RVS Kaders Rechtmatigheidsverantwoording vanaf 2022

Raadsvoorstel Urgentie Onderwerp Zaaknummer Datum Openbaarheid Afdeling Portefeuillehouder Opdrachtgever

Middel, De vaststelling is nodig om de kaders voor rechtmatigheidsverantwoording en controles te kunnen inrichten. Bijvoorbeeld het interne controleplan en de uitvoering daarvan. Kaders Rechtmatigheidsverantwoording vanaf 2022 490849 25 januari 2022 Externe communicatie Bedrijfsvoering 2 (BV2) D.P.W. Joppe Afdelingshoofd BV2

Voorstel In te stemmen de raad voor te stellen: 1. de verantwoordingsgrens voor de financiële rechtmatigheid te bepalen op 1%. 2. de rapporteringsgrens voor getrouwheid en financiële rechtmatigheid te bepalen op € 100.000. 3. geen aanvullende collegebesluiten op te nemen in het normenkader. 4. hiertoe de controleverordening 2022 vast te stellen en de controleverordening uit 2003 in te trekken. 5. enkele normen op het gebied van inkoop & aanbesteding en subsidies buiten het normenkader te houden tot en met 2023 6. het normenkader 2022-2024 vast te stellen. 7. het controleprotocol vast te stellen voor de jaren 2022-2024. 8. te bepalen wanneer een afwijking onrechtmatig is voor de begrotingsrechtmatigheid. 9. de Financiële verordening 2017 te wijzigen op basis van beslispunt 8.

Inleiding Vanaf het verslagjaar 2022 nemen wij een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Dit is het gevolg van de verwachte aangekondigde wijziging van de Gemeentewet (artikel 213). Tot en met 2021 wordt in de controleverklaring van de externe accountant expliciet een oordeel gegeven over zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid. De getrouwheid geeft aan of de verstrekte informatie juist en toereikend is. Bij het oordeel over de rechtmatigheid toetst de externe accountant aan wettelijke regelingen, die (financiële) beheershandelingen normeren. Het vellen van een getrouwheidsoordeel is in hoge mate in overeenstemming met de functie die een accountant vervult in het maatschappelijk verkeer. Dat houdt in dat de accountant een uitspraak doet over de betrouwbaarheid van informatie, zodat uw raad, maar ook onze burgers en contractpartijen, daarop kunnen en mogen vertrouwen. Dit geldt in mindere mate voor de toetsing aan juridische normen. Door de wijziging van de Gemeentewet geeft de externe accountant in de controleverklaring nog uitsluitend een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening. In plaats van het oordeel van de accountant over de rechtmatigheid legt ons college daarover zelf verantwoording af in de jaarstukken. De rechtmatigheidsverantwoording van ons college maakt vanaf het boekjaar 2022 onderdeel uit van de jaarstukken.

Hierdoor ziet het getrouwheidsoordeel van de accountant in de toekomstige situatie ook toe op de rechtmatigheidsverantwoording die afgelegd is. Met andere woorden: uw raad en onze inwoners mogen er op vertrouwen dat de controlerend accountant ook toeziet op de juistheid en volledigheid van deze rechtmatigheidsverantwoording. De invoering van een rechtmatigheidsverantwoording heeft onder meer als doel: • het markeren van de eigen verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. • het geven van een impuls aan de kader stellende en controlerende rol van uw raad, voor wat betreft de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. De Rekenkamer kan u daarbij adviseren en ondersteunen.

Pagina 1 van 5

De commissie voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten heeft daartoe een notitie geschreven. De notitie geeft uitleg voor uw raad en het college wat de impact is van de verandering van de wetgeving. De notitie treft u als bijlage 1 aan. Wij verwijzen u kortheidshalve naar die notitie. Uw raad wordt op grond van de wijziging van artikel 213 van de Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)en Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) gevraagd randvoorwaarden vast te stellen hoe die rechtmatigheidsverantwoording kan worden afgelegd. Dat wordt vervolgens vastgelegd in de voorgelegde verordeningen, het protocol en het normenkader. Deze stukken vooraf getoetst op plausibiliteit door de raad aangestelde externe accountant. Beoogd resultaat De regels over hoe de gemeente haar financieel beheer inricht en wat en hoe er door het college en de externe accountant hierop moet worden gecontroleerd en gerapporteerd, liggen vast in verordeningen en protocollen. Argumenten 1.1 De verantwoordingsgrens van 1% is reeds standaard en bestaand beleid. De omvang van de uit te voeren controlewerkzaamheden voor de rechtmatigheid is afhankelijk van de verantwoordingsgrens. Deze ligt tussen de 0% en 3% van de lasten. In de huidige situatie is de grens voor de accountantscontrole 1%.

Deze norm geldt ook voor de externe accountant voor controles op getrouwheid en rechtmatigheid tot en met 2021 en ook voor de controle op de getrouwheid vanaf 2022. Dit is een herbevestiging van bestaand beleid. 1.2 Controles op rechtmatigheid en getrouwheid kunnen samen oplopen. De controles voor de rechtmatigheid kunnen vaak ook samengaan met de controles die ook de externe accountant doet voor de getrouwheid. De accountant controleert de jaarrekening met een verplichte ondergrens van 1% van de verantwoordingsgrens. De externe accountant kan en wil gebruik maken van onze interne gegevensgerichte en procesgerichte controles. Dit verkleint de omvang van de controles in zijn geheel. Eén voorwaarde is dat de diepgang van de controles en daarmee de 1% ondergrens wordt gebruikt; dat is ook onze insteek. 2.1 De rapporteringsgrens is een discussiegrens voor het doorvoeren van acceptatie of verbetering. Hiermee volgen we de ingezette lijn zoals deze voor de accountant gold tot en met 2021 om geconstateerde fouten en onzekerheden vanaf deze grens te benoemen in de rapporten van bevindingen. We zien deze grens ook bij gemeenten van gelijke grootte zoals Goeree-Overflakkee, Goes, Terneuzen en Vlissingen. 2.2 Eerder en/of uitgebreider informeren hoort bij onze actieve informatieverstrekking.

Wij zijn vanaf 2022 verplicht om fouten en onrechtmatigheden toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering indien de geconstateerde onrechtmatigheid de verantwoordingsgrens overschrijdt. Maar we hechten er waarde aan de bevindingen uit de rechtmatigheidscontroles te delen met de raad vanuit onze actieve informatieverstrekking. Dit om samen met de raad in een dialoog te komen tot het verbeteren van onze processen. Daarom beperkt ons college zich niet alleen tot het geven van een toelichting louter bij het overschrijden van de verantwoordingsgrens, maar eerder bij de grens van € 100.000. 3.1 Toetsen op normen van Europese, landelijke, provinciale en/of gemeentelijke wet- en regelgeving is voor rechtmatigheid adequaat Het normenkader voor een rechtmatigheidscontrole betreft de inventarisatie van de voor de accountantscontrole relevante externe- en interne regelgeving. Bij de externe wetgeving is alleen wet- en regelgeving van belang die bepalingen bevat over financiële beheershandelingen, zoals Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor gemeentelijke verordeningen geldt dat alle verordeningen voor zover die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader. Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidsverantwoording, tenzij de verantwoording hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen.

De raad kan bijvoorbeeld het vaststellen van het treasury statuut of inkoop- en aanbestedingsbeleid overgedragen hebben aan het college. In die situatie ligt het niet voor de hand dat deze collegebesluiten worden opgenomen in het normenkader, omdat het bevoegdheden zijn die de raad zelf gedelegeerd heeft. Uiteraard moet wel worden vastgesteld dat deze collegebesluiten zijn genomen door het college. Wij zien geen aanleiding bepaalde kaderstellende collegebesluiten te onderwerpen aan een financiële rechtmatigheidstoets. Dit is een herbevestiging van bestaand beleid.

Pagina 2 van 5

4.1 De controleverordening is aan actualisering toe Nu ons college vanaf 2022 verantwoording gaat afleggen aan uw raad over de rechtmatigheid, behoeft deze taak niet meer te worden opgedragen aan de externe accountant. Dit is nu bij verordening aan de externe accountant opgedragen. De tekst in de nieuwe verordening is verder aangepast aan de wet- en regelgeving die vanaf 2022 geldt en verwijst ook naar de onlangs vastgestelde Verordening Auditcommissie 2021, waarin uw raad het proces rondom de aanbesteding van de accountant heeft beschreven. Dat stond eerst in de controleverordening. Verder is de nieuwe verordening waar mogelijk vereenvoudigd en waar noodzakelijk verduidelijkt. Verder hebben wij als het gaat over de informatievoorziening naast de raad ook de auditcommissie nadrukkelijk benoemd als geadresseerde van de door de accountant opgemaakte stukken. De nieuwe verordening treft u als bijlage 2 aan. 5.1 Besluiten waarop beheersing nog niet voldoende is gewaarborgd of niet noodzakelijk zijn Subsidies: Bij de controle van de jaarrekening 2019 is gebleken dat bij het proces rondom subsidieverlening de regels zoals opgenomen in de subsidieverordening niet geheel nageleefd worden. Zo is vastgesteld dat (1) bij de subsidieaanvraag geen begroting is aangeleverd voor de vier jaar volgende op het boekjaar en (2) een vermogensplan ontbreekt.

Bij de subsidieverantwoording is (3) geen vereiste controleverklaring aanwezig die ingaat op de rechtmatige besteding van de subsidie. Bij de herziening van het subsidiebeleid willen we de bepalingen over een begroting voor vier jaar en een vermogensplan schrappen en niet meer opnemen in de nieuwe subsidieverordening. In de praktijk blijkt dat de meeste organisaties de begroting voor het eerste jaar kopiëren naar de drie daaropvolgende jaren en hetzelfde doen voor het vermogensplan. In afwachting van de herziening subsidiebeleid hebben wij besloten coulant om te gaan met de in de subsidieverordening benoemde accountantsverklaring over rechtmatigheid. Ons voorstel is daarom deze drie normen buiten het normenkader te houden tot en met 2022. Aanbesteding: In oktober 2019 heeft uw raad het Inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. Juist omdat het door uw raad is vastgesteld, maakt het onderdeel uit van het normenkader. Dat houdt in dat álle inkopen en aanbestedingen volgens dit beleid, lees norm, moeten zijn gedaan. Die zekerheid kunnen wij u voorlopig nog niet geven. Onder andere COVID-19 heeft de implementatie van het inkoop- en aanbestedingsproces vertraagd. We zetten nu stappen om het proces van inkoop tot en met factuurafhandeling te verbeteren met een applicatie die op zijn vroegst in 2024 operationeel zal zijn.

Wel toetsen wij op de Aanbestedingswet 2012 en de Europese aanbestedingsregels, waaraan wij ruimschoots aan voldoen. 6.1 Het normenkader hebben wij nodig voor de controle van de jaarrekening Vanaf 2022 gaan wij ons in de jaarrekening verantwoorden over de rechtmatigheid van ons financieel handelen. Het normenkader is de set aan regelgeving waaraan in het kader van die rechtmatigheid moet worden voldaan. Het is vanaf 2022 voorbehouden aan de raad dat normenkader vast te stellen. Het gaat om zowel • Europese regelgeving • Landelijke en Provinciale regelgeving • Eigen regelgeving, zoals verordeningen, en aangevuld met • besluiten van uw raad met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen (begroting, raadsbesluiten over investeringsvoorstellen, beleidsnota’s). Voortschrijdend inzicht leert ons dat het normenkader in de afgelopen jaren weinig tot niet wijzigt. Daarom stellen wij u voor het normenkader voor 3 jaar vast te stellen. Gaat er externe en interne wet- en regelgeving wijzigen waardoor het normenkader aangepast moet worden, dan zullen u daartoe een voorstel doen. Het normenkader maakt onderdeel van het controleprotocol en vindt u terug in bijlage 3. 7.1 Het protocol is het handvat voor de interne en externe controle Het protocol moet aangepast worden aan de scheiding van taken.

Het college gaat toetsen en verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van ons financieel handelen. De accountant gaat controle uitoefenen op de getrouwheid van de jaarstukken. In het oude protocol stond dat de accountant op beide facetten controles uitvoerde en daarbij bevindingen rapporteert. Het protocol is aangepast en treft u aan in bijlage 3. 7.2 Rechtmatigheidsoordeel op specifieke uitkeringen blijft bij de accountant De controle op rechtmatigheid van specifieke uitkeringen blijft bij de accountant. In het verslag van bevindingen blijft hij/zij aandacht schenken aan de geconstateerde fouten en onzekerheden. De verantwoording over de specifieke uitkeringen maakt met andere woorden geen onderdeel uit van de Pagina 3 van 5

rechtmatigheidsverantwoording van het college. De reden hiervoor is dat bij specifieke uitkeringen de decentrale overheden (primair) verantwoording afleggen aan het Rijk, over de rechtmatige besteding. In principe zijn dit alle regelingen waarvan de verantwoording verloopt via de SiSa-systematiek zoals het onderwijsachterstandenbeleid en de gebundelde uitkering Participatiewet, het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen en recent de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). De controle van de accountant is achteraf. Dit laat onverlet dat wij bij onze interne controle toetsen op financieel rechtmatig handelen ter voorkoming van fouten of onzekerheden en/of het alsnog tijdig kunnen corrigeren van die fouten. 8.1 Wanneer een afwijking van de begroting onrechtmatig is, bepaalt de raad. Vanaf 2022 betrekken wij alle afwijkingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording. Dit omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. Maar het is niet altijd zwart/wit. Het kan hier ook gaan om begrotingsonrechtmatigheden waarbij ons college binnen het door uw raad uitgezette beleid is gebleven. Het is aan u om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn.

Overwegingen die daarbij meegenomen kunnen worden zijn bijvoorbeeld: • Er is wel/niet tijdig een voorstel ingediend om de begroting te wijzigen. • De overschrijding past wel/niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid, zoals open-einde subsidieregelingen. • Er is sprake van compensatie via direct te relateren inkomsten. Uit deze opsomming blijkt dat we eenduidige afspraken nodig zijn voor wanneer een afwijking onrechtmatig is. Hierbij stellen we voor de afspraken te hanteren die we hiervoor tot en met 2021 toepasten op grond van de BBV Kadernotitie 2018 rondom de rechtmatigheidstoets op het begrotingscriterium. In bijlage 4 treft u de afspraken aan in artikel 18, lid 4. 8.2. College legt vanaf 2022 verantwoording af in de jaarrekening, waaronder de begrotingsonrechtmatigheden. Verantwoording over de begrotingsrechtmatigheid gebeurt vanaf 2022 via de jaarrekening en niet meer, zoals voorheen, een paar maanden voorafgaand aan de toezending van de jaarrekening met een voorstel tot goedkeuring van de begrotingsafwijkingen. Wel continueren wij de opzet van tussentijdse begrotingswijzigingen, zodat u actueel geïnformeerd blijft over de hoogte van de programmabegrotingen. 9.1 Afspraken over begrotingsrechtmatigheid leggen we vast in de Financiële verordening.

De commissie BBV stelt verplicht met de zogenaamde stellige uitspraak, dat de uitleg over wat begrotingsonrechtmatigheden zijn (zie punt 8), worden vastgelegd in de financiële verordening. Daartoe stellen voor artikel 18 te wijzigen conform bijlage 4. Kanttekeningen 1.1. Een verantwoordingsnorm lager dan 1% is in de praktijk niet haalbaar. Als een gemeente kiest voor 0%, dan moeten wij elke rechtmatigheidsfout melden en dus van elke euro weten of die rechtmatig is uitgegeven. Dit leidt tot onevenredig veel diepgaandere controlewerkzaamheden en meer detailwaarnemingen door de verbijzonderde controleur. Dit is tijdrovend en daarmee kostbaar. 2.1 Accountant blijft controleren op rechtmatigheid en corresponderen met de raad Bij een ongewijzigde verordening blijft de accountant controleren of de baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit is kostenverhogend. In de huidige verordening staat dat hij/zij verder niet gehouden te corresponderen met de auditcommissie. In de nieuwe verordening is dat gewijzigd. 8.2. Achterwege laten van begrotingswijzigingen geeft zowel u als de organisatie geen actuele informatie U kan er voor kiezen na de vaststelling van de programmabegroting geen aparte begrotingswijzigingen meer vast te stellen, maar alle afwijkingen bij de vaststelling van de jaarstukken alsnog rechtmatig te verklaren.

Deze werkwijze lijkt efficiënt doordat er geen wijzigingen meer behoeft te worden gemaakt, maar is niet aan te bevelen. De verschillen moeten goed worden beargumenteerd in de jaarstukken alsmede ook worden opgesomd in de rechtmatigheidsverantwoording. Er bestaat een gerede kans dat bij de behandeling van de vaststelling van de jaarstukken discussies ontstaan over gebeurtenissen tot 1,5 jaar terug, die hebben geleid tot relevante wijzigingen van de exploitatiebudgetten en kredieten. Verder schuilt het gevaar dat niet benodigde budgetten ingezet worden voor uitvoering van beleid die niet door uw raad zijn geautoriseerd (beleid versus budget). Pagina 4 van 5

Burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland, M.K. van den Heuvel

J.Chr. van der Hoek MBA

Secretaris

Burgemeester

Pagina 5 van 5