Bijlage 10 Herziening-gemeentelijk-belastinggebied
Tekst van het document
Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties
Bouwstenen voor een beter belastingstelsel Rapport van de werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied Versie 1.0
Datum Status
1 mei 2020 definitief
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Colofon
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Bestuur, Financiën & Regio’s Bekostiging Binnenlands Bestuur Bezoekadres: Turfmarkt 147 2511 DP Den Haag
Datum vaststelling
1 mei 2020
Pagina 2 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Inhoudsopgave Samenvatting ...................................................................................................... 6 1
2
Inleiding......................................................................................................... 9 1.1
Aanleiding ................................................................................................. 9
1.2
Onderzoeksvraag ....................................................................................... 9
1.3
Terugblik ................................................................................................ 10
1.4
Gevolgde aanpak ..................................................................................... 10
1.5
Bredere context: herziening financiële verhoudingen ..................................... 11
1.6
Randvoorwaarden .................................................................................... 11
1.7
Leeswijzer ............................................................................................... 11
Knelpunten en doelen .................................................................................. 13 2.1
Inleiding ................................................................................................. 13
2.2 Inrichting financiële stelsel ........................................................................ 13 2.2.1 Ordeningsprincipes ............................................................................. 13 2.2.2 Functies gemeentelijk belastinggebied ................................................... 14 2.3 Knelpunten ............................................................................................. 15 2.3.1 Bestuurlijk ......................................................................................... 15 2.3.2 Maatschappelijk.................................................................................. 15 2.3.3 Economisch ....................................................................................... 15 2.4 3
Doelen voor gemeentelijk belastinggebied ................................................... 16
Beleidsopties en bouwstenen ....................................................................... 17 3.1
Inleiding ................................................................................................. 17
3.2
Toetsingscriteria ...................................................................................... 17
3.3 Beleidsoptie 1: Verruimen van het gemeentelijk belastinggebied ..................... 18 3.3.1 Omvang belastingschuif: € 4 of 6 miljard ............................................... 18 3.3.2 Herinvoeren OZB-gebruikers woningen .................................................. 19 3.3.3 Herinvoeren RWBB-gebruikers .............................................................. 20 3.3.4 Invoeren ingezetenenheffing ................................................................ 21 3.4
Beleidsoptie 2: Verbreden belastinggrondslag OZB ........................................ 21
3.5 Beleidsoptie 3: Moderniseren overige gemeentelijke belastingen ..................... 24 3.5.1 Invoeren nachtverblijfsbelasting en dagverblijfsbelasting .......................... 24 3.5.2 Afschaffen hondenbelasting .................................................................. 25 3.5.3 Revitaliseren baatbelasting .................................................................. 25 3.6 Beleidsoptie 4: Uitbreiden belastinginstrumentarium ..................................... 26 3.6.1 Invoeren gebiedsontwikkelingsheffing .................................................... 26 4
Potentiële baten en kwetsbaarheden ........................................................... 28 4.1
Inleiding ................................................................................................. 28
4.2 Potentiële baten ....................................................................................... 28 4.2.1 Perspectief inwoners en bedrijven ......................................................... 28
Pagina 3 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
4.2.2 4.2.3
Perspectief gemeenten ........................................................................ 28 Perspectief Rijk .................................................................................. 29
4.3 Kwetsbaarheden ...................................................................................... 29 4.3.1 Geen vangnet voor risico’s in het bestaande gemeentelijke takenpakket ..... 29 4.3.2 Risico dat belastinginkomsten achterblijven ............................................ 29 4.3.3 Stapeling van gemeentelijke belastingen ................................................ 29 4.3.4 Herverdeeleffecten tussen gemeenten ................................................... 30 5
Aandachtspunten bij invoering ..................................................................... 31 5.1
Inleiding ................................................................................................. 31
5.2
Inkomens- en werkgelegenheidseffecten ..................................................... 31
5.3
Afwenteling ............................................................................................. 32
5.4
Kwijtschelding ......................................................................................... 33
5.5
Inkomstenverevening ............................................................................... 34
5.6
Verwerking in verdeelmodel gemeentefonds................................................. 35
5.7 Kosten van invoering ................................................................................ 35 5.7.1 Ruimer belastinggebied ....................................................................... 36 5.7.2 Modernisering belastingmix en uitbreiding instrumentarium ...................... 36 5.8
Juiste timing van de schuif ........................................................................ 36
5.9
Preferentie van belastingvorderingen .......................................................... 37
V E R D I E P I N G S B I J L A G E ....................................................................... 38 Bijlage 1 - Samenhang met herziening financiële verhoudingen ........................ 39 B 1.1
Relatie gemeentefonds en gemeentelijk belastinggebied ............................. 39
B 1.2
Herijkingsonderzoek gemeentefonds ........................................................ 39
B 1.3
Evaluatie normeringssystematiek ............................................................. 40
B 1.4
Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen ............................ 40
B 1.5
Herziening provinciefonds en provinciaal belastinggebied ............................ 40
B 1.6
Studiegroep Alternatieve Bekostiging Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling .......... 41
Bijlage 2 – Probleemanalyse .............................................................................. 42 B 2.1
Bestuurlijke context ............................................................................... 42
B 2.2
Maatschappelijke context........................................................................ 43
B 2.3
Financiële context ................................................................................. 44
B 2.4
Economische analyse ............................................................................. 47
Bijlage 3 - Taakanalyse t.b.v. bepaling omvang verruiming ............................... 49 B 3.1
Toelichting ........................................................................................... 49
Bijlage 4 - Beoordeling potentiële bouwstenen .................................................. 51 B 4.1
Inleiding .............................................................................................. 51
B 4.2
Meer belastinginkomsten met huidig instrumentarium ................................ 51
Pagina 4 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
B 4.3
Verleggen leidingwaterbelasting naar gemeenten ....................................... 51
B 4.4
Gemeentelijke opcenten op rijksbelastingen .............................................. 52
B 4.5
Grondbelasting ..................................................................................... 53
B 4.6
Planbatenheffing ................................................................................... 54
B 4.7
Gebouwgebonden financiering (vormgegeven als belasting) ......................... 55
B 4.8
Verduurzamingsvrijstelling ...................................................................... 56
B 4.9
Toetsing meest kansrijke potentiële heffingen aan criteria ........................... 56
B 4.10
Toetsing minder kansrijke potentiële heffingen aan criteria ....................... 57
Bijlage 5 - Toetsing bestaande belastinginstrumentarium ................................. 59 B 5.1
Inleiding .............................................................................................. 59
B 5.2
Toetsing ............................................................................................... 59
B 5.3
Beoordeling .......................................................................................... 59
Bijlage 6 - Doorrekening voorbeeldscenario’s .................................................... 61 B 6.1
Inleiding .............................................................................................. 61
B 6.2
Aanpak ................................................................................................ 61
B 6.3 Resultaten ............................................................................................ 62 B 6.3.1 OZB-belasting verhogen ................................................................... 62 B 6.3.2 Ingezetenenheffing .......................................................................... 64 B 6.3.3 Combinatie OZB-belasting, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting .. 66 B 6.3.4 Combinatie OZB-belasting en ingezetenenheffing ................................. 68 Bijlage 7 – Uitwerking relatieve koppeling OZB-tarieven ................................... 71 B 7.1
Inleiding .............................................................................................. 71
B 7.2
Relatieve koppeling OZB-tarieven ............................................................ 71
Bijlage 8 – Ledenlijst werkgroep ....................................................................... 72
Pagina 5 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Samenvatting
Nederlandse gemeenten zijn financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Ze hebben maar weinig financiële flexibiliteit en zijn bovendien erg gevoelig voor schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds). Dat komt doordat het grootste deel van hun inkomsten (meer dan 60%) uit het gemeentefonds afkomstig is. Minder dan 20% bestaat uit gemeentelijke belastingen en heffingen1. Hierdoor is de financiële autonomie van gemeenten beperkt: lopende uitgaven kunnen worden gedaan maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Ook tegenvallers kunnen moeilijk worden opgevangen. Het gemeentelijke begrotingsproces raakt snel verstoord. Doordat de financiële autonomie van gemeenten beperkt is wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt. Tegelijkertijd zijn gemeenten verantwoordelijk voor een divers en complex pakket aan taken dat de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Zij nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk. Juist de onbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie veroorzaakt de genoemde knelpunten. Verder speelt mee dat de politieke betrokkenheid van inwoners bij het openbaar bestuur op nationaal niveau sterker is dan op lokaal niveau.
Als we de totale Nederlandse belastingdruk bezien in Europees perspectief dan blijkt deze sterk te leunen op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal. De ‘wig’ (het verschil tussen de loonkosten voor een werkgever en het nettoloon dat de werknemer ontvangt) is in Nederland relatief groot. De belasting op arbeid is erg geschikt om inkomensherverdeling te realiseren maar heeft ook negatieve effecten op de economie, in de vorm van een lager arbeidsaanbod. Daarnaast is de belasting op arbeid minder toekomstbestendig geworden door de vergrijzing en de toename van het aandeel zzp’ers. Een herziening van het gemeentelijk belastinggebied kan deze knelpunten helpen oplossen. In dit rapport, opgesteld door een ambtelijke werkgroep2, zijn hiervoor de volgende beleidsopties uitgewerkt: -
-
Een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied: dit kan door een belastingschuif van € 4 of 6 miljard van het Rijk naar gemeenten. Het gemeentefonds neemt met hetzelfde bedrag af en inwoners worden gecompenseerd door lagere inkomstenbelasting. Een verbreding van de belastinggrondslag voor de OZB: verschillende uitzonderingen voor de WOZ-waardering bij niet-woningen kunnen worden afgeschaft. Modernisering en uitbreiding van de overige gemeentelijke belastingen: de gemeentelijke belastingmix kan beter worden afgestemd op actuele maatschappelijke opgaven.
De uitgewerkte beleidsopties bestaan elk uit verschillende bouwstenen. Zowel de beleidsopties als de meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd, en lenen zich er tevens voor om los van elkaar toegepast te worden. Dit biedt ruimte voor verschillende politieke keuzes.
1 2
Voor heffingen geldt bovendien dat zij bestemd zijn voor specifieke doeleinden en maximaal kostendekkend mogen zijn. Vertegenwoordigd waren de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Raad voor het Openbaar Bestuur, het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden, het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden en de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen.
Pagina 6 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Beleidsopties
Bouwstenen
Verruimen gemeentelijk belastinggebied (§ 3.3)
Twee scenario’s: € 4 of 6 miljard 3 Herinvoeren OZB-gebruikers woningen 4 Invoeren ingezetenenheffing
Verbreden belastinggrondslag (§ 3.4) Moderniseren overige gemeentelijke belastingen (§ 3.5)
Afschaffen één of meer waarderingsuitzonderingen WOZ / OZB Toeristenbelasting wordt nachtverblijfsbelasting Vermakelijkhedenretributie wordt dagverblijfsbelasting Afschaffen hondenbelasting Revitaliseren baatbelasting
Uitbreiden belastinginstrumentarium (§ 3.6)
Invoeren gebiedsontwikkelingsheffing
De belangrijkste potentiële baten van deze beleidsopties zijn: -
-
Voor gemeenten neemt de financiële afhankelijkheid van het Rijk af. Tevens worden zij minder gevoelig voor de dynamiek in de accressen. Gemeenten kunnen beter inspelen op lokale behoeften en voorkeuren; de buffer om extra uitgaven te doen of schokken op te vangen wordt groter. De vitaliteit van de lokale democratie neemt toe: meer inwoners worden beter betrokken bij de afweging tussen bepalen en betalen. Daarnaast wordt de lastenverdeling binnen een gemeente evenwichtiger als ook huurders OZB gaan betalen en als er OZB-vrijstellingen worden afgeschaft. De leefbaarheid in de gemeente kan toenemen als het fiscale instrumentarium goed is toegespitst op de actuele maatschappelijke opgaven. De ‘wig’ wordt kleiner doordat de belastingen op arbeid dalen. Afhankelijk van de precieze invulling van de belastingschuif wordt kapitaal zwaarder belast (dit is wel het geval wanneer wordt gekozen voor extra OZB, maar niet bij heffingen zonder relatie met de WOZ-waarde).
Mogelijke kwetsbaarheden die samenhangen met een herziening van het gemeentelijk belastinggebied zijn: -
-
het risico dat het belastinggebied onbedoeld gezien gaat worden als een vangnet voor alle risico’s van gemeenten – niet alleen de risico’s die samenhangen met eigen taken maar ook met door het Rijk opgedragen taken; het risico dat belastinginkomsten achterblijven ten opzichte van de huidige situatie, met name in gemeenten met minder draagkrachtige inwoners. Hier is relevant dat er bij de verdeling van het gemeentefonds al rekening wordt gehouden met de sociaaleconomische structuur van gemeenten en met de uitgaven aan minimabeleid (waartoe kwijtgescholden belastingen en heffingen worden gerekend).
3
Uit een analyse blijkt dat bij het huidige gemeentelijke takenpakket een omvang van het gemeentelijk belastinggebied past die circa € 6 miljard groter is dan de huidige omvang. 4 Logischerwijs moet dan ook de roerendezaakbelasting (RWBB) voor gebruikers van roerende woonruimten opnieuw worden ingevoerd.
Pagina 7 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Van de meest kansrijke combinaties van bouwstenen (‘voorbeeldscenario’s’) waarmee de belastingschuif kan worden ingevuld zijn de inkomens- en werkgelegenheidseffecten berekend door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De doorrekeningen laten zien dat het bij verschillende combinaties goed mogelijk is om een redelijk evenwichtig inkomensbeeld te bereiken. De werkgelegenheidseffecten zijn beperkt maar positief. Er is een inschatting gemaakt van de herverdeeleffecten die kunnen ontstaan als de belastingschuif wordt verwerkt in het verdeelmodel van het gemeentefonds. Onderzoeksbureau Cebeon heeft hiervoor verschillende mogelijke varianten ontwikkeld. Er zijn varianten beschikbaar waarbij de herverdeeleffecten (uitgedrukt in € per inwoner) beperkt blijven. De herverdeeleffecten hangen samen met de keuzes die nog gemaakt moeten worden over inkomstenverevening (de wijze waarop in het gemeentefonds rekening wordt gehouden met de verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten). Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd zonder de wijze van inkomstenverevening aan te passen dan zou dit leiden tot een verdeling over de gemeenten die schever is dan de huidige verdeling.
Van belang is dus dat de verevening wordt aangepast aan de nieuwe situatie, zodat het derde aspiratieniveau van Goedhart (een gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke lastendruk) gehandhaafd blijft. Of het Rijk maatregelen zou moeten treffen om afwenteling binnen het gemeentelijk belastinggebied te beperken is een vraagstuk dat nog politiek gewogen moet worden. Een evenredige ontwikkeling van de verschillende belastingtarieven zou kunnen worden geborgd door het introduceren van relatieve koppelingen. Daarnaast vergt het aanpassen van het gemeentelijke kwijtscheldingsbeleid politieke keuzes; bijvoorbeeld over het al dan niet verhogen van de vermogensnorm voor kwijtschelding. Het rapport sluit af met een aantal aandachtspunten bij invoering. Er is een kwalitatieve inschatting gemaakt van de kosten van invoering van de bouwstenen. Bij de meeste bouwstenen zijn deze kosten te overzien. Een goede publieksvoorlichting is van belang omdat de teruggave via de inkomstenbelasting niet synchroon loopt met de hogere belastingaanslag van de gemeente.
Pagina 8 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
1
Inleiding
1.1
Aanleiding De afgelopen twintig jaar is een groot aantal taken en verantwoordelijkheden gedecentraliseerd van het Rijk naar de gemeenten. Ook heeft Nederland te maken gekregen met verschillende grote maatschappelijke opgaven, onder meer op het terrein van klimaatadaptatie, energietransitie en wonen. Om goed in te kunnen spelen op deze ontwikkelingen is het van belang dat gemeenten beschikken over het juiste bestuurlijke en financiële instrumentarium. Nederlandse gemeenten zijn financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Ze hebben maar weinig financiële flexibiliteit en zijn bovendien erg gevoelig voor schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds). Dat komt doordat het grootste deel van hun inkomsten (meer dan 60%) uit het gemeentefonds afkomstig is. Minder dan 20% bestaat uit gemeentelijke belastingen en heffingen5. Hierdoor is de financiële autonomie van gemeenten beperkt: lopende uitgaven kunnen worden gedaan maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Door het kleine belastinggebied kunnen ook tegenvallers moeilijk worden opgevangen. Het gemeentelijke begrotingsproces raakt snel verstoord en verschillende belangrijke functies van het belastinggebied komen onvoldoende tot hun recht (zie ook § 2.2.2). Doordat de financiële autonomie van gemeenten beperkt is wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt.
Tegelijkertijd zijn gemeenten verantwoordelijk voor een divers en complex pakket aan taken dat de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Zij nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk6. Juist de onbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie veroorzaakt de genoemde knelpunten. Verder speelt mee dat de politieke betrokkenheid van inwoners bij het openbaar bestuur op nationaal niveau sterker is dan op lokaal niveau.
1.2
Onderzoeksvraag Een ambtelijke werkgroep geleid door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) heeft onderzocht of een herziening van het gemeentelijk belastinggebied wenselijk is en hoe – en onder welke voorwaarden - dit kan plaatsvinden. Het onderzoek is bij de Tweede Kamer aangekondigd in brieven van de staatssecretaris van Financiën van 15 april 2019 (Bouwstenen voor een beter belastingstelsel)7 en van de minister van BZK van 19 oktober 2019 (Toekomst openbaar bestuur)8. Voorliggend rapport is het resultaat van dit onderzoek. Het onderzoek heeft extra belang gekregen doordat de staatssecretaris van Financiën in april 2019 is gestart met een bouwstenentraject voor een beter rijksbelastingstelsel. Onder de paraplu van dit bouwstenentraject worden een tiental onderzoeken uitgevoerd, waaronder het onderzoek Toekomstbestendige belastingmix. De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal. Het onderzoek Belastingmix wil de mogelijkheden onderzoeken voor een mix die toekomstbestendig, economisch minder verstorend en/of minder ingewikkeld is. Naast schuiven tussen grondslagen en tarieven op rijksniveau behoort een verschuiving naar
5
Voor heffingen geldt bovendien dat zij bestemd zijn voor specifieke doeleinden en maximaal kostendekkend mogen zijn. COELO (2018): Atlas van de lokale lasten 7 TK 2018-2019, 32 140 nr. 50 8 TK 2019-2020, 35 300-VII nr. 7 6
Pagina 9 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
een ruimer gemeentelijk belastinggebied tot de mogelijkheden. Voorliggend rapport dient tevens als input voor het onderzoek Toekomstbestendige belastingmix. Niet alleen de eerder uitgewerkte plannen voor een herziening van het gemeentelijke belastinggebied (zie § 1.3) zijn opnieuw doordacht in dit onderzoek – ook nieuwe invalshoeken en bouwstenen zijn uitgewerkt. Er is een verkenning gemaakt van potentiële nieuwe heffingen die van nut kunnen zijn voor specifieke beleidsdoelen op uiteenlopende beleidsterreinen. Denk bijvoorbeeld aan alternatieve bekostiging voor gebiedsontwikkeling, het stimuleren van de woningmarkt of vergroening. Tevens is er kritisch gekeken naar de vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling van niet-woningen, die in het verleden zijn verleend. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) pleit al langere tijd voor een lokaal belastinggebied dat qua omvang beter past bij de steeds grotere hoeveelheid taken en verantwoordelijkheden van gemeenten. In de Verenigingsstrategie 2024 is opgenomen: ‘We willen daarom verkennen hoe de financiële afhankelijkheid van het Rijk kleiner kan worden. Door samen met het Rijk uitwerking te geven aan een groter gemeentelijk belastinggebied kan daarin verschuiving worden aangebracht.’ 9
1.3
Terugblik De discussie over herziening van het gemeentelijk belastinggebied is niet nieuw: sinds de laatste herziening in 1995 is door verschillende commissies en adviesraden gepleit voor een ‘schuif’ van rijksbelastingen naar gemeentebelastingen.10 Het meest recente rapport is Bepalen betekent betalen uit 2015, geschreven door de Commissie Financiële ruimte voor gemeenten (commissie-Rinnooy Kan) in opdracht van de VNG. Mede naar aanleiding van dit rapport hebben de toenmalige minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën in 2016 een brief aan de Tweede Kamer verstuurd met bouwstenen voor de herziening van het gemeentelijk belastinggebied.11 Deze bouwstenen waren: -
Verlagen lasten op arbeid door schuif naar lokale belastingen Saneren kleine belastingen Voorkomen lasteninflatie en afwenteling Vergroten effectiviteit en doelmatigheid gemeentelijk verkeershandhavingsbeleid Stroomlijnen, vereenvoudigen en harmoniseren
Uiteindelijk is er bij de formatie niet voor gekozen om deze bouwstenen over te nemen in het Regeerakkoord Rutte-III. De hierboven in § 1.1 aangeduide knelpunten in de financiële verhoudingen doen zich nog steeds voor en vragen om een oplossing. De herziening van het gemeentelijk belastinggebied kan een deel van deze oplossing zijn. Daarnaast biedt een herziening kansen om gelijktijdig het fiscale instrumentarium te moderniseren en beter toe te spitsen op de actuele maatschappelijke opgaven voor gemeenten. Er zijn potentiële baten voor het Rijk, gemeenten, inwoners en bedrijven.
1.4
Gevolgde aanpak Het onderzoek is uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep waarin BZK heeft samengewerkt met het ministerie van Financiën en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Tevens is expertise ingebracht door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), het 9
VNG (2019): Gemeenten 2024 Ontwikkelingen en opgaven 2020-2024, p. 31 Zie voor handzame overzichten COELO (2012): Het gemeentelijk belastinggebied vanaf 1990. Cijfers en literatuur; en Raad voor de financiële verhoudingen (2015): Uitbreiding lokaal belastinggebied 11 TK 2015-2016, 32 140 nr. 28 10
Pagina 10 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL), het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen (LVLB). De werkgroep is in de periode juni 2019-maart 2020 tienmaal bijeengekomen, waarbij het secretariaat is gevoerd door BZK. Ter voorbereiding heeft de werkgroep op hoofdlijnen kennisgenomen van de belangrijkste adviezen, rapporten en kabinetsreacties over de herziening van het gemeentelijk belastinggebied in de afgelopen twintig jaar. Omwille van de leesbaarheid worden vaak argumenten uit deze eerdere rapporten gebruikt (met bronvermelding) zonder de theoretische onderbouwing volledig over te nemen. Een politieke weging van de bouwstenen voor de herziening van het gemeentelijk belastinggebied heeft nog niet plaatsgevonden. Alle voorbereidingen moeten ertoe leiden dat deze bouwstenen politiek gewogen kunnen worden bij de formatie van het volgende kabinet.
1.5
Bredere context: herziening financiële verhoudingen De werkgroep heeft de onderzoeksvraag steeds bezien binnen de bredere context van de financiële verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden. Parallel met de herziening van het gemeentelijk belastinggebied loopt ook het herijkingsonderzoek gemeentefonds en de evaluatie normeringssystematiek. Verder is in de aanloop naar het nieuwe kabinet de studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen van start gegaan, die zich richt op de knelpunten die Rijk en medeoverheden ervaren in de interbestuurlijke samenwerking. Ten slotte vinden verkennende besprekingen plaats over de herziening van het provinciefonds en het provinciaal belastinggebied. Zie voor een verdere toelichting op de herziening financiële verhoudingen de verdiepingsbijlage, B 1.
1.6
Randvoorwaarden Als randvoorwaarden bij de herziening van het gemeentelijk belastinggebied heeft de werkgroep geformuleerd: -
-
1.7
Geen stijging van de macrolastendruk bij implementatie: een herziening van het lokaal belastinggebied moet gepaard gaan met een gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. Er is dus hoogstens sprake van belastingverschuiving.12 Geen belastingen afhankelijk van inkomen, winst of vermogen (conform artikel 219, tweede lid, Gemeentewet). De bouwstenen voldoen aan de algemene rechtsbeginselen legaliteit, gelijkheid, rechtszekerheid en evenredigheid.
Leeswijzer Hoofdstuk 2 schetst als vertrekpunt de ordeningsprincipes van de financiële verhoudingen en de functies van het gemeentelijk belastinggebied. Daarna worden de knelpunten beschreven die zijn geconstateerd bij de probleemanalyse. De probleemanalyse zelf is terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 2. Het hoofdstuk sluit af met een aantal doelen voor het gemeentelijk belastinggebied waarmee de geconstateerde knelpunten kunnen worden aangepakt. In hoofdstuk 3 worden de geformuleerde doelen uitgewerkt in beleidsopties, die elk weer bestaan uit verschillende bouwstenen. Alle bouwstenen worden toegelicht en de voor- en 12
Overgenomen uit commissie-Rinnooy Kan (2015): Bepalen betekent betalen, p. 24
Pagina 11 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
nadelen worden beschreven. Tevens worden hier de scenario’s voor de omvang van de verruiming nader toegelicht. De beleidsopties leiden tot potentiële baten, zowel voor het Rijk als voor gemeenten en voor inwoners en bedrijven. Anderzijds zijn er aan het herzien van het gemeentelijk belastinggebied ook kwetsbaarheden verbonden. Zowel de potentiële baten als de kwetsbaarheden worden in hoofdstuk 4 geschetst. In hoofdstuk 5 wordt een aantal aandachtspunten bij invoering beschreven. Deels hebben deze een politiek karakter (zoals afwenteling, kwijtschelding en inkomstenverevening). Daarnaast zijn er enkele meer technische aandachtspunten ten aanzien van implementatie en communicatie. De verdiepingsbijlage gaat dieper in op onderwerpen die in de hoofdtekst alleen kort aangestipt konden worden: o.a. de probleemanalyse, de herziening financiële verhoudingen, de beoordeling van potentiële heffingen die door de werkgroep uiteindelijk niet zijn overgenomen als bouwsteen en de doorrekening van de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van een aantal voorbeeldscenario’s.
Pagina 12 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
2
Knelpunten en doelen
2.1
Inleiding De werkgroep heeft een uitgebreide probleemanalyse uitgevoerd aan de hand van de veranderende context van het gemeentelijk belastinggebied. Daarbij zijn de ordeningsprincipes van de financiële verhoudingen en de functies van het gemeentelijk belastinggebied als vertrekpunt genomen. Een beschrijving hiervan vindt u in § 2.2. De probleemanalyse zelf is terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 2. De kern van de probleemanalyse is dat er een onbalans bestaat tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie van gemeenten. Dit veroorzaakt een aantal knelpunten die worden beschreven in § 2.3. Op grond van deze knelpunten is een aantal doelen geformuleerd voor het gemeentelijk belastinggebied. Deze komen aan de orde in § 2.4.
2.2
Inrichting financiële stelsel
2.2.1
Ordeningsprincipes De wijze waarop de financiële verhoudingen zijn geordend laat zien voor welke balans is gekozen tussen de taken, de sturing en de inkomsten van gemeenten. Tevens kan uit deze ordening worden afgeleid wat de meest geschikte wijze is om gemeentelijke taken te bekostigen: uit eigen inkomsten of via uitkeringen door het Rijk. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft hiervoor onderstaand kwadrant ontwikkeld.13 Aan de ordening liggen verschillende staatsrechtelijke, bestuurlijke en economische beginselen ten grondslag. Vier ‘gouden regels’ moeten tegen elkaar worden afgewogen: -
Autonomie: gemeenten hebben wettelijke beleidsvrijheid. Dit kan leiden tot verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten. Subsidiariteit: decentraal wat kan, centraal wat moet. Door decentralisatie te stimuleren wordt het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger gebracht. Medebewind: het Rijk kan gemeenten opdragen taken uit te voeren. Doelmatigheid: belastinggeld moet zo doelmatig mogelijk aangewend worden.
Bij deze afweging moet steeds de vraag worden gesteld welke mate van verschil in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is. Dit loopt uiteen per gemeentelijk taakveld. De afweging die gemaakt moet worden is als volgt gevisualiseerd14:
13
Raad voor de financiële verhoudingen (2016): Wel Zwitsers, geen geld? Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing en inkomsten van gemeenten 14 Raad voor de financiële verhoudingen (2017): Eerst de politiek, dan de techniek. Spelregels voor toekomstbestendige financiële verhoudingen
Pagina 13 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Kort gezegd is het gemeentelijk belastinggebied geschikt voor de bekostiging van taken met veel beleidsvrijheid, waarbij het ontstaan van verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is (het vlak rechtsonder). In dit vlak bevinden zich met name taken in het fysieke, ruimtelijke en economische domein. Bij taken waarbij verschillen in voorzieningenniveau veel minder worden geaccepteerd (vooral persoonsgerichte voorzieningen binnen het sociaal domein) ligt bekostiging uit gemeentelijke belastingen niet voor de hand. Voorbeeld: een gemeente beslist zelf om wel of geen toerisme-, sport- of cultuurbeleid te voeren. De gemeente is vrij in het bepalen van de uitkomst. Wanneer een gelijke financiële uitgangspositie van gemeenten hierbij niet nodig wordt gevonden (een politieke keuze) leidt dat tot een positie rechtsonder in het schema. Wordt dit wel verlangd, dan belandt de taak linksonder in het assenkruis. In de verdiepingsbijlage, B 3 is een analyse gemaakt van het gemeentelijke takenpakket uitgaande van bovenstaande ordeningsprincipes. Daaruit blijkt dat bij dit takenpakket een omvang van het gemeentelijk belastinggebied past die circa € 6 miljard groter is dan de huidige omvang. In het kwadrant rechtsonder in het assenkruis is rood gearceerd hoe groot het huidige gemeentelijk belastinggebied is in verhouding tot de taken in dit kwadrant.
Het niet-gearceerde deel komt overeen met de verruiming van € 6 miljard die passend is. 2.2.2
Functies gemeentelijk belastinggebied Lokale belastingen vervullen verschillende functies. De functies die als meeste worden genoemd zijn15: democratische functie; allocatiefunctie; regulerende functie; compensatiefunctie; bufferfunctie.
15
Raad voor de financiële verhoudingen (2005): Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie, p. 58. Geciteerd in Radboud Universiteit Nijmegen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, p. 176
Pagina 14 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
De democratische functie houdt in, dat burgers via verkiezingen invloed kunnen uitoefenen op het voorzieningenniveau in de gemeenten en het (daarbij behorende) belastingpeil. De allocatiefunctie betreft de afweging tussen kosten en baten en de doelmatige besteding van de middelen. De regulerende functie betekent, dat gemeenten belastingen kunnen gebruiken om het gedrag van burgers en bedrijven te reguleren. De compensatiefunctie dient om tekortkomingen in de verdeling van het gemeentefonds te compenseren. De bufferfunctie, ten slotte, is de mogelijkheid om financiële risico’s en tegenvallers op te kunnen vangen: de weerstandscapaciteit. Gelet op de vorige paragraaf zou als precisering van de allocatiefunctie moeten worden toegevoegd: het bekostigen van gemeentelijke taken met veel beleidsvrijheid, waarbij het ontstaan van verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is. Uit de probleemanalyse (zie de verdiepingsbijlage, B 2) wordt duidelijk dat enkele functies van het huidige gemeentelijk belastinggebied onvoldoende tot hun recht komen: -
de allocatiefunctie (zie knelpunten b. en j.) de bufferfunctie (zie knelpunt c.) de democratische functie (zie knelpunten d. e. en f.) de regulerende functie (zie knelpunt g.)
2.3
Knelpunten De probleemanalyse (zie § B 2) heeft een aantal knelpunten opgeleverd die onderstaand worden beschreven:
2.3.1
Bestuurlijk a. De financiële autonomie van gemeenten is beperkt en daardoor wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt. Er is sprake van een aanzienlijke financiële onbalans. b. Gemeenten beschikken over te weinig financiële flexibiliteit om goed uitvoering te kunnen geven aan lokale prioriteiten. c. Tegenvallers in de inkomsten of uitgaven van gemeenten kunnen niet goed worden opgevangen. Dit geeft veel onrust in de financiële verhoudingen.
2.3.2
Maatschappelijk d. Gemeentelijke belastingen worden opgebracht door slechts een deel van de huishoudens en bedrijven. Dit leidt tot een onevenwichtige situatie. e. De huidige vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling leiden ertoe dat circa de helft van de potentiële belastinggrondslag van niet-woningen buiten de heffing blijft; het merendeel ervan is niet-objectief vormgegeven. Vrijstellingen compliceren de fiscale regelgeving en zorgen voor verschuivingen van belastingdruk op intransparante wijze. f. De verbinding tussen inwoners en het openbaar bestuur is op nationaal niveau sterker dan op lokaal niveau; bij de lokale afweging tussen betalen en bepalen is een beperkter deel van de inwoners betrokken dan landelijk. g. Het fiscale instrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat is onvoldoende toegespitst op actuele maatschappelijke opgaven.
2.3.3
Economisch h. De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). i. Door het grote hefboomeffect zijn bij veel gemeenten aanzienlijke tariefsverhogingen nodig in de OZB om relatief beperkte extra uitgaven te kunnen doen. Dit beperkt gemeenten in hun financiële flexibiliteit.
Pagina 15 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
j.
2.4
De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk prikkelt gemeenten minder tot doelmatige bestedingen dan wanneer zij zelf belasting moeten heffen bij hun inwoners om deze bestedingen te kunnen doen (het flypapereffect).
Doelen voor gemeentelijk belastinggebied Op grond van de beschreven knelpunten kan een aantal doelen worden geformuleerd voor het gemeentelijk belastinggebied die in het volgende hoofdstuk worden uitgewerkt in beleidsopties, bestaande uit verschillende bouwstenen: a. b. c. d. e. f.
Het bekostigen van gemeentelijke taken met veel beleidsvrijheid, waarbij verschillen in voorzieningenniveau maatschappelijk aanvaardbaar zijn; Het vergroten van de financiële flexibiliteit van gemeenten; Het versterken van de democratische legitimatie voor gemeentelijke uitgaven en daarmee het vitaliseren van de lokale democratie; Het beter faciliteren van specifiek lokaal beleid; Het minder zwaar belasten van arbeid in combinatie met het zwaarder belasten van kapitaal. Het moderniseren van het bestaande fiscale instrumentarium.
Pagina 16 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
3
Beleidsopties en bouwstenen
3.1
Inleiding De in het vorige hoofdstuk geformuleerde doelen voor het gemeentelijk belastinggebied worden in § 3.3 t/m § 3.6 uitgewerkt tot vier beleidsopties. Elke beleidsoptie kan worden samengesteld uit één of meer bouwstenen. Zowel de beleidsopties als de meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd en lenen zich er tevens voor om los van elkaar te worden toegepast. Dit biedt ruimte voor verschillende politieke keuzes. Bij de zoektocht naar geschikte bouwstenen is gebruik gemaakt van eerdere rapporten en de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. De geselecteerde potentiële nieuwe heffingen zijn getoetst aan de toetsingscriteria en aandachtspunten zoals opgenomen in § 3.2. In dit hoofdstuk zijn alleen de meest kansrijke nieuwe heffingen opgenomen. De uitkomsten van de toetsing alsmede de beschrijving van de minder kansrijke nieuwe heffingen zijn terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 4.
3.2
Toetsingscriteria Om bestaande en potentiële nieuwe heffingen te toetsen heeft de werkgroep een aantal criteria geformuleerd die gelden voor elke vorm van belastingheffing en die zijn ontleend aan het rapport van de commissie-Rinnooy Kan en waar nodig aangevuld. Omdat niet elke belasting in dezelfde mate kan voldoen aan ieder criterium zijn het geen knock-out criteria: -
Substantiële opbrengst: de belasting kan voldoende opbrengst genereren in verhouding tot de uitvoeringskosten. Stabiliteit: de opbrengst is robuust en voorspelbaar, niet afhankelijk van conjuncturele schommelingen. Uitvoerbaarheid: de belasting moet eenvoudig en tegen lage kosten uit te voeren zijn. Effectieve regulerende werking: de belasting reguleert bijvoorbeeld het gebruik van de openbare ruimte. Geen economische verstoring: de belasting heeft zo min mogelijk ongewenste effecten op het gedrag van economische actoren. No taxation without representation: de mogelijkheid om de belasting onevenredig af te wentelen op bepaalde groepen belastingplichtigen moet gering zijn. No representation without taxation: alle inwoners die daartoe in staat zijn betalen mee (ontwijking en ontduiking minimaal). Zichtbaarheid en vergelijkbaarheid: bewoners hebben duidelijk zicht op de belastingen, de grondslag van de belastingheffing is inzichtelijk en de tarieven zijn vergelijkbaar.
Naast de hierboven gehanteerde toetsingscriteria is bij het introduceren van nieuwe taakgerichte belastingen een aantal aandachtspunten geformuleerd: -
-
Het is onwenselijk als fiscaal instrumentalisme (het inzetten van het belastinginstrumentarium voor niet-fiscale doelen) leidt tot versnippering van het belastingstelsel. Fiscale prikkels voor gedragsverandering zijn pas zinvol als ze bewezen effectief zijn en voldoende in verhouding staan tot de kosten die de beoogde gedragsverandering vergt.
Pagina 17 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
-
3.3
Een belasting moet zo worden vormgegeven dat het draagvlak bij belastingbetalers maximaal is, hoewel het betalen van belasting nooit positief gewaardeerd zal worden. De belasting zal daarom gebaseerd moeten zijn op beginselen als profijt, kostenveroorzaking of solidariteit. Een regulerende heffing mag niet tot een tweedeling (denivellering) leiden in de zin dat uitsluitend vermogende belastingplichtigen kunnen overschakelen op het gewenste gedrag (bijvoorbeeld aanschaf elektrische auto).
Beleidsoptie 1: Verruimen van het gemeentelijk belastinggebied De eerste beleidsoptie is het verruimen van het gemeentelijk belastinggebied. Om gemeenten te laten beschikken over meer eigen afwegingsruimte en financiële flexibiliteit is verruiming van het gemeentelijk belastinggebied nodig met een substantieel bedrag. Alleen bij een substantiële verruiming staan de potentiële baten voldoende in verhouding tot de bestuurlijke en organisatorische kosten van implementatie. De potentiële baten worden beschreven in hoofdstuk 4. Van de invoeringskosten is een kwalitatieve beschrijving gemaakt in § 5.2. Hieronder worden verschillende bouwstenen beschreven waarmee deze beleidsoptie kan worden samengesteld. De meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd en lenen zich er tevens voor om los van elkaar te worden toegepast.
3.3.1
Omvang belastingschuif: € 4 of 6 miljard Over de vraag met welk bedrag het gemeentelijk belastinggebied zou moeten worden verruimd hebben verschillende commissies en adviesraden zich al eerder uitgesproken. Het CPB, de Raad voor de financiële verhoudingen (nu ROB) en de commissie-Rinnooy Kan komen in hun adviezen tot een schuif van € 4 miljard, wat ongeveer het dubbele is van de huidige opbrengsten aan OZB. In het rapport Taakgericht heffen16 uit 2009 wordt een inhoudelijke onderbouwing gegeven voor de omvang van de benodigde verruiming op basis van taakanalyse. In dit rapport is het gehele gemeentelijke takenpakket in beeld gebracht en gekwantificeerd aan de hand van de jaarrekeningen 2007; bij elke taak heeft de commissie aangegeven of er (naar hun mening) sprake is van een eigen taak, een gedeelde taak of een opgedragen taak. Het gemeentelijk belastinggebied zou toereikend moeten zijn om de eigen taken volledig te bekostigen, en de gedeelde taken voor de helft. Gelet op het feit dat het takenpakket van gemeenten sinds 2007 is gewijzigd, heeft de werkgroep ervoor gekozen om deze taakanalyse te actualiseren zodat deze benadering opnieuw toepasbaar is. Op basis van de begrotingscijfers 2018 is een actualisatie gemaakt van deze methode (zie de verdiepingsbijlage, B 3).
De uitkomst hiervan is dat het berekende belastinggebied dat past bij dit takenpakket optelt tot € 9,7 miljard. Omdat de huidige omvang circa € 4 miljard bedraagt zou er dus maximaal een verruiming reëel zijn van circa € 6 miljard. Op basis van deze overwegingen heeft de werkgroep besloten om twee scenario’s nader uit te werken: een verruiming van € 4 miljard en van € 6 miljard ten opzichte van de huidige situatie. De schuif gaat gepaard met een navenante korting op de bijdrage die het Rijk via het gemeentefonds aan gemeenten verstrekt, en een even grote verlaging van de rijksbelastingen. Door deze verlaging te verwerken in de loon- en inkomstenbelasting voldoet de bouwsteen tevens aan het doel om arbeid minder zwaar te belasten (zie § 2.4).
16
Commissie onderzoek belastingen lokale overheden (2009): Taakgericht heffen. Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, nr. 239
Pagina 18 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Een schuif van € 4 miljard komt neer op een extra bedrag aan gemeentelijke belastingen van circa € 500 per huishouden per jaar ofwel circa € 300 per kiesgerechtigde inwoner.17 Bij een schuif van € 6 miljard gaat het om een extra bedrag van circa € 750 per huishouden ofwel € 450 per kiesgerechtigde inwoner per jaar. Via lagere loon- en inkomstenbelasting worden deze bedragen weer naar de belastingbetalers teruggesluisd.
3.3.2
Herinvoeren OZB-gebruikers woningen De belastingschuif kan geheel of gedeeltelijk worden ingevuld door de OZB-gebruikers woningen opnieuw in te voeren. De OZB-gebruikers woningen wordt geheven bij zowel eigenaar-bewoners als huurders. De gedachte achter deze heffing is dat gebruikers belast worden voor het profijt dat zij genieten van locatiegebonden gemeentelijke voorzieningen (zoals theaters, parken, zwembaden, stations) die kapitaliseren in de huizenprijzen. Verondersteld wordt dat meer profijt wordt weerspiegeld in een hogere woningwaarde. Daarom wordt de OZB-gebruikers woningen berekend als een percentage van de WOZwaarde. Achtergrond De OZB-gebruikers woningen heeft reeds bestaan van 1971 tot 2006. De belasting is destijds afgeschaft omdat hij – volgens de Memorie van Toelichting - bij burgers veel irritatie zou oproepen en omdat hij ongewild het sociaal-economische beleid van de rijksoverheid zou doorkruisen (via het vergroten van de armoedeval). Aan de afschaffing ging een fundamenteel debat in het parlement vooraf. Veel oppositiepartijen verzetten zich tegen de voorgenomen beperking van de financiële autonomie van gemeenten.
Nadat het wetsvoorstel desondanks was aangenomen spanden de VNG en enkele gemeenten zelfs (zonder succes) een geding aan tegen de Staat, onder verwijzing naar het Europees Handvest voor lokale autonomie.18 Dit handvest bepaalt dat gemeenten recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Daarbij dient de omvang van de eigen financiële middelen in verhouding te staan tot de wettelijke bevoegdheden van gemeenten.19 De afschaffing van de OZB-gebruikers woningen heeft de financiële autonomie van gemeenten aanmerkelijk ingeperkt (het belastinggebied werd 25% kleiner) en heeft ertoe geleid dat een grote groep stemgerechtigden niet langer wezenlijk bijdroeg aan de algemene middelen van de gemeente. Dit heeft het verband tussen bepalen en betalen op lokaal niveau aangetast. Voordelen van herinvoering Dat een grote groep stemgerechtigden niet wezenlijk meebetaalt aan gemeentelijke voorzieningen is niet in lijn met het criterium No representation without taxation. Herinvoering van de OZB-gebruikers woningen zet deze scheefheid recht. De OZB-gebruikers woningen is een stabiele belasting met lage uitvoeringskosten, die economisch niet verstorend werkt. De stabiliteit komt voort uit het feit dat onroerend goed naar zijn aard immobiel is. Van belastingontwijking kan dus geen sprake zijn.
De uitvoeringskosten zijn laag omdat het eigenarendeel reeds wordt geheven en omdat gemeenten tot 2006 al gewend waren deze belasting te heffen (zie ook § 5.7.1). Herinvoering biedt de mogelijkheid tot substantiële extra belastingopbrengsten voor gemeenten. In 2005, het laatste jaar vóór de afschaffing, bedroeg de opbrengst € 104 per stemgerechtigde inwoner (in prijspeil 2015).
17
CBS StatLine: aantal huishoudens = 7,9 miljoen; aantal kiesgerechtigden 13,0 miljoen in 2019 Radboud Universiteit Nijmegen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, hoofdstuk 10 19 Zie https://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/1991-07-01, artikel 9 18
Pagina 19 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
De OZB is een belasting op het profijt van voorzieningen, dat neerslaat in de waarde van kapitaal. Kapitaal wordt in Nederland relatief licht belast (zie § B 2.4). Herinvoering zou de belastingmix op rijksniveau toekomstbestendiger maken.
Nadelen van herinvoering Herinvoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven. Dit kan worden voorkomen door de netto bijstand constant te houden, zodat de lagere rijksbelasting niet leidt tot een hogere bijstandsuitkering (zie ook § 5.4). De uitvoeringskosten kunnen stijgen door toename van het aantal bezwaarprocedures tegen de bepaling van de WOZ-waarde en het aantal verzoeken om kwijtschelding. Beoordeling in eerdere rapporten Zowel het CPB, de Rfv en de commissie-Rinnooy Kan noemen de OZB-gebruikers woningen een geschikte heffing om het gemeentelijk belastinggebied te verruimen. Ook de OESO20 en het IMF21 beoordelen onroerendezaakbelastingen als zeer geschikte belastingen vanwege de stabiele en immobiele grondslag, met name voor lokale overheden. 3.3.3
Herinvoeren RWBB-gebruikers Als de OZB-gebruikers woningen opnieuw wordt ingevoerd zal logischerwijs ook het vergelijkbare onderdeel van de RWBB opnieuw ingevoerd moeten worden. Achtergrond Naast de OZB werden in 1995 in het kader van het gelijkheidsbeginsel belastingen op permanent gebruikte roerende woon- en bedrijfsruimten (RWBB) geïntroduceerd. Het was al jaren een discussiepunt dat eigenaren en gebruikers van onder meer woonwagens, woonboten en roerende niet-woningen zoals drijvende hotels en restaurants, buiten de scope van de OZB vielen, hoewel zij wel profiteerden van de gemeentelijke voorzieningen. Dit werd ervaren als een vorm van discriminatie. Met de invoering van de RWBB werd hieraan iets gedaan. De tarieven van de RWBB zijn gelijk aan die van de OZB. Vanwege de complementariteit werd per 2006, gelijktijdig met de afschaffing van de OZB-gebruikers woningen, ook de RWBB van gebruikers van roerende woonruimten afgeschaft.22 De totale opbrengst van de RWBB (eigenarendeel plus gebruikersdeel) bedroeg in 2016 € 1 miljoen.23 Het gebruikersdeel van roerende woonruimten bedraagt daar weer een fractie van. Voordelen Wanneer huurders van roerende woonruimten niet meebetalen aan gemeentelijke voorzieningen is dit niet in lijn met het criterium No representation without taxation. Herinvoering van de RWBB-gebruikers zet deze scheefheid recht.
Gelijke behandeling van eigenaren en gebruikers van enerzijds roerende woon- en bedrijfsruimten, en anderzijds onroerende woningen en niet-woningen. De uitvoeringskosten zijn beperkt omdat het eigenarendeel reeds wordt geheven. Nadelen Herinvoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven (zie ook § 5.4).
20
OESO (2014): The Political Economy of Property Tax Reform. Working Papers on Fiscal Federalism No. 18 IMF (2013): Taxing Immovable Property. Revenue Potential and Implementation Challenges. Working Paper 13/129 22 Tekst ontleend aan Monsma en Monsma (2016): Is een ingrijpende herziening van het gemeentelijke belastinggebied opportuun? Erasmus School of Law, onderzoeksprogramma ‘Fiscale autonomie en haar grenzen’ 23 Dit betreft het meest recente cijfer, gebaseerd op de begrotingen 2016. Het CBS registreert de gemeentelijke belastingopbrengsten sindsdien veel minder gedetailleerd. 21
Pagina 20 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
3.3.4
Het aantal bezwaarprocedures en het aantal verzoeken om kwijtschelding kunnen toenemen en daarmee de uitvoeringskosten.
Invoeren ingezetenenheffing De belastingschuif kan tevens worden ingevuld (geheel of gedeeltelijk) door een ingezetenenheffing in te voeren. De ingezetenenheffing is een vast bedrag dat wordt geheven per volwassen inwoner of per huishouden (waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens). De ingezetenenheffing is primair bedoeld ter dekking van gemeentelijke voorzieningen waarvan alle inwoners in gelijke mate profijt hebben. Een opbrengst van € 4 miljard aan ingezetenenheffing zou gerealiseerd kunnen worden met een tarief van circa € 340 per stemgerechtigde.24 Voordelen De opbrengsten van de ingezetenenheffing zijn stabiel en voorspelbaar en de uitvoering is eenvoudig en goedkoop. De waterschappen werken al geruime tijd en zonder problemen met een ingezetenenheffing op huishoudensniveau. De ingezetenenheffing sluit aan bij de gedachte dat alle stemgerechtigden profiteren van gemeentelijke voorzieningen en is in lijn met het criterium No taxation without representation. Invoering biedt de mogelijkheid tot substantiële extra belastingopbrengsten voor gemeenten. Nadelen Zonder nadere maatregelen werkt deze heffing denivellerend (de heffing is hetzelfde voor lage en hoge inkomens).
Wanneer de terugsluis plaatsvindt door verhoging van de algemene heffingskorting kan dit effect weer grotendeels worden geëlimineerd (daarvan profiteren lage inkomens meer dan hoge inkomens). Invoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven (zie ook § 5.4). Beoordeling in eerdere rapporten Zowel het CPB, de ROB en de commissie-Rinnooy Kan noemen de ingezetenenheffing een geschikte heffing om het gemeentelijk belastinggebied te verruimen.
3.4
Beleidsoptie 2: Verbreden belastinggrondslag OZB Een tweede beleidsoptie is het verbreden van de belastinggrondslag voor de OZB. Dit kan door één of meer bestaande vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling van niet-woningen af te schaffen. Op dit moment blijft 55% van de waarde van niet-woningen in Nederland buiten de heffing van OZB - gerelateerd aan de totale WOZ-waarde van woningen en nietwoningen in Nederland is dit 20%. Het primaire doel van deze beleidsoptie is om te komen tot meer evenwicht en transparantie in de verdeling van de lokale lasten. Deze beleidsoptie kan worden uitgevoerd in combinatie met beleidsoptie 1 maar is niet primair bedoeld als invulling van een lastendrukneutrale belastingschuif van Rijk naar gemeenten. Er is namelijk niet voorzien in een terugsluis naar niet-woningen, maar alleen naar eigenaren en gebruikers van woningen (via lagere loon- en inkomstenbelasting). Het vormgeven van een terugsluis naar eigenaren en gebruikers van niet-woningen die door het afschaffen van vrijstellingen te maken krijgen met onevenredige lastenverzwaring is complex. De OZB kent namelijk geen onderscheid tussen bedrijfsvastgoed en overig vastgoed: er bestaat geen OZB-bedrijven. Tot de categorie niet-woningen behoren ook ziekenhuizen, ministeries, sportterreinen, bibliotheken etc.
Een terugsluis via lagere vennootschaps- of winstbelasting is bij deze non-profitinstellingen niet mogelijk.
24
Uitgaande van € 13 miljoen stemgerechtigden en 10% kwijtschelding.
Pagina 21 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
In volgorde van omvang zijn in de Wet WOZ en de Gemeentewet de volgende vrijstellingen opgenomen. De kolom Geschatte WOZ-waarde geeft de waarde weer die deze objecten zouden hebben als ze wel waarderingsplichtig zouden zijn.25 Bij de geschatte OZB-opbrengst (per jaar) is gerekend met het gemiddelde OZB-tarief niet-woningen in 2019: 0,4780% (dit is de som van het eigenarendeel en het gebruikersdeel):
Geschatte WOZ-waarde
Geschatte OZBopbrengst
Waarderingsuitzonderingen in Wet WOZ Openbare land-, water- en spoorwegen Cultuurgrond
€ 171,4 miljard
€ 819 miljoen
€ 132 miljard
€ 631 miljoen
Werktuigen
€ 100 miljard
€ 478 miljoen
Waterverdedigings- en waterbeheersingswerken Natuurterreinen
€ 6,5 miljard
€ 31 miljoen
€ 5 miljard
€ 24 miljoen
Kerken26
€ 1,6 miljard
€ 8 miljoen
€ 1 miljard
€ 5 miljoen
Rioolzuiveringswerken
Waarderingsuitzonderingen in Gemeentewet Woondelenvrijstelling
€ 20 miljard
€ 96 miljoen
Kassen en substraatteelt
€ 7 miljard
€ 33 miljoen
€ 444,5 miljard
€ 2,1 miljard
Totaal
De huidige waarderingsuitzonderingen vormen tax expenditures (belastingsubsidies) voor bepaalde categorieën belastingplichtigen. Gevolg van de uitzondering voor deze specifieke belastingplichtigen is, dat de overige belastingplichtigen geconfronteerd worden met een hogere belastingdruk (afwenteling). Verder is een algemeen nadeel van een belastingsubsidie – in vergelijking met een directe subsidie - het gebrek aan transparantie. Dit vertroebelt de afweging die jaarlijks door gemeenteraden moet worden gemaakt over de OZB-tarieven en de wenselijke verdeling van de lokale lasten. De meeste van deze waarderingsuitzonderingen zijn ingevoerd in de jaren ’70 en ’80. De ratio was destijds dat voor (delen van) onroerende zaken die niet worden belast door Rijk, gemeenten of waterschappen, geen WOZ-waarde hoeft te worden vastgesteld. Inmiddels is het gebruik van WOZ-waarden echter sterk verbreed, zowel maatschappelijk als in wet- en regelgeving. De waarderingsuitzonderingen leiden dus tot een inefficiënte uitvoering van de Wet WOZ. Bovendien compliceren zij de fiscale regelgeving en geven ze aanleiding voor veel juridische procedures. Op verzoek van de werkgroep is daarom door
25 26
Deze geschatte WOZ-waarden zijn berekend door VNG, COELO en de Waarderingskamer. In de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ wordt gesproken over onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard. De uitzondering heeft dus niet alleen betrekking op kerken maar ook op synagogen, moskeeën e.d.
Pagina 22 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
het ESBL onderzocht wat de oorspronkelijke rechtvaardiging was van elke vrijstelling en of deze nog steeds valide is.27 Het onderzoek van ESBL heeft uitgewezen dat het grootste deel van de waarderingsuitzonderingen subjectieve elementen bevat die niet passen bij het objectieve en zakelijke karakter van de OZB. Deze vrijstellingen kunnen - als wezensvreemd aan de heffing - in principe worden afgeschaft. Niet subjectief zijn alleen de uitzonderingen voor Natuurschoonwet-landgoederen en voor werktuigen. Het afschaffen van de woondelenvrijstelling moet in ieder geval plaatsvinden als de OZB-gebruikers woningen weer wordt ingevoerd, aangezien er dan niet langer sprake is van ongelijke behandeling tussen enerzijds onzelfstandige woondelen in niet-woningen en anderzijds woningen. De vrijstelling op cultuurgrond is destijds ingesteld omdat agrarische bedrijven al een groot deel van de kosten van het waterbeheer door de waterschappen betaalden. Huizenbezitters en andere eigenaren van gebouwen droegen toen nauwelijks bij, huishoudens nog helemaal niet. Deze verhoudingen zijn inmiddels sterk veranderd. In 1995 betaalde de categorie ongebouwd (dit betreft vooral agrarische bedrijven) nog 33% van de kosten van het waterbeheer. In 2019 is dit gedaald naar 12%. De overige 88% wordt betaald door eigenaren van gebouwen (vooral huiseigenaren) en huishoudens.