicatie is wel een aandachtspunt.

Bij de tweede vergunningaanvraag werd de initiatiefnemer net te laat geïnformeerd over een verlenging van de behandeltermijn, waardoor de vergunning uiteindelijk van rechtswege werd verleend. In vergunningaanvraag 3 was de gemeente ook niet precies in het informeren van de initiatiefnemer over het opschorten van de behandeltermijn in verband met benodigde aanvullende gegevens en toelichting. Daarnaast is bij vergunningaanvraa g 3 sprake van veel informele correspondentie tussen de gemeente en de initiatiefnemer in de vorm van mailverkeer of telefonisch contact. Vanuit het oogpunt van een snelle en laagdrempelige dienstverlening is de keuze voor informeel contact te begrijpen, m aar juist in een gevoelig dossier als Laône 11-13 maakt dit het proces niet volledig transparant.

| 16

4. Betrokkenheid Raad De betrokkenheid van de raad bij de vergunningsprocessen rond project Laône 11 -13 heeft invloed gehad op de doorlooptijd en verloop van het dossier. Hierbij komen drie elementen terug: persoonlijke betrokkenheid van raadsleden bij de vergunningsaanvragen van de initiatiefnemer, omgang met de door de raad vastgestelde kaders en het werken zonder een uitzonderingslijst voor een VVGB. In het rapport ‘Samenspel op Schouwen’ kwam al naar voren dat vanaf de eerste aanvraag individuele raadsleden betrokken zijn door de initiatiefnemer, de initiatiefnemer heeft de plannen besproken met fractievoorzitters, en raadsleden van verschillende fracties (coalitie en oppositie) hebben de projectlocatie bezocht. Raadsleden hebben zich herhaaldelijk opgesteld als ambassadeur voor de initiatiefnemer. Ook zijn in deze casus door raadsleden raadsvragen gesteld “met een vingerwijzing”. Die betrokkenheid kan het proces dat de gemeente loopt met initiatiefnemers ontregelen , en heeft in ieder geval niet voor versnelling gezorgd . Centraal in de lange duur van het dossier Laône 11 -13 staat de ruimtelijke onderbouwing van de vergunningaanvragen, die niet past in het b estemmingsplan en zich moeilijk laat rijmen met de Woonvisie en het Masterplan Renesse.

De onderzoekers stellen vast dat raadsleden gedurende het verloop van het dossier zich inzetten om voor het plan ‘rek en ruimte’ te vinden binnen de gemeentelijke kaders, maar dat de raad niet het gesprek voert over eventuele aanpassing van deze kaders. De VVGB waartoe de raad bij de derde vergunningaanvraag heeft besloten, gaat bovendien volgens de rechtbank in tegen de kaders die de raad zelf heeft vastgesteld. De omgang van de raad met haar eigen kaders doet potentieel afbreuk aan het vertrouwen dat burgers hebben in de invulling van de kaderstellende en controlerende rol die de raad heeft. Ook compliceert de opstelling van de raad een effectief samenspel tussen colleg e en initiatiefnemer. Het besluit van de raad van 9 april 2019 om de lijst met uitzonderingen voor de VVGB in te trekken heeft doorgewerkt in de doorlooptijd van vergunningaanvraag 3. De raad was bij het aannemen van dit voorstel ook gewaarschuwd voor doorwerking in dergelijke aanvragen. Bij aanvang van de in behandelingname van vergunningaanvraag 3 volgens de uitgebreide procedure, was volgens het raadsvoorstel van 9 april 2019 al de verwachting dat het afgeven van een ontwerp en definitief VVGB door de raad tot een overschrijding kon leiden.

In het raadsvoorstel van 9 april 2019 werd over een verwachte overschrijding van de wettelijke termijn van 10 weken gesproken, in vergunningaanvraag 3 gaat het uiteindelijk om 12 weken extra proceduretijd.

| 17

5. Conclusies en aanbevelingen Samenvattende conclusie De onderzoekers concluderen op basis van de analyse van de feiten en de daarop stoelende bevindingen dat er in het verloop van de drie vergunningsprocessen omgevingsvergunning voor Laône 11-13 in Renesse (2016-2021) geen sprake is geweest van niet-noodzakelijke vertraging in het eerste en tweede vergunningverleningsproces . Er is daarom geen reden dat de initiatiefnemer de bijdrage aan het Transitiefonds niet hoeft te voldoen. In toenemende mate heeft het college in de vergunningsprocessen een constructieve houding getoond richting de initiatiefnemer om ‘rek en ruimte’ te zoeken in de gemeentelijke kaders om de vergunning te kunnen verlenen. Dit heeft geleid tot een lange doorlooptijd van het tweede en derde vergunningsproces , mede als gevolg van rechterlijke uitspraken als gevolg van besluiten van het college . Aanbevelingen Op basis van de conclusies doen de onderzoekers de volgende aanbevelingen aan het college om vergunningsprocessen te versnellen en verbeteren in een breder kader van effectief samenspel tussen raad en college: 1.

Wees consistent in de toepassing van kaders Toets vergunningaanvragen consistent aan de kaders die door de Raad zijn vastgesteld. Dit zorgt voor transparantie en voorspelbaarheid voor indieners van aanvragen en omwonenden, en positioneert de gemeente als betrouwbare overheid. Ook versterkt het de juridische zekerheid van vergunningen die worden afgegeven. Wijk alleen af van kaders als hier een stevige onderbouwing voor ligt in het algemeen belang, en blijf dus niet zoeken naar ‘rek en ruimte’ voor individuele aanvragers. Wanneer afwijken van de kaders niet goed te onderbouwen is, wijs dan de aanvraag af, of – indien de Raad acht dat een categorie aanvragen mogelijk moet zijn – vraag dan de Raad haar kaders bij te stellen.

2.

Communiceer formeler over voortgang vergunningsproces Bij

een

aanvraag

omgevingsvergunning

moeten

zowel

initiatiefnemer

als

andere

belanghebbenden duidelijkheid hebben over hoe de gemeente met haar wettelijke termijnen omgaat, wat de voortgang is, en welke factoren voor het besluit op de aanvraag van belang zijn. Juist bij complexe en beladen aanvragen, zoals die in dit onderzoek, is formele communicatie van belang om de transparantie en gemaakte afspraken in het vergunningsproces te waarborgen. Informele

communicatie

tussen

initiatiefnemer

en

gemeente

kan

helpen

om

het

vergunningsproces te versnellen, maar dit zou een aanvulling moeten zijn op de formele communicatielijn waarin de voortgang en de afspraken in het vergunningsproces helder staan gedocumenteerd. 3.

Stel de Raad voor (weer) een lijst in te voeren met uitzonderingscategorieën voor de VVGB Het (her)invoeren van een lijst met categorieën waarvoor de verklaring van geen bedenkingen is uitgezonderd, kan de procedure van een aanvraag omgevingsvergunning met 12 weken versnellen. Het halen van de wettelijke termijn bij een uitgebreide procedure (26 weken) wordt hierdoor een stuk realistischer. Een neveneffect van het werken met een dergelijke lijst is da t het de werkdruk op de Raad verlicht.

| 18

Bijlage I: Toetsingskader Relevante wetten omgevingsvergunning Algemene wet bestuursrecht (Awb), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Besluit Omgevingsrecht (Bor) In de Awb zijn termijnen opgenomen over besluitvorming en communicatie richting de aanvrager van een beschikking. Ter aanvullingen op de Awb geldt de Wabo. De Wabo kent twee typen voorbereidingsprocedures voor de omgevingsvergunning: -

De reguliere voorbereidingsprocedure (termijn van acht weken, met zes weken verlenging mogelijk)

-

De uitgebreide voorbereidingsprocedure (termijn van 6 maanden, met zes weken verlenging mogelijk)

De hoofdregel is dat het verlenen, wijzigen of intrekken van een vergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure gaat. Hiervoor geldt de procedure zoals vermeld in hoofdstuk 4 van de Awb. Dit is alleen anders als artikel 3.10 van de Wabo zegt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. In dit geval geldt afdeling 3.4 van de Awb. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Reguliere voorbereidingsprocedure (aanvraag 1 en 2) Artikel

Omschrijving Termijnen - Awb

4.5, lid 4 Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

4.13, lid 1-2

1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.

4.14, lid 1

Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

| 19

Aanvullingen termijnen Wabo

3.1, lid 2 Het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend, zendt de aanvrager onverwijld een bewijs van ontvangst van de aanvraag, waarin het de datum vermeldt, waarop het de aanvraag heeft ontvangen. In afwijking van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet geldt de daarin gestelde verplichting voor zover deze betrekking heeft op het bewijs van ontvangst, bedoeld in de eerste volzin, voor het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend. Artikel 29 van de Dienstenwet is niet van toepassing.

3.1, lid 3 Het bevoegd gezag zendt de aanvrager nadat het de aanvraag heeft ontvangen, zo snel mogelijk een bericht waarin het vermeldt dat het bevoegd is op de aanvraag te beslissen en waarin tevens worden vermeld: •

a.de procedure die ter voorbereiding van de beslissing zal worden gevolgd,

•

b.welke beslistermijn van toepassing is, en

•

c.de beschikbare rechtsmiddelen om tegen de beschikking op te komen.

Indien op de voorbereiding van de beslissing paragraaf 3.2 van toepassing is, vermeldt het bevoegd gezag tevens dat de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, indien niet tijdig op de aanvraag is beslist.

3.9, lid 1 Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking: a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.

3.9, lid 2 Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid [3.9] bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.

Opschorting termijn beschikking - Awb

4.15, lid 1-4

1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:

| 20

o

a.de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of

o

b.de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is.

2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort: o

a.gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd,

o

b.zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, of

o

c.zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.

3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 4. Indien de opschorting eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdelen b en c, zo spoedig mogelijk mededeling aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.

Verlening van rechtswege - Awb

4:20b, lid 1

Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.

4:20b, lid 2

De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.

4:20c, lid Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege 1 is gegeven. 2:20d, lid 1

Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling. Verlening van rechtswege – aanvullingen Wabo

3.9, lid 3 Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland

| 21

verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin. 3.9, lid 4 Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.

Uitgebreide voorbereidingsprocedure (aanvraag 3) Artikel

Omschrijving Uitgebreide procedure

3.10, lid 1

Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op: a.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°; b.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d; c.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e; d.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen; e.een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27; f.een geval dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de belangen van derden; g.een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, voor zover dat in het betrokken wettelijk voorschrift is aangegeven.

Termijnen - Awb 3.18, lid 1

Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.