Inkooptrajecten Schouwen-Duiveland - publicatieversie 20220119

Wat mag het kosten?

Een onderzoek van de rekenkamer Schouwen-Duiveland naar Inkooptrajecten

Colofon:

www.bongersonderzoekadvies.nl

Status: Publicatieversie Versie: Vastgesteld op 19 januari 2022 Opdrachtgever: Rekenkamer Schouwen-Duiveland Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan na publicatie van het rapport door de rekenkamer, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Inhoud 1.

Voorwoord .....................................................................................................3 Inleiding .........................................................................................................4

1.1

Aanleiding..................................................................................................................................... 4

1.2

Onderzoeksopzet ......................................................................................................................... 4

1.3

Centrale onderzoeksvraag ............................................................................................................ 4

1.4

Deelvragen ................................................................................................................................... 4

1.5

Onderzoeksperiode ...................................................................................................................... 5

1.6

Normenkader ............................................................................................................................... 5

1.7

Onderzoeksmethode .................................................................................................................... 5

1.8

Leeswijzer ..................................................................................................................................... 5

2.

Kaderstelling: Beleid .......................................................................................6

2.1

Inleiding ........................................................................................................................................ 6

2.2

Zelf doen, samenwerken of zelf inkopen ..................................................................................... 6

2.3

Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid 2013 (het oude beleid) .................................................... 7

2.4

Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019-2023 (het nieuwe beleid) ....................................... 8

2.5

College en gemeenteraad .......................................................................................................... 12

3.

Uitvoering .................................................................................................... 15

3.1

Inleiding ...................................................................................................................................... 15

3.2

Restauratie Zuidwellebrug Zierikzee (2017-2020) ..................................................................... 15

3.3

Onderhoud buitenruimte 2016 – 2023 ...................................................................................... 23

3.4

Restauratie Blauwe Bolwerk in Zierikzee (2019) ........................................................................ 32

3.5

Herinrichting Dreef in Bruinisse (2019) ...................................................................................... 38

4.1

Inleiding ...................................................................................................................................... 44

4.2

Resultaten enquête .................................................................................................................... 44

4.

5.

Rol gemeenteraad ........................................................................................ 44

Analyse en beoordeling ................................................................................ 52

5.1

Beknopte beantwoording onderzoeksvragen ............................................................................ 52

5.2

Samenvatting score op normen per casus ................................................................................. 58

6.

Conclusies en aanbevelingen......................................................................... 61

6. 1

Conclusies ................................................................................................................................... 61

6.2

Aanbevelingen ............................................................................................................................ 63

Inhoud

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording .................................................................. 64 Bijlage 2: Normenkader ....................................................................................... 66 Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht................................................. 67 Bijlage 4: Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders .................... 73 Bijlage 5: Nawoord rekenkamer ........................................................................... 73

p.2

Voorwoord Met gepaste trots presenteert de in 2021 nieuw aangetreden Rekenkamer Schouwen-Duiveland haar eerste onderzoeksrapport. Dit rapport gaat over inkooptrajecten en beschrijft het gehele proces, van eerste signaal dat er iets ingekocht moet worden tot aan oplevering en alles wat daarbij komt kijken. Daarmee geven we inzicht in de gehanteerde regels, het proces, de interactie tussen raad en college, de resultaten, de financiële gevolgen en oorzaken van eventuele overschrijdingen. Al met al is het een omvangrijk rapport geworden. Wij willen u namelijk graag meenemen in het verhaal en daarom hebben wij zoveel mogelijk achtergrondinformatie in het rapport opgenomen. Er worden in hoofdstuk 3 ook casussen in detail uitgewerkt. Iedereen die snel inzicht wil in de resultaten van het onderzoek, verwijzen wij graag naar hoofdstuk 6 van dit rapport. In dat hoofdstuk trekt de rekenkamer conclusies en doet zij aanbevelingen aan de gemeenteraad. Wij danken iedereen voor hun constructieve bijdrage aan het onderzoek.

Zierikzee, 19 januari 2022

Voorwoord

Arianne Metz (voorzitter) Betty Talstra Aloys Kersten

p.3

1. Inleiding 1.1 Aanleiding In februari 2018 presenteerde de toenmalige rekenkamercommissie Schouwen-Duiveland haar rapport over prestatieafspraken bij inkooptrajecten. De resultaten van dat onderzoek leidden onder meer tot nieuw geformuleerd inkoopbeleid voor de periode 2019-2023. Na het vaststellen van het nieuwe beleid bleef de raad het inkoopbeleid volgen. Zo constateerde de raad dat er in ieder geval bij twee inkopen sprake is geweest van forse overschrijdingen. De overschrijdingen zelf werden daarbij door de raad als probleem ervaren, maar ook de (beperkte) mogelijkheden die de raad geboden werden om hierop te anticiperen. Dit was voor de huidige rekenkamer van de gemeente Schouwen-Duiveland aanleiding om inkooptrajecten (van eerste plan tot uitvoering en oplevering van het resultaat) nader tegen het licht te houden in een nieuw rekenkameronderzoek, waarover in dit rapport de resultaten worden gerapporteerd. 1.2 Onderzoeksopzet De onderzoekswerkzaamheden werden in opdracht van de rekenkamer in de periode juni tot en met september 2021 uitgevoerd door Katja Bongers, van onderzoeksbureau Bongers Onderzoek & Advies. Hieronder staan de centrale vraag van het onderzoek en de daarbij geformuleerde deelvragen. 1.3

Centrale onderzoeksvraag

De rekenkamer stelde de volgende centrale onderzoeksvraag:

Waarom was er sprake van overschrijdingen bij een aantal inkopen van de gemeente Schouwen-Duiveland & in hoeverre was de gemeenteraad aan zet om bij te sturen?

1.4

Deelvragen

1. Welke factoren en omstandigheden waren relevant voor de geconstateerde overschrijdingen? 2. Waren dit wezenlijk andere factoren en omstandigheden dan bij inkopen waarbij geen sprake was van overschrijdingen? 3. Op welke factoren en omstandigheden had de gemeente invloed en op welke niet? 4. Heeft het college getracht bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet? 5. Is de gemeenteraad juist, volledig en tijdig geïnformeerd over de overschrijdingen? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet?

Inleiding

Bij de centrale onderzoeksvraag horen in dit rekenkameronderzoek de volgende deelvragen:

p.4

6. Heeft de raad getracht bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet? 7. Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken om overschrijdingen in de toekomst te voorkomen? 1.5

Onderzoeksperiode

Het onderzoek heeft specifiek betrekking op vier door de rekenkamer geselecteerde inkooptrajecten.1 Deze trajecten zijn gestart in 2016 en later. De onderzoeksperiode is daarop afgestemd en betreft dus ook de jaren 2016 en later. 1.6

Normenkader

Op 22 juni 2021 stelde de rekenkamer een normenkader voor dit rekenkameronderzoek vast. Aan de hand van die vooraf gestelde normen, worden de onderzoeksvragen zo objectief mogelijk beantwoord in dit onderzoeksrapport. Het normenkader staat in bijlage 2 van dit rapport. 1.7

Onderzoeksmethode

Het onderzoeksrapport is gebaseerd op feitenmateriaal. Dat feitenmateriaal werd verzameld met een dossierstudie, 11 interviews en een sessie met raadsleden. De sessie met raadsleden werd gestructureerd aan de hand van een korte, online enquête. In opdracht van de rekenkamer werden 4 casussen uitgewerkt. Deze 4 casussen zijn geen statistisch verantwoorde steekproef uit het totaal van inkooptrajecten. Maar de uitwerking van deze 4 casussen illustreert de dagelijkse uitvoeringspraktijk. Er werd gekozen voor twee casussen met overschrijdingen en twee casussen waarbij geen overschrijdingen werden gemeld aan de raad, dat zijn: 1. De restauratie van de Zuidwellebrug (kortweg aangeduid als “Zuidwellebrug”); 2. Onderhoud van de Buitenruimte (“onderhoud buitenruimte”); 3. De restauratie van het Blauwe Bolwerk (“het Blauwe Bolwerk”); 4. Herinrichting van de Dreef in Bruinisse (“Dreef”). Na ambtelijk wederhoor (een feitencheck) werden conclusies en aanbevelingen geformuleerd, waarmee de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie hun grip op inkooptrajecten kunnen verbeteren.

1 In dit rekenkameronderzoek wordt de term "inkooptraject" gebruikt voor alles vanaf het eerste signaal dat er iets

Inleiding

1.8 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het beleid beschreven. De uitvoering van dat beleid wordt vervolgens in hoofdstuk 3 aan de hand van de 4 geselecteerde casussen geïllustreerd. Hoofdstuk 4 bevat de resultaten van de sessie met raadsleden (inclusief enquêteresultaten). In hoofdstuk 5 en 6, tenslotte, analyseert de rekenkamer de bevindingen, trekt zij conclusies, en doet zij aanbevelingen ter verbetering. Daarna volgen diverse bijlagen. Voor lezers die minder zijn ingevoerd in de Nationale en Europese wet- en regelgeving rond aanbestedingen, is een overzicht daarvan “in vogelvlucht” opgenomen in bijlage 3. De integrale reactie van het college van B en W op de conclusies en aanbevelingen, is opgenomen in bijlage 4 bij dit rapport.

ingekocht moet worden, de aanbesteding én de uitvoering, tot en met (op-)levering.

p.5

2. Kaderstelling: Beleid 2.1

Inleiding

Ten behoeve van het rekenkameronderzoek werden de voor inkooptrajecten relevante documenten uit de gemeentelijke administratie door de ambtenaren verzameld en ter beschikking gesteld aan de rekenkamer. Deze documenten, aangevuld met stukken uit openbare bronnen, zoals Reglement van Orde voor de vergaderingen van de gemeenteraad en stukken die door geïnterviewde personen werden aangeleverd, zijn onderzocht in het dossieronderzoek. In dit hoofdstuk volgt een beknopte weergave van de relevante onderzoeksbevindingen uit dat dossieronderzoek. Eerst volgen de bevindingen over het “oude” (2013) en het “nieuwe” beleid (2019-2023). Daarna volgen de bevindingen over de betrokkenheid van het college en de raad. Daarmee wordt een beeld geschetst van hoe het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de gemeente Schouwen-Duiveland in opzet werkt. Hoe dat in de praktijk in vier concrete casussen uitwerkt, wordt beschreven in hoofdstuk 3 van dit onderzoeksrapport. 2.2

Zelf doen, samenwerken of zelf inkopen

De gemeente levert met haar eigen ambtelijke apparaat veel diensten aan inwoners en bedrijven. Soms kan zij ook samen met andere gemeenten deze diensten leveren, zoals de gemeente bijvoorbeeld doet met WMO-diensten.2 Maar andere producten, diensten en werkzaamheden die nodig zijn voor het reilen en zeilen van de eigen ambtelijke organisatie en ook voor de dienstverlening aan inwoners en bedrijven kan zij niet zelf of samen met andere gemeenten leveren. Het gaat daarbij om heel uiteenlopende zaken: van klein tot zeer groot en van goedkoop tot kostbaar, van bijvoorbeeld de aanschaf van kantoorartikelen tot de aanleg van een weg. Die zaken moet de gemeente dan zelf inkopen. Bij relatief kleine inkopen wordt door de gemeente vaak 1-op-1 zaken gedaan met één onderneming. Bij duurdere zaken maakt de gemeente gebruik van een bijzondere manier van inkopen, namelijk aanbesteding. Daarvoor gelden gemeentelijke, nationale en ook Europese wetten en regels. Vooral bij inkopen waarbij Europese regels gelden, gaat het om aanzienlijke bedragen. Zo zijn er in 2020 betalingen gedaan aan 16 partijen waarvan de contractering moest voldoen aan de Europese regels. De contractwaarde over de gehele looptijd van deze contracten bedraagt € 105,7 miljoen exclusief omzetbelasting.3

De nationale en Europese regels worden vastgelegd in gemeentelijke beleidsnota’s. Dat is uiteraard ook het geval in de gemeente Schouwen-Duiveland. Dat beleid krijgt periodiek een

2 Het Samenwerkingsverband Oosterschelderegio (SWVO), van waaruit de gemeente samen met Borsele, Goes, Kapelle,

Noord-Beveland, Reimerswaal en Tholen gezamenlijk de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uitvoert. 3 Bron: jaarrekening 2020, niet uit de balans blijkende rechten/verplichtingen (p. 232).

Kaderstelling: Beleid

Bij aanbesteding maakt de gemeente eerst de opdracht bekend en vraagt aan potentiële inschrijvers om een offerte in te dienen. Na een beoordeling wordt vervolgens opdracht gegeven aan één of meerdere opdrachtnemers. Daarvoor zijn, afhankelijk van de soort zaak die wordt ingekocht en de financiële omvang daarvan, verschillende procedures, regels en wetten die de gemeente kan of moet hanteren. Voor een goed begrip daarvan, is in bijlage 3 bij dit rapport een korte beschrijving van die procedures, regels en wetten opgenomen.

p.6

update, bijvoorbeeld als de wet- en regelgeving verandert, bij een nieuwe raadsperiode of als er nieuwe inzichten zijn over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Voor het rekenkameronderzoek zijn twee opeenvolgende beleidsnota’s van belang, omdat deze de onderzoeksperiode omspannen, namelijk de nota uit 2013 en de nota uit 2019. Hieronder wordt kort toegelicht wat de voor het rekenkameronderzoek relevante punten zijn uit deze nota’s. 2.3

Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid 2013 (het oude beleid)

Het college van Burgemeester en Wethouders stelde het oude beleid vast. Vanuit de raad zijn geen kaders vastgesteld, maar bij de behandeling van dat beleid heeft de raad destijds wel aangegeven dat rekening moet worden gehouden met de lokale aanbieders. Deze wens van de raad is in het beleid vertaald in één van de economische uitgangspunten van het beleid: ‘De gemeente heeft oog voor de lokale economie, zonder dat dit tot enigerlei vorm van discriminatie van ondernemers leidt. In gevallen waar een enkelvoudig onderhandse offerteaanvraag en/of een meervoudig onderhandse offerteaanvraag volgens de geldende wet- en regelgeving is toegestaan, kan rekening worden gehouden met de lokale economie en lokale ondernemers.’

Het onderwerp inkoop had na vaststelling van het oude beleid geen bijzondere aandacht van de raad. Structurele sturing en monitoring ten aanzien van de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid werden ook niet vanuit de raad gedaan en het inkoop- en aanbestedingsbeleid werd niet geëvalueerd.4 Het oude beleid bevatte de volgende doelstellingen5:

Om deze doelstellingen te realiseren waren in dit inkoopbeleid juridische, ethische en ideële, economische en organisatorische uitgangspunten vastgelegd. Een belangrijk beleidsuitgangspunt daarbij was dat de gemeente duurzaam inkoopt (dat wil zeggen met voldoende aandacht voor social return, duurzaamheid en innovatie). Maar in 20186 constateerde de toenmalige rekenkamercommissie dat de monitoring op deze doelstellingen binnen inkoop alleen plaatsvond “middels het aangeven van de toepassing van duurzaamheid in de selectiecriteria, minimumeisen,

4

Zie ook rekenkameronderzoek naar prestatieafspraken bij aanbestedingen en inkooptrajecten, in opdracht van de toenmalige rekenkamercommissie Schouwen-Duiveland uitgevoerd door BMC onderzoek, februari 2018, p. 7 en verder. 5 Gemeente Schouwen-Duiveland, 2013, Inkoop- en Aanbestedingsbeleid. 6 Rekenkameronderzoek naar prestatieafspraken bij aanbestedingen en inkooptrajecten, in opdracht van de rekenkamercommissie Schouwen-Duiveland uitgevoerd door BMC onderzoek, februari 2018.

Kaderstelling: Beleid

1. Rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed; 2. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn; 3. Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs/kwaliteitverhouding; 4. Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente; 5. De gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zichzelf en ondernemers voorop; 6. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid sluit zoveel mogelijk aan op het algemene beleid van de gemeente.

p.7

gunningscriteria en contractbepalingen in aanbestedingen.” Zicht en sturing op de daadwerkelijke uitvoering en geboekte resultaten waren er in 2018 niet. In 2018 constateerde de rekenkamercommissie ook dat de inkoopfunctie binnen de ambtelijke organisatie onvoldoende was geborgd en dat de continuïteit niet was gewaarborgd, omdat de gemeente slechts één inkoper in dienst had. De aanbeveling uit 2018 van de rekenkamer om een tweede inkoper aan te stellen om de inkoopfunctie te versterken, nam het college echter niet over. Volgens het college was de continuïteit van de inkoopfunctie geborgd door de intensieve samenwerking met de inkopers van gemeenten Vlissingen, Middelburg, Veere en de provincie Zeeland. Risicomanagement kan de kans op inkopen die niet doelmatig en/of doeltreffend zijn verkleinen. In het oude beleid wordt risicomanagement slechts éénmaal genoemd, namelijk bij het streven naar professioneel opdrachtgeverschap: ‘Het streven naar professioneel opdrachtgeverschap komt tot uitdrukking in een betrokkenheid bij de inkoopambitie, slagvaardige besluit- vorming, adequaat risicomanagement, vertrouwen in de Contractant en in wederzijds respect tussen de Gemeente en de Contractant. De Gemeente spant zich in om alle inlichtingen en gegevens te verstrekken aan de Ondernemer voor zover die nodig zijn in het kader van het inkoopproces.’

Het risicobeleid wordt in het oude beleid niet verder uitgewerkt. Het is dus niet duidelijk wat precies bedoeld wordt met “adequaat” risicomanagement. Rechtmatigheid Het oude beleid is gebaseerd op het standaardmodel inkoop- en aanbestedingsbeleid van de VNG uit 2013. Daarin werden de geldende nationale en Europese regels gebruikt als kader. Het beleid is daarmee in opzet rechtmatig. Doelmatigheid/doeltreffendheid In haar onderzoeksrapport uit 2018 concludeerde de rekenkamercommissie dat het Inkoopbeleid 2013 erg algemeen was en niet specifiek gericht op de inkooppraktijk van de gemeente Schouwen-Duiveland. Bovendien waren de doelen van het inkoopbeleid uit 2013 onvoldoende geoperationaliseerd. Dat houdt in dat ze niet SMART geformuleerd en/of geoperationaliseerd waren naar subdoelen, prestatie-indicatoren en activiteiten, waardoor doeltreffendheid en doelmatigheid in 2018 niet konden worden gemeten. Dit was voor de gemeente aanleiding om het inkoopbeleid aan te passen. Dat leidde tot nieuw beleid voor de periode 2019-2023. Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019-2023 (het nieuwe beleid)

Het college legde nieuw geformuleerd beleid voor aan de raad en die stelde het in oktober 2019 vast. Dat was overigens ruim 5 maanden later dan gepland. Een van de redenen hiervoor was de heraanbesteding van de restauratie van het Blauwe Bolwerk, die extra capaciteit had gevergd7 (over deze casus in paragraaf 3.4 meer). Volgens het college had de vertraagde vaststelling van het aanbestedingsbeleid echter geen consequenties voor lopende zaken want het oude inkoopbeleid zou voldoen. Het enige verschil was volgens het college dat het nieuwe beleid beter is toegespitst op de doelstellingen uit het collegeprogramma. In de inkooppraktijk zou daar naar de mening van het college al naar worden gehandeld.8

7 8

Bon: Raadsbrief “Aangepast Inkoopbeleid later dan gepland” d.d. 9 juli 2019, zaaknummer 166221. Bron: Raadsbrief 9 juli 2019, nr. 166221.

Kaderstelling: Beleid

2.4

p.8

Voor 2009 was de inkoopfunctie nog traditioneel ingericht, waarbij de inkoper alleen adviseerde over de inkoopprocedure en zo nodig een expert werd ingehuurd om het proces te begeleiden. Inmiddels is de functie verder uitgebouwd: de concern-inkoper begeleidt alle inkooptrajecten, in nauwe samenwerking met de projectleider (tevens budgethouder), tot aan de contractering. Inkopen is op zich geen doel van de gemeente en daarom is de projectleider altijd “in the lead”. Deze neemt contact op met de concern-inkoper als er iets moet worden ingekocht. Dat is op grond van het inkoopbeleid verplicht voor inkopen vanaf € 50.000.9 De continuïteit van de inkoopfunctie wordt geborgd door samenwerking met de inkopers van de gemeenten Vlissingen, Middelburg, Veere en de provincie Zeeland. De inkopers komen circa 1 dagdeel per maand bij elkaar voor het delen van kennis en uitwisselen van praktische oplossingen voor aangetroffen problemen. Zij organiseren ook gezamenlijke kennissessies, delen van kennis, mailtjes over en weer ad-hoc, etc. Tijdens vakanties kunnen zij elkaar ook vervangen en worden projectleiders voor vragen over lopende aanbestedingen ook doorverwezen naar de desbetreffende inkoper van een van de andere genoemde gemeenten of de provincie Zeeland.

Hoewel er geen tweede inkoper is aangesteld (wat werd aanbevolen in het rekenkamerrapport uit 2018) is er sinds 2019 wel een projectondersteuner inkoop en infra aangesteld. De combinatie inkoop en infra was een logische keus, omdat de grootste inkooptrajecten infrastructureel zijn. Daarnaast is er per 1 juli 2021 een contractmanager aangesteld. Contractmanagent werd eerder “erbij gedaan”, deels door de ambtelijk projectleider en deels door de inkoper. Mede op aandringen van de accountant, die in de managementletter bij de controle van de gemeentelijke jaarstukken al jaren wees op gebreken in het contractmanagement, is nu deze aparte functionaris aangesteld. Voor contractmanagement wordt nu nog gebruik gemaakt van het zaaksysteem, zodat alles goed gedocumenteerd wordt. Op korte termijn zal echter overgeschakeld worden op een volledig geautomatiseerd inkoopsysteem (Purchase-to-Pay). Inhoudelijk contractbeheer blijft ook in de toekomst voorbehouden aan de projectleiders.10 Rechtmatigheid De Europese en nationale wet- en regelgeving worden als juridische uitgangspunten gebruikt in het nieuwe beleid. Uit het dossieronderzoek zijn geen afwijkingen tussen Europese en nationale wet- en regelgeving en het nieuwe beleid gebleken.

Tenslotte is nog noemenswaard dat in 2019 is de “Kadernota Risicomanagement en Rechtmatigheidsverantwoording” werd vastgesteld. Daarin liggen normen vast waaraan de gemeente zich -ook bij grote investeringsprojecten- moet houden. Deze normen zijn echter niet toegespitst op individuele inkooptrajecten.

9

Bron: interview met concern-inkoper. Bron: interview met concern-inkoper. 11 Bron: Verslag interview met coördinator financiën. 10

Kaderstelling: Beleid

Het Team Financiën van de gemeente (daarin zitten de coördinator financiën en twee financieel adviseurs) wordt belast met de verbijzonderde interne controles op risicomanagement en rechtmatigheidscontrole, uit te voeren met behulp van een Key Control Dashboard (KCD). Met het oog op de door het college in de toekomst af te geven rechtmatigheidsverklaring werd dit dashboard ten tijde van het rekenkameronderzoek ingericht.11

p.9

Doelmatigheid Het nieuwe beleid geeft wel aan dat er doelmatig moet worden ingekocht, maar nog steeds niet hoe dat dan moet. In het nieuwe inkoopbeleid is ook nog steeds niet vastgelegd wie en op basis van welke gronden mag beslissen over tarieven of meerwerk, en hoe en wanneer daarover aan de gemeenteraad wordt gerapporteerd. Een medewerker mag een opdracht starten, een budgethouder moet akkoord geven en boven de € 25.000 moet een leidinggevende de opdracht ondertekenen. Dat is opgenomen in de mandaatregeling, die 2 jaar geleden bewust is versimpeld. Meerwerk is daarin niet meer apart benoemd. Het geldende aanbestedingsbeleid gaat uit van de beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV, voorheen EMVI). Daarbij weegt de gemeente naast prijs ook kwaliteitsaspecten mee in de beoordeling van inschrijvingen. Welke kwaliteitsaspecten dat zijn en hoe die worden meegenomen in de beoordeling, dat wordt vooraf (dus bij het opvragen van offertes) door de gemeente gespecificeerd. Echter, uit het dossieronderzoek blijkt dat de focus van de gemeente toch vooral ligt op kwaliteit. De gemeente probeert kosten te beheersten door onder meer het instellen van een plafondbudget bij aanbestedingen. Het plafondbudget, het maximale bedrag waarvoor offertes mogen worden ingediend, is altijd lager dan het beschikbare budget in de gemeentebegroting.

Daardoor blijven er middelen beschikbaar voor extra werkzaamheden. Meerwerk is niet altijd te vermijden en dan wordt het totale project of de totale investering duurder dan bij de aanbesteding werd verwacht. De herinrichting van een straat kan bijvoorbeeld desnoods ook zonder (delen van) het riool te vervangen, maar het half restaureren van een monument zoals de Zuidwellebrug niet. Onverwachte extra uitgaven kunnen zoveel mogelijk worden voorkomen door vooraf een realistische voorcalculatie te maken. Daar wordt ook op ingezet. Wanneer intern de deskundigheid daarvoor ontbreekt, wordt dit uitbesteed aan een derde partij. Verder adviseert inkoop/contractmanagement over het goed uitnuttten van de contracten. De concern-inkoper is echter niet betrokken bij het opstellen van raadsvoorstellen waarin (zo nodig extra) budget voor de uitvoering wordt aangevraagd.12 De verantwoordelijke budgethouder (meestal de projectleider) moet namelijk zorgen dat de projectuitgaven passen binnen het door de raad beschikbaar gestelde budget. In eerste instantie, als budget wordt aangevraagd, zijn de financieel adviseurs van de gemeente betrokken bij het opstellen van het B&W- en/of raadsvoorstel, dat wordt opgesteld onder verantwoordelijkheid van de projectleider.

Als projecten worden uitgevoerd, krijgt de afdeling Financiën de facturen en gaat -na akkoord van de budgethouder en een controle van het bankrekeningnummer- over tot betaling. De budgethouder zelf is verantwoordelijk voor een bewijs van prestatie-/leveringsverklaring, dat aanwezig moet zijn als de budgethouder goedkeuring geeft dat de factuur betaald moet worden.

12

Kaderstelling: Beleid

De financieel adviseurs controleren ook of de financiële consequenties van het beoogde project goed in de B&W- en raadsvoorstellen zijn weergegeven. Ook als er aanvullend budget aan de raad wordt gevraagd, wordt dit gecontroleerd door de financieel adviseurs.

Bron: Verslag interview met concern-inkoper.

p.10

Budgethouders kunnen vervolgens zelf in het financiële systeem hun eigen (deel-)budget bewaken. Tot nu toe worden er bij de gemeente echter geen verplichtingen vastgelegd. Op 31 augustus 2021 besloot het college dat Schouwen-Duiveland in 2022 een nieuw softwaresysteem in gebruik zal nemen om verplichtingen in de toekomst wel vast te leggen.13 Daarmee ontstaat er inzicht in de financiële kaders, de uitvoering van contracten en de uitputting van het budget, met een directe koppeling naar het financiële systeem van de gemeente (Coda). Doeltreffendheid Voor wat betreft de doeltreffendheid wordt in het nieuwe Inkoopbeleid 2019-2023 verwezen naar de doelstellingen van de gemeente Schouwen-Duiveland en de wijze waarop inkoop deze helpt realiseren. Dat zijn de volgende doelstellingen: •

• • •

Organisatiedoelstellingen, zoals beschreven in o De Strategische Visie 2040 ‘Tij van de toekomst’; o De Organisatie Visie ‘Met het tij mee’; o Het collegeprogramma 2018-2022 ‘Verbindend verder’. Doelstellingen uit stads- en dorpsvisies; Het bieden van gelijke kansen aan alle ondernemers; Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI) met drie sub thema’s: o Social Return on Investment (SROI)14; o Duurzaamheid; o Innovatie.

De relatie tussen een inkoop en de gemeentelijke doelen wordt altijd gelegd door de projectleider, die een probleem constateert dat opgelost moet worden. Eén van de oplossingen is dan inkoop. Het nieuwe inkoopbeleid is gericht op alle gemeentelijke doelen (zoals vastgelegd in bijvoorbeeld dorpsvisies en het collegeprogramma), en naar die gemeentelijke doelen wordt ook verwezen op zogenoemde inspiratiekaarten die als bijlage bij offerteverzoeken worden meegestuurd.

Schouwen-Duiveland conformeert zich aan het VN-programma uit 2015 voor Sustainable Development Goals (is een SDG-gemeente).15 De doelen uit dit programma vormen een integraal onderdeel van het werk, conform het collegeprogramma en de gemeentelijke doelstellingen.

13

Bron: Verslag interview met coördinator financiën, het betreft het systeem Purchase-to-Pay. Met SROI wordt gestreefd naar het geven van een grotere kans om in te stromen op de arbeidsmarkt aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. 15 Zie https://sdgs.un.org/goals . 14

Kaderstelling: Beleid

Met Social Return on Investment (SROI) wordt gestreefd naar het geven van een grotere kans om in te stromen op de arbeidsmarkt aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. SROI staat volgens de ambtenaren die voor dit rekenkameronderzoek werden geïnterviewd altijd hoog op de agenda. Zo mogelijk worden mensen van De Zuidhoek (de sociale werkvoorziening van de gemeente) ingezet bij de uitvoering van diensten en werken die de gemeente inkoopt. Maar soms lukt dat niet bij kortdurende projecten. Bij projecten die het gehele jaar werk bieden (zoals bij het onderhoud van de buitenruimte) is dat simpelweg gemakkelijker.

p.11

De eerder door de raad geuite wens dat bij het inkoopbeleid voldoende rekening zou worden gehouden met duurzaamheid, lijkt met het nieuwe beleid dus te zijn omarmd. Het is namelijk expliciet opgenomen als sub thema onder de doelstelling van de gemeente om maatschappelijk verantwoord in te kopen. Maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) betekent dat, naast de prijs van de producten, diensten of werken, ook wordt gelet op de effecten van de inkoop op milieu- en sociale aspecten. De gemeente Schouwen-Duiveland heeft op 16 augustus 2018 het Manifest Maatschappelijk Verantwoord Inkopen ondertekend. Het Manifest is bedoeld om de bijdrage van Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI) op de realisatie van beleidsdoelen te vergroten. Hoe de gemeente dat doet, zou worden vastgelegd in een zogenoemd MVO-beleid (MVO staat voor: Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen).16 Op 17 maart 2020 besloot het college om het MVO-beleid niet op te stellen, omdat veel punten al geborgd zouden zijn in ander beleid, zoals het geactualiseerde inkoop- en aanbestedingsbeleid en het participatiebeleid. Deze activiteit werd dan ook afgevoerd van de projectenlijst.17 Gezien de hiervoor genoemde doelstellingen van het nieuwe inkoopbeleid, lijkt MVI inderdaad hierin te zijn geborgd. 2.5

College en gemeenteraad

De gemeenteraad heeft tot taak de financiële en beleidsinhoudelijke kaders te stellen die het college van Burgemeester en Wethouders in acht moet nemen bij de uitvoering van alle gemeentelijke taken, ook als het om inkopen en aanbesteden gaat. Als er nog geen budget is gereserveerd om een noodzakelijke inkoop- of aanbesteding te doen, dan moet het college de raad vragen om budget te reserveren. Zo nodig kan de raad op voorstel van het college tussentijds ook nog aanvullend budget beschikbaar stellen als na verloop van tijd blijkt dat het eerder gereserveerde budget zonder aanvulling dreigt te worden overschreden. Wordt -om wat voor reden dan ook- onverhoopt geen budget gereserveerd, dan is er sprake van een overschrijding die alleen nog bij het vaststellen van de jaarrekening kan worden geaccepteerd door de raad. Begrotingswijzigingen moeten door de raad worden geaccordeerd. Echter, conform artikel 5 van de Financiële verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2017 worden • • •

investeringskredieten tot en met € 100.000, mutaties van eenmalige of structurele baten en lasten tot en met € 25.000, mutaties van reserves en dotaties aan voorzieningen tot en met € 25.000 en eenmalige mutaties tot € 25.000 op de post onvoorzien

Als het krediet eenmaal door de raad is geaccordeerd en de inkoop blijkt toch duurder, dan moet er een apart raadsvoorstel worden gemaakt om extra budget aan te vragen of dit moet worden vermeld via de financiële rapportages (programmarapportages). In dat laatste geval worden er dan dus géén aparte raadsvoorstellen per project gemaakt, de financiële rapportage is dan het enige raadsvoorstel. Afwijkingen op investeringen boven € 50.000 worden apart toegelicht in de 16

In een MVO-beleid wordt vastgelegd hoe een organisatie omgaat met bedrijfsprocessen die een maatschappelijke of ecologische impact hebben. Denk hierbij aan productie, huisvesting en energie, maar ook aan inkoop, afval, distributie en communicatie. Een MVO-beleid bestaat uit doelen voor de toekomst en maatregelen om deze doelen te behalen. 17 Bron: Jaarrekening 2020 (p. 21).

Kaderstelling: Beleid

geautoriseerd met een B&W-besluit, met autorisatie achteraf door de raad.

p.12

financiële rapportages. Afwijkingen in de exploitatie worden boven € 25.000 apart toegelicht. Welke keus hierbij gemaakt wordt hangt onder andere af van het tijdstip van bekend worden van de overschrijding, bestuurlijke relevantie en de hoogte van het bedrag. 18 Uit het dossieronderzoek blijkt dat het college regelmatig begrotingswijzigingen die verband houden met inkopen en aanbesteden aan de raad voorlegt. Voor zover uit het dossieronderzoek blijkt, stemt de raad altijd in met dergelijke voorstellen van het college, soms zelfs als hamerstuk (dus zonder debat in de raad, soms zelfs zonder debat in de betreffende raadscommissie).19 De raad heeft de taak om te controleren of het college de inkopen en aanbestedingen en alle acties die daaruit volgen (dus bijvoorbeeld de restauratie van een brug of de herinrichting van een straat) goed en binnen de gestelde kaders uitvoert. Om die taak uit te kunnen voeren moet het college van Burgemeester en Wethouders de raad goed informeren. Het college heeft op grond van bepalingen in de Gemeentewet zowel een actieve als een passieve informatieplicht.20 Actieve informatieplicht houdt in dat Burgemeester en Wethouders uit zichzelf informatie aan de raad/commissie geven over ontwikkelingen betreffende hun portefeuille. Passieve informatieplicht wil zeggen dat zij dit doen naar aanleiding van een vraag vanuit de raad.

De toelichting van het Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland 2020 meldt over de actieve informatieplicht: “Het college moet permanent nagaan welke informatie de raad behoeft voor een goede taakvervulling. Hier liggen grote politieke risico’s als de raad het college in het ongewisse laat over de aard en omvang van de gewenste informatie. In het geval dat raad en college daarover geen afspraken maken is de kans groot dat het college de raad veiligheidshalve overstelpt met papier. Van controleren komt dan weinig terecht.”

Kortom: vragen vanuit de raad moet het college altijd beantwoorden en verder zouden raad en college afspraken moeten maken over welke informatie het college verder nog aan de raad moet sturen. Daarbij kan de raad ervoor kiezen om aan te geven hoe de informatie moet worden aangeleverd (bijvoorbeeld in welke mate van detail) en op welk moment in het besluitvormingsproces dat moet gebeuren. Uit het dossieronderzoek is niet gebleken dat de raad en het college vooraf dergelijke afspraken hebben gemaakt over actieve informatieplicht bij inkopen en aanbesteden. Ook in het Handvest Actieve Informatieplicht 2004 zijn daarover geen specifieke regels opgenomen. Tijdens de uitvoering van het contract voor het onderhoud van de buitenruimte heeft de raad wel gevraagd om extra geïnformeerd te worden, maar dat was dus ruim na de contractering (zie verder de uitwerking van de casus “onderhoud buitenruimte” in paragraaf 3.3).

18

Bron: Verslag interview met coördinator financiën. Zie bijv. besluitenlijst raad 20 juni 2019, agendapunt 26 “Het beschikbaar stellen van het benodigde bedrag van € 369.698.” voor de renovatie van de Zuidwellebrug. 20 De actieve informatieplicht volgt uit de artikelen 169 leden 2 en 4 en 180 lid 2 en de passieve informatieplicht volgt uit de artikelen 155, 169 leden 3 en 4 en 180 lid 3 van de gemeentewet. 19

Kaderstelling: Beleid

Wel blijkt dat het college bij grote projecten die zijn aanbesteed ongevraagd informatie naar de raad stuurt, waaronder raadsinformatiebrieven. Ook blijkt uit het dossieronderzoek dat het college incidentele afwijkingen van exploitatielasten van meer dan € 25.000 en structurele afwijkingen van meer dan € 25.000 in de P&C-stukken afzonderlijk bij de programma’s toelicht.

p.13

Investeringen en voorzieningen met afwijkingen boven de € 50.000 worden eveneens afzonderlijk bij de programma’s toegelicht. Voor zover uit het dossieronderzoek blijkt, worden er met enige regelmaat raadsvragen gesteld en worden die ook altijd door het college beantwoord. Deze beantwoording lijkt als regel juist en tijdig. De vraag of de door het college aan de raad verstrekte informatie eenduidig, inzichtelijk en informatief is, wordt beantwoord bij de uitwerking van de casussen in hoofdstuk 3. Overigens lopen er bij de gemeente Schouwen-Duiveland soms veel investeringsprojecten tegelijkertijd. Het is voor de wethouder naar eigen zeggen ondoenlijk om tot in detail op de hoogte te zijn van alles wat er speelt in de afzonderlijke projecten, maar zij wordt door ambtenaren bij inkooptrajecten betrokken zodra duidelijk is dat er iets moet gebeuren. Vaak is er dan direct een signaal vanuit het ambtelijk apparaat en wordt de route tot aan een eerste raadsbrief of raadsvoorstel afgelegd. Na besluitvorming in het college wordt de raad dan volgens haar zo snel mogelijk geïnformeerd, zo nodig ook in de uitvoeringsfase. Over de voortgang van het werk en over de resultaten wordt de wethouder uiteraard -ook tussentijds- geïnformeerd door de desbetreffende projectleider.21

21 22

Bron: Verslag interview met wethouder. Bron: Verslag interview met wethouder.

Kaderstelling: Beleid

De wethouder gaf aan dat juist bij de restauratie van monumenten er relatief vaak sprake is van budgetoverschrijdingen: het zijn vrijwel allemaal unieke objecten, waarvan pas als het werk is begonnen duidelijk wordt wat er precies moet gebeuren.22

p.14

3. Uitvoering 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de door de rekenkamer geselecteerde casussen uitgewerkt. Daarbij ligt de focus op bevindingen die voor het rekenkameronderzoek van belang zijn, namelijk die bevindingen die nodig zijn om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. Er is in deze fase van het onderzoek een diepte-studie gedaan van de dossierstukken en dat werd aangevuld met informatie uit 11 interviews met betrokken ambtenaren, (vertegenwoordigers van) uitvoerders en de meest betrokken wethouder. Omwille van de leesbaarheid is deze uitwerking beknopt, al was het maar om te voorkomen dat de ruim 800 Mb aan dossierstukken die voor het onderzoek beschikbaar waren, hier allemaal worden herhaald. Eerst worden twee casussen uitgewerkt waarin sprake was van overschrijdingen (Zuidwellebrug en Onderhoud buitenruimte in resp. paragrafen 3.2 en 3.3). Vervolgens worden twee casussen uitgewerkt waarbij geen overschrijdingen werden gemeld aan de raad (restauratie Blauw Bolwerk en Herinrichting Dreef in resp. de paragrafen 3.4 en 3.5). Hoewel de selectie van casussen geen representatieve steekproef is uit alle inkooptrajecten van de gemeente, geven deze wel een goed beeld van hoe het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente in de praktijk werkt. Vooral de casussen met overschrijdingen hebben de bijzondere belangstelling van de gemeenteraad. 3.2

Restauratie Zuidwellebrug Zierikzee (2017-2020)

Waar gaat het over? De Zuidwellebrug over de Zoutgracht in Zierikzee is een hardstenen brug met zes bogen uit 1783. Oorspronkelijk was het de toegangsbrug tot de in 1842 gesloopte Zuidwellepoort. Het is een rijksmonument.23 Tot en met 2017 werd de brug door zowel gemotoriseerd als langzaam verkeer gebruikt. Maar tijdens een reguliere inspectie in juni 2017 bleek dat de brug ernstige constructieve gebreken vertoonde en geheel gerestaureerd moest worden om verder verval en ongelukken te voorkomen. Toen is de brug ook afgesloten voor gemotoriseerd verkeer. De brug was namelijk niet berekend op het moderne, relatief zware verkeer, overigens ook niet na de restauratie.

Manier van inkopen De afdeling Openbare Werken van de gemeente (hierna ook aangeduid als “OW”), die onder andere is belast met het onderhoud aan bruggen, heeft met de concerninkoper de renovatie van 23

Uitvoering

De brug is gerestaureerd (in feite grotendeels afgebroken en opnieuw opgebouwd). Omdat het een rijksmonument betreft, moest het in de oude staat worden hersteld. De provincie Zeeland droeg met een subsidie in de kosten bij. De overige kosten moesten worden gedragen door de gemeente zelf. Omdat de benodigde restauratie onverwacht kwam en er eerder geen budget voor was gereserveerd in de gemeentebegroting, moest voor de renovatie budget beschikbaar gesteld worden door de gemeenteraad.

Zie 41016 te Zierikzee | Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed .

p.15

de brug aanbesteed. Daarbij is gekozen voor een marktconsultatie. Op 6 februari 2018 vond deze markconsultatie plaats. Daaraan namen 3 bouwbedrijven op uitnodiging van de gemeente deel. Daarna is de aanbesteding onderhands gegund aan één van deze 3 partijen, namelijk bouwbedrijf Van de Linde. De marktconsultatie was overigens bedoeld enerzijds om de markt te verkennen, anderzijds te onderzoeken welke partij het best geschikt leek in een bouwteamconstructie (een gezamenlijk team van de gemeente en de aannemer, waarin overleg plaatsvindt over het uit te voeren werk). Van de Linde onderbouwde tijdens de marktconsultatie als beste zijn visie op en aanpak van het project. Daarom is aan Van de Linde de voorbereiding gegund, met als doel met deze aannemer ook verder te gaan in de uitvoering. Het projectteam was van mening dat in dit geval anders te veel kennis verloren zou gaan.24 Er is volgens de gemeente voor deze vorm van aanbesteden gekozen omdat het voor dit specifieke project volgens OW te complex was om veel partijen, op basis van niet volledige informatie over de status van de brug, veel voorbereidend werk te laten verrichten met uitkomsten die niet met elkaar zouden kunnen worden vergeleken.

Naast Van de Linde (die zelf een aantal onderaannemers contracteerde voor de uitvoering, (waaronder overigens ook één van de andere aannemers uit de markconsultatie) werden er nog een aantal andere partijen door de gemeente ingehuurd, die begeleidende werkzaamheden uitvoerden voor de renovatie van de brug die buiten de opdracht Van de Linde en zijn onderaannemers vielen (hierna te noemen: “derdenwerkers”). Aan deze derdenwerkers, die bijvoorbeeld betrokken waren bij verkeersmaatregelen, werden opdrachten onderhands gegund. De werkwijze bij deze manier van inkopen is in overeenstemming met de wet- en regelgeving. Gunningscriteria en voorwaarden Er zijn drie aannemersbedrijven uitgenodigd om een presentatie te verzorgen waarbij de volgende eisen aan de presentatie werden gesteld: • • • • • •

Visie op de uitvoering van het project: aanpak, kansen, risico’s, etc.; Uitleg over de manier van aanbesteding / werkwijze naar de drie partijen; Hoeveel tijd / geld elk van de aannemers idealiter in de aanbesteding zou wil stoppen; Welke informatie zij nodig dachten te hebben voor een inschrijving; Vergunningen; Mogelijke subsidie.25

Hoe zwaar de prijs daarbij voor de gemeente uiteindelijk heeft gewogen, blijkt overigens niet uit het dossier. Omdat er is gekozen voor een marktconsultatie - waarbij vooral gekeken is naar 24

Bron: Motivatie gunning d.d. 6 februari 2018 in projectdossier. Idem. 26 Idem. 25

Uitvoering

Uit de marktconsultatie kwam bouwbedrijf Van de Linde als meest geschikte uitvoerder uit de bus, met als voornaamste redenen: kennis van zaken, ervaring, samenwerking met experts en het concreet benoemen van de risico’s bij uitvoering.26 In dit stadium speelde het benodigde budget dus nog geen grote rol. De opdracht is ruime tijd na de marktconsultatie onderhands aan Van de Linde gegund.

p.16

geschiktheid van de uitvoerder - lijkt de prijs bij deze klus echter van ondergeschikt belang. Dat is een risico op minder doelmatig inkopen. Ambtenaren wijzen erop dat na het selecteren van de aannemer het bouwteam (aannemer, extern adviseur en gemeente) gezamenlijk aan de slag gaat en toewerkt naar een marktconforme calculatie binnen het beschikbare budget en gericht op kwaliteit. Na de definitieve calculatie kan de gemeente deze laten checken door een derde partij. Maar als er voldoende vertrouwen is, dan kan deze stap achterwege blijven. Hieruit zou blijken dat de prijs dus wel degelijk een erg belangrijke rol speelt. Maar zoals gezegd blijkt dat dus niet uit het dossier. Planning Direct na de marktconsultatie zijn de voorbereidingen voor het project gestart, met uiteindelijk als doel de werkzaamheden in juli 2019 te starten en in mei 2020 op te leveren. De oplevering werd echter vertraagd door diverse tegenvallers (daarover later meer). Het contract met de hoofdaannemer (Van de Linde) werd in februari 2020 gesloten en direct daarna werd gestart met de werkzaamheden. Het proces verbaal van oplevering is op 16 december 2020 opgemaakt en de daarin genoemde gebreken moesten uiterlijk op 21 januari 2021 zijn hersteld door Van de Linde. Feitelijk waren alle werkzaamheden in januari 2021 afgerond.

Begroting, wijzigingen en totaal voor rekening gemeente In de tabel hieronder wordt samengevat welke uitgaven voor de restauratie van de Zuidwellebrug per saldo voor rekening van de gemeente kwamen en hoe e.e.a. in de gemeentebegroting, de programmarapportages en in de jaarrekening is verwerkt, voor zover relevant voor het rekenkameronderzoek. Onder de tabel volgt een (zoveel mogelijk chronologische) toelichting. Datum

Betreft

28-05-19

Raadsvoorstel krediet restauratie Zuidwellebrug (nr. 141111) Totale kosten zoals op dat moment bekend Verleende subsidie voor rekening provincie Per saldo voor rekening gemeente, conform raadsbesluit 20-06-19 Raadsvoorstel “Meerkosten Zuidwellebrug Zierikzee”(nr. 237874): Bijkomende kosten Raadsbesluit bijraming, zie punt 12 besluitenlijst Raad Bijraming wordt naar beneden afgrond op € 180.000 Raadsbrief 309984 over stand van zaken met daarin “onvoorziene eenmalige (financiële) tegenvallers”, waaronder verzekering pomp, herstel leuningen en ballusters enzovoorts. Programmarapportage 2020, bijraming

12-03-19 20-06-19 08-11-19 30-01-20 14-07-20

19-12-20

27

Voor rekening provincie

Voor rekening gemeente

€ 1.007.452 € 637.755 € 369.697

€ 181.879 -€ 1.879

€ 180.000

€ 139.764

€ 139.764

Totalen volgens info aan raad:

€ 1.327.216

€ 637.755

€ 689.461

Totalen bij oplevering27: Van het totaal resteert:

€ 1.283.045 € 44.171

€ 637.755

€ 645.290 € 44.169

Uitvoering

Verschil

Bedrag aan kosten

Info ambtelijk projectleider d.d. 15-9-21 n.a.v. interview,

p.17

Er was maar een relatief klein budget (enkele tienduizenden Euro’s) voor regulier onderhoud van civiele kunstwerken binnen de gemeente beschikbaar. Dat was volstrekt ontoereikend om de restauratie van de brug te bekostigen.28 Voor de restauratie van de Zuidwellebrug moest dus budget voor de restauratie worden gevraagd aan de raad. Uiteindelijk waren er € 645.290 aan kosten voor rekening van de gemeente, veel meer dus dan de € 369.697 waarmee in juni 2019 werd gerekend. Het benodigde budget daarvoor werd deels door aparte raadsbesluiten en deels bij het vaststellen van de programmarapportage door de raad geautoriseerd. Uit het projectdossier en de interviews die werden gehouden met de betrokken ambtenaren en vertegenwoordigers van de aannemer blijkt het volgende: Op 10 juli 2018 ontving de raad van het college een raadsbrief (zaaknummer 78213). Daarin meldde het college de slechte staat van de brug, die bij een inspectie in 2017 was ontdekt. In 2018 is de brug dan ook afgesloten voor alle verkeer, om ongelukken te voorkomen.29 Het college meldde in deze raadsbrief onder meer dat er inmiddels een markconsulatie was gehouden met 3 aannemers. Doel van deze marktconsultatie was om zoveel mogelijk gebruik te maken van de knowhow van die aannemers, die verschillende opties konden noemen voor de restauratie.

Het college gaf aan dat opdracht aan de aannemer zou worden gegeven om de voorbereiding te starten en een plan met kostenraming aan het college voor te leggen. Zodra dit akkoord zou zijn, zou het college een voorstel aan de raad sturen waarin de benodigde financiële middelen zou worden gevraagd, waarna de aannemer tot uitvoering zou kunnen overgaan. Het werk is gegund aan Van de Linde. Gunningscriteria waren kwaliteit en ervaring. Van der Straaten (een van de drie aannemers die deelnamen aan de markconsultatie) is door Van de Linde als onderaannemer ingezet voor de aanleg van de damwanden. Op 28 mei 2019 werd de raad met een raadsvoorstel door het college geïnformeerd over de slechte staat van de brug, de noodzakelijke renovatie en over het daarvoor benodigde budget. Op 20 juni 2019 besloot de raad om € 369.697 aan kredieten beschikbaar te stellen voor de renovatie van de Zuidwellebrug, waarbij er rekening mee werd gehouden dat een aanzienlijk deel van de totale kosten (die werden geschat op bijna een miljoen Euro) via een subsidie uit de Subsidieregeling Instandhouding Monumenten (SIM) voor rekening van de provincie Zeeland zou komen. Dit raadsvoorstel is als hamerstuk in de raad van 20 juni 2019 vastgesteld. Er is in de commissievergadering of de raad niet over gedebatteerd en het is ongewijzigd vastgesteld.

28

Inmiddels is een onderhoudsprogramma bijna gereed en zal het benodigde onderhoudsbudget in de komende begroting (2022-2025) worden vastgelegd. 29

Uitvoering

Nu de totale kosten veel hoger uitvielen dan eerst werd verwacht, is het ook de vraag of de meerkosten niet voorzien hadden kunnen worden. Van de Linde had immers het werk gegund gekregen vanwege ervaring met dit type restauratieprojecten. Het projectteam is ervan overtuigd dat dit niet het geval was. De door een externe deskundige uitgevoerde inspectie gaf namelijk alleen informatie op basis van wat aan de oppervlakte van de brug zichtbaar was. De staat van het

Inmiddels is de brug overigens opengesteld voor voetgangers en fietsers.

p.18

onderliggend metselwerk of de fundering bleek daar niet uit en die staat bleek behoorlijk tegen te vallen. De aannemer heeft zelf ook een inspectie gedaan voordat hij zijn eerste offerte bij de gemeente indiende, maar kon ook niet meer zien dan wat aan de oppervlakte zichtbaar was. Hij gaf aan dat pas bij de sloop bleek hoe slecht bijvoorbeeld de staat van de natuurstenen blokken, ijzeren ankers en het metselwerk van de landhoofden was. Aan het oppervlak leek het goed, maar net daaronder was er vrijwel niets meer van de constructie over en viel alles uit elkaar.30 Vanaf het eerste signaal dat de staat van de brug slecht was (2017) tot aanvang van de restauratiewerkzaamheden (2020) is er veel tijd verlopen. Waarom heeft het zo lang geduurd voordat de eerste spade in de grond ging? De precieze reden is volgens de ambtelijk projectleider niet bekend. Het is waarschijnlijk een combinatie van factoren, waaronder het vervallen van de optie met gronddammen, het zoeken naar een nieuwe oplossing en de subsidieaanvraag. De werkzaamheden startten bij het uitbreken van de coronapandemie. Desondanks is het werk binnen een jaar geheel afgerond. De concern-inkoper gaf daarbij overigens aan dat de marktconsultatie juist razendsnel ging.

Op 6 februari 2018 wist de gemeente al dat Van de Linde de beste partij was om een bouwteam mee op te starten en dat is snel daarna aan alle partijen ook meegedeeld. Niettemin werd de opdrachtbrief aan Van de Linde pas op 4 februari 2020, dus twee jaar later, verstuurd. Uit het rekenkameronderzoek blijkt niet wat de precieze reden is dat deze opdrachtbrief zo lang op zich heeft laten wachten, al hebben de subsidieaanvraag en het vervallen van gronddammen (waar een andere oplossing voor moest worden gevonden) zeker vertragend gewerkt. Vanuit Van de Linde is in 2019 een aantal malen contact opgenomen met de gemeente om te vragen naar de status van het project en wanneer de opdrachtbrief tegemoet kon worden gezien, want Van de Linde wilde graag starten met de werkzaamheden en onderaannemers inschakelen. Waarom het zo lang duurde is ook bij Van de Linde niet bekend.31 De lange tijd die verstreek voordat de opdrachtbrief werd verzonden, is van belang omdat het risico voor meerkosten als gevolg van stijging van CAO-lonen tot aan het versturen van die opdrachtbrief aan Van de Linde geheel bij de gemeente lag. Het risico voor (onvoorzien) meerwerk ligt bij dergelijke werkzaamheden altijd bij de opdrachtgever, tenzij de aannemer had kunnen weten van deze meerkosten. Dat was volgens de ambtenaren en ook de aannemer nadrukkelijk niet het geval.

30

Bron: verslag interview met aannemer. Bron: verslag interview met aannemer. 32 Een aannemersprovisie wordt door de hoofdaannemer over de kosten van onderaannemers berekend aan de opdrachtgever. 10% is in de bouwbranche een gebruikelijk percentage. 31

Uitvoering

Zo meldde Van de Linde op 8 november 2019 dat er meerkosten werden voorzien. Omdat er nog geen contract was met de gemeente, waren ook deze meerkosten voor risico en rekening van de gemeente. Deze meerkosten hadden voor het overgrote deel betrekking op extra kosten voor het aanbrengen van damwanden en doorberekende indexering van Cao-lonen en overige kosten t.o.v. mei 2019 (2%) en was inclusief een zogenoemde aannemersprovisie van 10% voor Van de Linde.32 Naast de meerkosten voor Van der Linde, werden er bovendien ook meerkosten voorzien voor extra verkeersmaatregelen en kosten van derdenwerkers van € 19.449. In totaal bedroegen de

p.19

meerkosten ruim € 180.000 en dat bedrag werd op 30 januari 2020 -ditmaal na debat en na een aantal technische vragen - door de raad bijgeraamd. De raad is met de raadsbrief van 14 juli 2020 nogmaals uitgebreid geïnformeerd over meerwerk. Daarin meldde het college dat er sprake was van “onvoorziene (financiële) tegenvallers”. Dat waren onder andere extra kosten voor het verzekeren van de pomp die niet onder dekking van de CAR-verzekering van de gemeente kon worden gebracht en ook extra kosten voor natuursteen, langere damplanken, onderzoek en herstel van de houten funderingen et cetera. Alles voor in totaal € 139.764. In de brief stelde het college dat dit een “afwijking betreft van het staande beleid” en dat deze extra kosten zullen worden verantwoord in de tweede programmarapportage 202033. In de programmarapportage 2020 wordt echter een ander bedrag genoemd dan de hiervoor genoemde en in de tabel vermelde € 139.764, namelijk een bedrag van € 200.000 als ophoging van het krediet voor de renovatie van de Zuidwellebrug. Uit het dossieronderzoek blijkt dat bij het opstellen van de programmarapportage inmiddels bekend was dat de overschrijding van het budget nog groter was dan op 14 juli 2020 bekend was en door het college aan de raad werd gemeld. Er was namelijk nog eens € 60.000 extra nodig voor herstel van de landhoofden.

Dit extra benodigde budget is niet in een apart raadsvoorstel aan de raad voorgelegd. Overigens werd ambtelijk verwacht dat er over de raadsbrief van juli 2020 vanuit de raad vragen zouden worden gesteld. Dat was echter niet het geval. Tijdens de bouw was er regelmatig overleg tussen de projectleider van de gemeente, een door de gemeente aangetrokken externe adviseur met expertise op het terrein van restauratie en de projectleider en uitvoerder van Bouwbedrijf Van de Linde. Vanwege corona vond veel overleg adhoc, telefonisch, via e-mail of op de bouwsteiger plaats, maar er was altijd ruimte om over de noodzaak en het nut van meerwerk te praten. Daarbij werd de projectleider altijd geadviseerd door de externe adviseur. Die gaf ook steeds aan of het meerwerk correct was uitgevoerd, voordat de projectleider nota’s aan Van de Linde betaalde. De wethouder werd alleen ingelicht als er zich in de uitvoering iets bijzonders voordeed. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat Van de Linde zelf de adviseur zou leveren. Maar omdat dit te veel zou lijken op “keuren van eigen vlees” heeft Van de Linde in overleg met de gemeente aangegeven dat er een sterke voorkeur bestond voor een externe begeleider.

De kosten daarvoor zijn als minderwerk afgerekend met de gemeente.34 Van een strikte beheersing van de kosten, onderhandeling over prijzen en tarieven en een goed ingericht en werkend systeem van risicomanagement om overschrijdingen op inkooptrajecten te voorkomen is tijdens het rekenkameronderzoek niet gebleken. Uit de stukken blijkt echter ook dat de raad niet heeft bijgestuurd.

33

De raadsbrief meldt abusievelijk dat het in de tweede programmarapportage staat. In 2020 werd er echter maar één programmarapportage uitgebracht en daarin staat dit vermeld. 34 Bron: verslag interview met aannemer.

Uitvoering

Overige kosten In bovenstaande zijn de kapitaallasten (rente plus afschrijvingen) nog niet verwerkt. Dat verdient hier apart nog wat aandacht. In raadsvoorstel 141111 , dat op 20 juni 2019 door de raad werd

p.20

vastgesteld, werd de reguliere afschrijvingstermijn van de brug verlengd van 20 naar 50 jaar. Voor een metselwerkbrug zou 50 jaar passender zijn. Of dat inderdaad een passender termijn is, valt buiten de scope van een rekenkameronderzoek. Maar de reden om voor een aanzienlijke verlenging van de termijn te kiezen, waardoor de kapitaallasten over een langere periode worden uitgesmeerd (en dus per jaar lager worden) is niet duidelijk. Hierover stelde de raad ook geen enkele vraag aan het college. Subsidieaanvraag Bij de provincie Zeeland werd op basis van de voorlopige raming van Van de Linde (op dat moment: € 924.668,35) op 10 december 2018 subsidie aangevraagd. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed heeft bij de provincie Zeeland aangegeven dat € 911.078,45 van deze kosten subsidiabel zijn, waarna de provincie Zeeland voor 70% van deze kosten, namelijk € 637.755,00 (afgerond) subsidie heeft verstrekt. De subsidie werd in 2 tranches ontvangen, namelijk 75% in 2019 en het restant begin 202035. De eerste raming van Van de Linde van was van 23 oktober 2018. Na deze eerste raming was er echter sprake was van een aanzienlijk bedrag aan meerkosten en ook kosten van andere aannemers die bijkomende werkzaamheden hebben uitgevoerd (zoals de aanleg van een tijdelijk fietspad).

Meerkosten nadat de subsidieverlening eenmaal heeft plaatsgevonden, zijn echter op grond van de Subsidieregeling Instandhouding Monumenten niet subsidiabel naar moeten binnen de begrotingspost ‘onvoorzien’ of uit eigen middelen van de gemeente worden opgevangen. 36 De vraag is dan ook of het niet beter was geweest om: • • •

te wachten met de subsidieaanvraag totdat er meer duidelijkheid zou zijn over de uiteindelijk veel hogere kosten voor de hoofdaannemer; de kosten voor de overige aannemers ook op te voeren bij de subsidieaanvraag; hogere stelposten op te nemen?