Bijlage 3b antwoorden-tussenbericht-en-herzien-verdeelvoorstel

Daarbij komt ook dat bij het opstellen van de kostenformules in het klassiek domein deels gecorrigeerd is voor de aanwezigheid van veel OEM (als onderdeel van de algemene eigen middelen, AEM) en specifieke vaste bedragen. Als gekeken wordt naar de aansluiting van de netto lasten en de uitkomst van de kostenverdeling zijn de aansluitverschillen voor de gemeenten met veel OEM ook groter. Oftewel, deze gemeenten bekostigen een deel van deze verschillen met de OEM. Bovenstaande moet niet verward worden met het vermoeden van dubbele verevening (verevening vindt immers plaats ten opzichte van de noodzakelijke uitgaven en niet ten opzichte van de feitelijke uitgaven), maar houdt wel in dat de mate waarin de OEM wordt verevend beperkt kan blijven (om de uitgaven en deze inkomsten in balans te houden). Tot slot, als de feitelijke OEM (voor de steekproefgemeenten) wordt vergeleken met verevening op basis van een verdeling naar rato van de kosten van het klassiek domein (de uitkeringsbasis klassiek domein) en het alternatief verevening via een bedrag per inwoner dan levert dat het volgende beeld op:

Uit deze grafiek volgt het beeld dat verevening op basis van koppeling aan structuurkenmerken (via de uitkeringsbasis, de oranje stippen) slechts voor enkele gemeenten een substantieel effect heeft. Koppeling aan structuurkenmerken via de uitkeringsbasis heeft als belangrijk nadeel dat wordt verondersteld dat gemeenten die hoge kosten hebben ook hoge inkomsten hebben, terwijl dat in de praktijk niet op hoeft te gaan (niet alle gemeenten met hoge kosten hebben ook hoge inkomsten). 31 Op basis hiervan komen de fondsbeheerders tot de conclusie dat, alles afwegende, het meenemen van de OEM op basis van een bedrag per inwoner het meest in de rede ligt, wat ook past bij het doorgaans beleidsvrije / bedrijfsmatige karakter van deze inkomsten. 31

Cebeon (2019), “Inkomstenverevening in het gemeentefonds”

De steekproefgemeenten (90) geven voor 2017 geen goed beeld van het structurele volume van de OEM (voor de steekproefgemeenten ca. € 220 per inwoner), omdat er enkele gemeenten bij zitten met zeer veel overige eigen middelen. Het volume per inwoner voor alle gemeenten (o.b.v. Iv3) bedraagt circa € 160 per inwoner. Daarbij komt dat na 2017 de inkomsten uit OEM dalen: de saldi op de grondexploitatie dalen, net als de inkomsten uit rente en deelnemingen. Daarnaast lopen de onttrekkingen uit reserves op (waar in 2017 (macro) nog sprake was van toevoegingen aan reserves). Als afgezien wordt van het verschil in mutaties reserves bedraagt de daling circa 26%. Ook dit is reden om de verevening van de OEM te matigen. De fondsbeheerders baseren het bedrag per inwoner om die reden op € 118 per inwoner (=74% x € 160). Dit bedrag kan eventueel bij de invoering van de verdeling per 1 januari 2023 worden geactualiseerd, waarbij dan ook het vervallen van de precariobelasting op leidingen kan worden meegewogen. Dit bedrag kan periodiek worden geëvalueerd. De onroerendezaak belasting in het nu voorliggende model In het verdeelvoorstel uit februari jl. zijn de rekentarieven van de OZB geactualiseerd, waarbij in de verdeling rekening is gehouden met het gemiddelde tarief van 2017. In de adviesaanvraag uit februari jl. is uitgelegd wat de achtergrond van deze keuze is.

Zeker voor niet-woningen zijn de rekentarieven uit de pas gaan lopen met de ontwikkeling van het gemiddelde tarief, waardoor er gemeenten waren met meer financiële mogelijkheden dan andere gemeenten. De afgelopen jaren hangen de tariefstijgingen van de OZB niet alleen meer samen met eigen beleidskeuzes van gemeenten, maar zijn ze ook het gevolg van de kostenontwikkeling in het sociaal domein. Gemeenten dekken hun kosten uit hogere OZB inkomsten en door het interen op de reserves. De fondsbeheerders kiezen er daarom voor om de rekentarieven van de OZB de komende jaren alleen te corrigeren voor inflatie en areaaluitbreiding (de huidige werkwijze). Als de verdeling over enkele jaren wordt geëvalueerd en dan duidelijk is hoe de kostenontwikkeling in het sociaal domein zich heeft ontwikkeld en duidelijk is welke structurele compensatie gemeenten krijgen kan deze keuze worden heroverwogen. 7. Het syntheserapport lijkt te suggereren dat de netto baten uit de grondexploitatie (grex) ad €1 miljard niet worden verevend, deze lijkt op te lossen in het niets. Het niet verevenen van de netto baten is rekenkundig niet logisch. In het verdeelmodel moet een lagere aftrek via het inkomstenmodel gecorrigeerd worden via een dito verlaging van het uitgavenmodel.

De vraag is dus op welke wijze dat deze inkomsten dan wel zijn verevend is dat gedaan via de uitkeringsfactor of bijvoorbeeld via een uniform bedrag per woonruimte? Wellicht is het inhoudelijk zelf logischer de aftrek via een andere maatstaf bijvoorbeeld bebouwingsdichtheid of klantenpotentieel te laten verlopen omdat daarmee de aantrekkelijkheid en de mogelijkheid om inkomsten te generen uit de grex tot uitdrukking wordt gebracht? De netto baten uit de grondexploitatie werden in het oorspronkelijke voorstel uit februari jl. inderdaad niet mee verevend met de OEM. Uit het onderzoek bleek dat deze netto baten zich niet laten koppelen aan bepaalde structuurkenmerken. In het herzien van de manier waarop de OEM in het verdeelmodel wordt meegenomen worden de netto baten uit de grex in het nu voorliggende voorstel wel meegenomen in het bedrag per inwoner. Dit is ook in lijn met de gedachte van de Raad bij deze inkomsten. 32 6. Er is bij de inkomstenverevening gekozen voor een aftopping voor de WOZ-waarde nietwoningen.

Deze lijkt gekozen om de grote negatieve herverdeeleffecten te ondervangen bij gemeenten met grote industriële complexen, is er ook een inhoudelijke onderbouwing op welke uitgavenclusters deze kosten zichtbaar zijn en hoe verhoudt dit zich met de het niet honoreren van de Woz-waarde niet woningen bij cluster Openbare Orde en Veiligheid? Bij de synthese van het voorstel in februari jl. bleek in eerste instantie inderdaad dat gemeenten met grote industriële complexen grote nadelige herverdeeleffecten hadden. Dit hing samen met het feit dat aan de uitgavenkant van de verdeling structuurkenmerken niet werden gehonoreerd die 32

ROB (2019), Briefadvies herijking gemeentefonds

met dergelijke complexen samenhingen (in met name het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV) en in mindere mate het cluster Infrastructuur, Ruimte en Milieu (IRM)) waar dat in de huidige verdeling wel het geval is. In de huidige verdeling diende hiervoor de Woz-waarde niet woningen als benadering van de kostendrijver bij dergelijke complexen. In het nu voorliggende voorstel is deze WOZ-maatstaf alleen opgenomen aan de inkomstenkant, omdat het niet logisch is een maatstaf die bedoeld is om de inkomstenpotentie in te schatten op te nemen in de kostenkant van het desbetreffende cluster. Het opnemen van deze maatstaf heeft vorm gekregen door de verevening van inkomsten uit niet-woningen te begrenzen (af te toppen), omdat je aan de uitgavenkant deze kostendrijver niet meeneemt. Daarmee wordt de mate waarin via deze factor inkomstencapaciteit wordt verevend begrensd. 3. Klassiek domein 18. In hoeverre verklaren nieuwe maatstaven, zoals de landelijke centrumfunctie, de uitgaven van de G4 beter? Welke objectieve kostenkenmerken zijn gehonoreerd en welke niet? 19. In het klassiek domein is de veronderstelde U-curve voor kleine gemeenten ondervangen met een verhoging van het vaste bedrag.

Voor de grote gemeenten is geen aanleiding gevonden de extra kosten te honoreren? Hoe verhoudt de verhoging van het vaste bedrag zich met de dynamiek en de werkelijke lasten? Is het effect nu niet te groot bij herindelingen? Meer in het algemeen is getoetst hoe de kosten van heringedeelde gemeenten met als gevolg daarvan vaak meerdere kernen en een groter oppervlak voldoende worden gerepresenteerd?

Vraag 18: in tegenstelling tot voorgaande herijkingen van het objectieve verdeelmodel zijn de G4 gemeenten meegenomen bij het opstellen van de verdeelmodellen. In voorgaande analyses werden de verdeelmodellen gemaakt zonder de gegevens van de G4 gemeenten daarbij te betrekken en werd achteraf getoetst in welke mate het objectieve model aansloot bij de netto lasten van deze gemeenten. Bij het groot onderhoud in 2014/2015 is een deel van de vaste bedragen geobjectiveerd door het opnemen van specifieke maatstaven (met drempel). Het resterende deel van de vaste bedragen bleef toen onderdeel van de verdeling. In het voorliggende voorstel worden de kosten van de G4 in hoge mate verklaard door het objectieve verdeelmodel, waarbij onder andere de nieuwe maatstaf landelijke centrumfunctie een rol speelt. Daarnaast is er een aantal maatstaven die specifiek te maken hebben met stedelijkheid (zoals de regionale centrumfunctie, de omgevingsadressendichtheid, etc.). Vraag 19: In het verdeelvoorstel is in de relevante clusters gekeken naar de kosten van grote en kleine gemeenten. Door het opnemen van een (hoger) vast bedrag voor alle gemeenten (waar de kleinere gemeenten per inwoner het meeste baat bij hebben) werden de kosten van de kleinste gemeenten ook goed ondervangen. De Raad stelt terecht de vraag of dit niet mogelijk ten koste gaat van de dynamiek.

Hiervan is geen sprake, het blijkt namelijk dat de overige structuurkenmerken de overige variatie goed verklaren, inclusief die van de grotere gemeenten. De Raad vraagt nog specifiek naar de effecten voor gemeenten die overgaan tot herindeling. Als gemeenten gaan herindelen, dan vervalt voor alle behalve een van de betrokken gemeenten de vaste bedragen. Verschillende recent heringedeelde gemeenten hebben gevraagd naar de effecten die de nieuwe verdeling heeft op gemeenten die gaan herindelen. Voor gemeenten die voor 1 januari 2023 heringedeeld zijn, geldt dat hun financiële herverdeeleffect gebaseerd is op het huidige (lagere) vaste bedrag. Dit effect wordt gecompenseerd door de maatstaf herindelingen. De herverdeeleffecten worden uiteindelijk berekend ten opzichte van de verdeling per 1 januari 2023. Voor gemeenten die na 1 januari 2023 gaan herindelen geldt wel het hogere vaste bedrag. Het vervallen van een deel van de vaste bedragen van de betrokken gemeenten heeft wel een relatief groter nadeel ten opzichte van de huidige situatie. De fondsbeheerders kijken nog naar de mogelijkheden om de maatstaf herindelingen hierop aan te passen. 17. De doelstelling in het klassiek domein is te komen tot een vereenvoudiging van het verdeelmodel.

De vraag die daarbij opdoemt is welke kenmerken/verdeelmaatstaven zijn daarbij alles afwegende buiten beschouwing gebleven? In de steekproef zijn grote gemeenten

oververtegenwoordigd. Kan dit ertoe leiden dat het model minder goed rekening houdt met specifieke kenmerken die juist voor kleine gemeenten bepalend zijn die niet zichtbaar zijn bij de aansluitverschillen in de steekproef maar wel bij de herverdeeleffecten? In de onderzoeksverantwoordingen van Cebeon en AEF is uitgebreid beschreven hoe de steekproef tot stand is gekomen. Er is bewust gekozen voor een gestratificeerde steekproef. Omdat de netto lasten van gemeenten geschaald zijn naar een bedrag per inwoner, doet de omvang van een gemeenten er bij het schatten van de verdeelmodellen niet toe. Alle gemeenten tellen even zwaar mee. Door beide onderzoeksbureaus is ex post ook nog getoetst of er sprake was van een vertekening als gevolg van de opzet van de steekproef. Dit bleek niet het geval te zijn. De volgende kenmerken zijn vervallen in de verdeling van het klassiek domein: 1. huishoudens met laag inkomen 2. minderheden 3. lokale klantenpotentiëlen 4. regionale klantenpotentiëlen 5. huishoudens 6. oppervlakte bebouwing 7. kernen * bodemfactor kom 8. ISV stadsvernieuwing 9. ISV herstructurering 10. historisch water 11. WOZ niet woningen als uitgavenmaatstaf 12. gewichtsleerlingen met drempel 13. minderheden met drempel 14. OAD met drempel 15. historische kern: onderscheid naar oppervlakte 4. Overige vragen 3.

U schrijft dat de verdeling wordt geactualiseerd naar de gegevens van 2019. Wat houdt die actualisatie in? Kunt u aangeven waar deze actualisatie uit bestaat? Is dit een louter rekenkundige exercitie (bijv. actualiseren maatstaven; marginale toets nieuwe Iv3-informatie; POR- ‘light’) of dat daar ook politiek-bestuurlijke keuzes aan de orde zijn? En waaruit bestaan die laatste dan? 16. Er is (weliswaar anekdotisch) bewijs dat gemeenten die reeds in 2017 flinke tekorten op het SD hadden, beleid hebben bijgesteld, maar nu in de verdeling wel een flinke plus krijgen. Bij veel andere gemeenten kwam de problematiek pas in 2018 of 2019 boven, en die hebben dus later hun beleid – en dus uitgavenniveaus – aangepast. De uitgavenpatronen zijn dus nog verre van uitgekristalliseerd, en het verdeelmodel is dus een momentopname die de structurele verdeling van kosten niet goed weergeeft. Hoe denkt u als de fondsbeheerder hiermee om te gaan? Vraag 3: Het verdeelvoorstel is gebaseerd op peiljaar 2017. Het is belangrijk om dynamiek van het verdeelvoorstel te toetsen aan de dynamiek in de kosten. Daarvoor is 2019 het meest recent beschikbare jaar. Daartoe hebben de fondsbeheerders de gegevens in het verdeelvoorstel geactualiseerd naar het peiljaar 2019.

Dat is in eerste instantie een rekenkundige exercitie, waarbij meer actuele standen van de maatstaven worden gebruikt en overige wijzigingen die ook tussen 2017 en 2019 in de huidige verdeling zijn verwerkt door te voeren (taakmutaties, etc.). Deze actualisatie is nog niet volledig afgerond; er vinden nog enkele technische controles plaats met betrekking tot onder andere de loon- en prijsbijstellingen. Om een goede vergelijking te kunnen maken tussen de huidige verdeling en de nieuwe verdeling op basis van peiljaar 2019 dient dit zorgvuldig te gebeuren. De uitkomsten en de globale toets op het verschil tussen de nieuwe verdeling en de kostenontwikkeling bij gemeenten volgen uiterlijk eind juli. Vraag 16: Het is het voornemen van de fondsbeheerders om de ontwikkeling van de verdeling te blijven spiegelen aan de kostenontwikkeling van gemeenten, net als nu in het periodiek onderhoud gebeurt. Doordat de uitgavenpatronen in het sociaal domein inderdaad zeer waarschijnlijk, zoals de Raad opmerkt, nog niet uitgekristalliseerd zijn, zal het wat de fondsbeheerders betreft nodig zijn om over een aantal jaar opnieuw te kijken of de verdeling nog aansluit bij de uitgavenpatronen van

gemeenten. Om die reden kiezen de fondsbeheerders er voor om de herverdeeleffecten te maximeren op € 60 voor de voor- en nadeelgemeenten (in vier stappen van € 15 per inwoner per jaar). De fondsbeheerders zijn wel van mening dat het verdeelvoorstel dat nu voorligt een verbetering betreft ten opzichte van de huidige verdeling, waarvan algemeen bekend is dat deze op verschillende onderdelen niet meer houdbaar is. De ontwikkeling van de kosten van gemeenten en de invloed daarvan op de verdeling wordt nauwgezet in de gaten gehouden. Als opvallende effecten optreden, voeren de fondsbeheerders onderzoek uit naar verdere verbetering van het model. Vier jaar na invoering (per 1 januari 2027) zal bekeken worden of bijstelling van de verdeling nodig is. 22. De Raad zou graag inzicht hebben in welke mate gemeenten in staat zijn de herverdeeleffecten in zowel het klassiek domein als in het sociaal domein kan opvangen met de onbenutte belastingcapaciteit. Met andere woorden is er een vergelijking gemaakt met de herverdeeleffecten per gemeente met de mate waarin die gemeente zijn OZB-capaciteit heeft uitgenut? Zowel voor het klassiek domein als voor het sociaal domein? De fondsbeheerders realiseren zich dat de effecten van de nieuwe verdeling landen in een context waarin veel gemeenten krapte ervaren in hun begrotingen en er discussie loopt over de omvang van het beschikbare budget.

Dit roept de vraag op of je van gemeenten kunt verwachten dat ze herverdeeleffecten kunnen opvangen. Deze discussies lopen door het vraagstuk van een goede verdeling heen. Dat maakt niet alleen het gesprek over een nieuwe verdeling maar ook een goed bestuurlijk oordeel daarover een lastige opgave. Ook omdat voor sommige gemeenten nog steeds sprake is van stevige herverdeeleffecten. 33 Het is aan een volgend kabinet om te besluiten over de invoering van het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds. Het gemeentefonds is een van de onderdelen van de financieelbestuurlijke verhoudingen. Andere elementen zijn onder meer de indexering (de normeringssystematiek), het eigen belastinggebied, de vorm waarin middelen worden uitgekeerd (het uitkeringsstelsel) en hoe opvolging wordt gegeven aan onder andere het advies van de Commissie van Wijzen met betrekking tot de jeugdzorg. De fondsbeheerders vinden het wenselijk dat een volgend kabinet niet alleen afspraken maakt over de herziene verdeling van het gemeentefonds, maar ook afspraken met gemeenten maakt over de andere elementen van de financieel-bestuurlijke verhoudingen zoals hierboven beschreven. Indien een nieuw kabinet besluit tot invoering van de nieuwe verdeling dan zullen de fondsbeheerders de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten en de gevolgen van invoering van de nieuwe verdeling zeer nauw blijven volgen.

33 Zie mijn brief van 15 april (Tweede Kamer, vergadering 2020-2021, 35 570-B, nr. 19) in combinatie met het periodiek onderhoud dat regulier wordt uitgevoerd.

5. Het nieuwe verdeelvoorstel Het herziene verdeelvoorstel is in onderstaande figuur weergegeven. In de bijlagen zijn de cijfers voor individuele gemeenten opgenomen (conform de bijlagen uit het voorstel uit februari jl., de plaatjes zijn op basis van meest recente gemeentelijke indeling; cijfers in de bijlage gaan uit van de oorspronkelijke gemeentelijke indeling). De verschuiving in de herverdeeleffecten tussen het model van februari jl. en het huidige model kan in belangrijke mate verklaard worden door de aangepaste verdeling in het sociaal domein en in beperkte mate door de aanpassing van de manier waarop de overige eigen middelen (OEM) in de verdeling zijn meegenomen.

In paragraaf 1.2 en 1.3 is op hoofdlijn toegelicht wat de achtergrond van de mogelijke herverdeeleffecten is van het nu voorliggende voorstel ten opzichte van de huidige verdeling. In het herziene voorstel zijn de extremen in de herverdeeleffecten in het sociaal domein veel beperkter. Zoals eerder aangegeven bij de beantwoording van vraag 1 kan desgewenst nadere informatie aan de Raad worden verstrekt met betrekking tot de achtergrond van de herverdeeleffecten.